개선방안에 관한 고찰*
함 태 성**
28)
<요 약>
현행법상 동물보호에 관한 내용을 담고 있는 법률로는 ｢동물보호법｣, ｢한국진도개 보호 육성법｣, ｢야생생물보호 및 관리에 관한 법률｣, ｢자연환경보전법｣, ｢환경영향평 가법｣, ｢독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법｣, ｢문화재보호법｣ 등이 있 다. 하지만 현행 동물보호관련 법령들은 국민들의 동물에 대한 인식변화를 제대로 따라가지 못하고 있고, 동물보호를 위한 규율 내용과 법령 체계도 미흡한 점이 존재 한다. 또한 동물보호 관련 업무는 농림축산식품부, 환경부, 문화재청 등으로 분산되 어 있어 업무의 유기적 연계가 부족한 상황이다. 이러한 점들로 인하여 동물보호법 제의 체계적이고 통일적인 정비의 필요성이 증대되고 있다.
한편 현행 동물보호법제의 체계적인 정비의 필요성은 동물복지 이념의 대두와도 밀접한 관련이 있다. EU의 동물보호법제는 기본적으로 동물을 ‘지각있는 존재’로 이 해하고, 동물을 ‘보호’의 대상에서 보다 적극적으로 ‘복지’의 대상으로 파악하면서 동 물복지를 보장하기 위한 법적·제도적 장치를 마련하고 있다. 우리나라에서도 최근 동물에 대한 인식변화와 맞물려 동물복지를 반영한 입법의 변화를 요구하는 목소리 가 커지고 있다. 이러한 시점에서 우리나라의 동물보호법제의 현황과 문제점을 살펴 보고 이에 대한 개선방안을 검토하는 것은 의미있는 일이라고 본다.
본 논문은 논의의 범위를 명확히 하기 위하여 동물보호법제의 의미, 보호대상으로 서의 ‘동물’, ‘보호’의 의미, 동물보호법제의 범위와 주요 내용을 살펴보고 있다. 이를 토대로 하여 우리나라 동물보호법제의 문제점을 분석하여 바람직한 개선방안은 무 엇인지 검토하고 있다. 우선 현행 동물보호관련 법령에서 동물복지에 대한 인식을 * 이 논문은 2013년도 강원대학교 학술연구조성비로 연구하였음(과제번호-120131442)
** 강원대학교 법학전문대학원 전임교수 이화여자대학교 법학논집 제19권 제4호 (2015. 6) Ewha Law Journal, vol. 19, no. 4 (2015. 6)
보다 제고하여 이를 법령에 반영시킬 필요가 있다. 그리고 동물보호법과 그 외 동물 보호관련 법령들이 서로 정합성을 확보해 갈 수 있는 입법적 개선방안도 검토하는 것이 필요하다. 또한 동물보호법의 실효성 확보와 규율공백 해소를 위한 방안도 검 토할 필요가 있다.
[ 검색어 ] 동물보호, 동물복지, 동물권, 동물보호법, 반려동물, 실험동물, 농장동물, 야생동물
Ⅰ . 서 론
최근 우리 사회는 노령 인구 및 1인 가족 증가 등의 현상과 맞물려 동물을 키우는 인 구가 가파르게 증가하고 있다. 또한 동물에 대한 수요와 관심도 선진국형으로 바뀌면서 동물에 대한 인식도 크게 달라지고 있다. 이를 반영하듯 요즘은 동물학대사건이 자주 언론의 주요 기사로 보도되고 있고 동물학대에 대한 사회적 비난도 점차 확대되고 있 다. 종래 ‘에쿠스 비글견 사건’이나 ‘경주 꽃마차 말 학대 사건’ 등은 언론 보도 후 국민 들의 공분을 산 바 있다.1) 최근에는 ‘길고양이 600마리 도살 사건’2)이 언론을 통해 보도 되면서 해당 업자에 대한 비난뿐만 아니라 현행 동물관련 법령상의 문제점도 함께 지적 되고 있다.3)
우리 사회도 동물학대문제에 대한 사회적 반응과 대응이 과거와는 조금씩 달라지고 있다. 동물학대에 대하여 조직적으로 대응하는 단체들이 생겨나고 있고, 동물의 열악한
1) ‘에쿠스 비글견 사건’은 에쿠스 차량 트렁크에 개를 매단 채 고속도로를 질주하다가 개를 죽게 한 사건이고, ‘경주 꽃마차 말 학대 사건’은 관광용 꽃마차를 끄는 말을 길들인다는 명목으로 쓰러질 때까지 채찍질을 하고 쓰러진 후에도 채찍과 발길질 등으로 잔혹하게 학대를 한 사건이다.
2) 길고양이를 포획해 산 채로 끊는 물에 넣어 도살한 뒤 소위 ‘나비탕’을 만드는 건강원에 팔아넘기다 가 경찰에 적발된 사건이다. A씨는 2014년 2월부터 최근까지 부산과 경남 일대 주택가에서 닭고기 등의 미끼를 넣은 포획틀을 설치해 길고양이를 붙잡은 뒤 경남 김해시에 있는 도살장에서 고양이들 을 도살해 건강원 등에 마리당 1만~1만5000원을 받고 판매하였다. A씨는 포획한 길고양이를 산 채 로 끊는 물에 넣어 도살한 뒤 털과 내장 등을 손질해 냉동으로 보관하면서 판매해 왔다. 경찰은 A씨가 도살해 판매한 길고양이가 600여 마리에 달한다고 밝혔다(JTBC, “고양이 600마리 끓는 물 에…도살 뒤 건강원에 판 50대”, 2015년 5월 21일).
3) 현행 동물보호법은 개체수 조절을 위해 중성화 대상이 되는 고양이는 포획과 매매 금지 대상에서 제외하고 있는 관계로, A씨가 길고양이를 포획하여 판매한 행위는 처벌 대상이 아니고, 고양이를 사들여 ‘나비탕’을 만들어 판 건강원도 처벌되지 않는다. 다만 A씨는 길고양이 포획과 판매가 아닌
｢동물보호법｣ 8조 제1항 제1호의 ‘잔인한 방법으로 죽이는 행위’ 위반에 해당하나 그 형량도 경하여 적절한 처벌이 이루어질 수 없는 것이 현실이다.
처우를 개선하기 위한 법적·제도적 대안들이 공적인 자리에서 논의되고 있다. 나아가 동물 문제를 해결하기 위한 동물복지 또는 동물권을 주장하는 목소리도 자주 들을 수 있다.
그런데 혹자는 인간의 노동 3권도 제대로 확보되지 않은 나라에서 무슨 동물의 복지 와 권리냐 라는 반론을 제기할 수도 있다. 특히 법학 분야에서 동물 문제를 논하게 되 면, 예컨대 동물의 법적 지위를 높여야 한다거나 동물에게 일정한 법인격을 부여하여야 한다는 등의 주장을 하는 경우에는 소위 ‘자다가 봉창 두드리는 소리’로 치부될 수도 있 는 것이 현실이다.
이러한 상황은 우리나라 법학 내에서 동물은 여전히 ‘물건’이고 ‘재물’에 지나지 않는 다는 관념이 확고히 자리 잡고 있는 데에서 기인한다.4) 위에서 언급한 ‘길고양이 600마 리 도살 사건’에서처럼 소위 ‘나비탕’을 만들기 위해 고양이를 잡아 반 토막 내는 것과 장작으로 사용하기 위해 통나무를 반 토막 내는 것에 대한 법적인 평가는 크게 다르지 않다. 양자 모두 똑같이 ‘물건’ 또는 ‘재물’을 처분한 것에 불과하다.
이러한 법적 평가를 그대로 받아들이기에는 무언가 찜찜하고 불편하다. 법학은 원래 그런 것이라고 말할 수밖에 없는 것인가. 우리의 법현실과 국민의 법감정 사이에 상당 한 괴리가 존재하는 것이다.
인간과 동물이라는 저서를 쓴 최재천 교수는 자연과학과 동물행동학 연구에 기초 하여 인간이 다른 동물과 다르긴 하지만 우리가 그 동안 생각해 온 것처럼 그렇게 많이 다른 것은 아니라고 말한다. 이는 동물해방(Animal Liberation)을 저술한 철학자이자 동물윤리학자인 피터싱어(Peter Singer)5)의 주장과도 맥을 같이 한다. 피터싱어는 적어 도 고통을 느낄 수 있는 동물에게는 고통을 받지 않을 이익이 있으며 이에 상응하여 인 간에게는 동물에게 고통을 주지 않을 도덕적 의무가 있다고 한다.6)
4) 우리 민법은 동물을 권리의 객체인 ‘물건’으로 취급하고 있다. 또한 형법상 동물은 ‘재물’에 해당되어 타인 소유의 동물을 학대한 경우에는 형법 제366조의 재물손괴죄가 성립한다. 재물손괴죄는 ‘타인 의 재물’을 손괴하는 경우에 성립하는 것이므로 자기 소유의 동물을 학대한 경우에는 재물손괴죄에 도 해당되지 않는다.
