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특 집
지 역 발 전 과 거 버 넌 스 5
머리말
사회·경제기능이 다원화·전문화되면서 복잡한 사회문제를 해결하기 위한 새로 운 접근방식으로서 거버넌스(governance)에 대한 관심이 높아지고 있다. 특히 지 역문제는 종합적·포괄적일 뿐만 아니라 정부당국을 비롯하여 지역 내 구성원들 의 이해가 복잡하게 연관되어 있다. 이에 따라 지역발전전략이나 지역문제의 해결 에 있어서 관련 중앙부처와 지방정부를 비롯한 지역 내 다양한 이해당사자의 참여 와 협력을 바탕으로 한 거버넌스적 접근방식의 필요성이 높게 인식되고 있다.
우리나라는 1990년대 중반 이래 지방자치제가 본격적으로 실시되면서, 지역계 획 및 개발에 있어서 지역의 자율적이고 선도적인 노력이 요구되고 있다. 그러나 아직까지 지역계획 수립과정이나 지역문제의 해결에 있어서 지역 내 이해당사자 의 참여와 협력이 매우 형식적이고 한정적으로 이루어지고 있는 실정이다. 이에 따라 향후 지역 내 역량과 잠재력을 토대로 한 지역 중심의 발전체제를 구축하기 위해서는 거버넌스적 접근방식의 도입과 활용이 요구된다. 이 글에서는 다양한 형태의 지역거버넌스 체제1)를 운영하고 있는 영국의 사례를 중심으로, 특히 지역 계획수립에 있어서 중앙 및 지방정부, 그리고 지역 내 이해당사자의 폭넓은 참여 와 협력체제를 유지하는 지역거버넌스의 운영과 시사점을 살펴보고자 한다.
지역거버넌스와
영국의 지역계획 수립실제
차미숙｜국토연구원 책임연구원
1)지역거버넌스(regional governance)는 지역 내 대학, 기업, 시민단체 및 각종 공공기관뿐만 아니라 중앙정부, 인접 지방정부와의 협력노력을 의미한다(Danson et. al, 2000). Hooghe & Marks(2001)는 거버넌스를 의사결정 영역이 핵심적인 대의기관의 범주를 넘어 민간부문으로 확산되는 한편, 공식적 권한이 국가로부터, 초국가적기관 및 국 가하위단위 정부로 분산이 심화되어 나타난 새로운 형태의 통치체제로 보고 있다(Hooghe & Marks, 2001: 8)
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영국의 지역거버넌스 구조와 기능
1. 사회여건 변화와 거버넌스의 대두
영국은 탈산업사회를 경험하면서 중앙정부의 재정과 규제력이 약화되는 반면, 자 유시장경제와 민간기업의 역할을 증대시켰으며 사회 각 분야에서 자율성이 커지 고 가치관이 다원화되는 등 사회전반적인 분권화를 가져왔다. 그리고 정부운영방 식에 있어서도 기존의 수직적인 정부통치(government)에서 수평적·협력적인 거 버넌스(governance) 체제로의 전환을 초래했다.2)
또한, 영국 내 지역체계의 획기적인 변화와 함께 지역주의(regionalism)가 증대 되었다. 지역주의의 등장은 영국의 정치·경제적 여건과 밀접하게 관련되어 있다.
