건설시장여건 변화에 대응한 건설업역체계 합리화 방안 연구
기본 16-06기본 16-06
건설시장여건 변화에 대응한 건설업역체계 합리화 방안 연구
Improvement Measures for the Construction IndustryUser in Response to the Changes in the Construction Market
이승복 외
건설시장여건 변화에 대응한 건설업역체계 합리화 방안 연구
Improvement Measures for the Construction Industry in Response to the Changes in the Construction Market
이승복, 안종욱, 이승훈, 조정희, 조진철
▪연구진
이승복 국토연구원 연구위원(연구책임) 안종욱 국토연구원 책임연구원 이승훈 국토연구원 연구원 조정희 국토연구원 연구원 조진철 국토연구원 연구위원
▪외부연구진
김경래 아주대학교 교수 김재영 통찰과 통섭 주간(主幹) 박창규 대림산업 팀장
이동헌 런던대학교 박사과정
▪연구심의위원
유재윤 국토연구원 선임연구위원 김성일 국토연구원 선임연구위원 김근용 국토연구원 선임연구위원 천현숙 국토연구원 연구위원 남기찬 국토연구원 책임연구원 박채운 성남시 도시정책팀장 김명수 가톨릭대학교 교수
발 간 사
PREFACE
우리나라 건설업은 6.25 전쟁 이후 황폐화된 국토를 복원하고 60,70년대 경제성장 의 견인 축 역할을 담당하였다고 할 수 있다. 특히 압축 경제성장에 있어 필수불가결의 요소인 도로, 철도 등의 SOC 기반시설의 안정적이고 지속적인 공급을 위해 정부는 각 종 건설산업 보호 장치 마련 등 제도적 특혜를 제공하였다. 특히 국가 리더십에 정부 주도의 산업발전이라는 지상 목표 아래 건설업의 업종등록 및 업종구분, 영업범위 등 다양한 부문에서 진입장벽이라는 건설업역을 설정하여 건설업체들을 육성 보호하고자 하였다.
이처럼 정부의 적극적인 보호 아래 발전한 우리나라 건설산업은 우리나라의 건설업 의 근간을 제시한 1958년 건설업법 제정 당시부터 건설업 면허제도를 도입하였고, 1975년에는 건설업자의 난립 방지와 과다경쟁 방지 등 시장질서의 보호라는 목적으로 종합건설업과 전문건설업으로 면허를 구분하였다. 이때 종합과 전문건설업 구분으로 형성된 체계는 현재에도 거의 변화 없이 유지되어 현재의 건설업역체계의 토대를 제공 하였다.
그러나 이러한 건설업역체계는 건설시장의 급격한 환경변화와 기술발전을 반영하지 못함에 따라 건설업의 보편적 생산양식으로 정착된 ‘종합ㆍ전문업종 간 수직적 분업체 계와 전문건설업종 사이의 수평적 분업체계’가 오히려 시장진입을 제한하고 산업의 효 율성을 저해하는 한편 다양한 생산조직 구성을 어렵게 하는 역설적 패러다임에 빠지는 결과를 가져왔다.
이를 위해 1990년대 들어 정부는 ‘건설산업의 정부주도형 정책에서 시장지향적 정 책으로의 건설산업 선진화’를 위해 1996년 건설산업기본법의 전면 개정을 통해 종합 건설업과 전문건설업의 세부 공종별 자격 기준을 재설정하는 한편 건설시장의 진입규
제 등을 일정 부분 완화하였다. 이후 2010년대 들어 글로벌 금융위기 이후 국내 건설 경기의 침체, 정부의 SOC 물량 감소 등으로 건설시장은 저성장 수요구조 국면으로 진 입하는 동시에 건설업체들의 기업규모와 기술력에 있어 격차가 줄어드는 등 공급구조 에도 크게 변화가 발생하였으나, 건설시장은 여전히 기존의 건설업역체계의 범위를 벗 어나지 못하고 있다.
그동안 건설시장 여건변화에 시의 적절하게 대응할 수 있는 건설업역체계에 대한 체 계적인 연구와 정책적인 대응이 제대로 이루어지지 못함으로써, 현재 우리나라 건설산 업은 생산성 감소와 경쟁력 저하라는 이중의 어려움을 겪고 있을 뿐만 아니라 국민에 대한 건설 서비스의 부실화도 초래하고 있다. 건설산업이 당면하고 있는 현안의 제반 문제점들을 개선하고 건설산업 선진화를 도모하기 위해서는 현행 건설업역체계에 대한 합리화 방안들이 하루바삐 마련되어질 필요가 있다 하겠다.
따라서 본 연구는 영업범위 및 업종구분 등의 건설업역체계를 둘러싸고 발생하는 갈 등관계를 건설업역 형성의 근간이 되는 건설시장의 여건변화를 고려한 건설업역체계 합리화를 통해 점진적으로 해소하는 방안을 제시하는 연구라 하겠다. 아무쪼록 본 연 구를 통해 제시된 건설업역체계 합리화 방안이 건설시장의 경쟁력과 기술 발전을 막는 건설업역의 진입장벽과 영업범위 등의 규제들을 점진적이고 단계적으로 해소할 수 있 는 방안이 되기를 기대한다.
끝으로 본 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 연구책임자인 이승복 연구위원을 비롯하여 연구진으로 수고한 안종욱 책임연구원, 이승훈 연구원, 조정희 연구원, 조진 철 연구위원의 노고를 치하하며 외부연구진으로 참여해 주신 김재영 박사님, 김경래 교수님, 박창규 대림산업 법무팀장님께 깊이 감사드립니다.
