미국 트럼프 정부의 통상 압박과 대응 방향
최 원 기
경제통상연구부 교수
‘
국 도널드 트럼프(Donald John Trump) 정부 의 우리나라에 대한 통상 압박이 점차 거세지 고 있다. 자국 기업에 대한 피해를 들어 지난번 세탁기와 태양광 제품에 대해 세이프가드(Safe Guard, 긴급 수입 제한 조치)를 내린 데 이어, 이번에는 철강과 알루미늄 제품에 대해 거의 사문화된 1962년 ‘무역확 장법(Trade Expansion Act of 1962)’ 제232조를 발 동하여 ‘국가안보’를 이유로 고율의 관세와 수입물량 제한 조치를 결정했다. 만약 추후에 또 다른 국내 논리 를 들어 우리 주력 수출품인 반도체와 자동차에도 보호 무역 조치를 시행한다면 우리 경제는 치명상을 피할 수 없다. 더구나 트럼프 대통령은 현재 재협상이 진행 중인 한·미 자유무역협정(FTA: Free Trade Agreement) 도 결과가 마음에 들지 않으면 폐기하겠다고 공언하고 있다. 가히 대미 통상에 빨간 불이 들어왔다 해도 과언 이 아니다.
트럼프 정부의 보호주의적 통상 정책은 최근 발표된
“2018 대통령 무역 의제(The President’s 2018 Trade Policy Agenda)”에서도 잘 나타나 있다. 이 보고서는 미국 통상 정책의 5대 핵심방침(major pillars)으로 ① 통상 정책을 통한 미국의 국가안보 지원, ② 미국 경제 의 활성화, ③ 새롭고 더 나은 무역협상의 교섭, ④ 미국 국내 통상법의 공격적 집행 ⑤ 다자무역 체제의 개혁 등 5가지를 제시하고, 향후 보다 강경한 통상 정책 추진 의지 를 재차 표명하고 있다.
1. 국내법을 통한 일방주의적 통상 조치 시행
트럼프 대통령은 대선 후보로서 2016년 6월 펜실베
이니아주에서 행한 연설을 통해 만약 중국이 미국의 영업 비밀(trade secrets) 침해와 같은 불법 행위를 중단하지 않는다면 1974년 ‘무역법(Trade Act of 1974)’ 제201조와 제301조, 1962년 ‘무역확장법’
제232조를 발동해 일방적 무역구제 조치를 실행할 것임을 공약한 바 있다. 그리고 실제로 집권 후 국내법 적 근거를 들어 법 위반 조사에 착수하였고 무역제재 조치를 시행하고 있다.
트럼프 정부가 통상 정책 관련 행정명령의 근거로 최근 사용한 통상법 규정들은
▲‘무역확장법’ 제232
조(수입으로 인해 국가안보상 위협이 발생한다고 판단 하여 무역제재), ▲‘무역법’ 제201조(심각한 국제수지 적자가 발생할 것으로 판단하여 무역제재),▲‘무역법’
제301조(불공정 무역 행위가 발생한다고 판단하여 무역제재)이다. 법 위반 조사 결과, 대통령 직권으로 행정명령을 통해 관세를 부과하거나 쿼터 등 수입 물량 을 제한하는 무역제재를 가하고 있다.
트럼프 정부는 ‘무역법’ 제201조를 발동하여 가정 용 세탁기와 태양광 제품에 대한 세이프가드 조사를 실시하고, 지난 1월 22일 국내 기업에 대한 피해를 이유로 보복관세를 부과하였다. 미국은 세이프가드를 발동, ▲수입 태양광 제품에 대해서는 2.5GW를 기준 으로 첫해에는 30%, 2년 차 25%, 3년 차 20%, 4년 차 15%씩의 관세를 각각 부과하기로 했으며, ▲수입산 가 정용 세탁기에 대해서는 저율관세할당(TRQ: Tariff Rate Quotas) 기준을 120만대로 설정하고, 첫해에 는 120만대 이하 물량에 대해 20%, 이를 초과하는 물량에는 50%의 관세를 부과하도록 하였다. 트럼프 대통령은 2017년 4월 ‘무역확장법’ 제232조를 발동, 국가 안보에 대한 위협을 들어 철강과 알루미늄에 대한 법 위반 조사를 상무부에 지시하였고, 지난 1월 상무부
IF 2018-02K March 13, 2018
미
의 결과 발표에 따라 3월 8일(현지시간) 철강과 알루 미늄에 대한 보복관세를 부과하기로 결정했다.