경제적 측면에서 지역주의 현상은 지구의 경제화 및 유럽연합의 출현과 관련하여 경쟁력 있는 공간단위의 필요성 때문에 등장하였다. 즉 지구화된 경제체제에 대한 국가차원의 대응능력 약화라는 문제에 직면하면서 전통적인 지역정책에 대하여 재고할 필요성이 대두되었기 때문이다. 정치적 측면에서는 1997년 노동당이 집권 하면서 지역 및 지역주의가 중앙정부의 중요한 정치적 이슈로 대두되었다.3)
2. 영국의 지역거버넌스 구조와 기능
2)정부통치체제(government)는 위계와 권위를 중시하고 명령, 통제, 지시가 주요통치수단이나 거버넌스체제 (governance)에서는 수평적인 네트워크와 파트너십을 중시하여 협의, 협상, 촉진 등이 주요통치수단이 되고 있 다. 한편, 전자는 국가와 공공부문이 통치주체로서 제도와 조직구조가 중요한 의미를 지니지만 거버넌스 체제에 서는 국가와 시민사회, 민간 및 자원조직이 공동의 통치주체로 등장하면서 의사결정과정과 절차를 중시한다. 통 치의 개념도 전자는 이끌어가는 것을 의미하는 데 비해, 후자는 방향을 제시하고 자율적으로 달성할 수 있도록 촉진하는 데 치중한다
3)1980년대의 지방주의(localism)는 도시와 낙후지역의 재개발 및 재활이 경제성장의 핵심이라고 본 데 비하여, 1990년대의 지역주의(regionalism)는 유럽연합의 지역프로그램 연계, 물리적·경제적 개발에 있어서 공간적 불 균형에 대한 지속적인 논의들, 그리고 국가민영화와 경쟁정책에 따른 공공시설 및 교통공급의 탈영역화 등과 관 련하여 지역수준의 전략적 조정 및 거버넌스에 대한 필요성에서 비롯된다(Richard Stephenson, 2001)
<표 1> 사회여건 변화와 거버넌스의 대두
자료: Robert Leach and Janie Percy-Smith. 2001: 5 government
·국가
·공공부문
·제도(institution)
·조직구조
·‘Rowing’, 제공하는 것
·명령, 통제, 지시
·위계 및 권위
governance
·국가와 시민사회
·공공, 민간 및 자원조직 부문
·과정(process)
·정책, 산출 및 산물
·‘Steering’, 가능하게 하는 것
·리더십, 촉진, 협력, 협상
·네트워크 및 파트너십
영국은 지역 수준의 문제를 지방정부의 공동노 력과 이해당사자의 참여 및 협력으로 해결하기 위해 다양한 형태의 지역거버넌스 체제를 운영 하고 있다. 이에는 광역교통, 하천의 통합관리 및 다양한 복지서비스의 공급을 위한 광역행정 방식뿐만 아니라 지역 내 이해당사자의 참여와 협력을 중시하는 지역발전기구(Regional
Development Agency: RDA), 중앙정부 지역사
무소(Goverment Office of the Regions: GOR), 그리고 지역협의체(regional chamber)에 의한 거 버넌스적 방식 등이 해당된다. 여기서는 최근 영 국의 지역거버넌스 구조에서 핵심적인 역할을 수행하는 기구(institutions) - 중앙정부 지역사무 소, 지역발전기구, 지역협의체 - 의 기능적 특성 과 상호관계를 살펴보겠다.1) 중앙정부 지역사무소
1994년 10월, 보수당 정부는 잉글랜드 지역 내
에 10개의 중앙정부 지역사무소를 설치했다. 중 앙정부 지역사무소는 지역에 관련된 다양한 중 앙정부 업무를 지역 내에서 종합적으로 수행함 으로써 지방행정의 효율성을 달성하고자 하며, 구체적인 기능은 다음과 같다.첫째, 지역의 경쟁력 강화와 지속가능한 개 발, 재생 및 사회적 통합성을 확보하기 위해 중 앙정부가 추진하는 지역프로그램이 지역 내에서 일관되게 집행되도록 지원·촉진한다. 둘째, 파
트너십 활동을 통해 지역발전기구의 개발전략을 지원하여 지역발전기구와 중앙정부간의 협력관 계를 유지한다. 셋째, 고품질의 지역서비스를 제 공하여 중앙부처 및 지역주민의 욕구를 충족시 킨다. 즉 중앙정부 장관을 대신해 법률적 의무를 수행하며, 지역에 긍정적인 효과나 지역가치를 높이는 프로그램을 행한다. 넷째, 중앙정부 관련 부서의 지역단위 국가정책을 홍보하고, 지역적 관심을 국가정책에 알리는 역할을 수행한다.4)
이상과 같이 중앙정부 지역사무소는 중앙과 지방정부간의 업무조정과 연계뿐만 아니라 지역 의 경쟁력 강화와 사회통합을 증진시키기 위해 지역발전기구 및 지역주민과 협력할 수 있도록 한다. 이를 위해 중앙정부는 지역단위로 선임지 역담당관(Senior Regional Director: SRD) 1명씩 을 두어 고용·교육, 환경·교통 및 산업담당 중 앙부처에서 각기 행하는 지역발전 관련업무를 조정하고, 통합적으로 지원토록 한다.5) 이처럼 중앙정부 지역사무소는 중앙정부 기능의 다원화 와 분절화로 인한 문제를 공간적으로 통합하고 조정하는 역할을 한다. 즉 중앙정부 지역사무소 는 중앙정부 기능의 지역적 집행이라기보다는, 행정기능의 지방분산(decentralization)과 정부권 력의 분권화(devolution)에 의한 정부기능의 재 구조화를 통해 지역단위의 자율적인 집행과 관 리를 지원하는 역할을 한다.
