특집
회복력이란 용어가 우리 사회에 등장한 지는 얼마 되지 않았다. 카트 리나와 같은 자연재해, 대규모 금융위기, 후쿠시마 원전사고 등과 같 은 위기를 겪으면서 기존의 재난관리 대응이 가지고 있던 근본적 전 제에 변화가 있어야 한다는 문제의식에서 회복력에 대한 깊이 있는 연구가 시작되었다. 회복력은 충격으로 인한 피해를 극복하고 시스 템 기능을 회복하는 능력으로 정의될 수 있다. 원래 생태학 및 공학 등에서 사용하다가 오늘날에는 경영, 교육, 사회, 정책 등 다양한 분 야에서 ‘제자리로 다시 돌아오는 것’뿐만 아니라 ‘새로운 시스템으로 의 이행’까지 포괄하는 개념으로 연구되고 있다. 이번 호 특집에서는 전 세계적 화두가 되고 있는 회복력의 정의와 우리 사회에서 활용할 수 있는 방안에 대해 알아본다.
특집기획: 하수정 국토연구원 책임연구원
위기에 대응하는
회복력 있는 국토
서지영 | 과학기술정책연구원 연구위원([email protected])
1 회복력의 구성요소와 실행방향
회복력은 왜 필요한가?
회복력(Resilience)은 최근 국제기구 및 해외 정부의 미래대응 전략뿐만 아니라 학계, 기업 등에 서 활발하게 쓰이는 용어가 되었다. 그 배경에는 카트리나와 같은 자연재난, 2008년의 대규모 금융위기, 일본 후쿠시마 원전사고 등과 같은 재난의 발생이 있었다. 이들 재난을 겪으면서, 기 존의 재난관리 대응이 가지고 있던 근본적 전제에 변화가 있어야 한다는 문제의식이 확산되었 다. 문제의 핵심은 우리가 현대사회에서 맞닥뜨리게 되는 위험에 대한 예측 가능성이 저하되고 있으며, 피해의 원인을 단일 요소로 규정하기 어렵다는 점이다.
예측 불가능성은 문제의 복잡성에 기인한다. 대규모 자연재난이나 인적 재난은 한 번 발생하 면 연관성이 높은 타 영역에서의 피해로 급속히 진행되어 간다. 조류인플루엔자(AI)와 같은 신 종전염병의 경우, 내가 사는 지역에서 발생된 문제의 영향을 가늠하는 데 있어 국가 전체와 타 국가에 미치는 파급효과까지를 예측하고, 대응해 나가야 한다. 자연재해는 자연적 재해이면서 도 그 지역의 경제적 취약성, 안전시스템의 취약성과 맞물리면서 엄청난 인명과 재산의 피해를 초래하게 되었다. 또는 수많은 기술적 요소들의 집합체인 에너지공급시스템의 경우, 단 하나의 송전소에서 문제가 생겨도 인접지역의 과부하와 연쇄 고장을 초래하여 대규모 정전으로 이어질 수 있으며, 이로 인한 인터넷 중단, 전자상거래 중단, 상수공급 및 철도시스템 등 연관시스템 중 ㅣ 특집 ㅣ 위기에 대응하는 회복력 있는 국토
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단 등의 도미노 현상을 초래할 수 있다.
<그림 1>은 글로벌 차원의 변화와 관련된 보고서 에서 논의되고 있는 트렌드와 위험을 텍스트 네트워 크로 나타낸 것으로, 에너지시스템의 문제가 기후변 화, 인구구조 변화, 과학기술 발전 등 다양한 맥락의 트렌드와 얽혀 있음을 확인할 수 있다.
또한, 위험의 복잡성으로 인해 위험의 원인을 자 연적, 인위적, 환경적, 기술적 요인으로 명확히 구 분하기 어려운 한계가 존재한다. 재난의 발생 및 전 개 과정에 작용하는 사회적, 환경적, 기술적 요인들 을 고려할 때 자연적 재난, 인위적 재난을 명확하게 구분하기 어렵다. 이는 현대사회의 시스템이 사회적, 기술적, 자연적 요소들이 한데 얽혀 있으며, 어디까 지가 자연적이고 어디까지가 인위적인지, 어디까지 가 사회적이고 어디까지가 기술적인지 그 구분이 어 렵기 때문인데, 이로 인해 복합적·연쇄적 현상이 나 타나게 된다(WEF 2013). 또한, 불행히도 오늘날 우 리가 직면하게 되는 위험들 중에서는 얼마나 위험한 지에 대해 정확하게 규명되지 않은 것들도 많다. 산 업단지의 공장에서 흘러나온 폐수가 농작물이나 인 체에 미치는 영향에 대해 우리는 완벽하게 알지 못한
있는데, 그중 우리나라에 서 유해물질로 등록된 것 은 168종에 불과하다. 또 한, 아직 그 유해성의 인 과관계가 제대로 파악되 지 않아 노출금지 기준을 마련하지 못한 물질도 10 만여 종에 달한다(박정임 2012). 이는 우리가 접하 고 있는 위험의 성격을 대 변해주고 있는 것이기도 하다.
