- 복원력 평가방법 개발 및 적용 -

기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구Ⅰ

- 복원력 평가방법 개발 및 적용 -

Research on Regional Resilience Improvement coping with Flooding Disaster by Climate Change Effect (I)

-Development and Application of Resilience Assessment Methods-

한우석, 하수정, 남기찬, 이상은, 홍사흠, 유진욱, 조은주

▪연구진

한우석 책임연구원 하수정 책임연구원 남기찬 책임연구원 이상은 책임연구원 홍사흠 책임연구원 유진욱 연구원 조은주 연구원

▪연구심의위원

김종원 국토연구원 선임연구위원 이상준 국토연구원 선임연구위원 김창현 국토연구원 연구위원 박태선 국토연구원 연구위원 이병재 국토연구원 책임연구원

경제･인문사회연구회 협동연구 총서

“기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구Ⅰ”

- 복원력 평가방법 개발 및 적용 -

1. 협동연구 총서 시리즈

협동연구 총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

16-30-01

기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구Ⅰ

- 복원력 평가방법 개발 및 적용 -

국토연구원

16-30-02

(자료집Ⅰ) 기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구Ⅰ

- 미국의 홍수재해 대응 복원력 평가사례 및 정책발전 동향 -

우드로윌슨센터, 메트로폴리탄연구소

(버지니아공대)

16-30-03

(자료집Ⅱ) 기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구Ⅰ

- 복원력 평가 사례조사 및 활용방안 연구 -

한국환경정책･

평가연구원

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관 연구 기관

국토연구원 한우석 책임연구원

(총괄책임자)

하수정 책임연구원 남기찬 책임연구원 이상은 책임연구원 홍사흠 책임연구원 유진욱 연구원 조은주 연구원

협력 연구 기관

우드로윌슨센터 Bliar Ruble 부원장

Allison Garland Carlos Castillo Perez Minh Tran

메트로폴리탄연구소

(버지니아공대) H. V. Savitch 교수 Patrick S. Roberts Carlos Castillo Perez

한국환경정책･

평가연구원 김태현 부연구위원

김동현 부연구위원 박현주 연구원 김태현 연구원

발간사

PREFACE

기후변화의 영향으로 자연재해가 빈번히 발생하고 있으며, 점차 대형화되어 사회･경 제적인 피해액이 증가하고 있는 추세이다. 특히, 호우 및 태풍 등에 의한 홍수 피해액 은 전체 자연재해 피해액의 약 90%를 차지하고 있으며, 집중호우의 발생빈도 증가와 더불어 도시화에 따른 인구집중 및 토지이용 변화 등도 홍수피해를 가중시키는 요인으 로 작용하고 있다. 최근 우리나라 남부지역인 경남, 울산, 부산, 제주 등에 큰 피해를 입힌 태풍 차바처럼 자연재해는 국민들의 안전하게 살 수 있는 권리에 크게 경종을 울 리는 위협으로 다가오고 있다.

기후변화 및 도시화 등과 같은 불확실성의 증가로 인해 대형화되는 자연재해를 원천 적으로 예방하는 것이 현실적으로 불가능하기 때문에, 최근 선진국 및 국제기구 등을 중심으로 적응 및 신속한 복구 등을 고려한 복원력(Resilience) 개념을 강조하는 추세 이다.

지난 2016년 10월 에콰도르의 수도 키토에서는 유엔 해비타트Ⅲ 회의가 개최되었으 며, 기후변화 및 도시화 등 환경변화에 대응하여 도시의 지속가능성을 위한 중요한 의 제로 복원력 개념이 심도 깊게 논의되었다. 또한, 미국에서는 2005년 허리케인 카트리 나와 2012년 허리케인 샌디 등 대형재난 이후 복원력 관련 연구 및 정책이 활발하게 수행되고 있으며, UN-ISDR 등 국제기구에서도 전 세계 지방정부를 대상으로 복원력 평가 및 모니터링 등을 지원하고 있다.

이처럼 복원력 개념 및 활용의 중요성이 강조되고 있는 현 시점에서 본 연구는 복원 력 평가방법 개발 및 복원력 강화방안 마련에 초점을 두고 2차 년도에 걸쳐 수행될 예 정이다. 방재분야에서 복원력 적용은 초창기 연구 단계이며, 복원력은 특성상 매우 광 범위한 분야에 대해 종합적으로 연구를 진행해야 하기 때문에, 우드로윌슨센터, 버지

니아 공대, 메트로폴리탄 연구소, 한국환경정책･평가연구원 등 국내･외 다양한 연구기 관간의 협동연구를 통해 진행되었다.

