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지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구 The Inter-Rural Comparative Analysis on Regional Uniqueness and Policy Implications

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(1)

지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구

The Inter-Rural Comparative Analysis on Regional

Uniqueness and Policy Implications

(2)

국토연 2006- ․ 지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구

지은이․김창현, 이순자, 이성수 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 12월 20일 / 발행․2006년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470

값․7,000원 / ISBN․89-8182-068-6 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170400

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2006, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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국토연 2006―

지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구

The Inter-Rural Comparative Analysis on Regional Uniqueness and Policy Implications

김창현․이순자․이성수

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연 구 진

연구책임 김창현 연구위원 연구반 이순자 책임연구원

이성수 연구원

외부연구진 황한철 한경대학교 교수

연구심의위원

연구자문(협의)위원

박양호 부원장 (주심) 박형서 국토․지역연구실장 윤양수 선임연구위원 서태성 연구위원 지대식 연구위원

한경수 농어촌연구원 책임연구원 김성민 농림부 농촌정책과장 송남근 농림부 농촌정책과 사무관

윤원근 협성대학교 교수 이영숙 평창군 기획감사실 이상명 평창군 농업기술센터 권진원 봉화군 기획감사실 권용규 봉화군 기획감사실 이윤호 청원군 기획감사실 이석균 영동군 기획감사실 이래희 영동군 농정과 모성수 영광군 기획감사실 박승빈 영광군 총무과 이재강 보은군 기획감사실

김정운 보은군 기획감사실 (무순)

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리나라의 농촌지역은, 지난 40여 년 동안의 산업화와 도시화 과정에서 지속 적인 인구유출을 경험해오고 있다. 인구의 지속적인 감소로 인하여 일부 농촌지 역의 경우는 인구규모가 기초자치단체로서의 적정수준을 하회함으로써 지역공 동체의 존립기반이 와해될 우려마저 안고 있다. 그런 한편으로, 수도권이나 도시 주변지역을 중심으로 하여 일부 농촌지역의 경우는, 도시권의 외연적 팽창으로 인하여 농경지가 무분별하게 아파트나 산업용지 등 도시적 용지로 개발되고 있 다. 이러한 농촌지역에서는 난개발에 따른 폐해를 방지하기 위한 다양한 규제수 단들이 필요한 상황에 있다.

주5일 근무제가 정착되면서 직장인을 중심으로 한 도시주민들의 여가시간이 크게 늘어나고 여가활동을 위한 이동거리 역시 크게 확장되고 있다. 또 다른 한 편으론 그 동안의 양적 성장 위주의 정부정책에 힘입어 기본적인 의식주 문제는 어느 정도 해결됨으로써 사람들의 가치관이 삶의 질적 수준 만족으로 변화하고 있다. 이에 따라 먹는 것 하나하나에도 크게 관심을 쏟고 있으며, 자연과의 교류 를 통한 건강회복이나 유지에 대하여 그 어느 때보다 사람들의 욕구가 높아지고 있는 상황이다. 이에 따라 환경친화적인 유기농 농산물에 대한 수요와 주말농장 등을 통한 직접적인 농촌체험에 대한 수요가 크게 증가하고 있다. 이러한 수요변 화로 인하여 농촌 곳곳에 민박을 겸한 관광농원이 들어서고 있다. 그리고 도시주

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변에는 전원주택이나 펜션 등의 입지가 확산되고 있다.

정부에서도 농촌이 안고 있는 문제의 심각성을 충분히 인식하고, 현재 전개되 고 있는 농촌에 대한 도시민들의 수요변화요인들을 농촌활성화를 위한 계기로 활용할 수 있도록 유도하는 다양한 정책수단들을 이미 시행중에 있거나 강구하 고 있다. 그럼에도 불구하고, 농촌지역의 인구감소는 지속되고 있고, 일부 농촌지 역의 경우는 노령인구비율이 30%를 넘고 있어 농촌인구의 고령화 수준 역시 심 각한 실정에 있다. 이제는 농촌문제를 포괄적으로 파악할 것이 아니라 농촌 구석 구석, 즉 읍․면 단위 나아가 마을 단위에서 정밀하게 문제점을 조사․분석하고 진단하여 정책수단을 마련하고 집행하는 체계를 구축하여야 할 것 같다. 각종 농 촌 관련 정책의 실효성 제고를 위해서는, 이제 농촌 전반에 대한 종합적인 마스 터플랜 하에 농촌의 지역간 특성차이를 정밀하게 반영하는 맞춤형 세부추진전략 이 만들어지고 구사되어야 한다.

이러한 배경 하에 본 ‘지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구’는, 농촌지역 의 활성화가 국토균형발전을 위해서는 긴요하다는 인식 하에 도시적 혹은 국가 적 필요성에 의거하여 변화되어 온 농촌의 변모과정, 변모과정에서의 농촌 간 지 역특성의 차별화 현상을 연구 분석하고, 농촌의 지역간 특성차이를 고려하는 정 책적 개선방안을 모색하여 제시하고자 수행되었다. 아무쪼록 본 연구의 결과가 우리나라 농촌지역의 활성화를 위한 논의와 정책 수립에서 크게 기여할 수 있기 를 기대한다.

본 연구의 연구책임자로 참여한 김창현 연구위원, 이순자 책임연구원, 그리고 이성수 연구원 등 전담연구진의 협력과 열정, 노고에 심심한 사의를 표하는 바이 며, 아울러 바쁜 가운데서도 본 연구의 수행과정에서 외부 연구진으로 참여하여 많은 도움을 준 한경대학교의 황한철 교수에게도 감사를 드리는 바이다.

2006년 12월 국토연구원장 최 병 선

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

우리나라 농촌지역은 현재 구조적인 전환기를 맞이하고 있다. 지난 40여 년 동 안 산업화․도시화를 통한 우리나라 경제의 압축성장 과정에서 극심한 인구유출 현상을 경험해왔던 농촌지역에서 인구감소현상이 크게 둔화되고 있는 것이다.

이러한 농촌인구 감소세 둔화의 이면에는 농촌에 대한 인식이 새로워지고 있다 고 하는 점이 작용하고 있다. 즉, 고속철도의 개통, 주5일 근무제의 정착 등에 따 른 도시민들의 여가시간 증대와 여가를 위한 이동거리의 확대라는 요인이 작용 하고 있다. 다른 한편으론 소득 및 생활여건의 양적 수준이 어느 정도 충족되고 있는 상황에서 국민가치관이 질적 수준의 향상으로 전환되고 있는 점도 작용하 고 있다. 이러한 요인들은 농촌지역에 새로운 변화요인으로 작용하면서 새로운 기회를 제공하는 것이기도 하다.

최근 농촌지역에 대한 이러한 구조적 변화요인들을 활용하여 농촌지역의 만성 적인 침체문제를 해결하고자 우리나라 정부에서도 각종 정책들을 지속적으로 추 진해오고 있다. 그럼에도 불구하고, 여전히 농촌지역의 인구는 지속적으로 감소 하고 있고 인구고령화 역시 급격하게 진행되고 있다. 젊은 층을 중심으로 한 농 촌인구가 일자리나 좀 더 나은 교육환경 혹은 문화접촉기회 등을 찾아 도시로 꾸준히 빠져나감으로써, 일부 농촌지역의 노령인구비율이 30%를 넘는 등 현재 농촌인구의 고령화는 심각한 수준에 이르고 있다.

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이러한 농촌문제 해결을 위해서는, 농촌문제가 인구감소와 고령화, 농업쇠퇴 와 농가소득 감소, 영농인구의 감소와 농경지 유휴화, 그리고 도․농간 생활여건 격차의 확대 등이 서로 맞물려 복합적으로 작용한 결과로 나타난 현상임을 인식 하여야 한다. 이와 함께, 농촌지역간에 지역적 특성과 문제점, 처한 여건과 발전 잠재력이 서로 다르기 때문에 농촌지역의 특성차이가 고려되어야만 정책의 실효 성이 제고될 수 있음을 인식하여야 한다. 즉, 농촌문제의 해결을 위해서는 거시 적 차원의 종합대책과 미시적 차원의 지역맞춤형 세부추진전략이 서로 긴밀하게 연계되어 추진되어야 한다.

이러한 배경 하에 본 ‘지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구’는, 농촌의 실 상과 농촌 상호 간의 특성차이를 면밀하게 파악하고, 외적 수요 변화에 따른 농 촌지역의 변모과정과 그 과정에서의 농촌 간 분화현상을 살펴봄으로써 농촌변화 의 메커니즘과 정책적 대응과제를 도출하며, 현행의 농촌 관련 주요 정책들을 새 로이 조명해보고 지역특성을 고려한 맞춤형 농촌활성화 방안을 모색하여 제시하 고자 수행하였다.