중앙정부 지역사무소는 지역경제발전 차원에
4)Mawson and Spencer(1997)는 중앙정부 지역사무소(GORs)의 창설이 행정서비스의 연방적 특성 증대에 대한 대응적 산물이며, 보상적 조 정메커니즘(compensating co-ordinating mechanism) 추구의 한 형태라고 표현하고 있다(Richardson and Poxon, 2001: 114-115 재인용) 5)2001년 정부조직명이 개편되었으나, 여기서는 자료활용상 기존의 정부조직명을 따른다. 기존의 환경·교통·지역성(Deparment of
Environment, Transport and the Regions: DETR)은 DTLR(Department of Transport, Local Government and the Regions)과 DEFRA(Department of Environment, Food and Rural Affairs)로, 고용·교육성(Department for Education and Employment: DfEE)은 DfES(Department for Education and Skills)로 바뀌었으며, 산업·교역성(Department of Trade and Industry: DTI)은 그대로다
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중앙정부 부서
지역 DfEE DETR DTI 계
North East 56 103 92 251
North West 127 175 112 414
Yorkshire & Humber 57 115 79 251
West Midlands 80 104 103 287
East Midlands 50 81 71 202
Eastern 60 68 59 187
South West 59 68 65 192
South East 83 82 63 228
London 96 149 40 285
계 668 945 684 2,297
<표 2> 중앙정부 지역사무소(GORs)의 인력현황
(단위: 명)
자료: Cabinet office. 1998
6)London Development Agency는 2000년 7월 설립되어 Greater London Authority를 관할하고 있다. 8개의 RDA는 North East, North West, Yorkshire Forward, East Midlands, Advantage West Midlands, East of England, South East및 South West Development Agency 등이다
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서 지역발전기구와, 토지이용 및 공간개발 차원에서는 지역계획기구(regionalplanning bodies)들과 협력·지원관계를 맺고, 구체적으로 이들이 지역발전전략을
수립하는 데 있어서 모니터링, 지원 및 자문역할을 수행한다. 그리고 이러한 기능 을 수행하기 위해 중앙정부 지역사무소는 평균 250명 정도의 인력을 보유하고 있 으며, 분야별로는 50∼100명 이상의 전문가를 갖추고 있어 중앙정부의 기능이 지 역중심으로 실현될 수 있는 실질적인 체제를 갖추고 있다.2) 지역발전기구
지역발전기구는 지역단위에서 운영되는 준자율조직으로서 1998년 지역발전기구 법(RDA act)의 개정을 통해 1999년 4월 설치되었다. 이에 따라 잉글랜드에는 지 역별로 1개소씩, 총 8개의 지역발전기구가 설치되어 있다. 지역발전기구는 지역 의 경쟁력 강화와 경제발전 조정, 그리고 재개발을 통해 지역경제 발전을 촉진하 는 역할을 담당하고 있다.6)구체적으로는 첫째, 경제발전 및 사회적·물리적 쇄신 과 재개발, 둘째, 기업지원 및 투자·경쟁력 강화, 셋째, 지역 내 인력개발, 넷째, 취업기회 창출, 다섯째, 지속가능한 개발추진 기능을 수행한다.7)
이상의 기능을 수행하기 위하여 지역발전기구는 자체 재원으로 지역사업이나 프로그램을 수행하기도 하는 한편, 지방정부와의 상호협약에 의한 동반자관계 형
성으로 지역발전을 촉구·지원하기도 한다.8) 지역발전기구는 이전의 농촌개발위원회 (Rural Development Commission)와 English
Partnership의 일부기능을 흡수한 형태로서, 스
코틀랜드 엔터프라이즈와 웨일즈발전기구의 조 직과 운영상의 경험에 기초하고 있다. 따라서 지 역발전기구는 정부부처와는 별개의 공공기구로 서 독립적이고 준자율적인 조직운영방식을 택하 고 있으며, 소프트한 정책수단을 통해 종합적이 고 통합적으로 지역발전시책을 집행한다. 그러 나 지역발전기구는 잉글리쉬 파트너십이나 웨일 즈발전기구와 같이 전국 수준의 지역발전 추진 기구가 아니므로, 조직구성에 있어서 지역의 참 여와 협력관계를 중시한다. 지역발전 프로그램 이나 사업추진에 있어서 지역발전기구는 지역협 의체, 중앙정부 지역사무소와 긴밀한 관계를 유 지하는 동시에 지역 내 공공, 민간, 자원조직 및 대학과 동반자관계를 유지한다.3) 지역협의체
지역협의체(regional chamber)는 대개 지방자치 단체장(local councillors)과 지역 내 경제, 사회, 환경복지 등 다양한 부문의 대표로 구성된 자발 적인 협의체다. 이에 따라 지역협의체는 기존의 지역체계 내에서 자신들의 역할을 결정하는 데
매우 자유로운 편이다. 그러나 지역협의체의 역 할과 기능은 지역발전기구와의 관계에 따라 상이 하다. 즉 어떤 지역협의체는 지역발전기구법에 의거하여 설립되어 지역발전기구의 역할수행 지 원에 초점을 두는 반면, 다른 지역협의체는 지역 수준에서 다양한 활동주체들을 조정하기도 한다.