5) 호주 출신으로 미국 프린스턴 대학교의 철학과 교수인 Peter Singer는 실천윤리학 분야의 대가로 인정받고 있는데 그는 공리주의를 바탕으로 동물에 관한 문제를 해결하고자 하였다. 1975년 동물 해방이 출간된 뒤 국제적으로 명성을 얻게 되었고, 이 책은 동물해방운동의 바이블이라고 일컬어 지고 있다.
6) 피터 싱어는 동물의 이익도 인간의 이익과 동일한 차원에서 도덕적 고려의 대상이 되어야 하고 동 등한 배려를 받아야 한다고 보았다. 이러한 내용은 ‘이익의 동등한 고려의 원칙(The Principle Equal Consideration of Interests)’으로 표현된다. 피터싱어는 그의 저서 동물해방에서 단지 인간에 속한 다는 이유만으로 인간 아닌 동물에게 고통을 가하거나 생명을 빼앗은 것은 일종의 종차별주의 (Speciesism)적 태도라고 보았다. 종차별주의는 자기가 소속되어 있는 종의 이익을 옹호하면서 다른
철학과 윤리학에서는 동물을 무자비하게 학대하는 것은 동물의 도덕적 권리와 지위 를 침해하는 것으로 옳지 않다고 주장한다. 동물행동학 등에서는 하나의 줄기에서 출발 한 인간과 동물의 관계에 대하여 좀 더 자세히 그리고 진지하게 이해할 필요가 있다고 주장한다. 이에 반하여 법학 분야는 생태주의 법학 등 일부에서의 논의를 제외하고는 이러한 고민과 성찰에 대하여 아직 진지한 관심을 보이고 있지 않다. 특히 우리나라의 법학에서 동물은 철저히 소외되어 있고, 동물에 대한 국민의 인식변화와 법감정을 제대 로 따라가지 못하고 있다.
간디는 “한 나라의 위대함과 도덕적 진보는 그 나라에서 동물이 받는 대우로 가늠할 수 있다”고 하였다. 즉, 간디는 동물에 대한 인식을 그 나라의 정신의식 수준의 척도로 보았다. 실제로 국제사회에서는 동물보호의 문제를 그 나라의 사회적·문화적 수준을 가 늠하는 척도 중의 하나로 보는 것이 현실이고, 이러한 사회적·문화적 수준은 그 나라의 법제도에도 반영되어 나타나고 있다. 독일은 1994년 기본법 개정을 통하여 제20a조를 신설하여 국가의 동물보호의무를 명확히 하였다.7) 또한 1990년 민법 개정을 통하여 제 90조 a에서 “동물은 물건이 아니다”라는 문구를 넣어 민법상 동물을 물건으로 동일하 게 보지 않고, 사람-동물-재산이라는 3분법적인 체계를 구성하였다. 이는 오스트리아, 스위스에서도 마찬가지이다.8) EU 차원에서도 기본적으로 동물을 ‘지각있는 존재’로 이 해하고, 동물을 ‘보호’의 대상에서 보다 적극적으로 ‘복지’의 대상으로 파악하면서 동물 복지를 보장하기 위한 법적·제도적 장치를 마련하고 있다.9)
종의 이익을 배척하는 편견 또는 왜곡된 태도를 말한다. 그는 도덕원리로서의 평등의 원리는 그 존 재가 어떤 특성을 갖던 간에(흑인이든 백인이든, 남성이든 여성이든, 인간이든 동물이든) 대상에 상 관없이 일관되게 적용되어야 한다고 주장하였다. 인종차별, 성차별이 옳지 않은 것처럼 종차별도 옳지 않다고 주장하였다. 피터 싱어는 평등의 원리를 다른 종에게까지 확대하고자 하였고, 종차별주 의에 대응하기 위한 논리로서 ‘이익의 동등한 고려의 원칙’을 주장하였다. 이익의 동등한 고려라는 것은 동물을 인간과 평등하게 또는 동일하게 처우(treatment)해야 하는 것을 의미하는 것은 아니고, 동물의 본성에 따라 동물의 이익도 인간의 이익과 동일한 차원에서 도덕적 고려의 대상이 되어야 한다는 것을 말한다. 이 원칙에 입각할 때는 인종차별주의자는 자신과 같은 인종에 속한 구성원의 이익을 우선시한다는 점에서 이 원칙을 위반한 것이고, 성차별주의자는 자신과 같은 성별에 속한 구성원의 이익을 우선시 한다는 점에서 이 원칙을 위반한 것이며, 종차별주의자는 자신과 같은 종 에 속한 구성원의 이익을 우선시 한다는 점에서 이 원칙을 위반한 것이다(피터싱어, 김성한 역, 동 물해방(Animal Liberation)(연암서가, 2012), 35-39면).
7) 독일 기본법 제20조(a)에서 “국가는 장래 세대에 대한 책임하에 이 헌법적 질서에 적합한 범위에서, 입법, 그리고 법과 정의에 부합하는 행정 및 사법을 통하여, 자연적인 생활여건과 동물을 보호하여 야 한다.”고 규정하고 있고, 오스트리아의 헌법에도 “인류의 동반자인 동물에 대한 특별한 책임에 의 해 국가는 동물의 생명과 복지를 보호한다.”고 하여 동물에 대한 국가의 보호의무를 규정하고 있다.
8) 김수진, 동물관련법제의 개선방안 연구(한국법제연구원 연구보고서, 2004), 27면.
9) 채형복 외, “우리나라 동물보호법 중 농장동물의 보호에 관한 법적 쟁점-EU사례와 비교를 중심으로 -”, 경상대학교 법학연구(경상대학교 법학연구소, 2014. 10.), 22권 4호, 248면; 박찬운, “동물보호
우리 사회도 이제 반려동물인구 1000만 시대에 살고 있다. 동물장례업, 동물사료업, 애견 용품샵, 애견전용호텔 등 각종 동물관련 사업들도 매년 가파르게 성장하고 있고, 동물에 대한 국민들의 인식도 크게 변화하고 있다. 이와 함께 동물복지에 입각한 입법 적 개선을 요구하는 목소리도 커지고 있다. 이를 반영하듯 동물원 동물들의 보호와 복 지를 위한 동물원법이 현재 국회에서 논의되고 있다.10) 폐기물관리법도 동물의 사체는 폐기물로 보아 폐기물관리법을 적용하여 왔으나, 2015.1.20. 일부개정을 통하여 동물장 묘업자가 운영하는 동물장묘시설에서 처리되는 동물의 사체는 ｢폐기물관리법｣의 적용 대상에서 제외하였다.11)
이처럼 우리나라에서도 동물보호와 복지 문제에 대하여 사회적으로 그리고 입법적으 로 서서히 변화의 움직임이 나타나고 있고, 이러한 시점에서 우리나라의 동물보호법제 의 현황과 문제점을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 검토하는 것도 나름 의미 있는 일 이라고 생각한다.
우선 논의의 범위를 명확히 하기 위하여 동물보호법제의 의의와 현황을 살펴본다. 동 물보호법제에 포섭될 수 있는 ‘동물’의 범위는 어떻게 되는지, 범위설정의 기준은 무엇 인지, 여기서의 ‘보호’의 의미는 무엇인지 등을 살펴보고, 현행 동물보호법제의 분류 및 현황을 살핀다. 이를 기초로 현행 동물보호법제의 문제점을 분석·검토한다(Ⅱ). 검토된 문제점을 토대로 동물보호법제와 관련하여 중요하다고 여겨지는 몇 가지 쟁점들 - 동물 복지에 대한 재인식, 동물보호법의 위상 및 역할 제고, 동물보호법제의 정합성 확보, 실 효성 확보와 규율공백해소를 위한 보완 및 정비, 부처간 협력체계 마련 등 - 을 심층 검토하고 그에 대한 개선방안을 도출하고자 한다(Ⅲ). 그리고 결론에 갈음하여 동물의 법적 지위에 관한 문제를 언급하면서 글을 맺고자 한다(Ⅳ).
와 동물복지론 : 유럽 상황을 중심으로”, 법조(법조협회, 2010. 1.), 제59권 제1호 통권 제640호, p.320.
10) 2015년 4월 현재 국회에는 동물원과 관련된 법률로 ｢야생생물 보호 및 관리에 관한 법률 일부개정 안｣(한정애 의원 대표발의), ｢동물원법｣(장하나 의원 대표발의), ｢동물원 관리·육성에 관한 법률안｣
(양창영 의원 대표발의) 등이 계류 중이다. 그리고 정부 내에서도 환경부가 동물원의 총괄 관리 행정기관으로서 ｢동물원법｣에 대한 정부안을 검토하고 있다.