현재 우리나라에서는, 국가균형발전 차원에서 농민․농업․농촌을 대상으로 하는 정책들, 즉 󰡔농업․농촌 종합대책󰡕, 󰡔농림어업인 삶의 질 향상 기본계획󰡕

등 농어촌 활성화를 위한 정책들이 다양한 경로를 통하여 다양한 방식으로 전개 되고 있다. 본 연구에서 제시하는 다양한 정책적 시사점 및 방안들과 프로그램이 정부정책의 실효성 제고에 기여하고, 향후의 연구와 논의과정에서 디딤돌과 연 결고리가 될 수 있기를 기대한다.

2006년 12월 김창현 연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

본 연구는 농어촌 활성화를 통한 국토균형발전에서 지역간 특성차이를 고려한 맞춤형 농촌지역 활성화방안을 모색하여 제시하는 것을 목적으로 삼고 있다. 이 를 위하여, 농촌의 기능과 역할에 대한 선행연구 및 관련 이론의 고찰, 농촌변화 에 대한 실태분석과 농촌유형간 특성차이에 관한 비교 분석, 그리고 농촌변화 메 커니즘의 도출, 설문조사와 사례지역조사를 통한 농촌현장의 정책수요 분석, 국 내 정책현황과 외국의 정책사례에 대한 정책분석을 수행하였다. 이를 바탕으로 하여 농촌유형별 정책대응방안을 모색하여 제시하고, 맞춤형 정책의 수행을 위 한 제도적 장치로서 「농어촌 마을 진단․활성화 프로그램」을 마련하여 제안하였 다.

본 연구는, 총 8개의 장(章)으로 구성되어 있는데, 각 장별 핵심내용과 주요 연 구결과를 요약하여 소개하면 다음과 같다.

제1장 서 론

본 연구는, 농어촌지역의 활성화가 국토균형발전을 위해서는 긴요하다는 인식 하에 농어촌의 지역간 특성차이를 고려하는 정책적 개선방안을 모색하여 제시함 으로써 우리나라 농어촌 관련 정책의 실효성 제고에 기여하고자 수행하였다.

이를 위하여, 통계적 실증분석, 설문조사와 현지사례조사, 국내정책 및 외국사

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례 분석 등 다양한 연구방법을 활용하였다. 먼저, 농촌이 갖는 기능과 역할에 대 한 기존연구와 관련이론의 검토를 통하여 본 연구의 개념적 프레임워크를 설정 하였다. 농촌의 변모과정과 농촌 변모과정에서 형성된 농촌지역 상호간의 차별 성의 비교 분석을 위해서는, 인구, 산업경제, 토지이용, 생활여건 등에 관한 다양 한 지표를 도출하고 군집분석과 판별분석 등의 통계적 기법을 활용하여 유형분 석을 수행하였으며 농촌변화의 메커니즘을 도출하였다. 현지주민과 일선 공무원 을 대상으로 한 설문조사와 농어촌개발사업에 대한 현지사례의 조사 분석을 통 하여 농어촌 현장에서의 정책수요를 파악하고자 하였다. 정책현황에 대한 연구 분석과 외국의 정책사례에 대한 조사 분석을 통하여 정책적 개선방향과 우리에 대한 시사점을 도출하였다. 그리고 정책방안의 현실 적용가능성을 제고하고자 본 연구는 외부 전문가와의 협동연구로 수행하였다.

제2장 농촌의 기능․역할에 관한 이론적 고찰

인구이동, 도시화, 정주공간 변화, 농촌어메니티 재인식 등에 관한 선행연구와 이론적 검토결과를 종합하면, 농어촌의 변화에 대한 다음과 같은 이론적 시사점 을 도출할 수가 있다. 먼저 농어촌지역 인구변화와 관련하여, 젊고 전문성 있는 인구를 중심으로 인구가 지속적으로 감소함으로써 농어촌지역의 인구규모가 줄 어들면서 정주인구의 고령화가 가속화될 것이라는 점이다. 인구감소 속도는 도 시화의 정체, 경제구조의 서비스화와 국민가치관의 질적 향상 중시로의 전환 등 으로 인하여 과거에 비해 둔화될 것이라는 점 또한 시사 받을 수 있다.

다음으로, 농어촌지역의 산업경제구조와 관련해서는, (대)도시에는 고차서비 스기능이 집적되는 가운데 농어촌지역에 대해서는 기술수준이 낮은 업종을 중심 으로 제조업 입지가 확산되고, 대도시권의 광역화․교외화로 인해 음식숙박업 등을 중심으로 한 서비스업종의 입지 역시 확산될 것이라는 점을 시사 받을 수 있다. 이에 따라 농어촌지역의 산업경제구조가 농업위주에서 제조업과 서비스업 의 비중이 높아져 다원화되고, 소득구조 역시 다변화될 것임을 알 수 있다.

이러한 인구감소 및 고령화와 산업경제 및 소득구조의 다변화 등으로 인하여

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농어촌지역의 토지이용 역시 농경지가 산업용지나 주거․상업용지 등으로 전용 되면서 복합화될 것으로 판단된다. 이러한 가운데 노령인구의 증가, 제조․서 비스업의 입지 확산 등으로 인한 수요변화로 기존의 각종 생활기반시설들의 질 적 전환이 필요하게 될 것으로 판단된다.

이러한 농어촌지역의 구조적 변화는, 입지적 특성, 지형적 요인, 어메니티자원 의 우수성 등 각 농어촌지역이 갖고 있는 지역적 특성에 따라 서로 다르게 전개 될 것임을 시사 받을 수 있다. 특히, 도시적 서비스의 편의성과 농어촌 자연환경 의 쾌적성을 동시에 향유할 수 있는 도시주변 농어촌지역 및 접근성이 뛰어난 농어촌지역과 그렇지 못한 농어촌지역 간에 차별적으로 인구감소와 고령화, 산 업경제 및 소득구조의 다변화, 토지이용의 복합화, 생활기반시설의 수요변환 등 의 현상이 서로 상이하게 진행될 것으로 판단된다.

이러한 이론적 고찰 결과를 통하여 본 연구에서의 개념적 모형을 설정할 수가 있다. 먼저 농촌이라는 공간은 주민[民]과 일자리[業], 토양․환경[土]의 유기적 결합체이다. 이에 인구증감과 인구구조 변화, 고용․산업 및 소득구조, 토지이용 구조와 생활환경은 상호 밀접하게 연계되어 내부적 인과관계를 형성하고 농촌지 역의 특성을 결정하게 된다. 이러한 상호 연계성이 선순환 구조를 형성하느냐 아 니면 악순환 구조를 형성하느냐에 따라 궁극적으로 지역발전의 방향이 결정될 것이다. 즉, 내부의 인과관계가 농어촌별로 서로 다르게 작동하고 외부의 대응과 제 역시 지역간에 서로 다르게 노정됨으로써 농어촌활성화를 위한 방안이 정책 적 실효성을 확보하기 위해서는 지역간 특성차이를 고려하는 맞춤형이 되어야 한다는 것이 본 연구의 개념적 토대를 이룬다.

제3장 농촌변화에 관한 실태분석

인구, 산업경제․소득, 토지이용 및 농촌공간, 그리고 생활여건과 관련한 다양 한 지표들을 활용하여 거시적 차원에서 시계열적인 농어촌 변화과정을 분석하였 다. 그 결과, 거시적 차원에서의 농촌변화 트렌드에서는 다음과 같은 사항을 발 견할 수 있다. 제조업이나 서비스업 등에 비한 농업부문의 낮은 생산성으로 인하

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여 도시와 농촌간 경제적 기회격차가 확대됨으로써 농촌에서 도시로의 인구이동 이 일어나게 된다. 이에 따라 우리나라의 경우 그동안 농촌인구 및 농가인구가 급속하게 감소하여 농촌 및 농가인구 규모가 한계수준에 도달하게 되었다. 이에 최근에는 농가 및 농촌인구의 감소추세는 크게 둔화되고 있다. 여기에는, 국민의 식이 삶의 질, 쾌적성 등 질적 수준 향상으로 전환되고, 농촌지역의 어메니티 자 원이 갖는 가치에 대하여 인식이 새로워지고 있는 점도 작용하고 있다.

농촌 및 농가인구의 감소는 농촌 및 농가인구의 급속한 인구고령화를 초래하 여 도시와 농촌간의 인구고령화 격차가 점점 확대되는 추세에 있다. 젊고 전문성 있는 인력을 중심으로 한 농촌 및 농가인구의 감소는 농림어업의 쇠퇴를 더욱 가속화함으로써 농가소득의 상대적 수준이 지속적으로 저하되는 추세가 유지되 고 있다. 이러한 농림어업의 쇠퇴와 농가소득의 상대적 수준 저하는 다시 농촌 및 농가인구의 감소와 그에 따른 고령화 심화로 연결되고 있다.

이러한 과정에서 농가소득에서 차지하는 농업외 소득의 비중이 증가하고, 농 가에서도 전업농보다는 겸업농의 비중이 확대됨으로써 농촌경제구조가 복합화 와 다변화되는 추세를 보여주고 있다. 이는 농업부문의 쇠퇴에 따른 결과를 반영 하는 것임과 동시에 농촌 및 농가에서 소득원 확보를 위한 자구적 노력을 반영하 는 것이기도 하다. 정책적으로는 농어촌지역에서 더 이상 농림어업부문과 농어 업인이 주력이 아님을 시사하는 것이기도 하다.