2016년 10월 국토연구원장 김 동 주
주요 내용 및 정책제안
FINDINGS & SUGGESTIONS
본 연구보고서의 주요 내용
건설업역체계의 합리화 방안을 마련하기 위해 건설업역 실태를 분석한 후 업체 수와 실제계약액의 업종 간 상관관계 분석
1996년 건설산업기본법 제정 이후 변하지 않는 종합･전문 업종의 기술 유사성 및 공정 연계성을 분석하여 업종의 특성 파악
건설시장에서 업종별 기업 경쟁 분석을 위해 허쉬만-허핀달지수(HHI)와 상위K기업 집중도(CRK) 기법을 이용하여 시장 집중도 분석
건설업역에 대한 종합･전문 건설업체들의 인식 및 해외 건설업역의 등록기준, 규제제 도 등을 파악하기 위한 설문조사 및 미국, 일본 등의 사례 조사
주요 분석 결과를 종합적으로 정리하여 건설업역체계 합리화를 위한 업종 개선방안을 단기와 중･장기의 단계별로 구분하여 제시
본 연구보고서의 정책제안
건설시장의 생산성 및 시장 경쟁력 제고뿐만 아니라 시장 혼란을 최소화할 수 있는 단계 별 개선 방안을 제시함
단기 방안으로 미장･방수･조적공사업에서 조적공사를 분리하여 석공사업과 통합하는 방안 등 종합 및 전문 업종의 조정 방안(분리･통합･폐지)을 시행하기 위한 건설산업 기본법 개정 제안
작업 공간이나 작업 방법 등을 고려하여 실내건축공사업 등 6개 업종으로 개편하는 중기 방안과 모든 업역을 폐지하는 장기 방안을 제시
원･하도급, 겸업제한 관련 영업범위와 진입규제 등의 제도 개선 제안
요 약
SUMMARY
1. 연구의 배경 및 목적
❑ 1958년 제정된 건설업법은 건설업자의 난립 방지와 과당 경쟁 방지 등 시장질서 보호하기 위해 종합과 전문건설업 면허를 구분하고 양 업종 간 겸업을 금지하는 규정을 둬 현재의 건설업역체계의 토대를 구축하였음
∙ 그러나 종합･전문업종 간 수직적 분업체계와 전문건설업종 사이의 수평적 분업 체계가 역설적으로 시장진입을 제한하여 다양한 생산조직 구성을 어렵게 하여 발주자의 선택권을 제한하고 관리비용을 증가시킨다는 비판이 지속적으로 제기 됨
∙ 이러한 분업체계는 업종의 중복 보유에 의한 건설업체의 등록･유지비용 증가와 발주비용의 절감과 시공관리를 위한 발주기관의 선택권 제한함
∙ 최근 종합업과 전문건설업 간의 건설업역 충돌, 영업범위 제한 등 건설 업역･
업종간 영업범위를 두고 갈등이 발생하고 있음
∙ 건설업역의 개념은 제도적으로 건설시장을 분할하는 것을 의미하며, 법률에서 정하는 자격을 갖는 업체만이 분할된 시장에 참여하는 것임
❑ 본 연구의 목적은 건설업 영업범위 및 업종구분 등 건설업역체계를 둘러싸고 발생하는 갈등관계를 ‘건설시장의 여건변화분석을 통해 건설업역체계 합리화’
를 도출하는 것임
∙ 즉, 건설업역체계의 중심인 종합과 전문 건설업종을 분석하여 개선 방안을 제 시하는 연구임
2. 건설업역 실태 및 제도 분석
❑ 건설업 일반 및 업역 현황
∙ 2014년 기준, 건설업의 국내총생산(GDP)은 약 67조 원 수준으로, 전체 국내 총생산액(약 1,485조 원)의 4.5%에 해당되며 2008년 글로벌 금융위기 이후 건 설업의 비중은 지속적으로 감소 추세를 보임
표 1 건설업의 국내총생산 비중
(단위: 조 원) 구 분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 건설업 (A) 53.2 54.8 58.0 57.6 59.6 58.6 58.6 60.0 64.3 67.0 국내총생산 (B) 919.8 966.1 1,043.3 1,104.5 1,151.7 1,265.3 1,332.7 1,377.5 1,429.4 1,485.1 건설업 비중(A/B) 5.79% 5.67% 5.56% 5.22% 5.18% 4.63% 4.40% 4.35% 4.49% 4.51%
자료: 한국은행 경제통계시스템. http://ecos.bok.or.kr (2016년 10월 접속)
∙ 전체 건설업체수는 5만7천개로 이 중 종합건설업체가 1만1천개, 전문건설업체 가 4만6천개의 비중을 차지하고 있으며(2015년 6월 기준) 종합건설업체는 업 체당 평균 1.18개 업종, 전문건설업체는 평균 2.01개 업종으로 전문건설의 업 종보유율이 종합건설보다 높은 수준임
표 2 종합 및 전문 건설업 등록 현황
(단위: 개)
연도
전체 종합건설업 전문건설업
업체수 등록수 평균
등록수 업체수 등록수 평균
등록수 업체수 등록수 평균
등록수 2010 57,492 109,249 1.90 12,002 13,872 1.16 45,490 95,377 2.10 2011 57,058 108,127 1.90 11,599 13,464 1.16 45,459 94,663 2.08 2012 56,613 106,649 1.88 11,303 13,207 1.17 45,310 93,442 2.06 2013 55,809 104,366 1.87 10,917 12,815 1.17 44,892 91,551 2.04 2014 56,132 104,439 1.86 10,949 12,886 1.18 45,183 91,553 2.03 2015.6 57,287 105,988 1.85 11,145 13,130 1.18 46,142 92,858 2.01 자료: 건설산업정보센터 (2015, 59-60)의 표 2-1, 표 2-3을 바탕으로 작성
∙ 2014년 종합건설업체 계약건수는 총 70,204건, 총 계약금액은 약 137조이며, 전문건설업체 계약건수는 총 594,251건, 총 계약금액은 약 72조 수준이며 종 합업체의 경우 1977년에 비해 계약건수 1.8배 계약금액 약 107배 증가하였고 전문업체의 경우 1977년에 비해 계약건수 56배 계약금액은 약 557배 증가함
∙ 건설업은 “종합건설업과 전문건설업”로 구분하며 종합은 “종합적인 계획, 관리 및 조정을 하면서 시설물을 시공하는 공사”이고, 전문은 “시설물의 일부 또는 전문 분야에 관한 건설공사”를 수행하는 업종(건설산업기본법 제17조)으로 종 합은 토목공사업, 건축공사업, 토목건축공사업, 산업･환경설비공사업, 조경공 사업의 5개 업종과 함께 전문은 실내건축공사업, 토공사업, 금속구조물･창호공 사업 등 25개 업종으로 총 30개 업종임
그림 1 건설산업 구성도
출처: 건설산업기본법 및 동법 시행령을 바탕으로 작성
❑ 건설업역 제도 현황
∙ 등록제도는 건설업체의 무분별한 난립을 방지하는 동시에 업역별 전문성을 갖 춘 업체를 제도적으로 보호하고 육성한다는 취지로 1958년 제정된 건설업법에 서부터 도입되었음
∙ 영업범위는 종합 전문의 업종 분류에 기반을 두고 있으며 복합･전문 등의 건설 공사에 대한 해당 업체들의 원도급과 하도급의 참여 자격을 제한하고 있음
표 3 종합･전문건설업종 영업범위 제한
종류 종합건설업 전문건설업 근거 등
복합공사 원도급 가능 불가능 종합적 계획･관리･조정 능력
복합공사 하도급 불가능 불가능 발주자 승인 시 가능하나, 현실적으로 어려움
전문공사 원도급 불가능 가능 부대공사의 경우 예외
전문공사 하도급 불가능 가능 발주자 통보 시
그림 2 건설업역 주요 제도 변화
1958.03.11 ㅇ 「건설업법」 제정
↓
1975.12.31
ㅇ 제5조의2 (건설업의 종류) 신설
: 일반공사업, 특수공사업, 단종공사업으로 구분 ㅇ 제7조의2 (건설업면허의 제한) 신설
: 일반면허 또는 특수면허를 받은 자는 단종면허를 중복해 받을 수 없음
↓ 1981.12.31 ㅇ 제5조의2 (건설업의 종류) 개정
: 단종공사업을 전문공사업으로 변경
↓
1996.12.30
ㅇ 「건설산업기본법」 으로 전부개정 ㅇ 제8조 (건설업의 종류)
: 일반건설업, 전문건설업으로 구분 ㅇ 제12조 (건설업자의 겸업제한)