11) 현행 ｢폐기물관리법｣은 제2조 폐기물의 정의에 동물의 사체를 포함하고 있다. 따라서 기르던 반려 동물이 집에서 죽은 경우 생활폐기물이 되고 종량제봉투에 넣어 버리는 것이 적정처리가 된다. 동 물병원에서 죽은 경우에는 사업장폐기물(지정폐기물)로서 허가받은 처리업자를 통하여 처리하여 야 한다. 그런데 기르던 반려동물이 죽어서 화장을 하는 경우 폐기물의 소각으로 보아 폐기물관리 법을 적용하는 것은 반려동물에 대한 국민들의 법감정에 부합하지 않는 문제가 있었다. 이에 동법 개정을 통하여 허가받은 동물화장시설에서 처리하는 동물 사체는 폐기물관리법이 적용되지 않는 것으로 한 것이다.
Ⅱ . 동물보호법제의 의의, 현황 및 문제점
1. 동물보호법제의 의의
동물법제를 인간이 동물을 보호하고, 이용하고, 적정하게 관리하는 내용을 담고 있는 법령들의 총체라고 칭할 수 한다면, 이 중 ‘동물’의 ‘보호’를 주된 입법목적으로 하는 법 령들의 총체를 동물보호법제라고 할 수 있다. 동물보호법제의 개념과 그 범위 등을 명 확히 하기 위해서는 보호대상으로서의 ‘동물’은 무엇인지, ‘보호’의 의미가 무엇인지 살 펴볼 필요가 있다.
(1) 보호대상으로서의 ‘동물’
동물보호법제에서 보호대상은 ‘동물’이다. 그러나 식물과 대비되는 넓은 의미의 동 물12) 모두가 동물보호법제의 보호대상이 되는 것은 아니다.
법적인 측면에서 어떠한 동물이 해당 법령에서 규율하는 동물에 해당하는지는 관련 법령의 입법목적과 취지, 입법 당시의 사회적 상황, 동물과 인간 사이의 유대관계의 내 력 등을 종합적으로 고려하여 정하여진다.13)
현행 법령상의 동물과 관련하여서는 동물, 반려동물, 실험동물, 축산동물, 야생동물, 외래동물, 가축, 짐승 등 다양한 용어가 사용되고 있다.
현재 동물법제에서 일반법 역할을 하는 ｢동물보호법｣에서는 ‘동물’이란 고통을 느낄 수 있는 신경체계가 발달한 척추동물로서 ① 포유류 ② 조류 ③ 파충류·양서류·어류 중 농림축산식품부장관이 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 대통령령으로 정하는 동물의 어느 하나에 해당하는 동물을 말한다고 규정하고 있다(제2조 제1호). 여기서 동 법 시행령 제2조에 의하여 ‘식용을 목적’으로 하는 파충류, 양서류 및 어류는 동법의 보
12) 동물은 광의적 개념으로는 식물과 동물이라는 생물계의 두 갈래 가운데 하나로서 소화, 배설, 호흡, 순환, 생식 따위의 기관이 분화되어 있는 생물로, 종을 기본으로 하고 그 위에 속·과·목·강·문의 단계가 설정된다. 한편 동물은 척추 여부에 따라 척추동물과 무척추동물로 나눌 수 있는데, 척추동 물은 크게 포유류, 조류, 파충류, 양서류, 어류의 5가지로 나뉘고, 무척추동물은 크게 절지동물, 환 형동물, 극피동물, 편형동물, 연체동물, 강장동물 등으로 나뉜다.
13) Pamela D. Frasch, Animal Law in a Nutshell (West Academic Publishing, 2011), p.9. 미국의 경우 People v. Garcia, 812 N.Y.S.2d 66(N.Y. App. Div. 2006) 사건에서 금붕어도 동물학대금지법 (anti-cruelty statute)상의 반려동물(companion animal)에 해당한다고 보았다.
호범위에서 제외된다. 포유류, 조류는 식용 목적이든 아니든 동법의 보호대상이 된다.
한편, 낙지·문어와 같은 연체동물, 곤충과 같은 절지동물 등 무척추동물은 동법의 적용 대상이 아니다.
한편, ｢동물보호법｣은 ‘반려동물 배송방법의 제한’ 규정을 두면서 반려동물이라는 용 어를 사용하고 있다(제9조의2).14) 동법 상 반려동물은 '가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 사육하는 개·고양이·토끼·페럿·기니피그·햄스터'를 말한다.15) 그리고 '유실·유기동물'은 도로·공원 등의 공공장소에서 소유자등이 없이 배회하거나 종이상자 등에 담겨져 내버 려진 동물을 말한다(동법 제14조 제1항 제1호).
‘실험동물’이란 동물실험을 목적으로 사용 또는 사육되는 척추동물을 말한다(｢실험동 물에 관한 법률｣ 제2조 제2호). 동법 시행령에서는 마우스(mouse), 랫드(rat), 햄스터 (hamster), 저빌(gerbil), 기니피그(guinea pig), 토끼, 개, 돼지 또는 원숭이를 우선 사용 대 상 실험동물로 정하고 있다(동법 시행령 제8조).
｢야생생물 보호 및 관리에 관한 법률｣(이하 ｢야생동물법｣이라 한다.)에서는 야생동 물,16) 유해야생동물,17) 야생화된 동물18), 수렵동물19) 등의 용어를 사용하고 있다.
14) 오늘날 우리 국민들도 개나 고양이 등 애완동물을 이제는 ‘애완(愛玩)’의 대상이 아닌 ‘반려(伴侶)’
의 대상으로 보는 것이 보편화되고 있다. 이러한 흐름은 법원 판결에도 나타나고 있는바, 서울중앙 지법 2011.7.21. 선고 2010 가단 414531 판결에서는 반려동물을 단순한 물건이 아닌 정신적인 유대 와 애정을 나누는 대상으로 보았다.
15) 동법은 영업의 종류 및 시설기준 등을 정하면서 농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 동물장묘업, 동물판매업, 동물수입업, 동물 생산업의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고(법 제32조 제1항), 여기서의 "농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 동물"이란 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 사육하는 개·고양이·토끼·페럿·기니피그·햄스터를 말 한다고 규정하고 있다(동법 시행규칙 제35조 제1항).
16) 동법에 따를 때 ‘야생동물’이란 ‘산·들 또는 강 등 자연상태에서 서식하거나 자생(自生)하는 동물’을 말한다. 동법 제2조 제1호는 "야생생물"이란 산·들 또는 강 등 자연상태에서 서식하거나 자생(自 生)하는 동물, 식물, 균류·지의류(地衣類), 원생생물 및 원핵생물의 종(種)을 말한다고 규정하고 있다.
17) 동법 시행규칙 [별표3]에서는 유해야생동물을 다음과 같이 정하고 있다. 1. 장기간에 걸쳐 무리를 지어 농작물 또는 과수에 피해를 주는 참새, 까치, 어치, 직박구리, 까마귀, 갈까마귀, 떼까마귀.
2. 일부 지역에 서식밀도가 너무 높아 농ㆍ림ㆍ수산업에 피해를 주는 꿩, 멧비둘기, 고라니, 멧돼지, 청설모, 두더지, 쥐류 및 오리류(오리류 중 원앙이, 원앙사촌, 흑부리오리, 황오리, 알락쇠오리, 호사 비오리, 뿔쇠오리, 붉은가슴흰죽지는 제외한다). 3. 비행장 주변에 출현하여 항공기 또는 특수건조 물에 피해를 주거나, 군 작전에 지장을 주는 조수류(멸종위기 야생동물은 제외한다). 4. 인가 주변 에 출현하여 인명ㆍ가축에 위해를 주거나 위해 발생의 우려가 있는 멧돼지 및 맹수류(멸종위기 야 생동물은 제외한다). 5. 분묘를 훼손하는 멧돼지. 6. 전주 등 전력시설에 피해를 주는 까치. 7.
일부 지역에 서식밀도가 너무 높아 분변(糞便) 및 털 날림 등으로 문화재 훼손이나 건물 부식 등의 재산상 피해를 주거나 생활에 피해를 주는 집비둘기.
18) 버려지거나 달아나 야생화(野生化)된 가축이나 애완동물을 말한다(동법 제24조 제1항).
19) 환경부장관이 지정·고시하는 수렵장에서 수렵할 수 있는 야생동물을 말한다(동법 제43조 제1항).
｢생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률｣에서는 ‘외래생물’, ‘생태계교란 생물’에 관한 규정을 두면서, 외래동물20) 및 생태계교란동물21)을 규율하고 있다.
일반적으로 집에서 기르는 동물을 통틀어 가축(家畜)이라고 부르고 있지만, 우리 법 령을 살펴보면, ｢가축전염병예방법｣상의 가축은 “소, 말, 당나귀, 노새, 양(염소 등 산양 을 포함한다. 이하 같다), 사슴, 돼지, 닭, 오리, 칠면조, 거위, 개, 토끼, 꿀벌 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 동물”을 말하고,(제2조 제1호), ｢축산법｣상의 가축은 “사육하는 소·말·양(염소 등 산양을 포함한다. 이하 같다)·돼지·사슴·닭·오리·거위·칠면조·메추리·
타조·꿩, 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 동물 등”을 말한다(제2조 제1호).
