S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서론
개발제한구역에서 추진하는 보금자리지구사업과 관련하여 사업지구 내 편입 된 공공시설, 주유소, 종교시설 소유자들의 시설물 존치 요구가 증가하고 있다.
존치 여부를 판단하는 명확한 기준이 없는 상황에서 당해 건축물을 존치시키는 경우 개발제한구역 해제에 따라 막대한 지가차익이 예상되기 때문에 건축물 존 치여부에 따라 특혜시비에 대한 논란이 발생할 수 있다. 이 연구는 보금자리지구 내에 존치건축물 관련제도를 검토하고, 사업지구 내 존치건축물 실태를 파악하 여 시설부담금 부과기준 등 관련제도를 정비하는 데 그 목적이 있다.
본 연구의 시간적 범위는 강남세곡, 서초우면, 고양원흥, 하남미사 보금자리 시범지구가 지정된 2009년 이후 최근까지이며, 연구의 공간적 범위는 전환지구 를 포함한 전체 보금자리지구이다. 연구의 내용적 범위는 보금자리지구의 건축 물 존치 관련 제도를 분석하고 시설부담금의 현황 및 지가변화를 분석하여 도출 된 문제점에 대해 개선방안을 제시하는 것이다. 본 연구에서는 ① 문헌 및 법제 연구, ② 면담조사 및 사례분석, ③ 자문회의, 실무자 업무협의, 연구협의회 등을 통한 전문가 및 관계자의 의견 수렴 등의 연구방법을 사용하였다.
이 연구와 관련된 선행 연구로는 경기도 뉴타운사업지구 내 존치부담금 적용 의 기본방향을 제시한 연구와 택지개발사업지구 내 존치시설물 관련 제도개선 사항을 제시한 연구가 있다. 본 연구는 그간 개선방안을 제시해 온 주요 선행연
구를 참고로 하여 개발제한구역이 해제되는 보금자리지구 내에서 적용 가능한 시설부담금(구 존치부담금) 산정기준을 제시하고, 관련제도의 개선방안을 제시 하였다.
제2장 존치건축물 관련제도 분석
□ 존치건축물 관련제도
대규모 개발사업이 시행되는 지구에 기존 취락이나 특정한 건축물을 이전 또 는 철거하지 않더라도 해당 개발사업에 지장이 없는 경우 이를 존치할 수 있게 규정하고 있다. 사업구역 내 건축물의 존치관련 규정을 두고 있는 경우는 13개 법령이 있으나, 여기서는 존치시설물부담금에 대한 기준 및 방법을 규정한 3개 법령(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법령(이하 “물류시설법령”)」,「산업입 지 및 개발에 관한 법령(이하 “산업입지법령”)」, 「택지개발촉진법(이하 “택촉 법령”)」을 중심으로 제도를 분석하였다. 산업단지, 물류단지, 택지지구 모두 존 치건축물은 개발사업에 지장이 없어야 한다는 요건을 충족하여야 하며, 특히 택 지지구의 경우 건축물 및 영업장의 적법성, 토지이용계획에의 적합성, 공익성과 경제성, 장기간 활용성을 모두 충족하거나 문화‧예술적 가치가 있는 경우에 한해 존치를 허용한다.
□ 시설부담금 관련제도
새로 조성되는 개발지는 기존에 비해 향상된 도로시설 등 인프라를 제공할 뿐 아니라 공원․상업시설․쾌적한 주거환경 등 생활기반 시설 등을 제공하기 마련 이다. 이에 따라 보금자리지구 내 존치건축물의 소유자도 도시개발에 따른 기반 시설 및 개선된 주거환경 등을 향유하게 될 것인 바, 이 가운데 수치화가 가능한 공공시설 설치비용의 일부를 이들 수익자(존치건축물의 소유자)에게 존치부담금 으로 부담시키는 구조를 상정할 수 있다. 택촉법령상 시설부담금(구 존치부담금)
은 사업지구 내 건축물을 존치함으로써 사회·경제적 손실을 방지할 수 있고 토지 이용계획에도 지장이 없을 경우 기 시설물을 철거하지 않는 대신 사회기반시설 에 대한 수혜와 근거리 인접으로 발생하는 지가상승에 대한 부담금을 부과하는 제도이다. 사업시행자는 국가에 무상으로 귀속되는 공공시설의 설치 등에 필요 한 비용의 일부를 존치하게 된 시설물의 소유자에게 부담하게 할 수 있다고 규정 하며 구체적인 산정기준은 국토해양부 장관이 고시하도록 하고 있다. 산업단지, 물류단지의 경우 존치시설물의 소유자나 개발 후 분양받는 자가 부담하여야 할 시설부담금은 공공시설의 건설비용(공사비·조사비·설계비·보상비 및 기타비용을 합산한 금액)을 개발 후 분양하는 총면적(기존시설 등의 총부지면적을 포함한다) 으로 나눈 것에 시설부담금을 부담할 자의 소유부지면적을 곱한 금액이다.