본 보고서인 1차 년도 연구에서는 우리나라 방재정책의 특성을 고려한 복원력 평가 방법을 개발하였다. 본 연구에서 개발한 복원력 평가방법은 현재 우리나라에서 운영중 인 국토교통부의 재해취약성분석방법과 국민안전처의 재난관리실태점검에 기초하여 개발되었다. 본 연구는 타 부처에서 별도로 운영하고 있는 방재정책을 연계하여 복원 력을 평가하는 방법을 제시함으로써 부처 간 연계성 및 방재정책의 실효성 강화에 기여 할 것으로 전망된다. 1차 년도 연구내용을 바탕으로 2차 년도에는 도시/방재/환경 정 책의 연계성 강화 및 운영방안 등 다양한 복원력 강화방안의 제시를 통해 복원력도시 구현방안을 마련할 계획이다.

그동안 본 연구의 연구책임자로 참여한 한우석 책임연구원을 비롯하여 연구수행에 최선을 다한 하수정 책임연구원, 남기찬 책임연구원, 이상은 책임연구원, 홍사흠 책임 연구원, 유진욱 연구원, 조은주 연구원의 노고를 치하하며, 협동연구진으로 참여해 주 신 우드로윌슨센터의 Blair Ruble 부원장, Allison Garland 팀장, 버지니아 공대의 Patrick S. Robert 교수, Yang Zhang 교수, 메트로폴리탄 연구소의 Hank Savitch 교수, 한국환경정책･평가연구원의 김태현 부연구위원께도 깊이 감사를 드린다. 끝으 로 연구수행 과정에서 좋은 의견을 제시하고 적극적으로 협조해주신 자문위원 및 연구 심의위원분들 그리고 연구보고서가 출판되기까지 노력해주신 많은 분들께 심심한 감사 의 인사를 드린다.

2016년 12월 국토연구원장 김 동 주

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

본 연구보고서의 주요 내용

 기후변화 영향에 의한 홍수위험을 저감시키기 위해서는 지역의 홍수 복원력을 평가하

고, 지역 특성을 고려한 맞춤형 복원력 강화전략을 마련하는 것이 필요



방재분야의 복원력 개념을 정립하고,4 이를 바탕으로 지역 기후 및 지형적 특성을 고려 한 홍수취약성과 재해대응능력을 종합적으로 평가할 수 있는 복원력 평가방법을 개발



전국 지자체 대상 복원력 평가결과 지역의 홍수피해액이 높은 지자체 중 복원력이 낮은 지자체가 많이 포함되어 있으며, 재해취약특성을 고려한 방재대책 마련은 미흡



과거 홍수피해현황, 재해취약성 분석결과, 복원력 평가결과, 재난관리실태점검의 세부 지표 분석결과 등을 종합하여 지자체 맞춤형 복원력 강화방안 제시



원활한 복원력 평가체계 구축 및 도시 복원력 강화를 위한 정책 제안

본 연구보고서의 정책제안

 도시계획적 측면에서 복원력 개념을 우선 도입하고 환경･방재 분야로 확대

 재해취약성 분석 관련 지침을 개정하여 복원력을 평가할 수 있는 체계 구축



재난관리실태점검 관련 지표 수립 및 활용시 국토교통부, 국민안전처, 환경부 등 도시 방재 관련 부처간의 협력을 강화하고 공동 활용하는 방안을 모색



지역의 복원력을 지속적으로 모니터링하고 정보공유를 위한 지식공유 플랫폼 개발



지역 맞춤형 복원력 강화를 위한 가이드라인을 구축하고 지자체에 컨설팅 지원

 홍수재해 발생 후 복구단계에서 재해 취약계층 및 지역경제 지원방안 마련

요 약

SUMMARY

1. 연구의 배경 및 목적

❑ 최근 기후변화 영향으로 홍수재해의 피해는 꾸준히 증가하는 추세이며, 미래에는 더욱 가속화 될 것으로 전망

∙ 최근 방재관련 과학기술 및 정책 등이 급속도로 발전했지만, 자연재해 피해는 지속적으로 증가하고 있으며, 타 재해에 비해 홍수피해는 매우 심각

∙ 미래 기후변화는 더욱 가속화될 것으로 전망되며, 특히 홍수와 관련이 높은 강 우량 및 강우강도 증가가 예상

❑ 대형화되는 홍수재해의 완벽한 예방은 현실적으로 불가능하여, 최근 선진국 및 국 제기구 등을 중심으로 적응 및 신속한 복구 등의 복원력 개념을 강조하는 추세