그리고 싸움소, 경주마처럼 특정 목적을 위하여 일정한 등록을 요건으로 하는 동물도 있다.22)
한편, ｢수산생물질병 관리법｣에서는 '수산동물'이란 살아 있는 어류, 패류, 갑각류, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것과 그 정액(精液) 또는 알을 말한다(제2조 제2호)고 하여 광범위하게 정의를 하고 있다.
(2) 보호의 강도를 설정하는 요소 - 쾌고감수능력(快苦感受能力)
보호대상 동물에 대한 보호의 강도, 대상 동물의 특정성 확보 등의 측면에서 쾌고감 수능력(快苦感受能力)의 유무 및 그 정도는 일정한 의미를 지닌다.
‘쾌고감수능력(limit of sentience)’이란 고통이나 즐거움을 경험할 수 있는 능력을 말 한다.23) 오늘날의 많은 연구들은 동물도 고통을 느끼며 이를 피하려고 한다는 점을 밝 이에 근거한 ‘수렵동물의 종류 지정(시행 2012.7.30. 환경부고시 제2012-131호)’ 고시에 의하면 수렵 동물은 다음과 같다.
제2조(수렵동물의 지정) 수렵동물의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 포유류(3종) : 멧돼지, 고라니, 청설모
2. 조 류(13종) : 꿩(수꿩), 멧비둘기, 까마귀, 갈까마귀. 떼까마귀, 쇠오리, 청둥오리, 홍머리오리, 고 방오리, 흰뺨검둥오리, 까치, 어치, 참새
20) 외래동물은 외국으로부터 인위적 또는 자연적으로 유입되어 그 본래의 원산지 또는 서식지를 벗어 나 존재하게 된 동물을 칭하는 것이다(동법 제2조 제7호).
21) 생태계교란동물은 ① 외래생물 중 생태계의 균형을 교란하거나 교란할 우려가 있는 생물, ② 외래 생물에 해당하지 아니하는 생물 중 특정 지역에서 생태계의 균형을 교란하거나 교란할 우려가 있 는 생물, ③ 유전자의 변형을 통하여 생산된 유전자변형 생물체 중 생태계의 균형을 교란하거나 교란할 우려가 있는 생물의 어느 하나에 해당하는 생물로서 동법 제23조에 따른 위해성평가 결과 생태계 등에 미치는 위해가 큰 것으로 판단되어 환경부장관이 지정·고시하는 동물을 말한다(동법 제2조 제8호).
22) ‘싸움소’란 소싸움경기에 출전하게 할 목적으로 소싸움경기 시행자에게 등록된 소를 말한다(｢전통 소싸움경기에 관한 법률｣ 제2조 제3호). '경주마'란 경주에 출주(出走)시킬 목적으로 제18조에 따라 설립된 한국마사회(이하 "마사회"라 한다)에 등록한 말을 말한다(｢한국마사회법｣ 제2조 제2호).
히고 있다24) 동물이 고통을 느낀다는 사실은 동물의 신체적 건강, 생리적 신호, 행동 등 을 통하여 충분히 알 수 있다.25) 우리의 경험적인 증거들도 동물들이 지각을 지니고 고 통을 피하려고 한다는 판단을 뒷받침하고 있다.26)
‘쾌고감수능력’이라는 용어는 동물의 도덕적 지위와 권리에 관한 문제와 관련하여 언 급되기 시작하였지만,27) 법적인 측면에서도 동물 보호의 강도 설정 및 대상 동물의 특 정성 확보 등과 관련하여 중요한 기준으로 작용될 수 있다.
일반적으로 오랑우탄, 침팬지, 고릴라 등 대형 유인원과 같은 고등동물은 인간과 유 사하게 발달된 신경체계를 갖추고 있어서 쾌고감수능력, 즉, 고통이나 즐거움을 경험하 는 능력이 다른 동물보다 뛰어나다. 따라서 이들 고등동물들은 동물보호법제에서 보호 하고자 하는 이익을 향유할 수 있는 주체가 된다고 보는 것이 타당하다. 서구의 여러 국가에서는 이들 대형 유인원에 대한 동물실험을 금지하고, 보다 특별한 정책적·법적 고려를 하려고 하는 움직임을 보이고 있다.
그 외 양서류, 파충류, 조류, 어류 등 고통을 전달하는 신경체계가 보다 덜 발달된 동
23) 피터싱어, 김성한 역, 앞의 책(주 6), 39면.
24) 고통은 ‘최소보다는 큰 통증 또는 고민과 관련된 고도의 불쾌한 감정적 상태’를 의미한다(김진석,
동물의 권리와 복지(건국대학교 출판부, 2010), 237면).
25) 메리언 스탬프 도킨스, “동물의 고통을 판단하는 과학적 근거”, 피터싱어, 노승영 역, 동물과 인간 이 공존해야하는 합당한 이유들(시대의 창, 2012), 51면.
26) 동물들이 비명을 지르거나 신음소리를 내거나 몸을 뒤튼다거나 날카로운 물체에서 발을 빼려고 하는 등의 행동을 모습을 보면서 동물도 고통을 느끼고 있다고 추정을 한다면 이는 매우 상식적이 고 합리적인 추정이라고 할 수 있다.
27) 동물에 대한 폭력적 학대를 금지하고 동물의 고통을 최소화하여야 한다는 관념이 18세기 공리주의 철학자 제레미 벤담에 의하여 강조되었다. 벤담은 ‘고통을 느낄 수 있는 능력의 유무’, 즉, ‘쾌고감 수능력’을 어떤 존재가 동등한 배려를 받을 수 있는지를 가늠하는 핵심적인 특징으로 들었다 (David S. Favre, Animal Law: Welfare Interests & Rights(2nd Edition) (Wolters Kluwer Law &
Business, 2011), pp395-396; Bruce A. Wagman, Sonia S. Waisman, Pamela D. Frasch, ANIMAL LAW (Carolina Academic Press, 2010), p.87). 공리주의 입장에서는 어떤 존재가 고통을 느낀다면 그러한 고통을 무시하거나 다른 존재의 고통과 동등하게 취급하지 않는 것은 도덕적으로 정당화될 수 없다. 만일 동물도 고통을 느끼고 이를 피하려고 하는 능력 또는 심적인 상태를 갖는다면 이들 동물에게도 이러한 고통을 피할 이익을 인정해주어야 한다는 것이다. 그리고 인간은 동물의 고통 을 최소화해 주어야 할 책무가 있다고 한다. 이와 같은 동물에 대한 공리주의적 입장은 당시 영국 의 법체계에 영향을 미치면서 이때부터 의미있는 동물보호입법들이 만들어지기 시작하였다. 오늘 날 영국과 미국의 동물학대금지법 체계의 골격을 제공한 1822년 잉글랜드의 리차드 마틴법 (Richard Martin’s Act of 1822)이 대표적인 예이다. 그 당시의 영국의 입법자들도 동물도 고통을 느낄 수 있는 태생적 능력을 가지며 따라서 최악의 학대로부터 법적 보호를 누려야 한다는 것을 이해하기 시작하였다. 마틴법은 최초에는 오직 가축만을 보호대상으로 하였지만 점차 그 범위를 확대하고 내용을 보완하는 몇 차례의 개정을 거처 1911년 동물보호법(Protection of Animals Act in 1911)으로 채택되었다(Bruce A. Wagman/Matthew Liebman, Worldview of Animal Law (Carolina Academic Press, 2011), pp.148-150).
물, 즉, 쾌고감수능력이 위의 고등동물보다 떨어지는 동물의 경우에는 법적 보호의 강 도가 좀 더 약하여 이들 동물은 ‘보호’의 대상이기도 하지만 ‘이용’의 대상이 되기도 한다.
반면, 조개나 굴 또는 갑각류 등과 같이 고통을 느끼지 않는(또는 고통을 느끼는지 불 분명한) 동물들은 아주 약한 보호를 받거나 심지어 보호의 대상이 되지 않는다 하더라 도 큰 문제를 야기하지는 않는다.
해당 동물이 반려동물인지, 실험동물인지, 농장동물인지, 야생동물인지, 동물원 동물 인지 등을 구분하지 않고 ‘쾌고감수능력’이 있는 동물은 기본적으로 보호의 대상이 된 다고 보는 것이 타당하다. 그리고 쾌고감수능력이 뛰어난 동물일수록 더 강한 법적 보 호를 받도록 입법적 고려를 하는 것이 타당하다.
(3) 동물의 ‘보호’
동물보호법제에서 ‘보호’라 함은 동물이 외부의 위험이나 생활의 곤란 등을 겪지 않 도록 보살피고 동물 본래의 습성을 잃지 않도록 하는 일체의 활동을 말한다. 이러한 보 호는 외부의 위험이나 장애요인이 소멸될 때까지 지속되어야 하며, 경우에 따라서는 관 리 주체의 적극적인 개입 조치가 수반되기도 한다.