: 일반건설업자는 전문건설업의 면허를 중복해 받을 수 없음
↓ 1997.07.10 ㅇ 시행령 전부개정
: 면허신청기간과 관련된 내용 삭제
↓ 1999.08.06 ㅇ 시행령 제2장 개정
: “건설업의 면허 및 등록”에서 “건설업의 등록”으로 장의 제목 변경
↓
2007.05.17
ㅇ 제8조 (건설업의 종류) 개정
: 종합공사를 시공하는 업종과 전문공사를 시공하는 업종으로 나눔 ㅇ 제12조 (건설업자의 겸업제한) 삭제
3. 건설업역 기술특성 분석
❑ 우리나라는 1996년 건설산업기본법 전면개정 당시 정확한 업종구분 기준이나 규범 없이 업종을 선정한 경향이 있으며, 더욱이 건설기술의 급속한 발전 및 공사과정의 변화 등의 변화를 반영하지 못함
∙ 당시 기술적 유사성이나 공정간 연계성 등에 대한 검토 없이 건설현장의 요구에 따라 구분하였으며, 지난 기간 건설방법이나 공정에 많은 변화가 발생하며 업 종구분이 현장과 괴리되기 시작
∙ 업역체계 합리화를 위한 업종구분 및 등록기준의 개선에 반영할 수 있도록 업종 별 기술특성의 분석이 필요
❑ 업종별 기술특성을 기술 유사성과 공정 연계성 두 가지로 구분하여 자세히 살펴보 았는데, 기술 유사성 분석은 기술 시공법과 장비 및 인력 등을 상호 비교하고, 공 정 연계성 분석은 각 업종의 공사가 이뤄지는 공간과 시간의 연계성을 검토함
❑ 기술적 유사성
∙ 기술적 유사성은 업종별로 사용되는 시공법과 건설장비 및 기능인력 등을 상호 비교하는 방식으로 검토하며, 공정간 연계성은 하나의 공사에서 각 업종이 어 떤 선･후행 연계 과정을 거치는지 또한 어떤 건설기계장비를 공유하는지를 분 석함으로써 파악이 가능함
∙ 미장･방수･조적공사업은 타일공사와 방수공사, 타일공사 그리고 조적공사로 나누어 건설 시공을 하는 공종으로 구성된 업종이나, 미장･방수의 경우 조적공 사와 공정이 전혀 다른 구조로 되어 있어 조적공사는 오히려 돌을 다루는 석공 사업과 공정 간 연계성이 높음
∙ 미장･방수･조적공사업 노무비율은 전문공사업의 평균 30.73% 보다 46.11%
로 전문 업종 중 가장 높은 수준으로 미장공, 방수공, 조적공 등 숙련공들이 참여하고, 운반기계 이외에는 장비 비중이 낮은 업종임
❑ 공정 연계성
∙ 건설기술 발전 단계를 1)습식시공, 2)기계화 시공, 3)시스템화시공, 4)Off-site 시공으로 구분하여 건설공정을 공사 내용이나 목적, 작업 공간 및 절차 등을 기준으로 공정 연계성을 분석하였음
∙ 공정 연계성을 고려할 경우 현재 25개 전문건설업종을 6개 업종으로 재분류할 수 있음
∙ 6개 업종은 실내건축공사업, 시설물유지관리업, 건물설비설치공사업, 시설물 축조공사업, 기반조성공사업 그리고 조경공사업 등임
그림 3 기술특성에 따른 전문업종 재분류
4. 건설업역 시장구조 분석
❑ 건설산업의 업종별 시장구조를 파악하여 건설업역체계 개선방향에 대한 시사점을 제공하고자 하였으며, 시장구조 중 특히 시장집중도를 여러 가지 지표를 활용하여 분석하였음
∙ 업종별 기업들의 시장 경쟁도를 파악하기 위해 상위 k개 기업의 시장집중 (CRk)과 허쉬만-허핀달 지수(HHI: Herfindahl-Hirschman Index)를 활용
❑ 종합건설업 전체의 시장구조는 경쟁적인 상태로 판단할 수도 있으나, 세부 업종별 로 살펴볼 경우 경쟁 환경을 조성하여 집중도를 낮출 필요성이 제기됨
∙ 산업･환경설비공사업의 경우 시장경쟁 집중도가 가장 높고(HHI수치 0.0627), 저위과점형 시장으로 분류 가능
∙ 비록 종합건설업 내 8% 정도의 적은 비중을 차지하나, 집중도 수치가 높고 평 균계약액(24,676백만 원)이 종합건설업 평균보다 2배 이상 높은 점을 유의
❑ 전문건설업의 시장집중도 분석 결과 철강재설치공사업, 철도･궤도공사업, 준설공 사업의 시장구조를 경쟁지향적으로 변화시켜야 할 필요가 있는 것으로 드러남
∙ 비록 규모가 작은 업종의 특수성 때문에 시장집중도가 높을 수 있으나, 평균계 약액 역시 전문건설업 평균액보다 현저히 높아 조치가 필요한 것으로 판단
∙ 승강기설치, 수중, 강구조물, 지붕판금･건축물조립 공사업의 경우 주의 필요
표 4 전문건설업종 시장구조 분석
구분 업종 CR3 HHI 평균계약액 계약액비중 진단결과
중위과점형 철강재 61.0% 0.1563 5,460 0.5% ◎
철도궤도 53.3% 0.1489 4,702 0.3% ◎
저위과점형 준설 39.8% 0.0875 4,891 0.4% ◎
승강기 37.5% 0.0641 521 0.4% ○
경쟁형 수중 29.5% 0.0480 1,318 1.0% ○
주: 진단 결과의 경우 ◎는 조치 필요, ○는 주의 요망.
5. 건설업역 인식조사 분석
❑ 조사 개요
∙ 종합 및 전문건설업체 종사자, 관련 기관 전문가 등을 대상으로 사전조사를 실 시한 후 조사결과에 따라 설문지를 보정하여 최종 설문지 작성
∙ 기업규모(대, 중, 소)를 고려한 종합건설업 100개, 전문건설업 400개 업체 대 상으로 설문을 실시하였고, 총 214부의 종합과 전문 건설업의 규모별로 회수된 응답을 분석
❑ 건설업 등록제도
∙ 현행 건설업 등록제도에 대한 만족도 질의에 ‘만족’ 이상 비율이 종합은 19.0%이며 전문은 26.8%이고, ‘보통’의 비율이 60%이상으로 대체적으로 보 통 수준 이상으로 만족하고 있는 의견을 나타낸다고 판단할 수 있음
그림 4 현행 건설업 등록제도 만족도
종합건설업 전문건설업
출처: 국토연구원. 2016. 5. 건설시장여건 변화에 대응한 건설업역체계 합리화 방안 연구 설문조사
❑ 종합/전문 업종 만족도
∙ 현행 건설업종을 종합 5종, 전문 25종으로 구분한 것에 대해 ‘만족’한다고 응 답한 종합업종은 26.2%, 전문업종은 24.4%임
∙ 기업 규모별로는 종합의 대기업 불만족도 20%이며 전문건설업은 대기업의 불만 족도가 0%로 전무하나 중소업체의 불만족도는 6.5%, 10.0% 나타나 상대적으 로 높은 수준
그림 5 현행 건설업 업종 만족도
2.3 2.4
22.1 23.8
69.2 66.7
5.8 7.1
0.6 0.0
0% 20% 40% 60% 80% 100%
전문건설업종 종합건설업종
매우 만족 만족 보통 불만 매우 불만
종합건설업 전문건설업
출처: 국토연구원. 2016. 5. 건설시장여건 변화에 대응한 건설업역체계 합리화 방안 연구 설문조사
❑ 설문조사 시사점
∙ 등록제도 개선방안 중 ‘종합과 전문 업종을 통합하여 새로운 업종으로 재정리’
가 필요하다는 응답이 가장 높게 나타남
∙ 특히 조경공사업의 종합적 역할이 미흡하고, 조경식재와 조경시설물설치 공사 업종의 통합 요구가 강하게 나타남
6. 건설업역 해외사례 분석
❑ 건설업 등록기준
∙ 미국은 법체계가 연방 및 주정부로 이원화되어 있으며 건설업을 영위하고자 할 경우 면허･등록 업무는 본사 주소지의 주정부 규정을 준수해야 하는데, 면허･
등록을 진출 요건으로 하지 않는 주들도 발주자의 요구에 맞게 시공능력을 보장 하고 부적격 업체를 선별하기 위해 사전자격심사제도를 운영하고 있음
∙ 일본은 건설업법(1949년) 제정 당시에는 등록제를 운영하였으나 1971년부터 허가제로 전환하여 지금까지 시행하고 있으며, 공공이나 민간사업 공통으로 건 설업자가 공사를 수급하기 위해서는 허가를 받아야 함
∙ 영국에는 건설업역 등 건설업 전반에 걸쳐 면허는 존재하지 않으며 건설공사는 사적인 계약으로 고려하여, 이행준수와 분쟁은 전통적인 관습법 영역으로 취급 하여 정부는 배타적 업역이나 영업범위를 규제하지 않음
∙ 우리나라의 등록기준은 다른 나라에 비해 규제가 심한 편으로 이는 건설업법 (1958년) 제정 당시 건설업의 출발점이 등록제도가 아니라 면허제도를 실시하여 건설업체를 보호하고 부실업체 난립을 방지하고자 하는데서 기인하는 바가 큼
