지방의회는 군사 쿠데타로 해산된 지 30년만인 1991년에서야 재구성되었고, 1995년에 비로소 민선으로 지방자치단체장을 선출함으로써 우리나라에서 본격적인 지방자치 시대의 문을 열게 되었다. 지방자치란 ‘일정한 지역의 주민들이 지방공공 단체를 구성하여 국가의 일정한 감독을 받으면서 그 지역 내의 사무나 공동문제를 자기 책임과 부담 하에 스스로 또는 그 대표자를 통하여 처리하는 과정’으로 정의 된다. 최근 들어 열악한 지방재정 상황으로 인해 지방자치는 아사 직전 상태까지 가고 있는 듯하다. 단지 몇몇 특정 지방정부의 무분별하고 방만한 재정지출을 가지 고 모든 지방정부의 경우로 일반화시키는 것은 위험한 발상일 것이다. 요즘 논란이 되고 있는 무상보육과 함께 저출산이나 고령화 등으로 인해 사회복지에 대한 지출 수요가 지방정부의 재정을 압박하는 원인이 되고 있는 것으로 판단된다. 따라서 지 방정부는 급증하는 사회복지 지출수요에 대응하기 위해서라도 자체재원 확대를 통 해 지방재정 건전성을 제고할 수 있는 방안 마련이 시급할 것이다.
지방정부의 열악한 재정상황
지방자치 이후 지방세 수입은 연평균 8.1% 증가한 반면, 지방정부 지출은 연평균 10.2%씩 확대되어, 수입이 지출에 못 미치고 있다. 또한, 지방정부 세입(歲入)에서 자체재원(=지방세+지방세외 수입)이 차지하는 비중은 2002년의 66.8%에서 2010 년의 60.3%까지 지속적으로 축소되고 있다. 2010년도 지방세 수입은 49.2조 원으 로 조세 총액 226.9조 원 중에서 21.7%를 차지하는 것으로 나타났다. 더욱이 지방 세 수입에서 지방정부의 재정으로 유입되지 않는 지방교육세와 주행세의 유가보조 금을 제외한 조정지방세는 이보다 약 3%p 낮은 18.5% 수준에 그치고 있다. 이처 럼 지방자치제가 부활한 1995년 이후 2010년까지 국세와 지방세 비율은 대략 80:20 수준을 벗어나지 못 하고 있어 지방정부의 자체재원 조달책임이 취약함을 알 수 있다.
그리고 지방정부의 자체재원이 예산에서 차지하는 비중을 나타내는 지표인 재정 자립도는 2001년의 57.6%에서 2012년의 52.3%까지 지속적으로 하락하여 10년
지방정부의 재정건전성 확보 방안에 대한 소고
이상훈 한국지방세연구원 연구위원
2012-07-27
사이 5.3%p나 축소되었다. 지방정부의 자체재원에 상위정부로부터의 이전재원(=지 방교부세 + 재정보전금 + 조정교부금)을 합한 규모가 일반회계 예산에서 차지하는 비중을 나타내는 지표인 재정자주도는 2001년의 75.7%에서 2005년의 81.6%까지 확대되었다가 2012년에 77.2% 수준까지 축소되었지만, 2001년에 비해 오히려 약 1.5%p 확대되었다.
이처럼 2000년대 들어와 지방정부의 재정은 규모면에서 지속적으로 확대되고는 있다. 하지만 재정자립도는 축소되고 재정자주도는 오히려 소폭 확대되는 현상에서 볼 수 있듯이, 지방정부의 재정이 자체재원보다 중앙정부로부터의 이전재원에 의존 하는 정도가 심화되고 있음을 여실하게 보여준다. 지방정부의 재정 규모는 양적으 로 확대되고 있지만 지출 증가속도에 못 미치고, 이에 따라 중앙정부에 의존하는 비중이 점차 확대되고 있어 지방정부의 재정상황은 질적인 면에서 악화되고 있는 것으로 나타났다.