□ 건축물 관련부담금 부과실적
산업입지법령에 의한 시설부담금은 1990년 법제정으로 도입되었고 부과 및 징 수기관은 산업단지개발사업을 시행하는 자이다. 부담금의 부과목적은 산업단지 개발사업 시행자가 설치하는 산업단지 내 도로·공원·녹지 등 공공시설의 설치비 용에 충당하는 것이다. 부담금의 부과대상은 개발산업단지 내 존치시설물의 소 유자나 개발토지를 분양받은 자이다. 부담금의 산정기준은 (공공시설의 건설비 용/분양총면적)×소유부지면적이다. 부담금 부과·징수실적 및 사용명세서에 의하 면 산업입지법령에 의한 시설부담금은 현재까지 총 4건, 약 25.2억원이 부과·징수 되었고, 해당 금액은 산업단지 내 공공시설 설치비용에 충당되었다.
물류시설법령에 의한 시설부담금은 1995년 법제정으로 도입되었고 부과 및 징 수기관은 물류단지개발사업을 시행하는 자이다. 부담금의 부과목적은 물류단지 의 공공시설 설치나 기존 공원 및 녹지의 보존에 필요한 비용을 확보하는 것이 다. 부담금의 부과대상은 존치시설물 소유자나 개발 후 토지·시설 등을 분양받은 자이다. 부담금의 산정기준은 (공공시설 설치비용 ÷ 개발 후 분양면적)×시설부담 금을 부담할 자의 소유부지 면적이다. 부담금 부과·징수실적 및 사용명세서에 의
하면 물류시설법령에 의한 시설부담금은 현재까지 부과·징수 및 사용실적이 없 다.
택촉법령에 의한 시설부담금은 2007년 법제정으로 도입되었고 부과 및 징수기 관은 택지개발사업을 시행하는 자이다. 부담금의 부과목적은 택지개발사업 시행 자가 예정지구 내 존치하게 된 시설물의 소유자에게 도로·공원·상하수도 등 공공 시설의 설치 등에 필요한 비용의 일부를 부과하는 것이다. 부담금의 부과대상은 존치하게 된 시설물의 소유자이며, 부담금의 산정기준은 기반시설 표준시설비용
×용도가중치×부담률×지역감면율이다. 부담금 부과·징수실적 및 사용명세서에 따르면 택촉법령에 의한 시설부담금은 현재까지 총 18건, 약 29.1억원이 부과되 어 15건, 약 22.5억원이 징수되었으며 해당 금액은 당해 택지개발사업의 공공시 설 설치비용에 충당되었다.
제3장 보금자리지구 존치건축물 현황 및 문제점
□ 보금자리지구 사업현황
개발제한구역해제 보금자리주택지구는 2009년 5월 12일에 처음으로 서울 강 남, 서울 서초, 고양 원흥, 하남 미사를 수도권 보금자리주택 시범지구(1차 지구) 로 선정하였으며, 2011년 7월 현재 5차 지구까지 지정되었다. 보금자리주택지구 수는 총 19개 지구이고, 총 건설호수는 185천호이다. 총 19개 지구를 LH(13곳), SH(4곳), 경기도시공사(1곳), 인천도시공사(1곳) 등이 분담하여 시행 중이다. 총 부지면적은 44.1㎢로 여의도 면적(8.48㎢)의 5.2배에 달하는 크기이며, 5차지구를 제외한 총 보금자리사업비는 약 42.16조원 규모이다. 현재 계획된 총 건설호수는 27.2만호 이며 이중 68%인 18.6만호가 서민형 주거공간인 보금자리주택으로 건 설될 계획이다.
