본 장에서는 연구의 수행 배경 및 목적, 개념 정의, 연구 범위 및 기대 효과 등 연구의 주요 내용 및 방법에 대해 서술하였다. 또한 건설업역체계와 관련된 선행연구 현황을 분석하여 본 연구의 차별성을 제시하였고, 이를 바탕으로 본 연구에서 주안점으로 다루어야 할 연구 내용과 목적을 명확히 도출하였다. 연구목적 달성을 위해 건설업종 기술특성 및 시장구조 분석, 건설업체 인식조사 및 해외사례 등을 종합적으로 비교 분석하는 다층적 측면의 연구 방법론을 모색하였다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구 배경
일반적으로 한 나라의 건설산업 관련 제도는 사회･경제적 여건과 건설산업의 전반적 인 특성을 반영하여 만들어진다고 볼 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 1958년 건설산 업의 모법으로 제정된 「건설업법」은 ‘시장원리 보다는 국가 리더십에 의한 산업 발전 을 필요로 하는 시대적 환경’에 의해 제정되었고 이후 고도 성장기를 거쳐 오면서 정부 규제 위주의 건설산업 제도는 더욱 강화되었다.
다시 말해 한국의 건설산업이 규제 위주의 제도를 갖게 된 것은 정부 주도의 경제 성장을 지상과제로 설정한 사회･경제적 배경이 크게 작용한 결과의 산물이라 할 수 있 다. 이처럼 정부 규제를 전제로 발전한 우리나라 건설산업은 면허 제도를 근간으로 하 는 특징을 보여주고 있다. 「건설업법」은 제정 당시부터 면허 제도를 도입하였고 1975 년도에는 건설업자의 난립 방지와 과당 경쟁 방지 등 시장질서를 보호하고자 하는 목적 으로 단종공사업을 신설하면서, 종합건설업과 전문건설업 면허를 구분하고 양 업종 간 겸업을 금지하는 규정을 둬 현재의 건설업역체계1)의 토대를 제공하였다.
1990년대 들어 정부는 ‘건설산업의 정부주도형 정책에서 시장지향적 정책으로의 건 설산업 선진화’를 위해 1996년 「건설산업기본법」의 전면 개정을 통해 전반적인 종합 건설업과 전문건설업의 세부 공종별 자격기준을 설정하는 한편, 1999년 건설업 면허 제에서 등록제로의 변경, 2007년 종합･전문건설 겸업제한 철폐 등 건설시장의 진입 규제를 일정 부분 완화하였다. 그러나 건설업체들은 여전히 면허･등록 및 건설업역을 근간으로 하는 ‘강력한 업역 집단과 암묵적 역할규제’라는 독특한 생산 활동 체계를 지속적으로 유지하고 있으며 관습적으로 건설생산 활동이 이루어지고 있다.
건설업의 보편적 생산양식으로 정착된 종합･전문건설 업종 간 수직적 분업체계와 전 문건설 업종 사이의 수평적 분업체계는 역설적으로 시장진입을 제한하여 산업의 효율 성을 저해하고 다양한 생산조직 구성을 어렵게 하여 발주자의 선택권을 제한하고 관리 비용을 증가시킨다는 비판이 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 업역체계가 건설환 경 변화와 기술발전을 반영하지 못함에 따라 건설공사의 효율적 분업생산체계에 장애 요인으로 작용하고, 업종의 중복 보유에 의한 건설업체의 등록･유지비용을 증가시키 며, 발주비용의 절감과 용이한 시공관리를 위한 발주기관의 발주 선택권을 제한하며, 부실업체의 난립으로 저가낙찰이 일반화되고 건설업체의 경영성과 및 건설산업의 경쟁 력을 저해하고 있다.
한편 건설업역체계의 근간을 이루는 건설업 등록･면허제도는 정부의 각종 산업육성 및 진흥을 위한 법률들을 양산하는 과정에서 건설 업종 및 공종, 부처별 또는 관련단체 별 이해관계에 따라 다기화 되어 있고 이에 따른 업종 또는 기능별 면허제도가 신설되 었다. 건설산업기본법의 경우 제2조, 제8조 및 동법 시행령 제7조2)에 종합건설업과 전문건설업으로 구분하여 세부 공종별 자격 기준을 설정하고 있으며, 건설용역 부분에 서는 엔지니어링업, 건축설계업, 감리업 등도 각기 개별 법령에 의거 별도의 자격 기준 을 설정하고 있다.
