민선 6기 지방자치, 아직 갈 길이 멀다
6월 지방선거를 앞두고 지방자치에 대한 국민의 관심이 어느 때보다 높아지고 있다.
우리나라의 지방자치는 민선 6기를 맞으며 시간적으로는 성숙기에 접어들었다 할 수 있다. 그러나 흔히 8대2로 지칭되는 국세와 지방세 간의 ‘수직적 불균형’, 잊을 만하면 언론을 장식하는 지자체들의 방만재정 사례들, 자신들의 복리를 책임지고 있는 지자체 의 재정에 대한 지역주민들의 무관심 등은 지방자치가 갈 길이 아직 멀다는 것을 적나 라하게 보여주고 있다.
지방자치가 본연의 기능을 제대로 수행해 내기 위해서는 지방재정의 책임성 확보가 필수적이다. 물론 여기에는 지방이 스스로 재정운용을 책임감 있게 해 나갈 수 있도록 하는 자율성의 부여가 전제되어야 할 것이다. 인구구조와 경제환경의 변화 등으로 급 증하고 있는 지출 수요에 효과적이고 책임성 있게 대응하기 위해서는 가능한 한 이전 재원보다는 자체재원으로 재원조달이 이루어져야 하기 때문이다. 현재 전체 조세의 20% 수준인 지방세의 비중을 더 늘려야 한다는 주장도 이러한 맥락에서 제기되고 있 는 것이다. 다행히 박근혜정부가 추진 중인 ‘비정상의 정상화’와 동일 선상에서 그동안 기형적인 모습을 보여왔던 지방재정에 대한 제도개혁이 조금씩 시도되고 있다. 그 결 과 국세 부가가치세의 5%이던 지방소비세가 11%로 확대되었고, 최근 들어서는 지방 정부의 파산법 도입 및 지방부채의 통합관리 방안 등이 추진 중에 있다.
개혁의 우선과제로서 지방교부세 제도의 개편이 필요
한 가지 아쉬운 것은 이러한 정책논의 과정에서 지자체 재정에서 매우 중요한 비중 을 차지하고 있는 지방교부세에 대한 관심이 상대적으로 매우 미흡하다는 것이다. 지 방재정제도의 개편은 국세의 규모 변화와 지방세의 수입 구조 변화를 통해 직간접적으 로 중앙에서 지방으로 내려가는 이전재원의 규모에 영향을 미치며, 지역에 따라 나타 나는 효과도 천차만별이다. 이 때문에 일부 지자체들은 복잡하고 어려운 제도개편보다 는 지방교부세와 같이 손쉬운 이전재원의 확대를 선호하게 되며, 이러한 지자체들 간
우리나라 지방교부세 제도에 대한 소고
김필헌 한국지방세연구원 연구위원
2014-05-14
의 입장 차이는 제도개편 현실화에 필수적인 공감대 형성을 매우 어렵게 하고 있다.
이러한 관점에서 볼 때 지방재정제도의 개편에 앞서 이전재원 제도 특히 지역 간 재정 력 형평화를 주요 목적으로 하는 지방교부세 제도의 개선이 먼저 이루어져야 할 필요 가 있다.
지방교부세는 지방재정에서 매우 큰 비중을 차지하고 있다. 지방교부세는 2003년에 서 2013년 사이 10년 동안 14.9조 원에서 34.4조 원으로 두 배가 넘게 늘어났으며, 2014년 지방재정 예산의 약 19%를 차지하고 있다. 지방교부세에 대한 재정적 의존도 는 기초 지자체로 내려갈수록 더욱 심각하며, 지방교부세 없이는 지방자치가 불가능한 지자체도 상당 수 존재하는 형편이다.
지방교부세의 근거논리는 요즈음 우리 사회의 최대 화두가 되고 있는 복지확대 논리 와 맞닿아 있다. 정부수입인 국세를 각 지역의 지갑사정에 따라 배분하여 지역주민이 실제로 내고 있는 지방세와 상관없이 골고루 공공서비스의 혜택을 받게 하겠다는 것이 지방교부세의 기본 목적이기 때문이다. 경제기반의 차이로 인하여 불가피하게 발생하 게 되는 재정력의 불평등을 해소할 필요는 분명히 존재한다. 그러나 복지의 무조건적 인 확대가 바람직하지 않은 것처럼 지역 간 재정력 격차 해소에 정책의 방점을 찍는 것도 바람직하지 않다고 본다. 지방교부세는 2003년에서 2013년 사이 10년간 14.9조 원에서 34.4조 원으로 두 배 이상 증가했다. 그러나 지역 간 재정력 격차는 여전히 해 소되지 않고 있으며, 오히려 그 격차가 더욱 커지고 있다.
개편의 기본방향은 노력하는 지자체들이 재정적 불이익을 받지 않도록 하는 것
지방교부세 제도가 지닌 문제점들은 다양한 연구들을 통하여 제기되어 왔다. 가장 가 까운 예로 지방재정 통계의 왜곡현상을 들 수 있을 것이다. 재정건전성의 대표적 지수 로서 재정수지를 들 수 있는데, 우리나라 지방정부의 재정수지는 2009년 즈음을 제외 하고는 흑자기조를 유지하고 있어 매우 건전한 것으로 나타난다. 편이다. 그러나 이는 지방의 재정적자를 지방교부세와 같은 이전재원이 충당해 줌으로써 나타나는 착시현상 에 지나지 않는다. 이렇듯 지방교부세는 지방재정이 처한 현실을 왜곡시킴으로써 정책 당국의 효과적 대응을 어렵게 하고 있으며, 지역주민들이 지방재정을 도외시하는 결과 를 초래하고 있다.
현행 지방교부세 제도가 지닌 보다 큰 문제는 도덕적 해이를 통한 지방재정 운용의 왜곡이라 할 수 있을 것이다. 지방교부세가 예산제약의 연성화을 통해 도덕적 해이를 초래할 가능성은 많은 연구를 통해 제기된 바 있으며, 이를 뒷받침하는 실증적 증거들 도 다수 존재한다. 단순히 재정력을 근거로 지방교부세를 배분하는 현 제도 하에서는
재정건전성이 높은 지역일수록 상대적으로 불이익을 받게 되며, 지방자치단체들은 지 역경제 활성화나 효율적 재정지출 등을 통한 재정력 확충보다는 이전재원 확보에 더 큰 관심을 쏟게 되는 결과가 나타나게 되는 것이다.
위에서의 논의를 놓고 볼 때 지방교부세 개혁의 기본방향은 재정건전성 제고를 위해 노력하는 지역이 역차별을 받지 않도록 해야 한다는 것이다. 이것이 가능하기 위해서 는 가장 먼저 현행 인센티브 제도의 개선이 필요하다. 세입확충이나 지역경제 활성화 를 위해 노력하는 지자체들에게는 오히려 지방교부세가 더 많이 배분되는 그런 구조가 필요한 것이다. 노력하는 지자체에 더 많은 혜택이 주어지고, 성과와 보상이 연계되는 그런 지방재정제도가 구축될 때 지방자치도 본연의 기능을 수행할 수 있으리라 본다.
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