농업부문 쇠퇴와 농촌 및 농가인구의 감소에 따른 경작지의 축소, 그리고 도시 의 외연적 팽창에 따른 주거용지․상업용지․산업용지 등 도시적 토지수요의 급 증 등으로 인하여, 도시주변의 농어촌지역을 중심으로 하여 농경지의 도시적 용 도로의 전환이 증가하면서 도․농혼재공간이 확산되고 있다. 이와 함께 농촌의 어메니티 자원에 대한 가치 재인식은 농촌 관광․체험 등에 대한 도시민들의 수 요증가로 표출되어 팜스테이 등을 중심으로 한 각종 도․농교류활동이 급속하게 활성화되고 도․농교류공간이 확대되는 추세에 있다. 여기에는 농촌 및 농가의 소득원 다변화와 겸업농 증가 등이 상호 복합적으로 작용하고 있다.

젊은 층을 중심으로 한 농어촌 및 농가인구의 감소로 인한 인구규모의 축소와

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노령화 등 인구구조의 변화, 그리고 경제구조의 다변화와 도․농혼주화 및 도․

농교류공간의 확대 등은 기초생활시설, 의료․복지, 교육․문화 등 농촌지역 생활여건의 물적 기반과 질적 수준 확보에 대하여 새로운 과제를 던져주고 있다.

현재 도․농간 생활여건의 질적 수준 격차가 지속되고 있는 상황에서, 노령인구 를 위한 주거 및 의료․복지환경의 조성, 도․농혼재공간에 대한 기초생활시설 이나 환경오염방지시설 등의 확충, 원격지역에 대한 교통․정보망의 구축 등 생 활여건 개선을 위한 구조적 전환과 대응이 이뤄지지 못할 경우, 인구의 거주지 선택에서 농촌지역의 열위성은 더욱 심화되어 농촌 및 농가인구의 유출을 지속 될 것이다.

이와 같이, 농촌의 인구[民], 산업경제[業], 토지이용․생활여건[土] 각 부문에 서 일어나고 있는 변화트렌드가 서로 복합적으로 연계되어 나타난 현상임을 고 려하면, 국가균형발전을 위한 도․농간 격차 해소를 위해서는 농어촌지역 활성 화 대책이 거시적 차원에서 종합적으로 추진되어야 한다는 정책적 시사점을 도 출할 수가 있다.

인구, 산업경제․소득, 토지이용․생활여건에 관한 각종 통계자료를 통한 농 어촌지역간 비교분석 결과에서는 다음과 같은 사항을 발견할 수 있다. 먼저, 인 구와 관련하여, 전반적으로 영․호남지역의 농어촌과 같이 수도권과의 거리가 멀거나 접근성이 불량한 농어촌지역일수록 인구감소의 속도는 빠르고 고령화 수 준 역시 초고령사회를 넘어 심각한 수준으로 진행되고 있는 반면 강원지역, 충청 권 등 수도권과의 거리가 가깝거나 접근성이 양호한 지역일수록 농어촌지역 인 구의 감소정도도 낮고 고령화 진행수준도 낮다.

산업경제와 관련해서는 전남, 경북 등 비수도권에서 농림어업의 쇠퇴정도가 큰 반면 경기, 강원, 충북 등 수도권과 수도권 인접지역에서는 상대적으로 농림 어업의 쇠퇴정도가 적다. 농가소득에서도 경남, 전남, 전북, 경북 등 비수도권에 서 전국 농촌평균 이하의 수준을 나타내며, 제주도와 경기, 충남, 충북, 강원 등 수도권 영향지역에서 전국 평균 이상의 소득수준을 보이고 있다. 이와 함께 겸업 농가의 비중이 높은 지역에서 농가소득이 높고 상대적으로 농업소득의 비중은

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낮은 경향을 보인다.

토지이용과 관련에서는, 충남, 경기, 충북 등 수도권과 수도권 인접지역에서 도시용지가 타 지역에 비해 상대적으로 크게 증가함으로써 도․농혼재공간의 확 산정도가 다른 지역에 비하여 활발하며, 팜스테이 참여율에서도 수도권 및 인접 지역과 산림지 등 자연자원이 풍부한 지역의 참여율이 상대적으로 크게 증가하 여 도․농교류공간의 확대 정도가 높다.

생활여건에서는, 특히 수도권 인근의 지역에서 정보분야 및 기초생활분야에서 의 질적 수준이 다른 지역에 비하여 높은 가운데, 다양한 부문에서 농어촌지역간 수준 격차가 나타나고 한 지역 내에서도 생활여건을 구성하는 각 부문이 비교우 위, 비교열위 등 다양한 모습을 보이고 있다.

이러한 분석결과는, 도․농간 격차 해소를 위한 거시적 차원의 종합대책이 그 실효성을 확보하기 위해서는 농어촌지역 간의 특성차이에 걸맞은 미시적 차원의 세부추진전략이 마련되고 구사되어야 함을 시사하는 것이라 할 수 있다.

제4장 농촌지역에 관한 유형화 분석

농촌의 기능․역할에 관한 이론적 고찰, 농촌변화 실태분석을 종합하면, 다음 과 같은 우리나라 농촌 변화의 메커니즘을 유도해낼 수 있다. 첫째, 산업화에 따 라 제1차 산업에서의 경제적 기회가 상대적으로 축소됨으로써 산업집적지, 즉 도 시로 농어촌인구가 유출되기에 이르렀다. 이로써 우리나라 인구 정주활동의 주 무대는 농어촌지역에서 도시지역으로 옮겨지고 집적이 집적을 낳는 누적적 인과 과정을 통하여 도시와 농어촌지역 간의 격차는 점차 확대되기에 이르렀다. 그 결 과로서 나타난 대표적인 현상이 농어촌지역의 인구 과소화와 급격한 고령화이 다. 인구감소․고령화, 농림어업 쇠퇴․소득수준 악화, 토지이용의 비효율성 증 가와 생활여건의 질적 수준 저하 등이 상호 연결고리가 되어 농어촌침체의 악순 환이 진행되고 있는 것이다.

둘째, 도시팽창이 과도하여 포화수준에 이르고, 국민들의 가치관이 삶의 양적 수준 충족에서 질적 수준 향상으로 전환됨에 따라 농어촌 변화는 새로운 국면을

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맞이하게 된다. 이는 농어촌에 대한 수요변화로 나타난다. 이러한 수요변화는 전 원 등 쾌적한 주거공간 확산, 농어촌에 대한 제조업 입지 확대, 농어촌 어메니티 자원에 대한 가치 재인식과 체험활동 활성화, 웰빙 농수산물에 대한 수요 증가 등과 같은 현상으로 표출된다. 이는 도시와 농어촌이 주거지, 공장입지, 교류공간 등을 통하여 공간적으로 충돌, 중첩되어 복합화되는 현상으로 나타나고 있다.

셋째, 농촌 내부에서도 적극적인 대응반응이 나타나 농어촌 변화에 또 다른 변 수로 작용하게 된다. 위 수요변화는 기존과 같은 도시의 전면적인 면적 확산이 아니라 도시민을 중심으로 하여 공간이나 기간에 있어 핀포인트식의 산발적인 현상이라는 것이다. 이에 농어촌지역에서는 이러한 수요변화를 소득향상 나아가 지역발전을 위한 기회로 활용하고자 하는 내적 대응이 활성화되고 있는 것이 최 근의 농촌변화 모습 중의 하나이다. 그 대표적인 결과가 겸업농이 증가하거나 민 박․관광농원 등이 확대되는 등 농림어업과 제조업, 그리고 서비스업이 서로 접 목되고 있는 현상이다.

넷째, 이러한 농어촌 변화메커니즘은, 농어촌지역간에 차별적으로 전개되어 농어촌지역간 특성차이를 확대시키고 있다. 같은 농어촌지역간에서도 지역의 입 지적 특성이나 지형적 특성, 그리고 자원의 부존성과 내적 대응능력 등에 따라서 농어촌에 대한 수요변화의 영향이 서로 다르게 나타나고 있다. 즉, 농어촌 침체 의 메커니즘은, 농어촌에 대한 수요변화 등 외적 요인이, 입지적 특성이나 지형 적 요인, 그리고 지역자원의 부존성과 지역인재의 유무 등과 같은 필터를 통하여 필터링됨으로써 지역간 서로 다른 모습으로 나타나는 것이다.

다섯째, 농어촌 변화의 결과로 나타난 지역간 특성차이는, 인구특성관련 지표, 산업경제특성 관련 지표, 토지이용특성 관련 지표, 생활여건특성 관련 지표 등을 통하여 식별할 수가 있다. 그리고 이러한 농어촌 유형간 특성차이의 식별내지는 판별결과에 따라 유형별 속성에 적합한 선별적인 세부정책방안을 강구함으로써 우리나라 농어촌 활성화를 위한 정책의 실효성을 제고할 수가 있을 것이라 판단 된다.