자산과세 중심의 지방세제
주지하다시피, 소득과 소비에 대한 과세가 중심이 되는 국세와 달리, 지방세제는 취득세, 등록세 등의 자산거래에 대한 과세나 재산세, 보유분 자동차세 등과 같은 자산보유에 대한 과세 중심으로 구성되어 있다. 2010년도 지방세 수입 중 거래과세 비중은 약 29%, 보유과세 비중은 약 22%로, 이들을 합한 자산과세 비중은 51%를 약간 상회하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 2010년에 도입된 지방소비세로 인해 소비과세 비중은 예년 수준보다 약 5%p 정도가 상승한 20%의 비중을 보이고 있으 며, 소득과세 비중은 17%로 자산과세 비중에 훨씬 못 미친다.
2000년대 후반의 글로벌 금융위기와 최근의 유럽발 재정위기로 세계 경제의 불 확실성과 국제 금융시장의 불안요인으로 인해 국내 금융시장과 부동산 시장은 불황 기에 놓여 있다. 특히 부동산 시장의 침체는 장기화의 우려가 있으며, 이는 자산과 세 중심으로 되어 있는 지방세수의 위축을 초래할 가능성이 높다. 따라서 지방세의 세원도 상대적으로 신장성이 뛰어난 소득과세나 소비과세로의 다각화를 통해 지방 정부의 과세자주권 확충하고 재정 건전성 확보에 박차를 가해야 할 것으로 판단된다.
지방재정 건전성 확보 방안
지방정부의 재정책임성을 강화하기 위해서는 자체세입 확대가 전제되어야 할 것 이다. 이러한 방안으로는 새로운 세목 도입 또는 세원 발굴, 세법에 규정되어 있는 탄력세율 적용, 비과세 감면의 축소 그리고 국세의 세원(세액) 이양비율 확대 등을
고려할 수 있다. 새로운 세목도입이나 세원 발굴은 심도 있는 연구결과에 근거를 두어야 할 것이다. 그러나 이러한 방법들은 국민들의 세 부담을 상승시켜 조세저항 의 우려가 있다. 또한 세법에 규정되어 있는 탄력세율 적용은 선거를 통해 선출되 는 지방자치단체장의 입장에서 보면, 주민들의 세 부담을 증가시켜 다음에 있을 선 거에 부정적인 영향을 미칠 것을 우려하고 있다는 것도 간과하지 말아야 할 사실이다.
단기적으로 과세자주권이 확보되지 않은 지방정부의 입장에서 재정책임성을 확충 할 수 있는 방안으로는 신장성이 뚜렷한 국세의 세원이나 세액의 이양 규모를 확대 하는 것이 현실성 있는 방안으로 제기될 수 있다. 예를 들어, 신장성이 뛰어난 부가 가치세를 재원으로 하는 지방소비세의 이양비율을 확대하는 방안이 있을 것이다.
현행 지방소비세의 이양비율은 부가가치세액의 5%이지만, 지방소비세제가 도입될 당시에 제안되었던 이양비율인 20% 수준까지 단계적으로 확대될 필요가 있을 것이 다. 이렇게 될 경우, 자산과세 비중이 40%대 중반으로 하락하고 소비과세 비중은 30%대로 확대되어 지방세제의 자산과세에 대한 의존도가 점차적으로 완화될 것이다.
한편, 장기적인 지방재정 확충 방안으로 세법이나 지방조례에 규정되어 있는 탄 력세율을 적극적으로 활용하고, 불필요한 비과세 감면을 축소하는 등 지방재정 확 충 노력을 지속적으로 견지해야 할 것이다. 또한 중앙정부와 지속적인 협의를 통해 지방정부의 과세자주권을 확대하는 동시에 새로운 세목이나 세원 발굴을 위한 노력 을 아끼지 않아야 할 것이다. 궁극적으로 지방세가 조세에서 차지하는 비중이 약 40% 수준에 이르게 될 수 있도록 지방정부는 과세자주권 확충에 매진해야 할 것으 로 판단된다. 이와 동시에 지방정부에게 불필요하고 방만한 재정지출로 인한 지방 재정 파탄의 책임을 물을 수 있는 제도적 장치도 마련될 필요가 있을 것으로 보인다.