또한 지역협의체의 구성은 지역별로 매우 다 양한 형태를 띤다. 예를 들어 요크셔와 험버사이 드(Yorkshire & Humber) 지역의 경우는 지방정 부 대표로 구성된 지역의회(regional assembly) 와 지역협의체가 동시에 구성되어 있다. 구성원 은 지방정부 대표 외에 약 30%에 달하는 지역사 회 단체의 대표들로 구성된다. 반면, 동부 미들 랜드 지역(East Midlands)의 경우는 지역협의체 없이 지역의회만 구성되어 있고, 지역의회가 지 역협의체 기능을 수행한다.9)
영국의 지역거버넌스 운영과 지역계획 수립
1. 지역거버넌스 내 상호관계
영국의 지역거버넌스는 지역발전전략 및 계획수 립에 있어서 중앙정부 지역사무소, 지역발전기 구, 지역협의체를 비롯한 다양한 지역 내 이해당 사자들이 폭넓게 참여하고 상호협력적 관계를
7)지역발전기구는 구체적으로 지역경제전략(Regional Economic Strategy: RES)의 구축, 사회적·물리적·경제적 쇄신, 농촌지역의 경제적 발전과 쇄신, 유럽구조기금에서 주도적인 역할담당, 외부자본의 지역 내 투자촉진, 지역선별지원지역(RSA)에 대한 중앙부처 지원제공, 기 업지원, 입지의 매립 및 준비, 기업유치를 위한 지역마케팅, 기술이전 증진, 지역의 첨단기술여건 증진, 교통·토지이용·환경 및 지속가능 한 개발, 고등교육, 범죄예방, 공중위생, 주택, 관광 및 문화·체육, 인프라사업에 관련한 여타 정책·프로그램 추진 등의 기능을 수행하고 있다(DETR, 1997)
8)지역발전기구는 일반적으로 80% 이상의 재원을 중앙정부로부터 지원받고 있으며, 이밖에 자본 및 자체수익에 의한 재원으로 운영한다.
Northeast Development Agency의 경우, 1999/2000년도 재정수입 현황은 정부보조금 86.0%, 자본수입 8.5%, 수익 및 기타수입 5.5%로 구성되어 있다(차미숙, 2001)
9)지역 내에 구성·운영되고 있는 지역협의체와 유사조직으로는 지역계획포럼(regional planning forum) 또는 지역계획위원회(regional planning board)가 있다
맺고 있다는 특성을 지니고 있다.
지역거버넌스의 주요 기구들간 상호관계를 살펴보면 다음과 같다. 중앙정부 지역사무소와 지역발전기구는 긴밀한 관계를 맺고 있다. 모두 지역경제, 산업발 전 및 지역개발 관련업무 수행을 통해 지역발전을 촉진하는 공통의 기능을 수행 한다. 그러나 전자는 중앙부처의 지역발전 프로그램을 운영하고 지역개발예산을 지원하는 데 비해, 후자는 지역단위의 경제 및 산업육성·지원과 지역개발사업을 중점 추진하고 있다. 양자간의 긴밀한 연계와 협력관계는 공동의 수행목적뿐만 아니라 조직구성 측면에서도 찾아볼 수 있다. 1999년 지역발전기구가 설립되면서 중앙정부 지역사무소에 근무하던 약 164명의 인력이 지역발전기구로 자리를 옮 겼다. 이와 같이 활발한 인적교류는 지역경제·산업발전을 목적으로 한 지역발전 기구가 중앙정부의 지역발전 프로그램과 지역개발예산지원을 담당하는 중앙정부 지역사무소의 주요 기제로서 역할을 하고 있기 때문인 것으로 판단된다.