농촌변화에 관한 실태분석에서 활용된 인구, 산업경제, 토지이용과 생활여건

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과 관련 각종 지표들을 기초로 하고, 군집분석과 판별분석을 활용하여 우리나라 의 83개 군(郡)지역을 유형화하였다. 유형화 분석결과를 종합적으로 고려할 경우, 농어촌유형별 특징과 농어촌유형간 특성차이는 다음과 같이 정리될 수 있다. 먼 저, 인구 및 산업경제적 특성에 의거한 농어촌유형에서, 유형 A1B1은 상대적으로 인구감소 정도와 고령화 수준이 낮아 지역사회의 활력이 어느 정도 유지되고 있 는 가운데, 쇠퇴의 길을 걷고 있는 농림어업보다는 제조업과 음식숙박업을 중심 으로 한 서비스업 중심의 고용구조를 지니고 발전기반이 상대적으로 견고한 유 형이다. 유형 A1B2는 농업을 중심으로 하여 비교적 안정된 지역발전기반을 유지 하고 있으나 농업쇠퇴와 함께 지역의 침체가 우려되는 농촌유형이다.

유형 A2B1은 지역경제기반이 제조․서비스업 중심으로 되어 있으나 정주인구 의 급속한 감소와 고령화로 지역공동체의 존립이 우려되는 농어촌유형이다. 유 형 A2B2는 지역기반이 농업의존적이고 정주인구의 급속한 감소와 고령화로 지역 사회의 붕괴 우려가 있는 농어촌유형이다.

토지이용 및 생활여건 특성에 의거한 농어촌유형에서, 유형 C1D1은 근교농업 발달과 제조업 입지, 소도읍 형성 등 비교적 도시성향의 특성을 보유하여 생활의 질적 수준은 상대적으로 높은 가운데 일부 생활기반시설은 부족한 농어촌유형이 다. 유형 C1D2는 일부 소도읍을 중심으로 지역이 유지되는 가운데 생활여건의 질 적 수준이 낙후되어 있는 농어촌유형이다.

유형 C2D1은 산림지나 임야 등 지역특성을 활용한 도․농교류가 활성화되고 있으며 생활여건의 질적 수준이 전반적으로 양호한 편인 농어촌유형이다. 유형 C2D2는 최근 지역특성을 활용한 도․농교류가 활성화되고 있으나 그 효과가 아 직 미흡하고 생활여건의 질적 수준이 낙후되어 있는 전형적인 중산간지역을 중 심으로 하는 농어촌유형이다.

이러한 농어촌유형별 특성들은 상호 유기적으로 융합되어 질적으로 그 특성이 서로 다른 16가지의 농촌유형을 형성하게 된다. 이는 16가지의 각 농어촌유형별 로 각기 서로 다른 정책적 대응과제가 도출되고 유형별 대응과제에 걸맞은 정책 적 대응방안이 모색되어야 만이 정책의 실효성을 제고시킬 수 있음을 시사하는

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것이다.

제5장 농촌유형별 정책수요와 대응과제 분석

농어촌 유형별로 현지의 지역주민과 관련 공무원 등이 해당 농어촌지역에 대 하여 인식하고 있는 문제인식과 이에 대한 정책적 개선 수요를 파악하기 위하여 설문조사를 실시하였다. 설문조사의 분석결과에 의할 경우, 농어촌지역 전체적 으로는 시급히 정책적 대응과제가 인구정착 및 노령인구의 생활대책 마련과 안 정된 소득원과 일자리의 확충인 것으로 판명되고 있다.

농어촌 유형간에서는, 인구감소가 심각하지 않은 가운데 정주인구의 고령화가 상대적으로 낮은 농어촌 유형에서는 주민들의 생계유지를 위한 경제활동 지원이 정책적 대응과제로 부각되고 있다. 농림어업의 비중이 상대적으로 높은 농어촌 유형에서는 농업과 서비스업의 연계를 통한 지역활성화가 정책적 과제로 제시되 고 있는 반면, 제조업의 비중이 상대적으로 높은 농어촌유형에서는 제조업 등 공 장입지 확대가 정책적 과제로 대두되고 있다. 그 중에서도 특히, 여주군과 칠곡 군 등 대도시와 근접해 있는 지역적 특성을 지닌 농어촌지역에서 제조업 등 공장 입지의 확대가 부각되고 있다.

토지이용과 관련해서는 농어촌 전체적으로는 주거 및 상업시설 등의 입지확대 와 토지이용의 계획적 관리를 통한 무분별한 농경지 잠식 방지라는 정책적 대응 과제가 부각된다. 농어촌유형 간에서는 대도시에 인접한 여주군과 칠곡군의 경 우 토지이용의 유연성확대가 대응과제로 대두되는 반면 산림지 비중이 높은 유 형인 장성군과 무주군의 경우는 방치된 농경지의 경작확대 등이 현안과제로 부 각되고 있다. 도․농교류와 관련해서는, 농어촌 전체적으로는 지자체 및 지역주 민의 적극적인 의지와 지원, 도시민의 방문․체류시설 확충이라는 정책과제가 현안으로 판명되고 있다. 농어촌유형 간에서는, 특히 산림지의 분포비중이 높은 유형에서 지자체 및 지역민의 적극적인 참여와 지원가 중요 과제로 대두되고 있 는 반면 농경지․도시용지 분포비율이 높은 유형에서는 상대적으로 도로 등 도․농간 접근성 제고가 정책현안으로 떠오르고 있다. 생활여건의 개선과 관련 해서는, 전반적으로 특히 도로개설 및 병원 등의 복지시설 확충, 의료 및 복지여

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건의 서비스 수준 제고가 해결이 시급한 정책과제로 대두되는 가운데 교육여건 의 질적 수준 개선 역시 중요한 정책적 대응과제가 되고 있다.

종합적으로 볼 때, 농어촌지역 전반적으로는 공통의 과제를 안고 있으며, 도시 와 대비되는 ‘농촌’ 이라는 개념 속에서 농어촌을 이해하게 될 때는 유사한 특성 과 정책과제를 갖고 있는 것으로 판단된다. 그러나 ‘농촌’과 ‘농촌’이라는 농어촌 지역 내에서 상호 대비되는 개념으로 농어촌지역을 바라볼 때는 지역주민들이 갖고 있는 문제해결의 방향과 인식이 지역별로 상이하여 차별성을 고려하는 정 책적 대응이 효과적임을 알 수 있다.

설문조사와 함께, 농어촌개발사업의 추진․집행과 관련한 정책적 대응과제를 도출하고자 사례조사를 수행하였다. 사례분석결과에 의할 경우, 전반적으로 농 어촌지역개발 관련정책이 지역의 다양한 수요 및 지역간 특성차이를 충분히 수 용할 수 있도록 하여야 한다는 점이 정책과제가 되고 있다. 구체적으로는, 관련 사업의 계획수립 및 집행권한의 부처간 분산으로 사업간 상호 연계성이 미흡하 고 중복투자의 위험이 있다는 점, 사업목적이나 내용이 물적 기반조성에 치중하 고 있으며, 중앙정부의 획일적 원칙 및 방향 설정이나 지침 제공 등 하향식 방식 이라는 점, 고령화 등에 따른 지역리더 부족문제 등이 해결되어야 할 중요한 정 책과제로 드러나고 있다.

이와 함께 지역주민들의 적극적이고 자발적인 참여의 유도, 지자체 공무원들 의 역량 강화, 지역 고유자원을 바탕으로 한 특성화와 차등화, 도시민 등 외부수 요자에 대한 적극적인 대응과 인터넷 등을 활용한 정보제공과 홍보 강화 등이 지역개발사업 성공을 위한 중요한 정책적 대응과제로 판명되고 있다.

제6장 농촌 관련 정책현황과 대응과제 분석

우리나라의 현행 농촌지역개발 관련 주요 사업들을, 그 특성에 따라 정주기반 조성관련 사업, 농촌거점지역 육성관련 사업, 지역환경 및 경관보전 관련 사업, 도농교류 활성화 관련 사업, 지역산업 특화 관련 사업으로 구분하여 현황과 문제 점을 살펴보았다. 그 결과 다음과 같은 문제점과 과제들을 도출하였다.

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먼저, 현행 농촌지역개발정책 관련 단위사업들은 농촌지역의 장기적 발전구상 을 바탕으로 추진되기 보다는 관련 부처의 개별법이나 지침상 목표 및 계획에 따라 부분적으로 사업을 추진함으로써 농촌지역의 정책적 통합성과 농촌발전의 중․장기적 비전을 제대로 제시해 주고 있지 못하고 있다.

여러 중앙 부처에 다양한 이름의 농촌지역개발사업에 대한 계획 수립 및 집행 권한이 분산되어 있고 또한 상호 연계성이 부족할 뿐만 아니라, 유사 사업들이 사업방식, 사업기간, 투자재원 등만을 달리하여 중복 시행되면서 투자의 비효율 성을 초래하고 있다.