❑ 건설업종 분류
∙ 미국은 주정부마다 건설업종 분류 체계가 다른데 캘리포니아주의 경우 건설업 종을 크게 일반토목건설업, 일반건물건설업, 전문건설업으로 구분하고 있고, 우리나라에서 개벌법으로 규정된 전기, 소방업종도 건설업에 포함하고 있음
∙ 일본의 건설업종은 도급금액에 따라 건축공사업, 토목공사업으로 분류된 일반 건설업과 전기공사업, 소방시설공사업, 전기통신공사업 등을 포함하여 26종으 로의 특정건설업으로 구분됨
∙ 영국은 건설업종에 대한 규정은 없으나 통계나 정부의 자료 활용을 위해 EU의 표준산업분류체계에 따라서 구분하고 있으며, 영국표준산업분류2007(UKSIC 2007)의 대분류 F (Construction) 아래 Division 41,42,43을 두고 있음
∙ 선진외국 사례를 살펴보면, 업종별로 면허를 부여하더라도 공사 발주나 수주에 대한 획일적인 규제가 없기 때문에 발주자나 원도급자의 재량에 의거하여 다양 한 생산방식을 선택하는 것이 가능함
❑ 규제 제도
∙ 미국은 건설공사 업종 간 영업범위 제한이 존재하지 않는데 업종 영업규제가 없더라도 발주과정에서 과거의 실적과 해당 기술자 보유 기준과 유사한 입찰참 가 자격 등을 통하여 최적의 시공자를 선별하는 제도를 갖추고 있음
∙ 일본은 건설업종별로 ‘건설업허가사무가이드라인’에 수주 자격이 명확치 않은 건설공사에 대한 사례를 들어 업무내용을 명시하며, 전문공정의 경우 해당 업 종의 허가를 취득하지 않더라도 해당 공종의 기술자만 보유하면 시공이 가능
∙ 영국은 건설법을 만들지 않아 영업 범위 자체도 존재하지 않았으나 자국법 내에 들어오게 된 EU의 법규를 준수하여 단계적으로 제정된 건축법, 국가도시계획 법 등을 통해 건설활동에 직･간접적으로 영향을 미침
표 5 해외 건설업역체계 비교
항목 우리나라 미국 일본 영국
등록 기준
- 등록면허제도 - 자본금,기술자 - 시설･장비･사무실 - 자격위주 등록
- 부분적 등록면허제도 - 시험/보증/보험 - 자본금/운영자금 - 경력/실적 위주 등록
- 면허제도 - 전임기술자 - 기초재산 - 경력/실적 위주
- 면허등록제도 없음 - 관습법 및 판
례 적용 - 종합건설→
건설협회 등록 - 전문건설→시･군구
- 주정부마다 차이
∙ 면허제, 시험제 요구
∙ 등록기준 없이 PQ시행
- 1개: 지사 - 2개 이상:
도도부현/국토장관 업종
분류
- 종합건설업:5개 - 전문건설업: 25개
- ClassA:일반토목건설업 - ClassB:일반건물건설업 - ClassC:전문건설업
- 종합:2개(토목, 건축) - 전문: 26개
- EU 표준산업 분류체계활용
규제 제도
- 종합 및 전문건설 업역 구분 - 원하도급규제 - 업종간 영업대상 규제
- 면허/등록제 적용 주는 보 통 3개 업종 구분
∙ General Engineering
∙ General Building
∙ SpecialtyContractor - 건설 업종간의 영업 범위
제한 없음
- 건축, 토목 등 업종 구 분 존재하나, 원/하도 급 자격 제한없음 - “건설업허가사무가이
드라인”으로 업종 세 부 지침
- PQ심사 시 Construction- line 제공 - 시장자유경쟁
출처: 국토연구원. 연구진 작성. 2016.
7. 건설업역체계 합리화 방안
❑ 업역체계 합리화 방안의 목표
∙ 업역체계 합리화 방안을 통해 원･하도급, 겸업금지 등의 문제를 해소할 수 있 을 뿐 아니라 규제중심의 건설업역을 시장경쟁중심으로 변모시켜 정부의 획일 적 규제가 아닌 소비자와 생산자 간의 다양한 자율계약 체계로 전환을 기대
❑ 기본 방향
∙ 종합과 전문 건설업종의 개선방향은 종합과 전문 업종을 폐지하여 단일 업종으 로 재편하는 방안과 현행 종합이나 전문업종을 분리 조정 통합하는 방안의 2가 지 유형으로 구분할 수 있음
∙ 따라서 건설업역체계의 합리화를 위한 방안 마련은 시장 혼란을 최소화하고 현 행 법･제도의 틀을 벗어나지 않는 수단을 강구할 필요가 있으며, 또한 건설산 업의 경쟁력을 키울 수 있도록 단계별로 합리화 방안을 제시하고자 함
∙ 단계별 방안은 건설시장 수급구조, 업종별 기술특성과 시장경쟁, 건설업체 인 식조사, 건설업역 해외사례 등을 토대로 제시한 업종의 분리･조정･통합방안, 전문업종의 공정별 통합, 그리고 종합과 전문의 업역을 폐지하는 순서의 단기 및 중･장기 방안으로 구분하여 제시하고자 함
❑ 단기 방안
∙ 단기 방안의 경우 현재 종합 5개, 전문 25개 업종에 있어 종합의 토목, 건축, 토목건축, 산업환경설비공사업의 4개 업종과 전문의 실내건축, 토공사업 등 23 개 업종으로 전체적으로 현재 30개 업종에서 27개 업종으로 조정하는 방안임
∙ 업종 분리는 미장･방수･조적공사업의 조적공사를 분리하고, 기술특성이 유사 하고 공정연계성이 높은 석공사업과 통합하는 방안과 금속구조물･창호공사업 의 금속구조물공사를 비계･구조물해체공사업의 비계공사와 합쳐는 방안임
∙ 업종 통합은 강구조물과 철강재설치공사업을 통합하여 철골･철강재설치공사업 으로 개편하는 것과 조경식재와 조경시설물설치공사업을 통합하는 방안임
∙ 업종 폐지는 종합건설업 중 조경공사업을 폐지하는 것으로 조경식재공사업과 조경시설물설치공사업에 기능을 넘기는 방안임
∙ 업종 개발은 친환경건축(green construction) 및 스마트 건축(smart construction) 을 고려하여 새로운 업종을 개발하는 방안임
표 6 건설업역체계 단기방안
방안 구분 세부 방안 내용
업종 분리
1) 미장･방수･조적공사에서 조적공사를 분리하여 석공사와 통합
2) 금속구조물･창호공사에서 분리한 금속구조물 공사와 비계･구조물해체공사업에서 분리한 비계공사를 통합
업종 통합 3) 강구조물공사업과 철강재설치공사업 통합 → 철골･철강재설치공사업 4) 조경식재공사업과 조경시설물설치공사업을 통합 → 조경식재･시설물공사업
업종 폐지 5) 종합공사업 중 조경공사업을 폐지하여 전문건설업의 조경식재･시설물공사업으로 통합
업종 개발 6) 친환경 녹색, 스마트 설비 등 신기술 기반의 업종 신설
❑ 중･장기 방안
∙ 단기 방안을 토대로 공정 연계성에 기반을 둔 공정 통합의 방안과 향후 종합과 전문을 포함한 모든 업종 업역을 폐지하는 방안으로 건설업역을 규제 중심에서 시장자율 계약 중심으로 변화시키는 방안임
∙ 공정 통합 방안은 기존 전문건설업종을 공사 내용이나 작업 절차 등의 공정을 기준으로 크게 6가지의 업종(실내건축, 시설물유지･관리, 건물설비설치, 시설 물축조, 조경공사)으로 통합하는 방안임
∙ 현재 전문 25개 업종을 6개 업종으로 재편한 후 업종 내에서는 모든 공사를 수 행할 수 있도록 하여 업체들의 등록비용 절감과 수주 확대를 위한 기술 개발을 유도할 수 있을 것임
∙ 업역 폐지는 영업범위나 진입 제한 등의 업역 규제를 자연히 없어지게 할 것이 며, 건설시장의 생산자(건설업자)와 소비자(발주자 및 건설관리업자) 간에 공 정한 시장자율에 의한 계약 생산체계로 전환이 가능함
표 7 건설업역체계 중･장기방안
방안 구분 세부 방안 내용
공정 통합 (중기)
1) 실내건축업: 실내장식목공사, 토공사, 도장공사, 미장방수타일공사 등 2) 시설물유지･관리업: 기존 전문공사업종 유지
3) 건물설비설치업: 가스냉난방시설시공, 승강기설치, 상하수도설비 등 4) 시설물축조업: 비계형틀금속, 지붕판금건축물조립, 철근콘크리트 등 5) 기반조성공사업: 토공사, 보링･그라우팅공사
6) 조경공사업: 조경공사, 조경식재공사, 조경시설물설치공사
업역 폐지 (장기) ∙ 종합과 전문의 업역 규제를 폐지하여 규제중심에서 계약중심으로 전환 출처: 국토연구원. 2016.