한편, 지역발전기구는 지역계획 수립에서 자문역할을 하는 지역협의체, 지역 계획포럼 등과 밀접한 협력관계를 유지하고 있다. 그러나 지역협의체 구성과 형 태가 매우 다양하기 때문에 지역별로 지역발전기구와 다소 상이한 관계를 취한 다. 예를 들어 요크셔와 험버사이드 지역의 경우는 지역협의체와 지역의회 (regional assembly)가 동시에 구성되어 있으나, 지역협의체는 요크셔와 험버사이 드 지역발전기구법에 의해 설립되어 운영된다. 따라서 지역의회는 지방정부 대표 로만 구성된 데 반해, 지역협의체는 지방정부 대표 외에 지역 내 사회단체나 이해
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이전기구 RDA
English Partnerships
Rural Development Commission
Government Offices
Regional Development Organisations
Other Total Advantage
West Midlands 26 7 30 57 - 120
East of England 9 15 13 - - 37
East Midlands 35 11 13 29 - 88
North East 85 9 27 91 - 212
North West 83 8 20 44 - 155
South East of
England 16 9 15 - - 40
South West of
England 44 23 13 44 5 129
Yorkshire
Forward 60 11 33 630 - 167
<표 3> 지역발전기구(RDAs)로 옮긴 인력수
자료: Cabinet office. 1999년 4월 현재
당사자가 30%를 차지한다.10)반면, 동부 미들랜 드 지역은 지역의회 없이 지역발전기구법에 의 해 지역협의체만 구성되어 있으며, 지역계획포 럼이 별도로 구성되어 지역계획지침(Regional
Planning Guide: RPG)을 작성한다. 그러나 지역
협의체와 지역계획포럼의 비서국이 동일하며, 지역협의체는 지역계획지침 수립과정에서 긴밀 한 협의와 조정작업을 수행한다.2. 지역체계의 변화와 지역계획 수립 실제
1997년 노동당 정부가 들어서면서 잉글랜드 내
지역체계에는 급격한 변화가 발생하였다. 노동당정부는 지방자치 행정구역으로 분절화된 잉 글랜드 내에서 지역단위의 발전전략과 계획수 립을 위한 지역정부(regional government)를 설 치해야 할 필요성을 제창하였다. 이러한 잉글랜 드 내의 지역계획에 관한 논쟁은 주로 스코틀랜 드, 웨일즈, 북아일랜드의 분권화 및 체제개혁 과 밀접히 관련되어 있다. 그러나 최근에는 지 역정부의 설치보다 중앙정부 지역사무소의 기 능강화와 다수의 지방정부(local government)가 협동하여 지역계획지침을 작성하도록 유도하고 있다. 지역계획지침(RPG)은 중앙정부에 의한 일방적인 계획이 아니라 지역 내 다양한 지방정 부와 중앙정부가 참여하여 수립하는 공동계획
Home Office
GOR
RPG수수립립 Regional Planing Guidance
Regional Chamber
(Regional Sustainability Strategy 수립) Regional
Governance System
RDA
(Regional Economic Strategy 수립)
Regional Stakeholder
DETR DfEE
중 앙 정 부 부 처 중 앙
정 부
지 방
정 부 지 방 정 부 당 국
DTI
<그림 1> 지역거버넌스 체계
10)지역계획포럼은 지역협의체와 유기적인 관계 속에서 지역계획에 대한 이해당사자간 협의와 합의를 통해 계획안에 대한 의견을 제시하는 역할을 수행한다. 예를 들어, 요크셔와 험버사이드 지역의 경우, 지역계획포럼은 요크셔와 험버사이드 지역협의체를 위한 자문집단 (service advisory group)이나, 지역계획포럼은 지역협의체와 별도의 독자적인 비서국과 운영조직을 두고 있다
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11)영국의 지역계획 및 개발에 있어 중점이 변하고 있다. 1990년대만 하더라도 환경과 도심의 질적 개선이 주요한 정책목표였으나, 2000년대 들어와서는 지역의 경제·산업발전전략을 중시하고 있다. 경제적 측면에서 지역경 쟁력 확보와 도시재생을 위해 많은 준정부조직(Quangos)을 파생시켰으며, 이 가운데 지역발전기구의 구성과 운영은 지역정책 목표와 전략의 변화를 명확하게 보여주고 있다