이러한 현대사회의 위험이 갖는 속성은 위험 대 응전략의 변화를 촉구한다. 기존의 위험대응은 ‘예 방’을 중심으로 하였다. 특정 결과에 대한 특정 원인 을 측정을 통해 찾아내고, 매뉴얼에 따라 ‘예방’하는 것이다. ‘예방’은 특정한 위험에 대해 특정한 방법론 으로 피해를 발생시키지 않게 하는 것이다. 그러나 위험이 상존하는 사회에서 위험에 대응하는 방식은 다르다. 피해를 줄이면서도 또 한편으로는 일상적으 로 존재하는 ‘위험이 내재된 환경’에 적응하는 역량 이 요구된다. 이는 우리가 맞닥뜨린 위험이 하나의 위험요소 그 자체의 차단이나 소멸로 극복될 수 있 는 문제가 아니라는 점을 인식하기 때문이다. 피해 의 완화(mitigation), 취약성(충격에 민감한 시스템 의 일부분)의 개선, 위기 이후의 변화에 대한 적응력 (adaptability) 등을 모두 종합적으로 고려하는 위험 관리전략이 필요하다(Walker et al. 2004).
회복력에 대한 이해
회복력은 개념적으로 충격으로 인한 피해를 극복하
출처: 서지영 외. 2014.
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고 시스템 기능을 회복하는 능력으로 정의될 수 있 는데, 시스템 내외부 충격으로 인해 발생하는 불안 정성을 극복하여 시스템 기능을 회복하는 능력을 의 미한다. 이는 생태학에서 발전된 개념으로 동요 및 혼란에 대해 기존의 상태를 유지하려는 생태계의 역 량을 이해하기 위한 개념으로 정의되었다(Berkes et al. 2003). 일반적으로 회복력(resilience)이라는 용 어는 ‘다시 뛰어오른다(to jump back)’라는 뜻의 라 틴어 리실리오(resilio)에서 비롯되었다(Klein et al.
2003; Manyena 2006 재인용). 초기 회복력 개념 은 주로 생태학 및 공학 등에서 사용되었는데, 이 에 스프링이 갖는 복원력과 같이 이해되면서 회복 력을 단순히 동요 및 교란에 대해 원래 상태로 되 돌아오는 개념으로 사용하였다. Holling(1996)은 회 복력 개념을 공학적 회복력(engineering resilience) 이라고 정의하였다. 그러나 오늘날 경영, 교육, 사 회, 정책 등 다양한 분야에서 회복력이 연구되면서 회복력 개념이 확장되는데, 공학적 회복력과 달리 사 회과학에서는 새로운 질서와 규범을 모색하는 노력 (또는 능력)을 포괄하는 개념으로 이해하였다. 이에 ‘시 스템의 점진적 변화’를 포괄하는 개념으로 발전하였
는데, 이처럼 회복력 개념을 ‘제자리로 되돌아오는 (bounce back)’ 의미를 넘어 ‘다른 시스템으로의 이 행(bounce forward)’을 포괄하는 개념으로 이해할 필요가 있다.
이러한 맥락에서 회복력은 단순히 피해발생 이전 상태로의 복귀가 아니라, 피해를 반복적으로 발생시키 는 구조적 문제의 개선을 통해 이전과 다른 시스템을 만들어내는 창발성(emergence)을 포괄하는 개념으로 이해될 필요가 있다(Walker et al. 2004; Folke 2006).