동물보호의 내용으로는 동물을 함부로 살상, 상해, 학대 등을 하지 않도록 하는 것뿐 만 아니라, 충분한 생활공간의 확보 등 동물의 습성을 고려한 적정한 보살핌, 질병·부상 등에 대한 예방 및 적절한 치료 등을 포함하는 넓은 의미로 이해되어야 한다.28)
동물 보호는 동물의 이익을 우선적으로 고려한다는 점에서 인간의 이익을 위하여 동 물의 이익에 제한을 가하는 동물의 ‘이용’과는 구별된다. 동물의 이용과 관련된 법적 문 제는 주로 동물이용연구, 동물이용산업, 동물이용레저 분야 등에서 발생한다. 실험동물 의 적절한 관리를 목적으로 하는 ｢실험동물에 관한 법률｣ 등은 동물보호법제의 영역이 아니라 동물이용법제의 범위에 포함된다.
동물 보호는 조류독감이나 구체역과 같은 가축전염병으로 인하여 발생하는 위해를
28) 우리나라 ｢동물보호법｣ 제3조는 동물보호의 기본원칙을 정하고 있다. 즉, 누구든지 동물을 사육·관 리 또는 보호할 때에는 다음 각 호의 원칙이 준수되도록 노력하여야 한다.
1. 동물이 본래의 습성과 신체의 원형을 유지하면서 정상적으로 살 수 있도록 할 것 2. 동물이 갈증 및 굶주림을 겪거나 영양이 결핍되지 아니하도록 할 것
3. 동물이 정상적인 행동을 표현할 수 있고 불편함을 겪지 아니하도록 할 것 4. 동물이 고통·상해 및 질병으로부터 자유롭도록 할 것
5. 동물이 공포와 스트레스를 받지 아니하도록 할 것
차단하기 위한 동물 관리와도 구별된다. 위해방지를 위한 동물 관리는 동물의 이익을 우선적으로 고려한다기보다는 기본적으로 축산업과 공중보건의 향상에 그 초점이 맞춰 져 있다.
2. 동물보호법제의 현황
인간과 동물의 관계를 기준으로 할 때, 동물은 인간이 소유 또는 점유하고 있는지에 따라 비야생동물과 야생동물로 구분할 수 있다. 반려동물, 농장동물(산업동물), 실험동 물 등 비야생동물은 일반적으로 사람의 소유나 점유 상태에 있는 동물이지만, 야생동물 은 사람의 소유 또는 점유 상태에 있지 않은 동물을 의미한다. 이는 해당 동물이 야생 상태인지를 기준으로 하는 동물의 속성에 따른 구분이기도 하다. 따라서 동물보호법제 도 비야생동물 보호영역와 야생동물 보호영역으로 구분할 수 있다.29)
한편, 우리나라의 특수한 지역에만 서식하거나 아주 희귀한 종류의 동물들이 ｢문화재 보호법｣에 의해 천연기념물로 지정되어 있다. 즉, 동물을 문화재의 하나로 보고 규율 하는 것이 우리나라의 입법 태도이다.30) 이러한 점을 고려할 때 문화재로서의 동물을 따로 분류하는 것도 가능하다. 이 경우에는 야생31) 또는 비야생32)의 천연기념물이 존 재한다.
이러한 점들을 고려해본다면, 동물보호법제는 다음과 같이 구분해 볼 수 있다.
29) 반려동물, 농장동물, 실험동물 등 비야생동물은 그 개체수가 매우 많고 필요시 일정한 노력을 기울 이면 어렵지 않게 개체수를 증가시킬 수 있다. 그러나 야생동물, 특히 멸종위기에 있는 야생동물은 그 개체수가 매우 적어 특별한 보호의 필요성이 크다. 따라서 관련 법률에서는 이들 동물의 보호를 위하여 국가와 국민에게 일정한 보호 의무를 부여하고 있다. 한편, 비야생동물의 경우에는 소유 또는 점유하는 자가 이들 동물을 통하여 직접적인 이익을 얻게 되지만, 야생동물의 경우에는 이들 동물에게서 직접적인 이익을 얻는 경우는 흔하지 않고, 이들의 생존과 번식 자체가 공공의 이익으 로 인정되는 경우가 대부분이다. 비야생동물과 야생동물은 관련 부처도 다른데, 전자의 경우는 농 림축산식품부(반려동물, 농장동물 등) 또는 식품의약품안전처(실험동물)가 주무부서이고, 후자의 경우는 환경부가 주무부서이다.
30) 즉, 미국처럼 역사적, 문화적 유산의 경우 환경법상의 환경에 포함시키는 국가도 있지만, 우리나라 는 천연기념물 등 문화적 유산의 보전은 환경법이 아니라 ｢문화재보호법｣에 의해 규율되고 있다.
따라서 천연기념물로서의 동물의 경우에는 문화재청이 주무부서이다.
31) 사향노루, 산양, 크낙새, 따오기, 황새, 두루미, 흑두루미, 먹황새, 백조, 재두루미, 팔색조, 저어새, 까막딱따구리, 수리, 무태장어, 어름치 등
32) 오골계, 진돗개, 삽살개 등.
비야생동물 보호 동물보호법, 한국진도개 보호 육성법 등
야생동물 보호
야생생물 보호 및 관리에 관한 법률, 자연환경보전법, 환경영향평 가법, 독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법, 해양생태계 의 보전 및 관리에 관한 법률, 수산자원관리법 등
문화재로서의 동물 보호 문화재보호법
이 중 ｢동물보호법｣은 동물보호의 일반법적 지위에 있다고 볼 수 있다.33) 동법 제6 조(다른 법률과의 관계)는 동물의 보호 및 이용·관리 등에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 하여, 동물의 보호, 이 용, 관리 등에 대하여는 동법이 일반법적 지위에 있다는 것을 밝히고 있다.
야생동물보호에 대하여는 ｢야생생물법｣이 따로 규율하고 있으므로, ｢동물보호법｣에 의하여 보호되는 동물은 주로 비야생동물(반려동물, 실험동물, 농장동물 등)이 된다. ｢ 동물보호법｣과 ｢야생생물법｣은 일반법과 특별법 관계에 있게 되므로, 야생동물이라 하 더라도 ｢야생생물법｣의 적용이 없는 경우에는 ｢동물보호법｣이 적용된다.
야생동물보호와 관련하여서는 ｢야생생물법｣34) 제2장 야생생물의 보호와 제4장 수렵 관리가 주된 규율 내용이다. 그 외 야생동물보호와 관련된 법률로는 ｢자연환경보전법
｣,35) ｢환경영향평가법｣,36) ｢독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법｣,37) ｢해양생 33) 동법은 동물에 대한 학대행위의 방지 등 동물을 적정하게 보호·관리하기 위하여 필요한 사항을
규정함으로써 동물의 생명보호, 안전 보장 및 복지 증진을 꾀하고, 동물의 생명 존중 등 국민의 정서를 함양하는 데에 이바지함을 목적으로 하여 제정되었다. 동법은 모두 제7장 47조로 구성되어 있다. 제1장 총칙(제1조~제6조), 제2장 동물의 보호 및 관리(제7조~제22조), 제3장 동물실험(제23 조~제28조), 제4장 동물복지축산농장의 인증(제29조~제31조), 제5장 영업(제32조~제38조), 제6장 보칙(제39조~제45조), 제7장 벌칙(제46조~제47조).
34) ｢야생생물 보호 및 관리에 관한 법률｣은 야생생물과 그 서식환경을 체계적으로 보호·관리함으로써 야생생물의 멸종을 예방하고, 생물의 다양성을 증진시켜 생태계의 균형을 유지함과 아울러 사람과 야생생물이 공존하는 건전한 자연환경을 확보함을 목적으로 한다. 동법은 모두 제6장 73조로 구성 되어 있다. 제1장 총칙(제1조～제4 ), 제2장 야생생물의 보호 제1절 총칙(제5조～제12조), 제2절 멸 종위기 야생생물의 보호(제13조～제18조), 제3절 멸종위기 야생생물 외의 야생생물 보호 등(제19 조～제26조), 제4절 야생생물 특별보호구역 등의 지정·관리(제27조～제34조의2), 제3장 생물자원의 보전(제35조～제41조의2), 제4장 수렵 관리(제42조～제55조), 제5장 보칙(제56조～제66조의2), 제6 장 벌칙(제67～제73조).
35) 야생동물은 동법 제2조에서 정의하고 있는 ‘자연환경(제1호)’, ‘생태계(제5호)’ 등에 포함되어 있으 므로, 국가에서 수립하는 자연환경보전기본방침(제6조)이나 자연환경보전기본계획(제8조)에 포함 되어 보호된다. 또한 생태경관보전지역 제도를 통하여(제12조~제26조), 생태계 복원(제44조) 및 생 태통로의 설치(제45조) 등의 규정을 통하여 보호된다.
36) 동법은 환경영향평가시 세부평가항목에 ‘자연환경’에 관한 부분을 평가하도록 함으로써 야생동물 보호에 중요한 역할을 한다. 즉, 개발 관련 행정계획이나 개발사업이 대상 지역의 야생동물을 포함
태계의 보전 및 관리에 관한 법률｣,38) ｢수산자원관리법｣39) 등이 있다.