또한, 트럼프 대통령은 2017년 8월 18일 ‘무역법’
제301조에 따라 중국이 미국의 지식재산권을 침해한 다는 이유로 미 무역대표부(USTR: United States Trade Representative)에 자국 기업들의 지식재산권 을 침해하는 중국의 무역 행위에 대한 광범위한 조사 를 지시한 바 있으며, USTR의 조사 결과 보고서가 오는 4월 말에 발표될 예정이다. 아울러, 미 국제무역 위원회(ITC: International Trade Commission)는 반도체 제품의 일종인 솔리드스테이트드라이브(SSD:
Solid State Drive) 등이 ‘관세법’ 제337조를 위반했 는지를 조사하고 있다. ‘관세법’ 제337조는 미국 기업
이나 개인의 지식재산권을 침해한 제품의 수입 금지 를 명령하도록 하고 있는데, ITC는 삼성전자의 반도
체 패키징 기술과 SK하이닉스의 메모리 모듈에 대한 특허 침해 여부도 조사 중이다.
2. ‘무역확장법’ 제232조에 근거한 철강에 대한 무역제재
트럼프 정부는 지난해 4월 ‘무역확장법’ 제232조에 근거해 국가안보 침해 여부 조사를 미 상무부에 지시 하였으며, 미 상무부는 8개월에 걸친 조사 결과를 지 난 1월 발표하였다. 미 상무부는 철강과 알루미늄 수입
<표1> 대미 20대 철강 수출국
<출처> U.S. Department of Commerce, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, p.28.
으로 인해 미국의 국가안보가 침해되었다는 결론을 도출하고, 미국의 국가안보를 위해서는 국내 철강 산업 의 조업률을 73%에서 80%로 끌어올리는 것이 필요 하며, 이를 위해서 수입 철강의 물량 규제 및 관세 부과 등 세 가지 방안을 제시하였다.
미 상무부가 발표한 철강 수입규제안은
▲철강 수
입품 전체에 대해 최소 24%의 관세 부과(1안),▲12
개국(브라질, 중국, 코스타리카, 이집트, 인도, 말레이 시아, 한국, 러시아, 남아공, 태국, 터키, 베트남)에만 53% 관세 부과(2안),▲국가별 철강 수출 물량을
2017년의 63%로 제한하는 방안(3안) 등 세 가지를 제시하였다. 특히 두 번째 안은 우리나라를 포함한 소수 의 특정 국가들만 겨냥하고 있는 점이 주목된다.트럼프 대통령은 3월 8일(현지시간) 캐나다와 멕시코 를 제외한 모든 철강 수출국에 25% 보복관세 부과를 결정했다. 이러한 보복관세 부과 조치에 중국, 유럽연합 (EU) 등 주요 교역국들은 미국에 대해 상응하는 보복 조치를 취할 것을 예고하고 있어 향후 국제무역 체제 가 무역 전쟁에 휩싸일 수도 있다는 우려가 제기되고 있다.
미 상무부의 ‘무역확장법’ 제232조 조사 보고서
(The Effect of Imports of Steel on the National Security)는 이번 조치가 세계 최대의 철강 생산 및 수출국인 중국을 겨냥하고 있다고 명시적으로 밝히고 있으며, 한국을 비롯한 소수의 국가들이 저가 중국 철강 제품을 수입·가공하여 미국 시장에 공급(transship) 하는 우회 수출 통로라는 점을 강조하고 있다. 즉, 중국 의 설비 과잉에 기인한 철강의 과잉 생산이 국제 시장 질서를 교란시키는 핵심 요인이라고 지목하면서, 세계 철강 생산량의 절반 이상을 차지하는 중국이 세계무 역기구(WTO: World Trade Organization) 제도를 악용해 철강 분야에서 불공정 관행을 지속하고 있고, 이를 스스로 시정하려는 노력도 하고 있지 않다고 지적 하였다.
특히 동 보고서는 중국산 철강의 40% 이상이 한국, 베트남, 필리핀, 인도, 태국 등 아시아 주요국으로 수출 되고, 이 중 상당량이 재가공되어 미국으로 수출되고 있다는 것이다. 즉, 미국에 대한 중국의 철강 수출은 매우 소량이지만, 중국산 철강의 아시아 주요국에 대한 수출은 폭발적으로 증가하였고, 동시에 이들 국가의 미국에 대한 철강 수출도 비례적으로 증가하였다고 강조하고 있다.주)1)
주) U.S. Department of Commerce, The Effect of Imports of Steel on the National Security: An Investigation Conducted Under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, As Amended, January 11, 2018, APPENDIX L-Page 8 <https://www.commerce.gov/
sites/commerce.gov/files/the_effect_of_imports_of_steel_on_the_national_security_-_with_redactions_-_20180111.pdf>.