12)PPG는 계획측면에 관한 정부정책을 제시한다. 따라서 지방계획기구(local planning authorities)는 지역개발계획 을 준비하는 과정에서 PPG의 내용을 감안해야 한다. 또한 이 가이던스는 개별적인 계획의 적용을 결정하는 근 거가 될 수 있다
13)지역발전을 위해 지역발전기구는 지역경제발전전략(Regional Economic Strategy: RES)을, 지역협의체는 지역 의 지속가능발전전략(Regional Sustainability Starategy: RSS)을 각각 자체적으로 수립한다. 그리고 지역계획지 침의 수립과정에서 이들 기구가 수립한 주요전략들이 중앙정부 정책방향과 함께 반영된다
의 성격을 띠고 있다.11)
이를 위해 중앙정부 지역사무소의 기능강화, 지역협의체 및 지역의회 구성 등 다양한 형태의 지역거버넌스가 등장하고, 이들간의 새로운 관계가 형성되고 있 다. 중앙정부와 지방정부를 둘러싼 이러한 변화는 새로운 제도적 관계 (institutional relationship)의 형성을 요구하였다. 새로운 제도는 잉글랜드 내 지역 계획과 발전을 위해 시험중이며, 이는 거버넌스적 접근(developing the capacity to
govern without government)으로 설명된다. 여기서는 제도적 능력(institutional capacity)이 핵심주제다. 제도적 능력이란 목표를 달성하고 기능을 수행하기 위해
기관과 조직들간에 요구되는 관계방식을 의미한다. 새로운 형태의 제도형성에 의 해 정부정책지침(Planning Policy Guidance: PPG)12)과 함께 지역계획지침(RPG) 이 토지이용을 포함한 종합적인 공간개발전략이 되고 있다.13)영국은 법적인 계획수립단위를 지역(region)으로 확립하고 있지는 않다. 그러 나 역사적·기능적인 차원에서 동질성과 연계성을 지닌 광역적 공간단위가 하나 의 지역단위로 기능을 하고 있다. 이에 따라 지방정부들은 자율적으로 지역계획 위원회나 지역계획포럼을 구성하여 지역단위의 미래상 설정 및 토지이용, 환경보 전, 지역경제·산업발전에 있어 개별 지방정부가 지켜야 할 전략이나 지침을 마 련하고 있다. 그리고 이 지침의 수립과정에서 중앙정부 및 지방자치단체, 지역 내 다양한 이해집단들의 의견이 폭넓게 수용·제시되므로, 지역거버넌스체제가 갖 는 긴밀한 상호협력 및 연계관계를 볼 수 있다.
지역계획지침의 수립과정은 다음과 같다. 첫 단계는 계획착수 및 문제확인 단 계다. 약 4개월에 거쳐 계획수립과업 지침을 마련하고, 지역목표 및 과제에 대한 협의와 합의를 도출한다. 지역계획위원회(혹은 지역협의체)는 중앙정부 지역사무 소와의 협의를 통해 과업지침을 마련하며, 이 과정에서 중앙과 지방정부의 협력 적 관계가 필수적으로 형성된다. 두 번째 단계는 지역현황 조사를 통해 대안을 마 련하는 단계다. 이 과정에서도 중앙정부 지역사무소와 지역계획위원회, 지방정부
와 협동하여 계획대안을 작성·평가하고 바람직 한 대안을 지역계획지침 초안으로 발전시킨다.
세 번째 단계는 환경·교통·지역성과의 협의 및 공공열람을 통해 지역계획지침을 협의하는 단계다. 지역계획지침은 완전히 지방정부의 자 율에 맡기는 것이 아니라 중앙정부와 지방정부 간의 합의안이므로, 지역계획위원회와 중앙정부 지역사무소가 공동으로 공람·공고한다. 이후 약 15개월에 걸쳐 초안에 대한 분과협의와 검토, 분과위원회 보고서 제출 및 출간, 지역계획 지침 수정, 그리고 환경·교통·지역성에 의한 승인 과정을 거친다.
지역계획지침 수립과정에서 중앙정부와 지방 정부는 중앙정부 지역사무소, 지역협의체 혹은 지역계획위원회와 협동하여 공동작업을 추진한
다. 또한 계획목표, 계획과제의 확인 및 대안도 출, 대안평가와 계획초안 마련에 있어서는 지역 발전기구를 비롯하여 다양한 지역 내 이해관계 자들이 참여한다. 이 과정을 거쳐 마련한 지역계 획지침 초안은 환경·교통·지역성장관에게 제 출되고, 공개토의와 심사 및 중앙정부와의 협의 과정을 거쳐 확정된다.