｢문화재보호법｣에 제2조 제1항에 의하면 문화재는 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속문화재로 구분되며, 여기의 기념물에 동물이 포함되어 있다. 그리고 동법 제25조 제1항에 의하여 문화재청장은 기념물 중 중요한 것을 사적, 명승 또는 천연기념물로 지 정할 수 있다. 현재 우리나라의 특수한 지역에만 서식하거나 아주 희귀한 종류의 동물 들이 천연기념물로 지정되어 있다. 크낙새, 따오기, 황새, 두루미, 흑두루미, 먹황새, 백 조, 재두루미, 팔색조, 저어새, 느시, 흑비둘기, 까막딱따구리, 사향노루, 산양, 무태장어, 어름치, 장수하늘소, 수리, 오골계, 진돗개, 삽살개 등이 천연기념물로 지정되어 있다.40)
3. 현행 동물보호법제의 문제점
(1) ｢동물보호법｣의 위상 및 역할 제고 필요성
현행 ｢동물보호법｣ 제6조는 “동물의 보호 및 이용·관리 등에 대하여 다른 법률에 특 별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 하여 동법이 일 반법으로서의 지위에 있다는 것을 나타내고 있다. 일반법은 특별 규정들이 적용되지 않 는 영역과 일반 사항들을 효과적으로 규율하여야 한다. 그러나 동법은 동물보호분야의 일반법의 역할을 할 정도의 충분하고 체계적인 규율 내용을 담고 있지 못하다.
동물보호수단의 핵심이라고 할 수 있는 동물학대금지 조항도 그 유형이 세분화되어 있지 못하고 그 내용도 미흡하다. 또한 반려동물이나 농장동물 등의 보호를 위한 내용 도 부실하고 하위법령도 보완되어야 할 부분이 많다 또한 동물원 동물에 대한 보호의 내용도 포함되어 있지 않다. 동물보호법제의 실효성을 확보하고 규율 공백이 최소화되
한 자연환경에 심각한 환경상의 위해를 줄 가능성이 있는 경우에는 해당 개발사업의 추진을 저지 하거나 재검토하게 하여 결과적으로 야생동물보호에 기여하게 된다. 소위 ‘도롱뇽 사건(대법원 2006.6.2. 자 2004 마 1148, 1149 결정)’이나 ‘황금박쥐 사건(청주지방법원 2008.11.13. 선고 2007 구 합 1212 판결)’에서도 환경영향평가가 제대로 이루어졌는지가 주요 쟁점 중의 하나였다.
37) 동법은 독도와 같은 무인도 등의 자연생태계를 보호하기 위하여 제정된 법으로, 이러한 도서에 서식하는 야생동물은 이 법에 의하여 보호된다.
38) 동법은 해양생태계 보호를 주된 입법목적으로 하는 법으로, 해양 야생동물은 동법에 의하여 보호 된다.
39) 동법은 수산자원의 보호, 회복에 관한 사항을 규율하고 있다. 제3장 수산자원의 보호에서는 수산장 원의 포획·채취 등의 제한, 어선·어구·어법 등의 제한과 같은 규정을 둠으로써 해양 야생동물의 보 호를 도모하고 있다.
40) 동법 제35조에 의하면 천연기념물로 지정되거나 가지정된 구역 또는 그 보호구역에서 동물을 포획 하거나 이를 그 구역 밖으로 반출하는 행위는 문화재청장의 허가를 받도록 하고 있다. 그리고 제38 조는 천연기념물 동물의 치료 등에 관한 사항을 정하고 있다.
도록 하는 역할이 요구된다.
한편, 동법은 동물의 보호, 이용, 관리 등에 있어서 일반법적 지위에 있다고 선언하고 있지만, 실제로는 이용 및 관리에 관한 규율은 제대로 이루어지지 않고 있다. ｢동물보호 법｣이라는 제명에 부합하도록 동법은 동물 보호의 일반법 역할에 충실하도록 유도하고, 동물의 보호, 이용, 관리 등에 관한 사항을 총괄적으로 정하는 동물 분야의 상위법으로 서 소위 ‘동물정책기본법’을 제정하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다.
(2) 관련 법령간 정합성 미확보
현재 동물보호와 관련하여서는 ｢동물보호법｣, ｢실험동물법｣, ｢야생생물법｣ 등 복수의 관련 법률들이 존재하지만 법령간의 내용과 체계 등에 있어서 서로 효율적으로 연계되 지 못하고 있다.
｢동물보호법｣ 제23조는 실험동물의 보호와 복지를 위하여 동물실험의 원칙을 규정하 고 있다. 동조는 동물실험에 있어서의 소위 ‘3R원칙’을 반영하고 있는 바,41) 현행 ｢동물 보호법｣ 제23조 제2항, 제3항, 제4항에서 각각 이를 규정하고 있다. 우리의 법제는 ‘실 험동물의 보호’ 문제와 ‘동물실험의 유용성과 적정성’의 문제를 구분하고, ｢동물보호법｣
과는 별도로 ｢실험동물에 관한 법률｣(이하 ‘실험동물법’이라 한다)을 두고 있다. 실험동 물법 제4조에서는 실험동물의 사용 또는 관리에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하 고는 ｢동물보호법｣으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으므로, ｢동물보호법｣과 ｢실 험동물법｣도 일반법과 특별법 관계에 있다.
그런데 ｢동물보호법｣과 ｢실험동물법｣은 서로 상충관계에 놓이기도 한다. 동물의 보 호와 복지에 기초를 둔 ｢동물보호법｣상의 동물실험의 원칙(제23조)이 강조되면 ｢실험동 물법｣에 의한 동물실험은 상대적으로 더 제약을 받고 그 범위는 축소될 수밖에 없다.
이는 실질적으로 동물을 이용하는 연구 활동에 영향을 미치게 되므로 양자의 적절한 관 계 설정이 필요하다.
한편, ｢동물보호법｣과 ｢야생생물법｣의 관계가 문제된다. ｢동물보호법｣ 제6조의 내용
41) 3R은 ‘대체(Replacement)’, ‘감소(Reduction)’, ‘개선(Refinement)’을 뜻한다. 세포배양, 컴퓨터 모델링 등 새로운 기법을 통하여 가능한 한 동물실험은 비동물실험으로 대체(Replacement)해야 하고, 실험 에 이용되는 동물의 수는 가능하면 감소(Reduction)시켜야 하며, 동물에게 가해지는 고통이나 위해 를 줄이거나 없앨 수 있도록 사육 및 처리 과정을 개선(Refinement)해야 한다는 것을 의미한다. 3 가지 모두 의미가 있으나, 단순히 실험동물의 수를 감소시키는 것보다는 대체와 개선이 더 중요한 의미가 있다(리처드 D. 라이더, “실험실의 종차별”, 피터싱어, 노승영 역, 동물과 인간이 공존해야 하는 합당한 이유들(시대의 창, 2012), 148면).
대로라면 ｢동물보호법｣과 ｢야생생물법｣은 일반법과 특별법 관계에 있게 되고, 야생동 물이라 하더라도 ｢야생생물법｣의 적용이 없는 경우에는 ｢동물보호법｣이 적용된다. 그 런데 ｢동물보호법｣은 농림축산식품부를 주무부서로 하여 주로 반려동물, 농장동물을 중심으로 규율하고 있고, ｢야생생물법｣은 환경부를 주무부서로 하여 야생동물을 규율 하고 있다. 실질적으로도 ｢동물보호법｣은 ‘야생’이라는 습성이 강조되는 야생동물을 고 려하는 내용을 담고 있지 못하다.
현실적으로 규율하는 동물이 다르고 주무부서도 다른 상황을 고려하여 별개의 입법 으로 구분해 둘 것인지, 일반법과 특별법의 관계로 설정하고 서로 연계될 수 있도록 규 율할 것인지 분명히 할 필요가 있다.
(3) 실효성 확보의 미흡과 규율의 공백
현행 ｢동물보호법｣을 포함하여 ｢야생생물법｣ 등에서는 동물학대와 관련된 판단 기준 이 명확하지 않고, 학대행위 유형이 세분화되어 있지 않아 동물학대 행위에 대한 적절 한 대응이 어렵다. 또한 동물학대 행위의 반사회성에 대한 국민의 인식에 비하여 그 처 벌도 미약하여 동물보호법제의 실효성이 제대로 확보되지 못하고 있는 실정이다.
｢동물보호법｣ 제12조, 제13조는 등록대상동물의 등록과 관리에 관한 사항을 규율하 고 있다. 이에 근거하여 2014년 1월 1일부터 동물등록제가 시행되고 있다.42) 동물등록 제는 현재 문제가 되고 있는 유기동물의 수를 줄여 나감으로서 ｢동물보호법｣의 입법 목적을 달성할 수 있는 효과적인 제도이지만, 현재 동제도는 유인책의 부족과 강제력의 미흡으로 실효를 거두고 있지 못한 실정으로 실효성 확보를 위한 관련 규정의 개선과 보완이 필요한 상황이다.