❑ 법･제도 개선
∙ 건설업역체계 합리화 방안을 제도적으로 실행하기 위해서는 건설산업기본법 제 8조(건설업 종류), 제16조(시공자격), 시행령 제7조(건설업의 업종 및 업무내 용) 등을 개정할 필요가 있음
∙ 업역 폐지 등 합리화 과정에 대한 건설업체, 건설유관단체 등 이해집단의 갈등･
충돌을 완화하기 위한 사회적 합의 도출 장치의 제도 마련 필요
∙ 건설업역체계 합리화 방안의 실현성을 높이기 위해서는 등록기준을 현행 자격 위주에서 기술자 경험과 공사실적 위주로 전환하기 위한 제도 개선의 병행이 중요
차 례
CONTENTS
발 간 사 ···ⅰ 주요 내용 및 정책제안 ···ⅲ 요 약 ···ⅳ
제1장 연구의 개요 1
1. 연구의 배경 및 목적 ···3 1) 연구 배경 ···3 2) 연구 목적 ···5 2. 연구의 틀 ···7 3. 연구의 기대효과 ···8 1) 학술적 기여도 ···8 2) 정책적 기여도 ···8 3) 사회적 기여도 ···8 4. 연구의 범위 및 방법 ···9 1) 연구 범위 ···9 2) 연구 방법 ···9 5. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성 ···11 1) 선행연구 ···11 2) 선행연구와의 차별성 ···13
제2장 건설업역 실태분석 15
1. 건설업역 여건 변화 ···17 1) 건설업역 구조 분석 ···17 2) 건설시장 일반 현황 ···19 2. 건설시장 업역 현황 ···24 3. 건설업역 법･제도 현황 ···31 1) 등록･면허 제도 ···32 2) 영업범위 규정 ···33 4. 건설업역 업종 분석 ···35 1) 종합･전문 업종 등록업체 분석 ···35 2) 종합･전문 업종 계약실적 분석 ···40 3) 종합･전문업종 상관관계 분석 ···45 4) 종합･전문업종 중복보유 분석 ···50 5. 건설업역 현황 분석 결과 ···55
제3장 건설업역 기술특성 및 시장구조 분석 57
1. 건설업역 기술특성 분석 ···59 1) 종합업종의 기술특성 분석 ···60 2) 전문업종의 기술특성 분석 ···62 3) 기술특성 분석 결과 ···82 2. 건설업역 시장구조 분석 ···85 1) 경쟁도 측정 지표 ···86 2) 종합건설업의 시장구조 ···88 3) 전문건설업의 시장구조 ···91 4) 시장구조 분석 결과 ···108
제4장 건설업역 인식조사 및 해외사례 분석 109
1. 건설업역 인식조사 분석 ···111 1) 조사 개요 ···111 2) 조사 내용 ···112 3) 설문조사의 시사점 ···123 2. 해외 건설업역 조사 ···125 1) 등록기준 ···125 2) 업종 분류 ···132 3) 규제 제도 ···136 4) 분석 결과 ···139
제5장 건설업역체계 합리화 방안 143
1. 합리화 기본 방향 ···145 2. 업역체계 합리화 방안 ···147 1) 단기 방안 ···149 2) 중･장기 방안 ···152 3) 법･제도 개선 ···154
제6장 결론 및 정책 제안 157
1. 결론 ···159 2. 정책 제안 ···163
참고문헌 ···165 SUMMARY ···169 부록 ···183
표차례
<표 2-1> 새로운 건설기술의 법제화 현황 ···19
<표 2-2> 건설업의 국내총생산 비중 ···20
<표 2-3> 정부 예산 구성 ···20
<표 2-4> 건설업 세부활동별 GDP ···21
<표 2-5> 공종별 국내건설 수주액 ···22
<표 2-6> GDP 성장률, 건설투자 증가율, 건설업체 증가율 ···24
<표 2-7> 종합건설업 세부업종 ···30
<표 2-8> 전문건설업 세부업종 ···30
<표 2-9> 건설산업기본법 규제 관련 조항 ···34
<표 2-10> 종합･전문건설업종 영업범위 제한 ···35
<표 2-11> 종합 및 전문 건설업 등록 현황 ···36
<표 2-12> 종합 및 전문건설업 계약실적 ···40
<표 2-13> 종합건설업 세부업종별 계약액 (명목, 2005~2014) ···41
<표 2-14> 전문건설업 업종별 계약건수 ···42
<표 2-15> 전문건설업 업종별 계약금액 ···43
<표 2-16> 상관관계 분석 결과 활용 기준 ···47
<표 2-17> 건설업종간 겸업 추이 ···50
<표 2-18> 종합건설업 업종 중복보유 현황 (2015) ···51
<표 2-19> 전문건설업 업종 중복보유 현황 ···52
<표 2-20> 전문건설업 업종 중복보유 현황 (2015) ···54
<표 3-1> 도로시설물 공사 공종별 건설업종 ···62
<표 3-2> 공정연계성에 의한 업종 재구분 ···81
<표 3-3> CRk와 HHI로 구분한 경쟁유형 ···88
<표 3-4> 토목공사업의 시장구조 ···89
<표 3-5> 건축공사업의 시장구조 ···89
<표 3-6> 산업･환경설비공사업의 시장구조 ···90
<표 3-7> 조경 공사업의 시장구조 ···90
<표 3-8> 종합건설업 업종별 시장집중도 ···91
<표 3-9> 실내건축공사업의 시장구조 ···92
<표 3-10> 토공사업의 시장구조 ···93
<표 3-11> 미장･방수･조적공사업의 시장구조 ···93
<표 3-12> 석공사업의 시장구조 ···94
<표 3-13> 도장공사업의 시장구조 ···95
<표 3-14> 비계･구조물해체공사업의 시장구조 ···95
<표 3-15> 금속구조물･창호공사업의 시장구조 ···96
<표 3-16> 지붕판금･건축물조립공사업의 시장구조 ···97
<표 3-17> 철근･콘크리트공사업의 시장구조 ···98
<표 3-18> 상･하수도설비공사업의 시장구조 ···98
<표 3-19> 보링･그라우팅공사업의 시장구조 ···99
<표 3-20> 철도･궤도공사업의 시장구조 ···100
<표 3-21> 포장공사업의 시장구조 ···101
<표 3-22> 수중공사업의 시장구조 ···101
<표 3-23> 조경식재공사업의 시장구조 ···102
<표 3-24> 조경시설물설치공사업의 시장구조 ···103
<표 3-25> 강구조물공사업의 시장구조 ···103
<표 3-26> 철강재설치공사업의 시장구조 ···104
<표 3-27> 준설공사업의 시장구조 ···105
<표 3-28> 승강기설치공사업의 시장구조 ···105
<표 3-29> 전문건설업 업종별 시장집중도 ···107
<표 3-30> 비경쟁적 전문건설업종 진단 ···108
<표 4-1> 건설업역체계 인식조사 개요 ···112