영국의 지역계획지침 수립과정의 특징은 다 음과 같다. 첫째, 다수 지방정부의 자발적인 참 여와 공동노력에 의해 수립된다. 둘째, 지역계획 수립과정에서 지방정부간의 자율적인 협력뿐만 아니라 중앙정부와 유기적인 협력관계를 유지하 고 있다. 이는 영국의 지역계획지침의 성격과도 밀접하게 관련되어 있다. 즉 지역계획지침은 지 역목표와 과제에 대한 합의도출과 개별 지방정
<표 4> 영국 공간계획체계의 주요 변화: 목적과 정책수단
자료: Geoff Vigar et.al. 2000: 28-29
구분 1980년대 1990년대 2000년대
목 적 ·개발파급효과 협상/갈등해결
·경제적 측면의 중시
·협상/교섭역할 지속
·환경의 중요성 증대
·도심의 질적개선 중시
·경제개발을 위한 전략중시 경향(사회·경제·
환경적 통합 도모)
정 책 수 단
규제 ·주요수단으로 강조 ·재정 및 직접개발을 구분하되, 규제수단에 대한 강조 지속
·규제수단 중시에 대한 지속여부 의문
재정
·기업특별지구(EZ)를 통한 조세인센티브
·개발업자의 기여에 대한 협상 확대
·기업특별지구(EZ)에 대한 조세인센티브 감소
·투자와 규제력의 분리
·개발자 기여를 필수로 인식
·개발업자의 기여 확대와 다양한 목적의 조세인센티브 지속여부 의문
직접개발
·개발에 있어 지방자치단체의 역할 감소
·도심재생활동을 위한 새로운 기구와 예산
·분절화된 예산체계
·지방자치단체의 지속적인 역할 감소
·파트너십의 진흥
·도심재생을 위한 예산연계(joined up thinking and working)
정보 및 정책
가이던스 ·개발계획의 역할 감소 ·개발계획의 중요성 증대
·토지할당메커니즘으로서 개발계획의 중요성 증대 및 전략적 틀의 유지 (지역 및 지방의 전략적 역할 축소)
·지역계획지침의 역할증대 수행주체 ·중앙정부의 권한강화
·새로운 기구(agency)의 도입
·분권화로의 변화조짐
·에이전시의 역할감소 및 파트너십 증대
·중앙정부에서 지역정부 (regional level)로의 변화
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지 역 발 전 과 거 버 넌 스 5
부의 토지이용, 도시서비스시설의 공급기준 및 원칙을 담는 정책기술서의 형식을 지닌다. 따라서 개별 지방정부의 자율성을 최대한 보장하면서 전국적인 차원의 통일성과 균형성을 유지하여 효율적인 지역발전체계를 구축하는 데 목적이 있기 때문에 중앙정부와 지방정부의 유기적인 협력이 필수적이다. 셋째, 지역계획지침 을 작성하는 데 약 3년여 기간이 소요되어 수립과정에서 중앙정부 및 다양한 지방 정부기관, 지역 내 이해당사자들간의 충분한 협의와 검토가 이루어진다. 지역발 전지침 수립에 있어서 중앙정부와 지방정부, 그리고 지역사회 구성원들의 다양한 의견에 대해 충분히 협의하고, 지역발전을 위해 최적의 대안을 제시한다.
요약 및 정책적 시사점
<표 5> 지역계획지침(RPG)의 수립과정
주: 지역계획위원회(Regional Planning Board), 지역계획포럼(RPB), 중앙정부 지역사무소(GO), 지역계획지침(RPG)
자료: DETR. 1999: 12
단계 주요활동 소요기간
Identifying the brief/ Issues
·지역계획위원회(지역계획포럼)는 중앙정부 지역사무소와 협의하에 RPG검토를 위하여 project brief 작성(지역목표와 이슈 포함)
·지역목표 및 이슈에 대한 합의도출을 위하여 공공회의 개최
4개월
Identifying the options
·지역계획위원회(지역계획포럼)는 중앙정부 지역사무소와 협력 및 지역관계자와 협의하에 지역현황 및 조사업무 수행
- 개발을 위한 당초 제안서의 파급효과를 평가하고, 초안을 추진시책으로 발전시킴
12개월
Consultation on draft RPG
·지역계획위원회는 환경·교통·지역성장관(SoS)에게 RPG초안과 평가서를 제출한다.