2010년대 들어 건설시장은 글로벌 금융위기 이후 국내 건설경기 침체, 정부의 SOC
1) 건설업역체계는 ‘적정한 시공을 통하여 발주자를 보호함과 동시에 건설업의 건전한 발전을 촉진하기 위해 건설업자 를 정선하고 자질을 향상하기 위한 제도’로서, 「건설업법」이 제정된 이래 현재는 「건설산업기본법」에 의해 종합건 설업 5개 업종, 전문건설업 25개 업종으로 구성되어 있음
2) 건설산업기본법 제2조(정의)에는 건설산업, 건설업, 건설용역업, 건설공사 등의 용의를 정의하고, 제8조(건설업의 종류)에는 건설업 종류를 종합공사를 시공하는 업종과 전문공사를 시공하는 업종으로 구분하며, 시행령 제7조(건 설업의 업종 및 업무내용 등)에는 법 제8조에 따른 건설업의 업종과 업종별 업무내용을 별표1로 규정하고 있음
투자 물량 감소 등으로 저성장 국면으로 진입하는 동시에 건설업체들도 기업규모와 기술 능력에 있어 격차가 줄어드는 등 공급구조에도 크게 변화가 발생하였으나, 건설 산업기본법에 의해 형성된 건설시장은 여전히 건설업법 제정 당시의 건설업역체계에 따른 영업범위를 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 최근 종합건설업과 전문건설업 간의 건설공사 시공자격의 예외 조항3)(소규모 복합공사 참여 범위 확대)과 관련한 업역 충 돌, 중층하도급으로 인한 폐해를 없애기 위해 폐지한 시공참여자 제도에 대한 전문건 설업체의 재도입 요구를 둘러싼 갈등 등 업역･업종 간 영업범위를 두고 갈등이 발생하고 있다.
이러한 건설시장 여건 변화에 대응한 건설업역체계에 대한 체계적인 연구와 정책적 인 대응이 제대로 이루어지지 못해, 건설업역 간 갈등 충돌, 부실공사와 공사비 낭비, 건설시장의 출혈 경쟁4) 등과 같은 부정적 결과를 초래하여 건설산업의 생산성과 경쟁 력을 저하시킬 뿐만 아니라 국민에 대한 건설 서비스의 부실화를 초래하고 있다. 따라 서 건설산업이 당면하고 있는 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 건설시장여건 변화 에 대응하여 시장논리에 입각한 발전적 건설시장을 구축해야하고 건설산업의 선진화를 도모하기 위해서 건설업역체계 합리화 방안이 요구된다.
2) 연구 목적
본 연구는 건설업역체계(영업범위 및 업종구분)를 둘러싸고 발생하는 갈등관계를
‘건설업역 형성의 근간이 되는 건설시장의 여건변화(기술변화, 수급구조, 업역규제 등)를 고려한 건설업역체계 합리화’를 통해 점진적으로 해소하는 것이 목적이다. 즉, 건설업역체계 합리화 방안은 ‘건설업역체계의 중심인 종합과 전문건설업의 업종을 분 석하여 종합과 전문의 업종 개선방안을 제시하는 연구이다.
우선 건설업역체계 합리화 기본방향을 도출하고 이를 추진하기 위한 방안으로 1) 건 설업종의 정비와 종합･전문건설업체 역할의 명확화, 2)건설업역체계 관련 규제(등록･
면허제도, 영업범위 제한)를 객관적이고 중립적인 시각에서 개선함으로써 건설산업의
3) 2007년 5월에 개정된 건산법은 소규모 복합공사 내용을 포함하여 건설업의 영업 범위를 수정하여 종합건설업 및 전문건설업의 겸업을 제한하는 조항을 삭제하였고, 2011년 11월에 개정된 건산법 시행규칙에 소규모 공사의 범위를 신설(3억 원 미만)하여 시행하였고 2015년 11월의 개정에서 4억원 미만으로 그 범위가 확대되었음 4) 전문업종 1개 업체당 평균 입찰 대비 낙찰 건수 비율은 원도급 공공공사 1.9%, 하도급 17.9%일 정도로 시장의
경쟁이 치열한 수준임 (대한건설정책연구원 2015, 263)
효율화･선진화 및 건설시장의 소비자 편익 증진에 기여하고자 한다. 이를 위해 종합 및 전문건설업역 수급구조, 업종별 기술유사성･공정연계성 측면의 기술 특성 및 업종 별 시장경쟁력 측면의 시장구조 분석, 인식조사 등을 분석하여 건설업역체계의 합리적 개선 방안을 모색하고자 하는 것이다.
【주요 개념 정의】
￭ 건설 업역
건설산업기본법(종합 및 전문건설), 건축법(건축물 설계, 감리) 등 법률에 의하여 건설공사 참여주체를 엄격하게 구분함에 따라 건설산업 분야는 제도적인 보호를 받게 되고 이를 업역화하게 되며, 여기서 업역이란 제도적으로 건설시장을 분할하는 것을 의미하며 법률에서 정하는 자격을 갖는 업체만이 분할된 시장에 참여하는 것을 의미함
￭ 건설 업종
건설업종은 종합공사와 전문공사를 시공하는 업종으로 구분하며, 종합공사는 토목공사업･건축공사업･
토목건축공사업･산업환경설비공사업･조경공사업 5개 업종으로, 전문공사는 실내건축공사업･토공사 업･미장방수조적공사업 등 25개 건설업종으로 분류하여 건설업종은 총 30개 업종임 (건설산업기본법 시행령 제7조, 별표1)
￭ 건설 공종
건설공사 유형별로 토공･배수공･구조물공･포장공･부대공 등의 공사종류를 말하며, 건축공사(기초공 사, 콘크리트공사, 창호공사, 옥상방수공사, 전기공사 등) 특성별로 분류한 하나 하나를 공종이라 함
￭ 종합/전문공사
종합공사는 업체가 종합적인 계획･관리 및 조정 하에 시설물을 시공하는 건설공사 활동을 의미하며, 전문공사는 업체가 종합건설 시설물의 일부 또는 전문분야에 관한 건설공사를 말함 (건설산업기본법 제2조)
￭ 소규모 복합공사
￭ 소규모 복합공사