<표 4-2> 종합건설업 업종 통합 의견 ···121
<표 4-3> 전문건설업 업종 통합의견 ···122
<표 4-4> 전문건설업 분리 필요 의견 ···123
<표 4-5> 미국 일반토목건설업 필기시험 내용 ···127
<표 4-6> 미국 캘리포니아주 건설업 면허 구분 ···128
<표 4-7> 일본의 건설업 허가요건 ···130
<표 4-8> 영국 표준산업분류 2007(SIC(2007)의 건설업 체계 ···135
<표 4-9> 해외 건설업역체계 비교 ···142
<표 5-1> 건설업역체계 분석 결과 종합 ···148
<표 5-2> 건설업역체계 합리화 단기방안 ···152
<표 5-3> 건설업역체계 합리화 중･장기방안 ···154
그림차례
<그림 1-1> 연구의 추진단계 및 수행방법 ···11
<그림 2-1> 건설기술 발전 과정 ···18
<그림 2-2> 건설업 세부활동별 GDP 비중 ···21
<그림 2-3> GDP 성장률, 건설투자 증감률, 건설업체 증감률 ···24
<그림 2-4> 건설업역 구성도 ···26
<그림 2-5> 건설산업 생산체계 ···27
<그림 2-6> 건설산업 업역 및 업종 구조 ···29
<그림 2-7> 건설업역 주요 제도 변화 ···32
<그림 2-8> 종합건설업 업체 및 등록 추세 ···37
<그림 2-9> 종합건설업종간 등록증가율 상관관계 ···37
<그림 2-10> 전문건설업종의 등록･업체수 추이 ···38
<그림 2-11> 전문건설 업종간 등록증가율 상관관계 ···39
<그림 2-12> 종합건설업종 계약금액 상관관계 ···41
<그림 2-13> 전문건설 업종 계약금액 상관관계 ···44
<그림 2-14> 실질계약액 및 등록수 양(+)의 상관계수 경우 ···46
<그림 2-15> 실질계약액 및 등록수 음(-)의 상관계수 경우 ···46
<그림 2-16> 상관관계 분석 종합 분류 ···47
<그림 2-17> 종합･전문 업종 상관관계 분석 결과 ···49
<그림 2-18> 종합건설업 세부업종 등록 비중 ···52
<그림 2-19> 전문건설업 업종 중복보유 관계도 (2015) ···53
<그림 3-1> 기술특성에 따른 전문업종 재분류 ···85
<그림 4-1> 현행 건설업 등록제도 만족도 ···113
<그림 4-2> 현행 건설업 등록제도 불만족 이유 ···114
<그림 4-3> 향후 건설업 등록제도의 개선 방향 ···115
<그림 4-4> 현행 건설업 업종 구분 만족도 ···116
<그림 4-5> 현행 건설업 등록 업종 구분에 대한 불만족 이유 ···117
<그림 4-6> 현행 건설업 등록 업종의 개선 필요 여부 ···118
<그림 4-7> 현행 건설 업종 개선 방향 ···119
<그림 4-8> 현행 건설업역체계가 정착되지 못한 이유 ···120
01 연구의 배경 및 목적 03
02 연구의 틀 07
03 연구의 기대효과 08
04 연구의 범위 및 방법 09
05 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성 11 CHAPTER
1
연구의 개요
CHAPTER
1 연구의 개요
본 장에서는 연구의 수행 배경 및 목적, 개념 정의, 연구 범위 및 기대 효과 등 연구의 주요 내용 및 방법에 대해 서술하였다. 또한 건설업역체계와 관련된 선행연구 현황을 분석하여 본 연구의 차별성을 제시하였고, 이를 바탕으로 본 연구에서 주안점으로 다루어야 할 연구 내용과 목적을 명확히 도출하였다. 연구목적 달성을 위해 건설업종 기술특성 및 시장구조 분석, 건설업체 인식조사 및 해외사례 등을 종합적으로 비교 분석하는 다층적 측면의 연구 방법론을 모색하였다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구 배경
일반적으로 한 나라의 건설산업 관련 제도는 사회･경제적 여건과 건설산업의 전반적 인 특성을 반영하여 만들어진다고 볼 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 1958년 건설산 업의 모법으로 제정된 「건설업법」은 ‘시장원리 보다는 국가 리더십에 의한 산업 발전 을 필요로 하는 시대적 환경’에 의해 제정되었고 이후 고도 성장기를 거쳐 오면서 정부 규제 위주의 건설산업 제도는 더욱 강화되었다.
다시 말해 한국의 건설산업이 규제 위주의 제도를 갖게 된 것은 정부 주도의 경제 성장을 지상과제로 설정한 사회･경제적 배경이 크게 작용한 결과의 산물이라 할 수 있 다. 이처럼 정부 규제를 전제로 발전한 우리나라 건설산업은 면허 제도를 근간으로 하 는 특징을 보여주고 있다. 「건설업법」은 제정 당시부터 면허 제도를 도입하였고 1975 년도에는 건설업자의 난립 방지와 과당 경쟁 방지 등 시장질서를 보호하고자 하는 목적 으로 단종공사업을 신설하면서, 종합건설업과 전문건설업 면허를 구분하고 양 업종 간 겸업을 금지하는 규정을 둬 현재의 건설업역체계1)의 토대를 제공하였다.
1990년대 들어 정부는 ‘건설산업의 정부주도형 정책에서 시장지향적 정책으로의 건 설산업 선진화’를 위해 1996년 「건설산업기본법」의 전면 개정을 통해 전반적인 종합 건설업과 전문건설업의 세부 공종별 자격기준을 설정하는 한편, 1999년 건설업 면허 제에서 등록제로의 변경, 2007년 종합･전문건설 겸업제한 철폐 등 건설시장의 진입 규제를 일정 부분 완화하였다. 그러나 건설업체들은 여전히 면허･등록 및 건설업역을 근간으로 하는 ‘강력한 업역 집단과 암묵적 역할규제’라는 독특한 생산 활동 체계를 지속적으로 유지하고 있으며 관습적으로 건설생산 활동이 이루어지고 있다.
건설업의 보편적 생산양식으로 정착된 종합･전문건설 업종 간 수직적 분업체계와 전 문건설 업종 사이의 수평적 분업체계는 역설적으로 시장진입을 제한하여 산업의 효율 성을 저해하고 다양한 생산조직 구성을 어렵게 하여 발주자의 선택권을 제한하고 관리 비용을 증가시킨다는 비판이 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 업역체계가 건설환 경 변화와 기술발전을 반영하지 못함에 따라 건설공사의 효율적 분업생산체계에 장애 요인으로 작용하고, 업종의 중복 보유에 의한 건설업체의 등록･유지비용을 증가시키 며, 발주비용의 절감과 용이한 시공관리를 위한 발주기관의 발주 선택권을 제한하며, 부실업체의 난립으로 저가낙찰이 일반화되고 건설업체의 경영성과 및 건설산업의 경쟁 력을 저해하고 있다.