□ 사업지구별 지가분석
서울강남 보금자리주택지구는 서울 강남구 세곡동, 자곡동 일대의 개발제한구 역(자연녹지지역) 및 일부 주거지역에 위치하고, 사업면적은 941천㎡, 수요인구 는 18,416인, 주택건설계획은 6,821호이다. 서울강남지구는 2009년 5월 지구지정 공람공고가 있었으며, 2년 전인 2007년을 기준으로 강남구 전지역에 대한 지가상 승률보다 사업지구 및 주변지역의 지가상승이 높은 것으로 나타났다. 강남세곡 지구가 위치한 강남구는 지가 수준이 높아 사업지구의 상승보다 해당구의 지가 가 월등히 높았다. 사업지구의 개별공시지가 평균값의 연평균 증가율은 6.21%로 강남구 평균 3.60%와 주변지역 평균 4.24%에 비해 높게 나타났다.
서초우면 보금자리주택지구는 서울 서초구 우면동, 경기도 과천시 주암동 일원 에 위치하고 있다. 사업면적은 362천㎡, 주택건설계획은 3,390호이며 이 중 보금 자리주택은 2,740호이다. 서초우면지구의 개별공시지가 평균값의 연평균 증가율 은 5.08%로 서초구 평균 3.36%와 주변지역 평균 4.72%에 비해 높게 나타났으나 지역의 특성상 사업지구와 해당 구 사이의 개별공시지가 차이는 크게 나타났다.
하남미사지구는 경기도 하남시 망월동, 풍산동, 선동, 덕풍동 일원에 위치하고 있다. 계획면적은 5,463천㎡로 주택건설계획은 36,229호이며, 이 가운데 보금자 리주택 건설계획은 25,119호이다. 하남미사 사업지구의 개별공시지가 평균값의 연평균 증가율은 5.36%로 하남시 평균 1.60%와 주변지역 평균 0.87%에 비해 높 게 나타났으며, 특히 사업지구 주변지역의 지가가 높은 것으로 나타났다.
고양원흥 보금자리주택지구는 경기도 고양시 덕양구 원흥동, 도내동, 용두동 일원에 위치하고 있다. 계획면적은 1,287천㎡이며, 주택건설계획은 8,601호이다.
이 가운데 보금자리주택건설계획은 6,194호이다. 사업지구의 개별공시지가 평균 값의 연평균 증가율은 13.00%로 고양시 평균 1,69%와 주변지역 평균 2.37%에 비 해 높게 나타났으며, 특히 사업지구 주변지역의 지가가 높은 것으로 나타났다.
개발제한구역 해제 보금자리지구에서 현재까지 존치 요구된 시설물의 지가추
이를 보면 통상적인 개발이익 외에 개발제한구역 해제로 인한 이익이 추가로 발 생하고 있음을 알 수 있다. 2009년 6월에 지정되었던 4개 시범지구의 지구지 정 전‧후 지가상승률을 비교해 보면 해당 시군구의 평균지가보다 약 2～
11%p까지 지가상승률이 높았다.
□ 존치건축물 현황
2012년 3월말 현재 존치요구 시설물의 개수는 총 45개, 면적은 0.4㎢, 추정보상 비는 4,631억원인 것으로 조사되었다. 존치요구면적이 큰 시설은 하남종합운 동장(126,513㎡), ○○연수원(33,570㎡)이며 주유소는 개별면적은 600～800
㎡로 작은 편이나 면적당 보상비(450만원/㎡)가 높은 편이다.