대부분의 단위사업이 해당지역 주민 또는 지방정부의 주체적인 제안이나 공모 방식이 아닌 중앙정부 주도의 획일적 계획 또는 지침에 의한 하향식 개발방식으 로 지역적 창의와 특성을 제대로 반영되지 못하는 실정이다.

단위사업들의 내용이 표면적으로는 다양하게 나타나는 반면, 하드웨어 정비 등 물적 시설위주의 개발에 치중함으로써 지역의 다양성, 지역특성, 소프트웨어 개발 등에 대한 시대적 요구에 제대로 대응하고 있지 못하고 있다.

마지막으로, 대부분의 단위사업들이 생산성이나 환경성 구현에 치중하고 있지 만, 경관성, 전통․문화성, 도농교류성, 지역 공통체성 등 농촌공간의 다원적 기 능을 종합적으로 고려하려는 시도는 미흡한 것 같다. 녹색농촌체험마을조성사업, 아름다운마을가꾸기사업, 농촌전통테마마을사업, 어촌체험마을사업 등 농촌공 간의 다원적 기능제고를 통해 농촌을 활성화시키려는 노력이 경주되고는 있으 나, 개별적인 또는 한 두개의 가치만이 고려될 뿐, 농촌의 다원적 가치에 대하여 종합적으로 고찰하려는 시도는 여전히 부족하다고 할 수 있다.

우리나라 정책현황 분석과 함께, 유럽연합, 영국, 프랑스를 사례로 하여 외국 의 농촌개발정책에 대하여 조사 분석하였다. 그 결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있었다. 농정개혁을 통해 농업정책의 중심을 점차 ‘생산’에서 농업․농촌의 다면적 기능 촉진과 농촌지역내 경제활동 다각화에 초점을 맞춘 ‘농촌개발정책’

으로 전환시키고 있다. 즉, 농업 및 농촌지역의 공익적 기능과 다원적 가치를 인 정하고, 사회에 적절하게 제공될 수 있도록 다양한 정책수단을 강구하는 동시에,

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이를 통해 농촌 경제활동의 다각화를 도모하고 있다.

최근 EU 회원국들의 농촌개발정책 및 관련 프로그램들은 중앙정부에 의해 획 일적으로 결정되어지는 것이 아니라, 각각의 지자체의 지역특성에 맞는 계획 및 목표를 제시하고, 지역별 상황에 맞는 지역추진체계 및 파트너쉽을 구성함으로 써 장기적인 농촌발전을 도모하고 있다. 즉, EU 및 회원국들의 농촌발전 프로그 램들은 지역으로 하여금 직접 사업을 수행하고 의사결정과정에 참여하도록 도와 주는 특징을 보이고 있다. EU나 중앙정부는 다양한 정책적 도구들을 제시하고, 지자체나 개별 농가로 하여금 자신의 실정과 여건에 따라 가장 잘 실천할 수 있 는 도구들을 선택하게 함으로써 사업의 실효성을 확보하고 있다.

EU 및 회원국들의 농촌발전 및 낙후지역개발정책에서 주목할 점은 이들이 지 역의 사회·경제적, 문화적, 환경적 특성이 서로 다르다는 인식하에서 그 다양성 과 고유한 특성을 유지·발전시키는 방향으로 이루어지고 있다는 점이다. 이는 특 히 우리나라의 농촌정책 및 낙후지역정책이 유연성과 다양성이 부족하고 지역의 실질적 여건을 제대로 반영하고 있지 못하다는 비판이 일고 있다는 점을 감안하 면 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.

제7장 농촌유형을 고려한 농촌활성화 방안

정책대응의 기본방향

지금까지의 분석결과와 그에 따른 정책적 대응과제와 정책적 시사점을 바탕으 로 하여 본 연구에서는 다음과 같이 정책적 대응의 기본방향을 설정하였다.

첫째, 현재 진행되고 있는 농촌변화에서 각종 요인들이 상호 복합적으로 작용 하고 있는 바 농촌활성화 정책의 실효성 제고를 위해서는, 거시적 차원에서의 종 합적인 대책과 미시적 차원에서의 정밀한 세부전략이 고도로 연계되어 일관성 있게 추진되어야 한다.

둘째, 도․농간 각종 격차의 해소를 통하여 국토 나아가 국가균형발전을 도모 하기 위해서는, 먼저 농어촌지역에서, 인구감소와 고령화, 농업쇠퇴와 소득구조

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다변화, 외적 수요변화와 내적 대응 등의 상호간 인과성ㆍ연계성ㆍ복합성에 의 거한 거시적 차원의 종합적인 대책을 마련하여 실행하여야 한다.

셋째, 이러한 종합적인 대책에 의거하여, 개별 농어촌지역에 대해서는, 고령화 정도, 경제구조의 다변성, 입지적 특성과 외적 수요의 특성, 그리고 내적 대응능 력과 자원 부존성 등의 지역간 차이를 감안한 미시적 차원의 선택적 세부전략을 구사할 필요가 있다.

넷째, 미시적 차원에서 정책수단의 구체성과 현장밀착성을 확보하기 위해서 는, 농어촌 관련 정책 수립과 집행의 단위가 되는 마을 등을 기준으로 하여, 지역 특성을 조사ㆍ분석하고, 지역의 문제점과 발전잠재력을 진단하고 평가하며, 이 를 바탕으로 농어촌 활성화를 위한 처방전을 마련하고 정책을 집행하는 프로그 램의 마련이 필요하다.

다섯째, 이러한 거시적인 종합대책과 미시적인 세부전략, 그리고 정책집행 단 위 중심의 농어촌 활성화 프로그램의 마련에 있어, 지역주민이나 단체, 지방자치 단체, 전문가 그룹, 중앙정부 등으로 구성되는 정책 수립․집행․평가 등을 위한 총괄기구나 협의체의 설치가 필수적이다.

여섯째, 국토공간 상에서 농어촌지역은, 어메니티 자원의 거점기지이면서 미 래의 신산업공간, 그리고 국민활력에너지의 재충전공간이라는 점에 유의하여, 농어촌이 갖는 어메니티, 도시가 갖는 편의성이 상호 통합되어 국토전체 차원에 서 환경보전과 삶의 질적 수준 향상, 지속가능한 성장이 확보될 수 있도록 하는 국토관리전략이 필요하다.

농촌 유형별 활성화 방안

농어촌 유형구분의 기준이 된 네 부문, 즉 인구, 산업경제, 토지이용, 생활여건 의 각 지표를 기준으로 하여 농어촌 활성화를 위한 정책대안을 모색할 수가 있 다. 그리고 각 부문별 정책대안을 농어촌유형에 대응시킴으로써 우리나라 농어 촌의 다양한 특성에 부응하는 농어촌 활성화 방안을 도출할 수 있다.

구체적으로 보면, 농어촌 활성화를 위해서는 무엇보다도 먼저 접근하여야 요

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인이 농어촌인구이다. 즉, 인구가 급격하게 감소하는 지역에서는, 농어촌인구의 유출과 감소를 방지하고 신규로 인구를 유입할 수 있는 대책 등을 강구하여야 한다. 또한 활력 있고 건전한 지역사회 유지를 위하여 균형 있는 인구코호트의 유지 대책, 즉 상대적으로 급격하게 높아가는 고령화율을 낮추는 대책의 인구구 조 개선이 시급하고, 고령인구의 노후생활안정화를 위하여 의료․복지 등 다양 한 노인복지대책이 강구되어야 한다.

산업경제 분야에서는 제조업과 음식․숙박업 등 서비스업의 적극적인 유치활 동 및 고용증대로 농촌경제 활성화를 도모하고 아울러 농림어업의 생산성 향상 등으로 농가경제에도 활력을 불어 넣어야 한다.

토지이용과 관련해서는, 국토보전 및 안전하고 안정적인 농업생산을 위하여 농경지의 효율적 이용 및 건전한 보전을 위한 대책과 도시주변을 중심으로 한 난개발 방지, 늘어나는 도시민의 여가수요에 대응하고 농촌경제 활성화를 위한 관광ㆍ휴양레저 등 도․농교류공간 개발에도 적극적으로 나서야 할 것이다.

농촌지역의 생활여건의 질적 수준을 향상하기 위하여 마을회관, 공원, 도로, 상하수도 등 주민생활편의시설 확충과 주민, 특히 고령인구를 중심으로 보건ㆍ 의료 등 건강관리를 위한 대책, 교통, 정보, 통신 등의 기반시설 확충과 활용능력 의 제고, 농촌지역의 남녀노소 구별 없이 각 계층별로 적합한 교육, 문화시설을 확충하고 관련 프로그램 개발에 힘써야 할 것이다.