한편 건설업역체계의 근간을 이루는 건설업 등록･면허제도는 정부의 각종 산업육성 및 진흥을 위한 법률들을 양산하는 과정에서 건설 업종 및 공종, 부처별 또는 관련단체 별 이해관계에 따라 다기화 되어 있고 이에 따른 업종 또는 기능별 면허제도가 신설되 었다. 건설산업기본법의 경우 제2조, 제8조 및 동법 시행령 제7조2)에 종합건설업과 전문건설업으로 구분하여 세부 공종별 자격 기준을 설정하고 있으며, 건설용역 부분에 서는 엔지니어링업, 건축설계업, 감리업 등도 각기 개별 법령에 의거 별도의 자격 기준 을 설정하고 있다.
2010년대 들어 건설시장은 글로벌 금융위기 이후 국내 건설경기 침체, 정부의 SOC
1) 건설업역체계는 ‘적정한 시공을 통하여 발주자를 보호함과 동시에 건설업의 건전한 발전을 촉진하기 위해 건설업자 를 정선하고 자질을 향상하기 위한 제도’로서, 「건설업법」이 제정된 이래 현재는 「건설산업기본법」에 의해 종합건 설업 5개 업종, 전문건설업 25개 업종으로 구성되어 있음
2) 건설산업기본법 제2조(정의)에는 건설산업, 건설업, 건설용역업, 건설공사 등의 용의를 정의하고, 제8조(건설업의 종류)에는 건설업 종류를 종합공사를 시공하는 업종과 전문공사를 시공하는 업종으로 구분하며, 시행령 제7조(건 설업의 업종 및 업무내용 등)에는 법 제8조에 따른 건설업의 업종과 업종별 업무내용을 별표1로 규정하고 있음
투자 물량 감소 등으로 저성장 국면으로 진입하는 동시에 건설업체들도 기업규모와 기술 능력에 있어 격차가 줄어드는 등 공급구조에도 크게 변화가 발생하였으나, 건설 산업기본법에 의해 형성된 건설시장은 여전히 건설업법 제정 당시의 건설업역체계에 따른 영업범위를 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 최근 종합건설업과 전문건설업 간의 건설공사 시공자격의 예외 조항3)(소규모 복합공사 참여 범위 확대)과 관련한 업역 충 돌, 중층하도급으로 인한 폐해를 없애기 위해 폐지한 시공참여자 제도에 대한 전문건 설업체의 재도입 요구를 둘러싼 갈등 등 업역･업종 간 영업범위를 두고 갈등이 발생하고 있다.
이러한 건설시장 여건 변화에 대응한 건설업역체계에 대한 체계적인 연구와 정책적 인 대응이 제대로 이루어지지 못해, 건설업역 간 갈등 충돌, 부실공사와 공사비 낭비, 건설시장의 출혈 경쟁4) 등과 같은 부정적 결과를 초래하여 건설산업의 생산성과 경쟁 력을 저하시킬 뿐만 아니라 국민에 대한 건설 서비스의 부실화를 초래하고 있다. 따라 서 건설산업이 당면하고 있는 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 건설시장여건 변화 에 대응하여 시장논리에 입각한 발전적 건설시장을 구축해야하고 건설산업의 선진화를 도모하기 위해서 건설업역체계 합리화 방안이 요구된다.
2) 연구 목적
본 연구는 건설업역체계(영업범위 및 업종구분)를 둘러싸고 발생하는 갈등관계를
‘건설업역 형성의 근간이 되는 건설시장의 여건변화(기술변화, 수급구조, 업역규제 등)를 고려한 건설업역체계 합리화’를 통해 점진적으로 해소하는 것이 목적이다. 즉, 건설업역체계 합리화 방안은 ‘건설업역체계의 중심인 종합과 전문건설업의 업종을 분 석하여 종합과 전문의 업종 개선방안을 제시하는 연구이다.
우선 건설업역체계 합리화 기본방향을 도출하고 이를 추진하기 위한 방안으로 1) 건 설업종의 정비와 종합･전문건설업체 역할의 명확화, 2)건설업역체계 관련 규제(등록･
면허제도, 영업범위 제한)를 객관적이고 중립적인 시각에서 개선함으로써 건설산업의
3) 2007년 5월에 개정된 건산법은 소규모 복합공사 내용을 포함하여 건설업의 영업 범위를 수정하여 종합건설업 및 전문건설업의 겸업을 제한하는 조항을 삭제하였고, 2011년 11월에 개정된 건산법 시행규칙에 소규모 공사의 범위를 신설(3억 원 미만)하여 시행하였고 2015년 11월의 개정에서 4억원 미만으로 그 범위가 확대되었음 4) 전문업종 1개 업체당 평균 입찰 대비 낙찰 건수 비율은 원도급 공공공사 1.9%, 하도급 17.9%일 정도로 시장의
경쟁이 치열한 수준임 (대한건설정책연구원 2015, 263)
효율화･선진화 및 건설시장의 소비자 편익 증진에 기여하고자 한다. 이를 위해 종합 및 전문건설업역 수급구조, 업종별 기술유사성･공정연계성 측면의 기술 특성 및 업종 별 시장경쟁력 측면의 시장구조 분석, 인식조사 등을 분석하여 건설업역체계의 합리적 개선 방안을 모색하고자 하는 것이다.
【주요 개념 정의】
￭ 건설 업역
건설산업기본법(종합 및 전문건설), 건축법(건축물 설계, 감리) 등 법률에 의하여 건설공사 참여주체를 엄격하게 구분함에 따라 건설산업 분야는 제도적인 보호를 받게 되고 이를 업역화하게 되며, 여기서 업역이란 제도적으로 건설시장을 분할하는 것을 의미하며 법률에서 정하는 자격을 갖는 업체만이 분할된 시장에 참여하는 것을 의미함
￭ 건설 업종
건설업종은 종합공사와 전문공사를 시공하는 업종으로 구분하며, 종합공사는 토목공사업･건축공사업･
토목건축공사업･산업환경설비공사업･조경공사업 5개 업종으로, 전문공사는 실내건축공사업･토공사 업･미장방수조적공사업 등 25개 건설업종으로 분류하여 건설업종은 총 30개 업종임 (건설산업기본법 시행령 제7조, 별표1)
￭ 건설 공종
건설공사 유형별로 토공･배수공･구조물공･포장공･부대공 등의 공사종류를 말하며, 건축공사(기초공 사, 콘크리트공사, 창호공사, 옥상방수공사, 전기공사 등) 특성별로 분류한 하나 하나를 공종이라 함
￭ 종합/전문공사
종합공사는 업체가 종합적인 계획･관리 및 조정 하에 시설물을 시공하는 건설공사 활동을 의미하며, 전문공사는 업체가 종합건설 시설물의 일부 또는 전문분야에 관한 건설공사를 말함 (건설산업기본법 제2조)
￭ 소규모 복합공사
2개 이상의 전문공사로 구성되나 종합적인 계획･관리 및 조정이 필요치 아니한 사업을 소규모 복합공사 로 규정하여 해당 전문공종을 모두 등록한 전문건설업체가 원도급 받을 수 있도록 예외적으로 허용하고 있음 (건설산업기본법 제16조)
￭ 건설산업기본법 목적
이 법은 건설공사의 조사, 설계, 시공, 감리, 유지관리, 기술관리 등에 관한 기본적인 사항과 건설업의 등록 및 건설공사의 적정한 시공과 건설산업의 건전한 발전을 도모함을 목적으로 함 (건설산업기본법 제1조)
2. 연구의 틀
3. 연구의 기대효과
1) 학술적 기여도
우리나라 건설업역에 대한 객관적인 자료 분석과 현장의 건설인력을 대상으로 하는 인식조사 등을 통하여 신뢰할 수 있는 통계 자료를 제시할 수 있을 뿐만 아니라, 건설 업역체계 개선을 위한 분석의 틀을 제공함으로써 향후 유사 연구에 활용될 것으로 판단 된다. 이를 위해 종합･전문건설 업종과 등록기준을 합리적으로 개선하기 위해 종합･
전문건설 업종별 수급 구조, 기술 특성, 시장구조 분석 등을 종합적으로 비교 분석하였 다. 또한 건설업역 규제로 작용하는 있는 건설산업기본법의 영업범위 규정과 같은 여 러 법･제도에 대한 합리화 방안도 함께 제시함으로써 추후 연구에 인용되어 질 수 있을 것으로 사료된다.