이에 회복력은 문제발생의 악순환 고리를 끊어 위험요 인을 구조적으로 저감하고자 하는 노력을 의미하게 된 다. 회복력 이론에서 이러한 변화는 위험에 대한 ‘적응 (Adaptation)’의 결과로 파악되며, 그 과정에서 기존의 시스템과는 다른 새로운 질서와 규범, 가치를 가진 새 로운 시스템이 형성될 수 있다고 본다(Folke 2006). 공 학적 회복력 관점에서는 원래 상태로의 회복을 얼마나 빠른 시간 내 이룰 수 있는가가 관건(McManus and Polsenberg 2004)인데 반해, 사회적 피해에 대한 회복 이 필요한 경우 회복에 걸리는 시간을 줄이는 노력뿐 만 아니라 공동체의 자생력과 지속가능성을 회복하는 것이 관건이다(Walker et al. 2004).
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<표 1> 회복력의 구성요소
구성요소 의미
대체성/예비능력
(redundancy) ● 기능 수행을 위한 다양한 방법을 의미(분산된 인프라 네트워크, 분산된 자원 네트워크 등) 견고성
(robustness)
● 시스템의 내재적 강도
● 시스템 기능의 약화 혹은 상실 없이 외부충격을 견디는 힘을 의미(저항성)
● 충격에 대한 완충기능 수행으로 시스템 정체성 유지 융통성
(resourcefulness) ● 자원 동원능력 및 자원의 효율적 관리를 의미 신속성
(rapidity)
● 피해를 줄이기 위해 빠른 시간 안에 기능을 회복할 수 있는 능력을 의미
● 회복되어야 할 수준과 목표가 전제되어야 함 모듈성/독립성
(modularity)
● 시스템은 모듈들 간의 상호 작용으로 형성된 집합체이며, 모듈성은 하위 시스템들의 자기발전능력을 의미
● 모듈들 간의 상호 작용 및 모듈 간 상호 작용이 미치는 시스템 차원의 영향, 정보·자원 교환
● 이때 시스템들 간 연계는 수직적이 아니라, 수평적인 것으로 이해됨
● 시스템의 범계성·상호 의존성과 긴밀히 연관된 개념 출처: 서지영 외. 2014.
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이나 완만한 변화들에 대한 시스템의 저항능력, 셋 째, 변화하는 조건에 적응하는 시스템의 능력 등을 가진 것으로 이해된다(Folke et al. 2010). 변화나 적 응능력을 갖추기 위해 필요한 요소가 무엇인지에 대 해 여러 책과 보고서에서 다루고 있는 내용을 종합 해보면, 대체성/예비능력(redundancy), 견고성/저 항성(robustness), 융통성(resourcefulness), 신속성 (rapidity), 모듈성/독립성(modularity) 등으로 파악 된다(Tierney and Bruneau 2007; 이재열 2008 재
이러한 개별 속성들은 현실에서 독립적으로 발휘되 지 않고 다른 속성들이 전제된 가운데 발현되므로, 각 속성들이 균형적으로 형성될 수 있도록 해야 하는데, 이에 도움을 줄 수 있는 것이 시스템의 성찰력이다. ‘유 일한 최선의 방법(One best way)은 없다’라는 것을 가 정하고, 현재 가진 해결책보다는 좀 더 나은 방법이 무 엇인지에 대한 끊임없는 탐구와 시도가 요구된다. 따 라서 회복력은 상태가 아니라 과정이며, 이에 적응과 정, 학습과정, 혁신과정이 필요하다(Folke 2006).