「농촌 마을 진단․활성화 프로그램」의 마련과 추진

농어촌 유형별 특성파악과 그에 해당하는 활성화 방안을 마을과 같은 정책의 현장집행 단위에서 구체적으로 마련하기 위해서는, 마을 단위에서 지역의 특성 을 정밀하게 조사 분석하여 진단하고 평가하는 것이 필요하다. 그리고 이러한 진 단․평가를 통하여 지역이 안고 있는 문제점과 현안과제, 지역이 보유하고 있는 발전잠재력을 파악하여야 한다. 이러한 정책집행단위에서의 정밀한 조사․분석 과 진단․평가, 그리고 과제와 잠재력의 파악을 바탕으로 하여야만 농어촌 활성 화를 위한 현장 밀착적이고 지역정황에 부합하는 정밀한 정책처방전을 마련할

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수 있다. 이러한 처방전에 의거하여 맞춤형 정책방안을 수립하여 집행할 때 우리 나라 농어촌 정책의 실효성을 제고할 수 있을 것이다.

이러한 내용을 바탕으로 하여 가칭 「농촌 마을 진단․활성화 프로그램」을 마 련할 수가 있다. 본 연구에서의 「농촌 마을 진단․활성화 프로그램」은, “지역특 성의 진단․평가”와 “정책수단의 처방․조제”, 그리고 “사업계획의 수립․집행”

이라는 세 단계로 구성되어 있다. 각 단계별 혹은 전체적으로, 지역주민이나 단 체, 지방자치단체, 전문가 그룹이나 전문기관, 중앙정부 등으로 구성되는 총괄기 구나 협의체가 설치되어 중심적인 기능과 역할을 수행한다.

이러한 「농촌 마을 진단․활성화 프로그램」을 통하여, 지역으로 하여금 직접 사업을 수행하고 의사결정과정에 참여하도록 하고, 중앙정부 등은 다양한 정책 적 도구들을 제시하며, 지자체나 개별 농가로 하여금 자신의 실정과 여건에 따라 가장 잘 실천할 수 있는 도구들을 선택하게 함으로써 사업의 실효성을 제고시킬 수 있게 된다. 그리고 지역의 사회·경제적, 문화적, 환경적 특성을 정책에 반영할 수 있게 됨으로써 지역의 다양성과 고유한 특성을 유지·발전시키면서 지역을 활 성화할 수 있게 되는 것이다.

제8장 결 론

본 연구가 갖는 특징 중의 하나로서는, 우리나라 농어촌지역의 지역간 특성차 이를 반영하는 맞춤형 정책처방의 마련과 집행에 활용될 수 있는 농어촌 마을 진단․활성화 프로그램을 구체적으로 제시하였다는 점이다. 그리고 인구, 산업 경제, 토지이용, 생활여건 등에 걸친 다양한 지표를 활용한 실증분석을 통하여 우리나라 농어촌의 변화추세와 실상을 현실감 있게 보여주고, 이를 바탕으로 하 여 농촌변화의 메커니즘을 도출하였다. 우리나라 농어촌지역을 대상으로 한 유 형분석을 통해 유형별 특성의 판단기준을 도출하여 제시하였다. 그리고 8개 농어 촌지역을 대상으로 한 설문조사와 6개 농어촌지역에 대한 현장조사 등을 통하여 농어촌 현장의 생생한 정책수요의 목소리를 연구결과에 담고 있다. 이와 함께 우 리나라 농어촌 관련 정책의 현황과 문제점 파악, 유럽연합과 유럽 각 국의 정책

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사례분석을 통하여 농어촌 지역간 특성차이의 반영이라는 기존의 시각과는 다른 관점에서 정책적 개선방향과 시사점을 도출하였다. 실태분석, 현장분석, 정책분 석의 삼위일체를 통하여, 농어촌 유형별 맞춤형 정책방안의 마련과 구체적인 실 천프로그램을 고안하여 제시하였다.

본 연구의 한계로서는, 농어촌유형별 구체적인 정책방안의 제시에서 실제 적 용이나 관련 전문가 및 공무원들의 의견수렴이 부족하여 내용의 구체성이 다소 결여되어 있다. 그러나 이러한 부분은, 본 연구에서 제안한 「농촌 마을 진단․활 성화 프로그램」이 확정되어 향후 농촌관련 정책이나 사업의 집행단위에 적용될 경우에 충분히 보완될 수 있을 것으로 판단된다. 또한, 도․농교류공간에 대한 체계적이고 지역별로 정밀한 자료를 획득하기 힘들어 도․농교류와 관련한 농촌 변화의 실태분석과 농촌지역간 차별성에 관한 분석의 정밀성 측면에서 아쉬움이 남는다. 아울러 시․군을 기준으로 한 통계정보의 부족이나 읍․면 단위에서의 통계자료 획득의 한계 등으로 인하여 실태분석의 구체화 정도에 아쉬움이 남는 다. 향후 우리나라 통계정보 생산․수집과 관리 및 제공체계가 크게 개선되기를 기대해본다.

향후 본 연구에서 제시된 농어촌 진단․활성화 프로그램의 구체적 적용을 위 해서는, 마을을 단위로 한 현장모의적용과 농어촌 지역간 특성차이를 정책집행 단위인 마을단위에서 정밀하게 파악할 수 있도록 하는 보다 정밀하고 심층적이 며 현장적응적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.

현재 우리나라에서는, 국가균형발전 차원에서 농민․농업․농촌을 대상으로 하는 정책들, 즉 󰡔농업․농촌 종합대책󰡕, 󰡔농림어업인 삶의 질 향상 기본계획󰡕

등 농어촌 활성화를 위한 정책들이 다양한 경로를 통하여 다양한 방식으로 전개 되고 있다. 일부에서는 여전히 중앙부처별 분산과 개별적 집행과 하향식 집행 등 에 따른 실효성 약화를 문제점으로 지적하고 있다. 이러한 차원에서 본 연구에서 제시하는 「농어촌 마을 진단․활성화 프로그램」과 다양한 정책적 시사점과 방안 들이 정부정책의 실효성 제고에 기여할 수 있을 것으로 기대한다.

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색인어 _ 농촌어메니티, 특성차이, 농어촌유형, 군집분석, 판별분석

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ

제 1 장 서 론

1. 연구의 배경 ··· 1 2. 연구의 목적과 방법 ··· 2 1) 연구의 목적 ··· 2 2) 연구범위 ··· 3 3) 연구방법 ··· 3 3. 선행연구와의 차별성 ··· 5 4. 연구의 추진체계 ··· 7

제 2 장 농촌의 기능․역할에 관한 이론적 고찰

1. 도․농간 인구이동 ··· 9 1) 도․농간 인구이동의 동기 ··· 9 2) 도시화의 진행단계와 단계별 특성 ··· 11 3) 인구이동의 원리 ··· 13

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2. 공간재구조화와 농촌의 구조적 변화 ··· 14 1) 산업사회의 변화와 공간재구조화 ··· 14 2) 농촌의 구조적 변화 ··· 16 3. 농촌에 대한 가치 재인식 ··· 17 1) 농촌가치의 재인식과 농촌의 다원적 기능 ··· 17 2) 농촌어메니티를 활용한 농촌활성화 ··· 20 3) 농촌에 대한 가치 재정립 ··· 26 4. 연구분석의 개념적 모형 ··· 28

제 3 장 농촌변화에 관한 실태분석

1. 농촌변화의 개념정의와 지표 선정 ··· 31 1) 농촌변화의 개념 정의 ··· 31 2) 분석지표의 선정 ··· 32 2. 농촌변화의 실태분석 ··· 33 1) 인구규모와 구조 ··· 33 2) 산업경제 및 소득구조 ··· 37 3) 토지이용․생활여건 ··· 43 4) 분석결과의 종합 ··· 49 3. 농촌차별화의 지역간 비교분석 ··· 51 1) 인구규모와 구조의 농촌지역간 비교 ··· 51 2) 산업경제 및 소득구조의 농촌지역간 비교 ··· 56 3) 토지이용․생활여건의 농촌지역간 비교 ··· 64 4) 분석결과의 종합 ··· 73

제 4 장 농촌지역에 관한 유형화 분석

1. 농촌변화의 메커니즘과 시사점 ··· 75 2. 농촌지역의 유형화 ··· 78 1) 인구적 특성에 의한 농촌지역 유형화 ··· 78 2) 산업경제적 특성에 의한 농촌지역 유형구분 ··· 82

(27)

3) 토지이용 특성에 의한 농촌지역 유형구분 ··· 85 4) 생활여건 특성에 의한 농촌지역 유형구분 ··· 88 5) 농촌지역 유형의 분류 ··· 91 3. 농촌유형간 특성차이의 비교분석 ··· 93 1) 농촌유형별 특성 ··· 93 2) 농촌유형별 특성과 차이점의 비교 ··· 97 3) 농촌유형별 특성비교의 종합과 유형구분결과 ··· 100