<표2> 중국산 철강 10대 수입국
<출처> U.S. Department of Commerce, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, APPENDIX L-Page 9.
트럼프 대통령이 이번에 발표한 철강 분야 대미 수출 국들에 대한 25% 관세 부과 최종 조치에서 캐나다와 멕시코만 제외되었다. 그러나 주목되는 것은 애초의 상무부 세 가지 방안 중에서 제2안이 어떠한 기준으로 12개국만을 징벌적 관세 부과 대상으로 선정하였는 가 하는 점이다. 더 의아스러운 것은 제2안의 12개 대상 국가들에 유독 미국의 동맹국 중에서는 한국만 포함되었다는 점이다. 미 상무부의 ‘무역확장법’ 제 232조 보고서 <표1>을 보더라도, 징벌적 관세 부과 대상인 12개국 선정 기준이 대미 철강 수출량이나 (2011년에서 2017년 기간) 대미 수출 증가량은 아닌 것으로 보인다. 또한, 동 보고서가 지목하는 중국 철 강의 우회 수출 통로 역할을 하는 국가, 즉 <표2>의 중국으로부터 철강 수입이 상대적으로 많은 국가도 선정 기준이 아닌 듯하다. 미국 상무부는 12개국 선 정 기준을 공식적으로 밝히지 않고 있으나, 미 통상 전문지 및 언론 보도에 따르면 미국에 대한 철강 수출 비중 및 2011년 이후 철강 수출 증가량 등 미 상무부 보고서가 강조하는 경제적 요인이 아닌 경제 외적인 고려도 작용하였다는 추측이 가능하다.
현재 우리나라는 중국산 철강 제품의 최대 수입국 이다. 우리 기업들이 값싼 중국산 철강 제품을 수입·
가공하여 미국에 들여오는 핵심적 우회 수출 통로라는 인식이 강하게 작용한 것으로 보인다. 아울러, 트럼프 대통령의 한·미 FTA에 대한 강한 부정적 인식도 영향이 크다. 지난 2월 13일 백악관 무역 간담회에서 트럼프 대통령은 한·미 FTA를 유난히 많이 언급하면서 ‘나쁜’
무역협정이라고 강하게 비판한 바 있다. 또한, 철강에 대한 강력한 압박을 통해 한·미 FTA 재협상을 유리 하게 가져가려는 트럼프 대통령의 계산도 상무부 보고 서에서 우리나라를 무역 보복 조치의 대상으로 포함시 키는 요인으로 작용했을 것으로 보인다.
3. 대응 방향
첫째, 대미 통상 인식의 근본적 전환이 필요하다. 미 국 트럼프 정부의 한국에 대한 통상 압박이 점차 거세 지고 있는 상황에서 우리 통상 당국의 대미 통상 현실 인식에 과연 문제는 없었는지 심각히 되짚어 볼 필요 가 있다. 그동안 우리는 ‘미국 우선주의’를 표방하는 트럼프 대통령의 ‘비상식적’ 통상관이 시간이 지나면 달라질 것이라고 너무 안일하게 생각하지 않았는지
반성할 필요가 있다. 이번 철강과 알루미늄에 대한 조치 로 보다 구체화된 미국의 강경한 보호주의적 입장은 트럼프 대통령뿐만 아니라 윌버 로스(Wilbur Ross) 상무부 장관 등 핵심 통상 관료들은 물론이고 정도의 차이는 있지만 많은 민주, 공화 양당 의원들도 공유하 고 있다. 트럼프 대통령의 철강 및 알루미늄에 대한 일률적인 보복관세 부과 조치에 대해 미국 내에서 반대 와 우려의 목소리가 제기되는 것은 사실이다. 그러나 이는 중국을 비롯한 무역 적자국에 대한 정책적 대응 방법에 대한 이견이며, 이전에 비해 보다 강경한 통상 정책의 필요성을 부정하는 것은 아니라는 점을 명확 히 인식할 필요가 있다. 트럼프 정부의 통상 정책에 대한 제대로 된 현실 인식과 실질적 대응이 절실하다.
