6.4
국토정책 변화에 따른 주택시장 전망 및 대책
：용적률 규제 강화를 중심으로
Potential Impacts of Newly Announced Floor-Area-Ratio(FAR) on Housing Market
2000. 8／54면／정책연구／국토연 2000-51 윤주현․김혜승
최근 들어 국토의 난개발이 사회문제로 대두되고 있다. 제4차 국토계획(2000∼2020)에 서는 국토의 개발과 보전의 조화를 기본 방향으로 설정하였고, 이를 토대로 하여 토지 및 국토 정책이 변화하고 있다. 2000년 1월 28일 도시계획법, 개발제한구역의지정및관리에관한 특별조치법 및 도시개발법 등 도시관련 3법이 전면 개정 또는 신규 제정되어 7월 1일부터 시행되고 있다. 또한 수도권 난개발 문제가 사회문제로 비화됨에 따라 2000년 5월 31일 건 설교통부는 ‘국토의 난개발 방지 종합대책’을 발표하기에 이르렀다.
이들 도시관련법의 개정 및 제정과 국토 난개발 방지대책은 직간접적으로 주택부문에 영향을 미치게 된다. 특히 용적률의 강화는 직접적으로 주택건설사업에 영향을 미치고, 이 로 인한 신규주택공급의 변화는 신규주택시장뿐만 아니라 기존주택시장에까지 영향을 미치 게 된다. 일부에서는 최근 일련의 토지 및 국토정책 변화로 인한 용적률 강화가 주택공급을 감소시켜 주택가격 앙등을 가져올 것이므로 용적률 강화를 반대하는 입장을 보이기도 하였 다. 이에 따라 본 연구에서는 국토정책변화에 따른 용적률 강화가 주택부문에 미치는 장단 기 영향을 살펴보고 주택부문 대응책을 사전 점검해보는 데 그 목적이 있다. 분석의 대상범 위는 수도권에 한정하였다.
제2장에서는 주택시장 현황을 주택공급측면과 주택수요측면, 주택가격측면에서 고찰 해 보았다. 수도권에서는 1998년 14만 9,000호, 1999년 23만 7,000호의 주택이 공급되었다.
1998년에는 중소형 주택공급비중이 높았으나 1999년에는 중대형 주택공급비중이 증대하였 다. 수도권 미분양 주택 수는 2000년 4월 현재 1만 9,271호로서 이 중 18평 이상 중대형 주 택 수는 1만 5,922호로 83%를 차지하고 있다. 수도권 분양주택수요는 연평균 18만 9,000호 로 추정되었다. 수도권 분양주택수요의 특성을 보면, 서울지역의 수요는 중산층 이상을 중
심으로 한 중대형 주택의 비중이 크고, 경기지역은 상대적으로 소형주택을 선호하는 중산 층 이하 계층으로 볼 수 있다. 수도권의 주택수급을 비교해 보면 서울지역은 소형분양주택 의 초과공급이 나타나며, 반면 경기지역에는 중대형 주택의 초과공급이 크게 나타나고, 소 형분양주택의 공급은 수요에 못 미치는 것으로 나타났다.
제3장에서는 국토정책 변화의 주요내용을 살펴 보았다. 도시계획법이 전면 개정되어 건축법의 건폐율․용적률․행위제한, 도시설계 등의 규정이 도시계획법에 통합되고, 세부 사항에 대해서는 도시계획조례로 위임됨에 따라 지방자치단체별로 도시계획조례를 제정하 고 있다. 또한 용인지역을 중심으로 한 수도권 난개발 문제가 사회문제화됨에 따라 건설교 통부는 ‘난개발종합방지대책’(2000. 5. 31)을 발표하였다. 제4차 국토계획에서 제시된 「환 경과 개발의 통합」이념이 실현될 수 있도록 ① 국토이용 및 관리체계를 「선계획-후개 발」체계로 전면 개편하고, 법 제정까지 경과기간에는 ② 개발계획 및 사업에 대한 관리를 강화하는 내용을 담고 있다.
국토정책변화에 따른 용적률 변화를 살펴보면 서울시는 주거지역을 1∼3종으로 세분 하는 작업이 완료되는 2003년 6월까지는 주거지역의 용적률을 현재대로 300%로 유지하기 로 하였다. 따라서 도시지역의 주택사업에는 단기적으로는 용적률 변동이 없을 것이나 사 업승인 조건은 점차 까다로워질 것으로 보인다. 그러나 2003년 6월 이후는 도시계획조례대 로 주거지역내 용적률 상한이 1종의 150%에서 3종의 250%까지로 하향 조정될 것이다. 한 편, 준농림지역은 ‘국토이용및도시계획에관한법률’이 제정되면 법적 효력을 잃게 되며, 동 법이 제정되기 전까지의 경과기간중에는 준농림지의 용적률을 계획상의 최대치인 80%를 적용하기로 하였으나, 2000년 2월 8일까지의 사업승인 신청분에 한해서는 예전의 용적률 100%(준도시지역으로 국토이용계획 변경 후 200%)를 그대로 적용하는 것으로 하였다.