제 5 장 농촌유형별 정책수요와 대응과제 분석

1. 조사대상지역의 선정 ··· 107 2. 농촌지역에 대한 문제인식과 정책수요 ··· 109 1) 농촌 전반에 관한 문제인식과 정책수요 ··· 109 2) 인구 관련 문제인식과 정책수요 ··· 112 3) 산업경제 관련 문제인식과 정책수요 ··· 115 4) 토지이용 관련 문제인식과 정책수요 ··· 118 5) 생활여건 관련 문제인식과 정책수요 ··· 124 6) 농촌개발사업에 대한 문제인식과 개선사항 ··· 128 3. 문제인식 및 정책수요 분석결과의 종합과 대응과제 ··· 130 4. 농촌개발사업에 대한 사례분석 ··· 135 1) 평창군의 그린투어사업 ··· 135 2) 봉화군의 파인토피아 건설 사업 ··· 140 3) 청원군의 농촌체험마을사업 ··· 146 4) 영동군 포도클러스터 육성사업 ··· 150 5) 영광군의 어촌체험마을 조성사업 ··· 155 6) 보은군의 황토특화사업 ··· 159 5. 농촌개발사업 사례분석 결과의 종합과 시사점 ··· 164

제 6 장 농촌 관련정책 현황과 대응과제 분석

1. 우리나라 농촌 관련 정책의 추진경위 : 성과와 한계 ··· 167

(28)

2. 우리나라 농촌지역개발정책의 현황 ··· 172 1) 농촌정책에 대한 인식전환 필요성 대두 ··· 172 2) 농촌지역개발정책의 개념 및 범위 ··· 173 3) 현행 농촌지역개발정책 관련 주요사업 ··· 176 3. 우리나라 농촌지역개발사업의 추진실태 및 특성 ··· 181 1) 정주기반조성정책 ··· 181 2) 낙후지역개발정책(농촌거점지역육성정책) ··· 185 3) 자연환경 및 경관보전정책 ··· 188 4) 도농교류 활성화정책 ··· 190 5) 지역산업 특화정책 ··· 195 4. 우리나라 농촌지역개발정책의 문제점 및 과제 ··· 196 5. 외국의 농촌개발정책 사례분석과 시사점 ··· 198 1) 유럽연합(EU)의 농어촌개발정책 ··· 198 2) 영국의 농촌개발정책 ··· 204 3) 프랑스의 농촌개발정책 ··· 209 4) 외국 농촌개발정책의 정책적 시사점 ··· 213

제 7 장 농촌유형을 고려한 농촌활성화 방안

1. 정책적 대응과제의 종합 ··· 215 1) 실태분석 결과에 의한 정책적 대응과제 ··· 215 2) 정책수요분석 결과에 의한 정책적 대응과제 ··· 216 3) 정책현황분석 결과에 의한 정책적 대응과제 ··· 218 2. 정책대응의 기본방향과 주요 방안 ··· 219 3. 농촌유형별 활성화 방안 ··· 221 1) 부문별 정책적 대응방안 ··· 221 2) 농촌유형별 정책적 대응방안 ··· 223 3) 「농촌 마을 진단․활성화 프로그램」의 마련과 추진 ··· 230

제 8 장 결 론

(29)

1. 연구의 기대효과 ··· 233 2. 연구의 특징과 한계 ··· 234 3. 정책건의와 향후 연구과제 ··· 235 4. 맺음말 ··· 236

참고문헌 ··· 239 SUMMARY ··· 245 부 록 ··· 247

(30)
(31)

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ··· 6

<표 2-1> 농촌의 지역특성별 주요 공익기능 ··· 19

<표 2-2> 농촌 대안관광의 유형 ··· 24

<표 3-1> 인구분담비중 변화추이의 도․농간 비교 ··· 35

<표 3-2> 인구고령화 추이의 도․농간 비교 ··· 37

<표 3-3> 농가소득 수준과 농업소득․겸업농가 비중의 변화추이 ··· 42

<표 3-4> 토지이용구조의 변화추이 ··· 45

<표 3-5> 농지의 감소면적과 전환용도별 비중의 변화추이 ··· 46

<표 3-6> 농촌인구 감소추이와 분포변화의 지역간 비교 ··· 53

<표 3-7> 농촌인구 고령화 추이의 지역간 비교 ··· 55

<표 3-8> 농림어업 비중변화의 도(道)지역간 비교 : 부가가치 기준 ··· 58

<표 3-9> 농촌 산업구조 변화의 지역간 비교 : 고용기준 ··· 59

<표 3-10> 농업소득비중과 농가소득수준 변화의 지역간 비교 ··· 62

<표 3-11> 농촌지역 겸업농가 비중의 지역간 비교 ··· 63

<표 3-12> 농촌지역 토지용도별 면적증가율의 지역간 비교 : 1995~2004 ··· 65

<표 3-13> 농촌지역 토지이용구조의 지역간 비교 : 2004 ··· 67

<표 3-14> 농촌지역 팜스테이 참여정도의 지역간 비교 ··· 69

<표 3-15> 농촌지역 생활여건의 지역간 비교 : 2004 ··· 72

(32)

<표 4-1> 유형구분결과와 유형별 농촌지역 : 인구특성 기준 ··· 79

<표 4-2> 판별분석 결과 : 인구특성 기준 ··· 81

<표 4-3> 농촌유형간 인구특성 판별변수의 비교 ··· 81

<표 4-4> 유형구분결과와 유형별 농촌지역 : 산업경제특성 기준 ··· 83

<표 4-5> 판별분석 결과 : 산업경제특성 기준 ··· 84

<표 4-6> 농촌유형간 산업경제특성 판별변수의 비교 ··· 84

<표 4-7> 유형구분결과와 유형별 농촌지역 : 토지이용특성 기준 ··· 86

<표 4-8> 판별분석 결과 : 토지이용특성 기준 ··· 87

<표 4-9> 농촌유형간 토지이용특성 판별변수의 비교 ··· 87

<표 4-10> 유형구분결과와 유형별 농촌지역 : 생활여건특성 기준 ··· 89

<표 4-11> 판별분석 결과 : 생활여건특성 기준 ··· 90

<표 4-12> 농촌유형간 생활여건특성 판별변수의 비교 ··· 91

<표 4-13> 인구특성의 농촌유형간 비교 : 2005 ··· 94

<표 4-14> 산업경제특성의 농촌유형간 비교 : 2004 ··· 94

<표 4-15> 토지이용특성의 농촌유형간 비교 : 2004 ··· 95

<표 4-16> 생활여건특성의 농촌유형간 비교 : 2004 ··· 96

<표 5-1> 거주하고 있는 농촌지역의 문제점 ··· 110

<표 5-2> 농촌지역 문제해결 방안 ··· 112

<표 5-3> 인구감소 및 고령화로 인한 농촌지역 문제점 ··· 113

<표 5-4> 인구감소 및 고령화 해결을 위한 방안 ··· 114

<표 5-5> 소득원 및 일자리 부족으로 인한 농촌지역의 문제점 ··· 116

<표 5-6> 소득원 및 일자리 부족 문제해결 방안 ··· 118

<표 5-7> 토지이용의 비효율성과 관련한 문제점 ··· 119

<표 5-8> 토지이용의 비효율성 문제해결을 위한 방안 ··· 121

<표 5-9> 도․농 교류확대와 관련한 농촌지역의 문제점 ··· 122

<표 5-10> 도․농교류 확대를 위한 방안 ··· 123

<표 5-11> 생활여건과 관련해서 부족한 분야 ··· 125

<표 5-12> 생활여건과 관련해서 개선할 분야 ··· 126

<표 5-13> 생활여건의 질적수준과 관련한 문제해결 방안 ··· 127

<표 5-14> 생활여건의 사회기반시설 확충관련 대책 ··· 128

(33)

<표 5-15> 농촌지역개발사업의 성공요인 ··· 129

<표 5-16> 농촌지역개발사업의 원활한 추진을 위한 개선사항 ··· 130

<표 5-17> 청원군 지목별 토지이용 변화추이 ··· 147

<표 5-18> 청원군 농촌체험마을사업의 주요 내용 ··· 149

<표 5-19> 영광군 인구감소 및 고령화 추세 ··· 156

<표 6-1> 농어촌구조개선대책의 주요 사업 및 재원계획 ··· 168

<표 6-2> 농어촌특별세사업 투자계획 ··· 169

<표 6-3> 119조원 투융자 실적(2006년까지) ··· 171

<표 6-4> 제1차 삶의 질 향상 기본계획의 투자계획(2005~2009) ··· 172

<표 6-5> 농촌정책의 구성 및 주요 사업내용 ··· 176

<표 6-6> 농촌지역개발정책 관련 주요 단위사업들 ··· 179

<표 6-7> 2006년도 농어촌주거환경개선사업 추진계획 ··· 183

<표 6-8> 개발촉진지구 투자계획 및 실적 ··· 188

<표 6-9> 녹색농촌체험마을조성사업의 연도별 투자계획 ··· 191

<표 6-10> EU 농촌개발정책의 구분 및 주요 특징 ··· 201

<표 6-11> 영국정부의 농촌지역개발정책 구분 ··· 205

<표 6-12> 영국정부의 농촌발전정책 예산배분 계획 ··· 206

<표 7-1> 농촌유형구분의 부문별 정책대응방안 ··· 223

<표 7-2> 농촌유형별 정책대응 수준 ··· 226

(34)
(35)