초안은 공공열람 및 공고를 위해 RPB/GO 합동으로 출판, 발간
·Panel Secretary에 서면답변서 제출
3개월
Testing
·지역계획위원회와 중앙정부 지역사무소와 협의하에 Panel들은 공공열람을 위하여 참석자를 초대하고, RPG초안은 환경·교통·지역성장관에 의해 임명된 독자적인 Panel들에 의해 열람
4개월
Publication of
Panel report ·Panel들은 환경·교통·지역성장관에게 리포트 제출 및 출간 2개월
Amendments to RPG
·Panel의 리포트에 따라 RPG초안이 환경·교통·지역성장관에 의해 수정출간. 수정사항에 대한 협의기간(8주일)을 걸쳐 최종 RPG 출간 6개월 Issue of Final
RPG ·환경·교통·지역성장관에 의해 최종적으로 RPG 승인 계획소요 총 2.5년 Development
and local transport plan
·지역계획위원회의 지원으로 환경·교통·
지역성장관(중앙정부 지역사무소)은 개발계획 및 지방교통계획이 RPG와 일관되는지 확인
- Monitoring
and review
·지역계획위원회는 중앙정부 지역사무소와 제휴하여
RPG의 목표달성을 체크하기 위하여 모니터링 시스템 확립 및 검토 -
최근 영국에서는 유럽연합의 출현 등 정치적·
경제적 여건변화에 따라 지역과 지역주의에 대 한 관심이 높아지고 있다. 그리고 복잡한 사회문 제와 지역단위의 문제해결을 위해 거버넌스적 접근방식이 중요하게 인식되고 있다.
영국 지역거버넌스 체제의 특성을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 중앙정부 지역사무소와 같이 지역단위에서 중앙정부 부처와 연계 또는 협력 을 유지하는 체제를 갖추고 있다. 이들은 지방정
부와 함께 중앙정부 관련부처의 업무를 지역에 맞게 수행함에 있어서 상당한 자율성을 지니고 있다. 이는 중앙정부 기능의 지방분산과 권력의 지방이양을 통해 지역중심 발전체제의 구축을 의미한다. 둘째, 지역협의체, 지역계획포럼 및 지역계획위원회 등과 같이 지방정부간의 수평적 인 협의체계가 발달했다. 셋째, 영국의 지역거버 넌스는 계획수립 및 의사결정과정의 협력차원을 넘어 지역발전기구와 같이 집행적 차원에서 협
<그림 2> 지역계획지침(RPG)수립과정도
Government Office
Regional Planning Conferences [Regional Chamber]
Other regional stakeholders including the
RDA
Sustainability appraisal of
RPG
Preparation of draft Regional Planning
Guidance (RPG)
Consultation on Secretary of States draft modifications following Panel
report
Issue of RPG by Secretary
of State Submission of
drart RPG to Secretary of
State Public
examination by Panel into
draft RPG
Regional statement of sustainable deve- lopment principles
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지 역 발 전 과 거 버 넌 스 5
력적인 거버넌스 체제를 운영하고 있다. 마지막으로 지역거버넌스 체제는 독자적 인 조직운영과 함께 수평적인 관계에서 상호연계와 협력적인 활동을 추진하고 있 다.
이상에서 살펴본, 영국의 지역거버넌스 구조와 운영사례가 우리나라의 지역발 전전략 및 계획수립에 주는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 지역거버넌스는 중앙정 부 기능의 지방분산과 분권화를 바탕으로 지역중심 발전체제를 구축하기 위한 정 부기능 재구조화(re-engineering)의 산물이다. 따라서 지역거버넌스가 실효성을 거두기 위해서는 지역단위의 정부조직이나 지방정부가 충분한 자율성과 자치권 을 갖고 운영되어야 한다. 둘째, 지역거버넌스 구축에 있어서 중앙 - 지방정부의 동반자관계 형성이다. 지방자치가 상당히 진전된 영국의 경우도, 중앙정부가 여전 히 국가자원의 배분과 국민복지증진 차원에서 핵심적인 기능을 수행한다. 따라서 지역거버넌스가 효율적으로 운영되기 위해서는 중앙정부의 재정지원 및 중앙 - 지 방정부간의 협력관계 구축이 필수적이다. 셋째, 지방정부 상호간의 적극적인 협력 과 참여다. 협력적인 지역거버넌스 구축을 통해 진정한 지역발전을 거두기 위해서 는, 형식적인 수준의 법이나 제도 정비보다는 중앙 및 지방정부를 비롯한 지역 내 이해관계자의 적극적인 협력과 참여가 매우 중요하다.
참고문헌
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