2) 정책적 기여도
건설업역 간 시공자격을 둘러싼 갈등 해소에 따른 행정･사회적 비용을 절감하는 한 편, 건설업역체계의 선진화를 위한 정부정책 수행의 기초자료로서 활용 가능할 것으로 판단된다. 즉, 건설업역체계의 합리적 대안 제시를 위한 중립적 연구결과로 정부 정책 의 품질 제고에 기여할 것이며, 규제 위주의 정책에서 시장논리에 입각한 자율 경쟁 위주의 정책 전환이 가능할 것이다.
3) 사회적 기여도
건설업역체계의 합리적 개선 방안을 제시하여 건설업역의 비효율성을 제거하는 동 시에, 건설업체의 업종 중복 보유에 따른 관리비용을 절감하고 집중에 따른 생산성 제고와 기술 개발이 가능할 것이다. 공급자 측면에서는 업무영역과 입찰참가 선택의 폭은 확대되고, 업종의 등록･유지에 소요되는 관리비용의 절감이 가능할 것이고 수요 자 측면에서는 발주비용의 절감과 적정 업종 선정으로 시공관리 편의성 및 효율성의 증대가 예상된다.
4. 연구의 범위 및 방법
1) 연구 범위
(1) 내용적 범위
건설산업기본법 제8조에서 규정하고 있는 “종합공사를 시공하는 업종”(종합건설업) 과 “전문공사를 시공하는 업종”(전문건설업)을 중심으로 한 건설업역에 관한 논의에 초점을 맞춰 설정하였다.5) 건설업역체계의 기본 요소인 업역 실태, 업종의 기술 특성 (기술 유사성, 공정 연계성, 발주자 인식) 및 시장구조(시장 집중도) 등을 분석하여 업역체계 효율화 방안을 제시하며, 진입규제로 작용하고 있는 각종 제도 장치도 분석 하여 업역영역 및 규제의 개선안을 제시하고자 한다.6)
(2) 시간적 범위
건설업역체계 실태 분석을 위해 가장 최신의 자료를 바탕으로 연구를 수행할 것이며, 제도 부분은 1958년 제정된 건설업법과 1997년 전면 개정된 건설산업기본법 및 동법 시행령･시행규칙 등을 범위로 하였다. 우선 1990년대 이후의 건설산업 환경변화 분석, 1997년 건설산업기본법 이후의 건설공사의 공종 및 공법 등을 대상으로 기계장비 및 공정의 변화, 건설업역의 수급구조 및 시장집중도 등을 분석하고자 하였다. 또한 2000 년대 이후 선진 외국(미국, 일본 등)의 건설업역체계 사례도 조사･분석하고자 한다.
2) 연구 방법
(1) 문헌 조사 및 법･제도 분석
우선 건설업역 관련 선행연구 및 이론 등을 분석하고 건설업역과 법･제도도 함께 분 석하고자 하였으며, 이를 위해 건설관련 종합･전문협회 자료(업계 수주 현황 등), 건설
5) 다른 부처의 개별법에 의한 전기공사업, 정보통신공사업, 소방시설공사업 등은 건설업역체계 합리화의 논의 과정이 건설산업기본법 내 업종부터 단계적으로 진행되어야 합리적이라는 판단 하에 제외함
6) 건설산업기본법 외에도 국가계약법, 지방계약법, 건설기술진흥법, 건축사법 등의 관련 내용도 검토함
관련 연구기관 보고서, 정부정책 자료, 선진외국의 최신자료 등의 분석을 수행하였다.
(2) 통계 분석
업종별 수급 구조와 시장 경쟁도 등을 정부 및 업계의 통계자료를 이용해 실증 분석 함으로써 건설업역체계를 보다 실증적으로 파악한 후 건설업역체계 개선에 있어 시사 점을 도출하였다. 건설업의 수급구조는 종합 및 전문건설업의 세부 업종별로 등록수･
업체수, 계약실적, 등록당･업체당 계약금액, 업종의 중복보유 현황을 활용하고, 건설 업종의 시장경쟁도는 업종별로 상위 k 기업의 시장집중도와 허쉬만-허핀달 지수 등을 활용하여 분석하였다.
(3) 설문 조사
건설업역체계의 실태 및 만족도, 업종 개선의 필요성 및 그 이유, 개선 방안, 개선 효과 등에 대해 종합 및 전문건설 업체들을 대상으로 인식조사를 실시하여 합리화 방 안 도출을 위한 객관적 자료로 활용하였다. 인식조사는 건설업계(종합 및 전문건설업 체), 전문가(학계, 연구기관, 건설사업 발주기관), 건설 현장 실무자 등에 대한 설문 조사를 실시하였다.
(4) 전문가 원고 의뢰 및 자문회의 개최
건설환경변화에 따른 건설업역체계 분석을 위해 현재 우리나라 종합･전문 업종의 역할 및 기술특성 분석 그리고 미국, 영국, 일본 등 선진외국의 건설업역 실태 파악을 위하여 원고를 의뢰하여 정리하였다.
한편으로 건설 관련 공무원(산하 공공기관), 학계, 연구기관 등의 전문가를 초청 하여 자문회의를 수시로 개최하여 이론과 실무를 종합하는 분석을 수행하는 한편, 건설업계(종합 및 전문건설업체), 건설협회(대한건설협회 및 대한전문건설협회), 정부 등과의 연구협의회 및 연구 결과물에 대한 의견을 조율하고 도출된 개선 방안 에 대한 내용을 검토할 수 있는 워크숍을 개최하고자 한다.
그림 1-1 연구의 추진단계 및 수행방법
연구 단계 세부 내용 연구 방법
연구 개요
1. 연구배경 조사 및 연구목적 수립 2. 연구범위 및 연구방법 계획 3. 선행연구 조사 및 차별성 제시
문헌연구, 자문회의
↓ 건설업역 실태 분석
1. 건설업역 현황 분석 2. 건설시장 수급구조 분석
자료조사, 통계분석
↓ 건설업역 특성 분석
1. 업역별 기술적 특성 분석 2. 업역별 시장 구조 분석
통계분석, 외부원고
↓ 건설시장 인식 조사
1. 종합･전문 업종 만족도 등 조사 2. 업종 분리 통합 등 인식조사
설문작성, 설문조사
↓ 해외 건설업역
실태 분석
1. 미국, 일본, 유럽의 건설업역 생산구조 조사 2. 해외 건설업 분석을 통한 시사점 도출
문헌조사, 내부회의
↓ 건설업역체계
합리화 방안
1. 건설업역체계 합리화 기본방향 2. 단계별 업종 합리화 방안 마련 3. 결론 및 정책건의
자문회의, 워크숍
5. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성
1) 선행연구
권오현 (2005)의 「건설업 업역구조 개편방안에 관한 연구」는 효율적･합리적인 업역 체계 구축을 위한 개선방안을 제시한 연구로, 건설업의 특성과 생산조직을 분석하고, 건설업 업역제도의 평가와 선진외국의 제도분석을 검토한 후, 국내건설업 업역제도의 개선방안과 더불어 업역 개편 예상효과 및 기업의 대응방안을 제시하였다.