제4장에서는 국토정책변화에 따른 용적률 강화가 주택시장에 영향을 미치는 경로를 설정하고 이에 따라 주택사업자의 행태변화, 주택수요에 미치는 영향, 주택공급에 미치는 영향, 주택가격에 미치는 영향을 파악하였다.
국토정책변화에 따른 용적률 강화가 주택시장에 영향을 미치는 경로를 파악해 보면, 단기적으로는 ① 준농림지 용적률이 하락하면 ② 주택공급 가능량이 감소함에 따라 ③ 주 택사업의 수익성이 하락하고, ④ 기존의 수익성을 확보하려면 주택분양가격 상승이 불가피 하다. ⑤ 분양가격이 상승하면 기존 시장가격과의 차이로 분양수요는 도시내 재건축 또는 기존시장으로 이동할 것이며, 이는 ⑥ 기존주택가격의 상승 및 준농림지에서의 주택공급 급감으로 나타날 것이다. 장기적 영향을 본다면 단기적인 준농림지에서의 주택공급 감소는
⑦ 준농림지 토지수요 하락을 초래하고 이는 토지가격을 하락시켜 주택사업의 수익성 확보 가 가능해 질 것이다. 이에 따라 ⑧ 분양가격 인상폭이 하락하고 ⑨ 현재의 준농림지에서도 주택공급이 재개될 것이다. 한편 재건축 사업의 경우에는 ① 재건축사업 용적률이 하락하 면 ② 주택공급 가능량이 감소하고, 이에 따라 ③ 주택사업의 수익성이 하락할 것이다. ④ 수익성을 확보하기 위해서는 주택분양가격을 인상할 수밖에 없는데, 이때 원주민 무상지분 율에 따라 상승폭에는 차이가 날 것이다. 향후에는 준농림지역 및 재건축 분양주택의 고급 화로 기존주택과 분양주택의 수요 차별화가 나타날 전망이다.
국토정책변화에 따른 용적률 강화는 단기적으로는 준농림지역에만 적용되고 장기적으 로는 도시지역의 주택사업에도 적용된다. 분석결과 금년 말까지의 단기적인 영향으로는 준 농림지역에서 주택공급이 3만 호 감소하고, 이들에 대한 주택수요는 도시지역으로 이동하 여 기존 주택가격은 2000년 하반기에 2.4%의 상승압력을 받는다. 장기적으로는 준농림지역 및 도시지역의 용적률 강화로 연 3만 호 가량의 시장공급 감소가 예상된다. 주택공급감소에 따른 수익성 확보를 위한 분양가격 상승으로 주택수요는 10% 정도 감소할 것이다. 그러나 준농림지 주택사업에 있어서 토지가격이 하락하고 재건축사업의 원주민 무상지분율이 완화 된다면 분양가격의 인상폭을 낮출 수 있어 주택수요자의 부담을 완화할 수 있다. 주택준농 림지 및 재건축 등의 용적률 규제로 인한 주택공급 감소는 기존주택 가격을 4∼5% 정도 상 승시키는 요인으로 작용한다.
이상의 분석과정에서 나타난 주택부문의 당면문제로는 첫째, 택지부족 및 수익성 저하 에 따른 주택공급 감소가 예상된다. 이는 분양수요의 시장이동으로 기존주택가격의 단기적 으로 상승을 초래할 우려가 있다. 둘째, 주택사업의 수익성 확보를 위하여 분양가격 상승이 불가피하다는 점이다. 따라서 저렴한 택지공급 및 공공주택공급 확대가 요구된다. 셋째, 주 택건설업체의 경쟁 격화로 퇴출업체의 증대가 전망된다.
이러한 문제에 대응하기 위하여 택지공급 확대가 필요하고, 다음으로는 공공부문의 서 민주택 공급확대가 요구된다. 주택공급 감소와 주택가격 상승으로 인한 서민들의 주거불안 을 해결하기 위해 공공부문에서 저렴한 주택을 공급할 필요가 있다. 특히 주택공급 감소가 전세값 상승으로 이어지는 것을 억제하는 수단으로서 공공임대주택의 확대가 필요하다. 마 지막으로 부동산금융제도의 도입 및 정착에 정책적 노력을 기울여야 한다. 건설금융의 미 비로 주택건설업체의 발전이 저해되어 왔다. 제도 도입이 검토되고 있는 부동산투자신탁제 도(REITs)의 조속한 시행, 프로젝트 파이낸싱(Project Financing) 활성화 등으로 시장기능에 의한 구조조정 지원이 필요하다.