야생동물보호와 관련하여서는 ｢야생생물법｣상의 수렵관리제도의 문제점도 개선할 필요가 있다. 현재 수렵을 할 수 있는 장소를 벗어나 수렵을 한다거나, 허가된 동물의 종류와 수량을 초과하거나, 사용해서는 아니되는 도구를 사용하는 등 불법적인 수렵이 관행적으로 이루어지고 있다. 처음부터 불법인 밀렵의 단속·관리도 중요하지만 적법한 수렵허가를 받은 후 이루어지는 불법적인 수렵에 대한 관리도 필요하며 이와 관련된 규 정의 보완이 필요하다.
한편, 동물원 동물의 경우에는 낙후된 시설과 폐쇄된 공간으로 이루어진 동물원의 특
42) 등록대상동물의 소유자는 시장·군수·구청장에게 등록대상동물을 등록하여야 하고, 3개월 이상 된 개를 대상으로 내장형 마이크로칩이나 외장형 무선식별장치 또는 인식표를 부착하도록 되어 있다.
시장·군수·구청장은 동물등록증을 발급하게 된다.
성상 동물의 고유한 습성을 반영한 적절한 관리가 이루어지기 어렵다. 또한 동물에 대 한 학대가 빈번히 일어나고 있고, 사육사와 관람객의 안전이 확보되지 못하고 있는 것 이 현실이다.43) 현재 국내의 동물원과 그 안의 동물들은 동물원의 특수성을 고려하지 못한 채 ｢야생생물법｣이나 ｢박물관법｣ 등 개별법령에 의하여 부분적 관리만 이루어져 오고 있는데, 동물원 동물을 보호하기 위한 관련 법률의 제정이 필요하다.
(4) 부처간 업무 분산 및 협력 미흡
현재 동물보호 관련 업무는 농림축산식품부, 환경부, 문화재청 등으로 분산되어 있어 업무의 유기적 연계가 부족한 상황이다. 현행 ｢동물보호법｣의 주무부서는 농림축산식 품부이다.44) 오늘날 축산분야에서도 동물복지의 흐름이 강하게 반영되고 있어서 우리 나라의 경우 농림축산식품부가 ｢동물보호법｣과 관련된 동물보호업무도 아울러 담당하 고 있다. 한편, 야생동물보호와 관련하여서는 환경부 자연보전국 생물다양성과, 문화재 로서의 동물보호는 문화재청 문화재보존국 천연기념물과가 주된 업무를 담당하고 있다.
그런데 농림축산식품부는 기본적으로 가축의 생산·이용과 위해방지 등 관리 업무에 초점이 맞춰져 있고, 동물보호관련 업무는 방역관리과 등을 중심으로 소수의 인원으로 이루어지고 있는 실정이다. 담당 인력과 장비의 부족 등으로 인하여 실질적인 동물보호 관련 업무가 제대로 이루어지고 있지 못하다는 지적이 있어 왔다. 또한 동물관련 업무 를 담당하는 각 부서간 정책의 연계도 미흡하다는 점도 향후 개선해야 할 부분이라고 하겠다.
(5) 동물복지에 대한 인식 결여
동물복지의 이념은 국가로 하여금 동물을 보호하고 나아가 동물의 복지를 보장하도 록 관련 법적·제도적 장치를 마련하여야 한다고 한다. 서구 여러 나라에서는 반려동물, 실험동물, 농장동물, 동물원 동물, 야생동물 등 고통을 느끼고 지각하는 동물들은 동물
43) 2013년 11월 서울대공원에서 3년생 시베리아 호랑이가 사육사를 습격해 사육사가 숨지는 사건이 있었고, 2014년 12월 서울 광진구 어린이대공원에서 사육사가 사자 두 마리에게 공격당해 사망하 는 사건이 있었다.
44) 농림축산식품부의 조직은 1차관보 2실 4국 8관 45과(담당관·팀) 및 5개 소속기관으로 되어 있는데, 4국은 농촌정책국·농업정책국·국제협력국·축산정책국으로 구성되어 있고, 축산정책국 아래에 축산 정책과, 축산경영과, 방역총괄과, 방역관리과, 친환경축산팀이 조직되어 있다https://www.mafra.go.kr/
list.jsp?group_id=5&menu_id=76&link_menu_id=93&division=H&board_kind=&board_skin_id=&p arent_code=5&link_url=&depth=1&tab_yn=N&code=top (최종방문일 2015.5.20.)
복지에 입각한 보호가 필요하다고 보고 관련 정책과 입법을 마련해 왔다.
우리나라 ｢동물보호법｣은 제1조 목적 조항에서 동물복지의 증진을 하나의 목적으로 삼고 있고, 동법 제4조 제1항에서는 국가로 하여금 동물의 적정한 보호·관리를 위하여 5년마다 동물복지종합계획을 수립·시행하도록 하고 있다. 그러나 총론상의 동물복지에 관한 내용을 구체화하고 실현하기 위한 실질적인 내용이 빈약하다. 뿐만 아니라 다른 동물보호 관련 법령의 대부분은 동물복지에 대한 고려가 부족한 실정이다. 동물정책과 입법의 수립·시행에 있어서 지향해야 할 목표 중의 하나가 동물복지라는 점에 대한 인 식변화가 필요하다고 본다.
Ⅲ . 현행 동물보호법제의 몇 가지 쟁점과 그 개선방안 검토
1. 동물복지에 대한 재인식
동물복지란 ‘동물의 기본적인 욕구가 충족되고 고통이 최소화되는 행복한 상태’라고 포괄적으로 정의할 수 있다.45) 이는 동물에게 적절한 주거 환경의 제공, 영양분의 제공, 질병 예방 및 치료, 학대금지 등 인도적인 배려와 취급, 필요한 경우의 인도적인 안락사 등 동물의 복리와 관련된 모든 것이 적절하게 제공되는 것을 의미한다.46)
현재 EU국가나 미국 등 여러 선진 국가에서 동물을 법적·제도적 보호의 대상으로 하 는 근거는 동물복지의 이념에서 출발한다. 피터 싱어는 동물복지를 정의와 도덕성의 기 본 원리에 바탕을 두고 지향해야 할 목표로 보았다.47) 오늘날에도 동물복지는 여전히 시민운동의 주요 목표 중의 하나가 되었고, 동물정책 수립자나 동물관련법령의 입법자 가 중요하게 고려해야하는 지침 또는 지향해야 할 목표가 되었다.48)
45) 김진석, 앞의 책(주 24), 301면.
46) 김수진, 앞의 보고서(주 8), 19면.
47) 피터싱어, 김성한 역, 앞의 책(주 6), 370면.
48) 오늘날 서구의 동물보호의 흐름은 동물복지(Animal Welfare)의 입장과 동물권(Animal Right)의 입 장이 큰 줄기를 이루고 있다. 동물복지론은 인간이 동물보다 우월한 것은 사실이지만 동물도 동등 한 배려와 인도적 대우를 받아야 한다는 입장이다. 그러나 이 견해는 기본적으로 인간이 동물보다 우선한다고 보기 때문에, 동물이용은 인간에게 매우 유익함을 주는 등 아주 불가피한 경우에만 인 도적인 방법으로 허용된다고 본다. 기본적으로 종차별주의(speciesism)를 이론적으로 체계화한 피 터 싱어가 이러한 입장이다. 동물권론은 동물도 인간처럼 본원적인 도덕적 권리를 지니고 있다는 입장이다. 동물은 고통을 받지 않을 권리, 물건으로 취급되지 않을 권리가 있으며, 아무리 사소한 동물이용이라 하더라도 동물의 본원적인 권리를 침해하는 것이고 따라서 동물이용은 금지되어야
동물복지의 기본적 내용과 실현을 위한 조건들은 ‘동물복지를 위한 다섯 가지 자유’
를 통하여 그 내용을 개괄적으로 살펴볼 수 있다. 영국의 농장동물복지위원회(FAWC : Farm Animal Welfare Council)에서는 아래와 같이 동물의 복지 증진을 위하여 ‘다섯 가 지의 자유(Five Freedom)’를 제시한 바 있다. 이는 동물복지의 다섯 가지 원칙이라고도 말할 수 있다.
<동물복지를 위한 다섯 가지 자유>49)
1. Freedom from hunger and thirst (배고픔과 목마름으로부터의 자유) - 신선한 물과 음식의 공급
2. Freedom from discomfort (불안으로부터의 자유) - 피난처와 안락한 주거 환경의 제공 3. Freedom from pain, injury or disease (통증, 부상 또는 질병으로부터의 자유) - 예방
또는 신속한 진단과 치료
4. Freedom to express normal behaviour (정상적 행동을 표현할 자유) - 충분한 공간, 적절한 시설 그리고 동물간의 어울림
5. Freedom from fear or distress (공포와 고통으로부터의 자유) - 정신적 고통을 피할 수 있는 조건과 환경 조성
이러한 동물복지의 다섯 가지 자유 또는 원칙은 처음에는 농장동물을 대상으로 한 것이었지만, 현재는 반려동물, 실험동물, 동물원 동물 등을 포함한 모든 쾌고감수능력이 있는 동물들의 복지 또는 행복을 위한 기본원칙으로 언급되고 있다. 동물에 대한 인도 적 배려를 요구하는 이러한 기본원칙들은 서구 여러 나라의 실정법에 반영되었다.