<표 2> 회복력의 실행방안
회복력 구성요소 전략 행동(activity)
대체성/예비능력 (redundancy)
● 분산화
● 개방적 이동 및 협력
도시/
커뮤니티
● 중요자원 및 인프라 공급을 위한 물리적 자원 및 인력의 여분을 마련
● 공간, 기능의 다양성 추구
방재 ● 대체할 수 있는 설비, 장치, 부품, 자원, 매뉴얼 등을 마련 기후변화 ● 대체 가능한 품목으로 개발/전환하거나 미리 필요한 양을 확보
기업 ● 창의적 활동 지원
● 하부조직에서 기동력 있게 동원될 수 있는 인력 및 자원공급체계 확보
견고성 (robustness)
● loose &
flexible coupling
● 신뢰
방재 ● 시스템을 이루는 하부요소가 손상을 입지 않고 견딜 수 있는 설계와 건축 기후변화
적응
● 국가-지자체, 공공-민간 등에서 마련한 적응대안들에 대한 정보 공유, 대응방안 연계
기업
● 수직적 하향식 의사결정 시스템의 지양
● 구성원의 신뢰 및 충성도
● 대기업과 중소 혹은 벤처 기업과의 호혜적 관계 구축 지역경제 ● 경제적 자족성, 낮은 부채비율
융통성 (resourcefulness)
● 거시적 동향 파악
● 미시적 상황 판단
방재 ● 자원을 신속히 공급하기 위한 평상시의 훈련, 협력체계 구축 기업 ● 국내뿐만 아니라 글로벌 트렌드 파악
● 다양한 분야 업무경험을 통한 시스템 운영의 지식을 갖춘 인재 양성 지역경제 ● 혁신능력, 지식기반산업, 연구개발투자
커뮤니티 ● 소통과 연대를 통한 사회적 신뢰관계 구축
신속성 (rapidity)
● 회복의 수준과 목표 설정
● 우선순위
방재 ● 보유자원에 대한 파악과 협력체계 구축 기업 ● 상시적 예측 및 측정 시스템 구축
● 체계적인 위기대응절차 및 매뉴얼 구축 지역경제 ● 활발한 창업, 고등교육인력, 교육 및 커뮤니케이션
모듈성/독립성 (modularity)
● 분권화
● 네트워크형 관리체계
생물학 ● 생물학적으로는 대사경로가 단일한 하나의 전달통로가 아니라 수많은 모듈로 구성되어 있다는 점
기후변화
적응 ● 국가뿐만 아니라 지자체, 커뮤니티 등 다양한 수준의 기후변화 적응대안 마련 기업
● 컴포넌트 완성도 향상을 위한 품질관리
● 모듈들 간 인터페이스를 표준화
● 분산형 네트워크 기반의 공급체계 구축 출처: 서지영 외. 2014.
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이러한 회복력의 구성요소와 관련하여 각 분야의 맥락에 적합하게 다양한 실행방안이 논의될 수 있겠 다. <표 2>는 회복력 구성요소에 따른 분야별 실행방 안의 예시를 모아본 것이다.
회복력 향상을 위한 정책방향
회복력 향상을 위한 정책수립의 원칙으로 두 가지를 제시하고자 한다. 첫째, 시스템의 오류에 대한 항시적 인 모니터링과 지속적인 문제발굴이 필요하다. 국토 개발정책, 교육정책, 과학기술정책 그 어떤 분야에서 의 정책도 시스템의 안정적 운영을 위한 제도 확립, 성 과관리와 함께 기존의 제도와 관행이 만들어내는 문 제가 무엇인지, 그리고 새롭게 제기되는 변화의 요구 들이 무엇인지를 지속적으로 발굴, 개선하려는 노력 이 필요하다. 그 가운데 어떤 문제나 요구는 지금까지 와는 전혀 다른 생소한 것일 수 있다. 시스템의 생존 력은 대안을 찾아가는 가운데 키워질 수 있다. 이를 위 해서는 예외적인 행위나 시도를 허용하는 정책기획과 평가가 필요하다. 조금만 비뚤어진 것을 보면 제자리 로 돌려놓아야 한다는 생각 속에서 어쩌면 우리는 우 리 사회의 많은 다양성을 싹이 나기도 전에 잘라버리 지는 않는지 자성해보아야 할 것이다. 소위 블랙스완 (Black Swan)이라 불리는 예외적이고 알려지지 않은 현상의 발생 시 이에 대한 분석과 설명을 위한 다양한 시도가 활발히 진행된다면 시스템의 생존력을 강화할 수 있는 기회가 될 수 있다(Taleb 2010).
둘째, 국가 차원의 위험관리 체계와 운영을 복합 적 위험에 대한 대응능력을 강화하는 방향으로 구축 해야 한다. 에너지 공급 중단·대정전, 인터넷 단절 등과 같은 복잡한 기술사회시스템의 안전을 위협하 는 다양한 기술적, 사회적 위험이 증대하고 있으나, 현재 우리의 위험관리는 기계부품의 신속한 수리에
치중하는 ‘기술중심적 관리’에 그치고 있다. 재난을 발생시키는 원인의 복잡성을 고려할 때 기술적 요인 과 사회적, 환경적, 경제적 요인과의 상호 작용에 주 목할 필요가 있다. 환경영향평가, 기술영향평가, 위 험성평가 등이 각기 다른 목적에서 서로 다른 평가체 계로 수행되고 있는데, 향후 종합적 분석지표 및 측정 기준 마련에 노력해야 할 것이다.
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