둘째, 통상 분야에서 한·미 상호 간의 신뢰 기반 확대 노력이 필요하다. 트럼프 행정부의 보호주의적 통상 정책이 본격화됨에 따라 통상 분야에서 미국과 상호 신뢰 기반을 확대하는 외교적 노력이 절실하다. 한·
미 양국 간 경제 관계의 호혜성을 강조하면서, 트럼프 정부와의 양국 통상 관계에 대한 상호 신뢰 기반을 확대 하는 노력이 필요하다. 양국 간 ▲굳건한 군사 동맹과
▲FTA를 통한 경제적 유대 강화는 한·미 관계를 떠
받치는 두 개의 핵심 기둥으로 기능해 온바, 트럼프 행정부의 일방주의적 통상 압력에 대해 강하게 받아 치거나 과도하게 반응하기보다는 통상 문제의 과도한 정치화를 자제하고 차분히 경제적 차원에서 대응하는 것이 바람직하다고 판단된다.미국의 통상 압박을 안보 문제와 결부시키는 것은 통상 문제를 과도하게 정치화하여 양국 간 갈등 요인 으로 비화시킬 수 있다는 점에서 바람직하지 않다. 오 히려 보다 차분한 자세로써 안보 문제와는 별개의 경제 적 문제로 접근하는 것이 양국 간 정치·안보적 유대 관계의 유지 및 양국 관계의 전반적 관리를 위해서도 바람직하다. 통상 환경은 정치·안보적 이슈에 의해 좌우되는 경향이 많기 때문에 통상 문제를 정치·안보 사안과 분리하여 고립적으로 접근하는 것은 바람직하 지 않다. 하지만 통상 마찰을 과도하게 정치·안보적 사안과 결부시켜 양국 관계에서 갈등적인 정치 이슈 로 부각되도록 하는 것 또한 바람직하지 않다.
한·미 간 통상 갈등을 빠른 시일 내에 해결하여 양 국 관계 전반의 불안 요인으로 작용하지 않도록 하는 것이 필요하며, 이를 위해서는 통상 채널뿐만 아니라 비통상 채널 등 가용한 대미 채널을 동원하여 한·미 간 통상 갈등을 해소할 수 있도록 적극적인 정무적 노력
이 필요하다.
셋째, 대미 통상 채널의 다원화 및 전방위적인 통상외 교 강화가 긴요하다. 우리 통상 담당 부처뿐만 아니라 관련 모든 부처들이 다양한 대미 채널을 총동원하여 미 정부의 속내와 입장을 구체적으로 파악하고 대책을 강구하는 것이 중요하다. 트럼프 정부는 국내적 비판 에도 불구하고 11월 중간 선거라는 정치적 이벤트를 앞두고 국내정치적 지지 확대 목적으로 일방주의적 통상 정책을 밀어붙이고 있다고 평가된다. 이러한 점 에서 기존의 대미 통상교섭 방식이 효과를 발휘하기 어려운 상황이다. 통상 주무 부처인 산업자원부의 대미 통상 소통 노력이 강화되어야 함은 물론이지만, 통상 부처 이외의 다른 정부 부처들도 대미 채널을 가동하여 전방위적 통상외교를 강화하는 것이 필요하다. 이를 위해서 청와대를 중심으로 대미 통상 TF를 구성하여 전 부처가 대응하는 ‘총력 대미 통상외교’를 추진하는 것도 고려할 필요가 있다. 또한, 미국 백악관, 상무부, USTR 등 핵심 통상 담당자들과 소통할 수 있는 대미 대통령 ‘통상특사’ 파견도 적극 고려해야 하며, 미국 최고위 통상 당국자와 긴밀히 협의할 수 있는 상시적 인 고위급 통상 채널을 구축하는 것도 긴요하다.
넷째, WTO 등 다자 통상 기제를 적극 활용해야 한다.
WTO 제소 등 확립된 국제 통상 규범에 입각한 가용
한 수단을 활용해 대응할 필요가 있다. 결과가 나올 때까지 시간이 오래 걸리고 미국이 인정하지 않기 때 문에 WTO 제소가 효과가 없다는 주장도 있다. 그러 나 우리나라는 우리 수출품에 대한 무역 분쟁 발생 시 WTO 분쟁해결제도(ISDS: Investor-State Dispute Settlement)를 적극적으로 활용해 왔으며, 미국과의 무역 마찰 건을 WTO에 제소하여 승소한 바가 많다.
현행 국제 통상 체제에서 WTO 제도만큼 가장 현실 적이고 정당성이 있는 장치도 없는 만큼, WTO 다자 제도를 적극적으로 활용하고, 다자 차원에서는 WTO 의 규범과 제도에 기반을 둔 통상 질서의 유지·강화 를 위한 외교적 노력도 필요하다.
[편집: 고 동 우 연구원]
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의
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