한다고 주장한다. North Carolina State University의 철학과 교수였던 톰 리건(Tom Regan)이 대표 적 학자로, 동물도 인간과 동등한 대우를 받을 권리가 있다고 주장한다.
그런데 이러한 동물권의 입장은 법적인 영역으로 넘어오게 되면 여러 가지 법리적 쟁점들과 맞 부딪치게 된다. 우선 동물이 권리의 주체가 될 수 있는냐의 문제이다. 우리 법체계상 동물은 ‘물건’
에 불과하고, 따라서 권리의 주체는 될 수 없고 권리의 객체만이 가능하다. 또 하나는 권리의 주체 성과 연장선에 있는 것으로서, 동물의 당사자 능력의 문제이다. 우리나라뿐만 아니라 외국에서도 동물에게 아직 법원이 소송에서의 당사자 능력을 인정하고 있지는 않다. 이러한 상황에서는 법적 영역에서 동물권의 입장을 주장하고 관철시키는 것은 쉽지 않다. 이러한 점들로 인하여 동물보호 와 관련하여서는 동물복지론이 오늘날의 주류 입장이고 주요 선진국들의 동물정책과 입법의 목표 가 되고 있다. 보다 급진적인 동물보호단체 등은 동물권론의 입장을 여전히 지지하면서 활동을 하 고 있다. 그러나 동물복지론이든 동물권론이든 양자 모두 동물에 대한 부당한 대우와 착취 행위는 도덕적이지 못하고, 따라서 현재의 부정의한 상황은 해소되어야 한다고 주장하는 점에서는 서로 일치하고 있다.
49) 김진석, 앞의 책(주 24), 303면.
현행 ｢동물보호법｣ 제9조, 제10조에서는 동물의 운송과 동물의 도살방법에 관한 규 정을 두고 있으나, 규정의 실효성을 확보하기 위해서는 보다 세부적이고 구체적인 기준 과 내용을 담을 필요가 있다. 동물의 사육, 수송, 도살 등에 이르기까지 각각의 관련자 들이 지켜야하는 세부지침이 필요하다. 또한 각 분야별 동물의 특성과 환경에 적합한 사육과 수송의 기준과 방법, 도살 또는 살처분 등에 관한 세부 내용이 해당 개별법령에 규정될 필요가 있다.
야생동물의 경우도 멸종위기종의 보호라는 환경보호의 관점에서뿐만 아니라 동물복 지에 입각한 보호가 필요하다. 야생동물의 복지 증진은 야생동물의 특성이 고려되어져 야 하고, 서식지의 보호, 생태계 복원 등의 수단들이 병행되어져야 할 것이다. 또한 필 요에 의하여 유해야생동물을 적정 처리해야 하거나, 생태계 균형을 맞추기 위한 야생동 물 개체수 조절의 경우에도 해당 동물의 도살 및 살처분시 해당 동물이 고통없이 죽을 수 있도록 관련 절차와 방법 등에 관한 규정을 ｢야생생물법｣에 두어 최소한의 동물복 지가 반영되도록 할 필요가 있다.50) 이는 ｢문화재보호법｣상의 동물보호행정에 있어서 도 마찬가지라고 하겠다.
2. ｢동물보호법｣의 위상 및 역할 제고
｢동물보호법｣이 동물보호에 관한 일반법의 지위를 확보하기 위해서는 동물 보호와 복지에 관한 내용을 대폭 보완하고, 동물보호와 관련하여 규율 공백 영역이 생기지 않 도록 할 필요가 있다. 동물보호 관련 개별 법률들은 각각 고유한 입법 목적과 취지를 갖고 제정되고 주로 해당 분야의 동물을 규율하므로, 경우에 따라서는 쾌고감수능력을 지닌 동물이지만 법적 보호를 받지 못하는 경우도 있을 수 있으므로, 이 경우에는 동법 이 적절한 규율을 할 수 있어야 한다.
｢동물보호법｣의 위상 강화를 위해서는 우선 국민들의 동물에 대한 인식변화를 제대 로 반영하여 국민들이 쉽게 이해하고 실제로 지키고 따를 수 있는 법으로 만들어야 한 다. 또한 동물복지를 위한 목표와 지향점을 분명히 설정하고 이를 구체화하는 실질적인 50) 동물복지는 멸종위기종의 보전과 상충될 수도 있다. 예컨대, 종 보전을 위해 강제로 교배를 시키거
나 개체수 조절을 위해 중성화 수술 또는 안락사를 선택하는 것은 개별 동물의 복지에 반하는 것 으로 볼 수 있기 때문이다. 그러나 앞에서 언급하였듯이 동물복지는 공리주의를 기반으로 하여 그 이념과 내용을 발전시켜왔다는 점을 볼 때, 강제 교배를 통하여 멸종위기종을 보전하는 것이, 또 개체수 조절을 위하여 중성화 수술 또는 안락사를 선택하는 것이 사회 전체의 입장에서 볼 때 이 익을 증진시키는 것이 된다면 이는 허용가능한 것이고, 나아가 동물복지 이념에 반하는 것은 아니 라는 해석이 가능하다.
규정들을 마련하여야 한다. 예컨대, 본장의 4. 실효성 확보와 규율공백 해소를 위한 보 완 및 정비에서 언급한 내용들이 그 예가 될 수 있다.
한편 ｢동물보호법｣이 동물보호의 일반법으로서 역할을 충실히 수행할 수 있도록 한 다는 측면에서, 동물의 보호를 포함하여 이용 및 관리에 관한 국가 동물정책 전반의 방 향과 목표를 설정하고 국가의 주요 시책의 수립 등에 관한 내용을 규율하는 소위 ‘동물 정책기본법’의 제정을 입법론으로 검토해 볼 필요가 있다. 동 법안은 동물의 보호뿐만 아니라 동물의 이용 및 관리에 있어서도 동물복지 이념을 실현하고 다른 동물관련 법령 들의 해석 지침 및 정책적 방향을 제시하는 역할을 할 수 있어야 한다. 이를 위해서 법 체계상으로는 기본법의 성격을 지니는 것으로, 법 내용상으로는 정책법으로서의 성격 을 갖는 것으로 설계하는 것이 바람직할 것이다.
3. 동물보호법제의 정합성 확보
동물보호법제의 정합성을 확보하기 위해서는 ｢동물보호법｣의 위상 및 역할 제고뿐만 아니라, 동물의 복지 증진이라는 목표를 위하여 개별 관련 법령들이 유기적 관계를 맺 으며 연계될 필요가 있다.
우선, ｢동물보호법｣과 ｢실험동물법｣의 적절한 관계 설정이 필요하다. ｢동물보호법｣
제23조에서는 동물실험의 원칙에 대하여 규정하고 있다.51) 이는 실험동물의 보호와 복 지를 보장하기 위한 소위 ‘3R원칙’52)을 반영한 것이다. 현재 우리나라의 경우 ‘동물실험 의 유용성’이 우선시 되고 있는 분위기와 환경이 조성되어 있지만, 앞으로 ‘실험동물의 보호와 복지’ 문제가 더 강조될 필요가 있다. 따라서 동물실험자의 자격이나 동물실험 시설의 관리, 실험수행방법의 적정성 등에 대한 엄격한 법적 관리가 가능하도록 ｢동물 51) 제23조(동물실험의 원칙) ① 동물실험은 인류의 복지 증진과 동물 생명의 존엄성을 고려하여 실시
하여야 한다.
② 동물실험을 하려는 경우에는 이를 대체할 수 있는 방법을 우선적으로 고려하여야 한다.
③ 동물실험은 실험에 사용하는 동물(이하 "실험동물"이라 한다)의 윤리적 취급과 과학적 사용에 관한 지식과 경험을 보유한 자가 시행하여야 하며 필요한 최소한의 동물을 사용하여야 한다.
④ 실험동물의 고통이 수반되는 실험은 감각능력이 낮은 동물을 사용하고 진통·진정·마취제의 사 용 등 수의학적 방법에 따라 고통을 덜어주기 위한 적절한 조치를 하여야 한다.
⑤ 동물실험을 한 자는 그 실험이 끝난 후 지체 없이 해당 동물을 검사하여야 하며, 검사 결과 해당 동물이 회복될 수 없거나 지속적으로 고통을 받으며 살아야 할 것으로 인정되는 경우에는 가능하면 빨리 고통을 주지 아니하는 방법으로 처리하여야 한다.
⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 동물실험의 원칙에 관하여 필요한 사항은 농림축 산식품부장관이 정하여 고시한다. <개정 2013.3.23.>
52) 주 41 참조.