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구의 추진체계 ··· 8

<그림 2-1> 도시화 곡선 ··· 12

<그림 2-2> 농촌의 공익적 기능과 가치 ··· 18

<그림 2-3> 농촌어메니티의 개념과 자원화 ··· 21

<그림 2-4> 농촌어메니티의 자원화와 가치재정립의 방향 ··· 27

<그림 2-5> 연구분석의 개념적 모형 ··· 29

<그림 3-1> 인구분담비중 변화추이의 도․농간 비교 ··· 34

<그림 3-2> 인구고령화 추이의 도․농간 비교 ··· 36

<그림 3-3> 총부가가치에 대한 농림어업의 비중변화 ··· 38

<그림 3-4> 전체 취업인구에 대한 농림어업의 비중변화 ··· 40

<그림 3-5> 농가소득 수준과 농업소득 및 겸업농가 비중의 변화추이 ··· 41

<그림 3-6> 도시용지의 증가추이 ··· 44

<그림 3-7> 농촌지역의 팜스테이 참여정도 변화 ··· 47

<그림 3-8> 생활여건의 도․농간 격차 : 2004년말 ··· 48

<그림 3-9> 농촌인구 감소추이와 분포의 지역간 비교 ··· 52

<그림 3-10> 농촌인구 고령화 추이의 권역간 비교 ··· 54

<그림 3-11> 인구감소와 고령화수준의 농촌지역간 비교 ··· 56

<그림 3-12> 농림어업 비중변화의 도(道)지역간 비교 : 부가가치 기준 ··· 57

<그림 3-13> 농업소득비중과 농가소득수준의 지역간 비교 : 2004 ··· 61

(36)

<그림 3-14> 농촌지역 겸업농가 비중의 지역간 비교 ··· 63

<그림 3-15> 농경지와 도시용지면적 비중의 농촌지역간 비교 : 2004 ··· 66

<그림 3-16> 농촌지역의 농경지 및 도시용지 비율의 지역간 비교 ··· 68

<그림 3-17> 농촌지역 팜스테이 참여정도의 지역간 비교 : 2005 ··· 70

<그림 4-1> 농촌변화의 메커니즘 ··· 77

<그림 4-2> 인구특성 기준에 의한 농촌 유형구분 결과 ··· 79

<그림 4-3> 산업경제특성 기준에 의한 농촌 유형구분 결과 ··· 82

<그림 4-4> 토지이용특성 기준에 의한 농촌 유형구분 결과 ··· 85

<그림 4-5> 생활여건특성 기준에 의한 농촌 유형구분 결과 ··· 88

<그림 4-6> 농촌유형의 구분 ··· 92

<그림 4-7> 농촌유형 구분의 기준 ··· 93

<그림 4-8> 농촌유형별 특성과 차이점 ··· 99

<그림 4-9> 농촌유형별 농촌지역 ··· 103

<그림 4-10> 농촌유형의 분포 ··· 104

<그림 5-1> 설문조사 및 사례조사 대상지역 ··· 108

<그림 5-2> 농촌지역 문제점에 대한 그룹별 인식비교 ··· 111

<그림 5-3> 소득원․일자리 부족으로 인한 농촌지역의 현재․향후 문제점 · 116

<그림 5-4> 토지이용의 비효율성과 관련한 농촌지역의 문제점 ··· 120

<그림 5-5> 소득원 창출과 도농교류 확대의 방안 ··· 124

<그림 5-6> 평창군 인구감소 및 고령화 추세 ··· 136

<그림 5-7> 평창군 사례지역 : 수림대마을 ··· 139

<그림 5-8> 봉화군 인구감소 및 고령화 추세 ··· 141

<그림 5-9> 봉화군 사례지역 : 상운 문화마을 ··· 143

<그림 5-10> 봉화군 사례지역 : 청량산 비나리마을 ··· 145

<그림 5-11> 청원군 사례지역 : 벌랏한지마을 ··· 149

<그림 5-12> 영동군 인구감소 및 고령화 추세 ··· 151

<그림 5-13> 영동군 사례지역 : 영동천공원화사업(상)․용두근린공원조성사업(하) 153

<그림 5-14> 영동군 사례지역 : 와인코리아(주) ··· 155

<그림 5-15> 영광군 사례지역 : 두우리마을 ··· 158

(37)

<그림 5-16> 보은군 인구감소 및 고령화 추세 ··· 160

<그림 5-17> 보은군 사례지역 : 구병아름마을 ··· 163

<그림 7-1> 농촌 활성화를 위한 정주여건 부문별 정책대응요소 ··· 222

<그림 7-2> 농촌 마을 진단․활성화 프로그램 ··· 231

(38)
(39)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

본 장에서는, 지역특성을 고려한 농어촌활성화 방안의 강구가 왜 필요한 가하는 연구 의 배경, 그리고 본 연구의 목적과 연구의 범위를 제시한다. 이어 연구목적의 달성을 위한 연구방법을 소개하며, 기존연구의 차별성에 관하여 언급한다. 아울러 연구내용 의 주요 구성과 전체 연구의 틀을 제시한다.

1. 연구의 배경

우리나라는 그 동안 국토와 국가균형발전을 위하여 다양한 정책을 수립하고 시행하여 왔다. 그럼에도 불구하고, 수도권으로의 집중현상, 도시로의 집중현상 은 좀처럼 완화되지 않고 있다. 특히, 그동안 제조업을 중심으로 한 산업화와 도 시로의 인구집중으로 인해 농업을 기반으로 한 농촌지역의 침체 내지 쇠퇴는 국 가적인 과제가 되고 있다. 도․농간 양극화 현상을 해결하고 나아가 국가균형발 전을 도모하기 위해서는 이러한 농촌지역의 활성화가 핵심적인 과제이다.

현재 농촌지역이 겪고 있는 문제점으로는 농산물시장의 개방 확대 등으로 인 하여 농촌경제의 침체가 심화됨으로써 도시근로자가구에 대한 농가소득의 비율 이 지속적으로 감소하고 있다는 점이다. 이와 함께 농촌 정주인구가 지속적으로 감소하고 있는 가운데 농촌지역에 남아 있는 인구의 노령화가 가속화되고 있다 는 것이다. 농촌의 인구고령화가 급속하게 진행되어 면지역의 경우 이미 초고령 사회에 접어든지 오래되었다. 이에 따라 우리 국토의 배후지인 농촌의 지역공동

(40)

체가 붕괴될 우려마저 안고 있다. 즉, 농산물 시장 개방, 농촌인구의 고령화 등으 로 인해 농촌지역의 침체현상이 더욱 심화됨으로써 국가균형발전에 큰 걸림돌로 작용하고 있는바 농촌 활성화를 위한 실효성 있는 연구가 필요하다.

농촌지역 활성화를 위하여 현재 다양한 시책들이 추진되고 있다. 크게 보면,

󰡔제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020)󰡕을 들 수 있고, 2013년 까지 총 119 조원을 투자할 󰡔농업․농촌 종합대책󰡕이 추진중에 있으며, 󰡔농림어업인 삶의 질 향상 기본계획󰡕 등 농촌활성화를 위한 다양한 정부시책들이 현재 추진 중에 있 다. 이에 따라 정부의 농촌활성화 시책에 부응하는 구체적인 방안의 제시로 정책 의 실효성을 제고할 수 있는 연구가 필요하다.

또한 주5일 근무제 등의 도입에 따른 5도(都) 2촌(村) 현상 등의 여건변화, 자 연과의 접촉을 중시하거나 건강을 중시한 웰빙 먹거리 수요 확대 등 국민의식의 변화 등 농촌을 둘러싼 여건이 크게 변화되고 있다. 이러한 여건변화는 우리나라 농촌지역에 새로운 기회가 되고 있다. 이러한 기회요인을 농촌 활성화로 연결시 키는 정책방안을 제시하는 연구가 필요하다.

2. 연구의 목적과 방법

1) 연구의 목적

본 연구는, 국토정주체계의 최하위 배후지를 형성하고 있는 농촌지역의 활성 화가 국토균형발전을 위해서는 긴요하다는 인식 하에 수행되며, 도시적 혹은 국 가적 필요성에 의거하여 변화되어 온 농촌의 변모과정, 변모과정에서의 농촌 간 지역특성의 차별화 현상을 연구 분석하고, 농촌의 지역간 특성차이를 고려하는 정책적 개선방안을 모색하여 제시하는 것이 본 연구의 목적이다. 이를 구체화하 면 다음과 같은 세 가지 연구목적으로 구분될 수 있다.

첫째, 농촌지역이 처해 있는 현재의 실상을 면밀하게 연구‧분석함으로써 농촌 의 실상과 농촌 상호 간의 특성차이를 파악하는 것이다.

참조

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