□ 존치건축물 관련 문제점
현행 보금자리지구 내 존치건축물 관련 규정은 택촉법령의 규정과 기준을 그 대로 사용하고 있어 존치건축물의 인정이 개발제한구역 해제를 수반하는 보금자 리지구의 특성을 반영하고 있지 못하고 있다. 시설부담금의 산정기준에 관한 국 토해양부 지침에서는 면제에 대해서만 규정하고 있으나 개발제한구역에는 시설 물의 입지가 엄격히 제한되므로 이에 적합하고 세분화된 감면율 요건이 필요하 다. 현행 보금자리지구 내 존치건축물은 택촉법령상 시설부담금의 규정을 준용 하고 있어 존치시설물의 소유자가 누리는 과도한 이익을 환수할 수 없다. 현행 시설부담금의 부과목적 및 산정기준은 개발사업에 따른 공공시설의 설치비 용 부담만을 반영하고 있어 개발사업 및 개발제한구역 해제에 따른 개발이 익(지가상승)을 환수하지 못한다.
제4장 존치건축물 관련제도 개선방안
□ 개선방향
존치건축물 관련제도의 개선방향은 크게 ① 수용대상자와 존치대상자의 형평 성을 제고하고, ② 존치건축물의 존치 관련 근거를 명확하게 하며, ③ 보금자리 사업을 원활하게 추진하는 것으로 설정하였다.
□ 개선방안
개선방안으로는 다음의 세 가지를 제시하였다. 첫째로는 시설부담금의 근거 규정을 마련하는 것이고, 둘째로는 존치건축물 인정요건을 강화하는 것이다. 존 치건축물의 인정요건은 일반적 요건과 사업에 따른 특수 요건으로 구분하여 규 정함과 동시에 사업지구의 특수성을 반영할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 셋 째로는 존치건축물의 관리를 강화하는 것이다.
본 연구에서는 보금자리지구의 존치건축물에 대한 개발이익을 환수할 수 있는 대안으로 ① 용도가중치 변경, ② 계획에 의한 통제, ③ 수익자부담금 신설 등을 제시하였다. ① 용도가중치 변경은 현행 시설부담금 산정기준 용도가중치에 보 금자리사업에서는 일정배율을 추가적으로 곱하도록 산정방식을 변경하는 방식 이며, ② 계획에 의한 통제는 용도지역․지구제에 의한 개발제한 구역이 해제되 더라도 사업지구 내 존치건축물이 포함된 구역을 지구단위계획으로 통제하여 부 당한 개발이익을 방지하는 방안이다. ③ 수익자부담금 신설은 보금자리주사업으 로 발생하는 개발이득을 원천적으로 환수하는 방안으로 토지소유자들의 반발이 예상되나 가장 확실한 해결방안이라 할 수 있다.
제5장 결론
□ 연구의 시사점 및 정책제언
결론에서는 연구의 시사점 및 정책건의, 수익자부담금의 법제화 방안, 그리고 향후 연구과제 등을 정리하여 제시하였다. 관계부처는 이 연구에서 제시한 개선 방안 및 법제화 방안을 활용하여 관련법을 합리적으로 개정할 수 있을 것이다.
보금자리사업지구 존치건축물 관련제도를 개선하기 위해서는 수익자 부담금 을 신설하는 것이 가장 바람직한 방안으로 생각되며, 이를 위해서는 부담금관리 기본법 제3조(부담금설치의 제한)에 의해 규정된 법률을 신설해야 한다. 따라서 건축물 존치에 관한 수익자부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적 부과요건, 산정 기준, 산정방법, 부과요율 등을 구체적이고 명확하게 하고, 보금자리특별법에 관 련 규정을 신설할 필요가 있다.
□ 향후 연구과제
본 연구는 보금자리지구 존치건축물 제도의 개선방안에 관한 연구로 이 연구 의 결과 또한 보금자리지구에 한정해 적용할 수 있을 것이다. 그러나 개발사업과 관련하여 사업지구 내․외에서 발생하는 개발이득의 환수에 관한 문제는 비단 보금자리지구에만 한정된 것이 아니므로 보금자리지구 이외에도 개발사업에 보 편적으로 적용이 가능한 개발이득 환수 방안의 마련이 필요하며, 이를 실현할 수 있는 구체적인 법제화 방안이 필요하다.