∙ 대형 재해위험을 완벽하게 제어하는 데는 한계가 있어 예방을 중시했던 기존 방 재개념이 재해로의 적응(Adaptation) 및 복구(Recovery)를 중시하는 복원력으 로 방재의 개념이 전환되는 추세

❑ 미래 홍수위험을 감소시키기 위해서는 지역의 방재관련 복원력 평가 및 지역 맞 춤형 복원력 강화전략을 마련하는 것이 필요

∙ 체계적으로 복원력 개념을 방재정책에 도입하기 위해서는 우선 지역의 복원력 을 평가하고, 이를 바탕으로 복원력을 강화하는 방안을 모색할 필요가 있음

∙ 지역의 홍수재해 취약성과 재해대응 능력을 종합적으로 평가할 수 있는 한국형 복원력 평가방법 개발 필요

2. 복원력의 개념 및 도입배경

❑ 복원력의 개념과 방재분야에서의 복원력 개념 재정립

∙ 복원력은 여러 연구 분야에서 다양한 개념으로 사용되고 있으며, 그 의미가 취 약성(vulnerability), 한계성(marginality), 민감성(susceptibility), 적응성 (adaptability), 위험(risk) 등과 혼용되고 있음

∙ 복원력 관련 선행연구 등을 종합적으로 검토하면, 복원력은 취약성의 반대적인 개념으로 사용되는 경향이 강하며, 다시 말해 취약성이 낮은 것은 복원력이 높 은 것과 유사하게 정의되고 있는 추세임

∙ 방재분야에서의 복원력은 개념적으로 시스템의 유지를 위해 필요한 능력이며, 기후변화 및 도시화 등과 같은 환경변화에 따른 피해를 완화하면서 재해발생 후에는 신속한 복구 등을 통해 피해를 저감시키는 개념으로 논의

∙ 선행연구 등에서 제시하고 있는 복원력 개념 관련 공통 키워드와 최근 방재연구 의 변화동향 등을 종합적으로 검토하여 방재분야의 복원력 개념을 재정립하면, 복원력은 ‘변화하는 환경에 따른 불확실성(재해발생 가능성)에 대응하여 도시 시스템의 지속가능성을 강화하기 위해 예방, 대비, 대응, 복구 등 재해대응 전 체 단계를 고려하는 포괄적인 방재개념’으로 정의

❑ 해외 선진국의 복원력 도입배경 및 현황

∙ 미국은 최근 허리케인 카트리나(2005) 및 샌디(2012) 등 대형재해 발생이후 기존 제도의 문제점을 인식하고 복원력 개념을 도입하는 등 재해관리 분야의 패러다임이 변화하는 추세임

∙ 특히, 주택도시개발부(HUD, House and Urban Development Department)를 중심으로 도시 복원력 강화 관련 정책을 도입하기 시작했고, 복원력 개념을 복 구 및 지역발전과 연계한 공모사업으로 추진하여 지역의 적극적 참여를 유도

∙ 최근 유럽의 경우도 기후변화 및 도시화의 영향에 따른 불확실성을 고려하여, 유럽연합(EU)에서는 FP7프로그램(European Union Framework Programme 7)을 통해 홍수위험관리에 복원력 개념을 도입

3. 국내･외 복원력 평가 및 적용사례

❑ 지역의 기후 및 물리적 재해취약성을 우선적으로 분석하고 이를 재해대응능력 등에 반영하여 복원력을 종합적으로 평가

∙ 미국의 U.S. Climate Resilience Toolkit의 경우 복원력 강화를 위한 총 5단계 중 1~2단계에서 선행적으로 기후변화 요인, 지역주민, 건물 및 지역경제에 영 향을 미치는 재해요인 등 지역의 재해특성을 분석하고, 재해대응능력을 검토 및 강화하는 형태로 복원력을 도입

∙ 우리나라의 경우 재해취약성 분석을 활용하여 지역의 기후 및 물리적 재해취약특성 을 분석하고는 있지만, 지역의 재해대응능력 등은 고려하지 못하고 있음

표 1 U.S. Climate Resilience Toolkit의 복원력 강화 단계별 주요내용

분류 주요내용 고려사항

1단계

∙ 기후변화 요인 분석

∙ 지역주민, 건물 및 지역경제에 영향을 미치는 재해요인분석

∙ 급격히 증가하는 온난화현상 및 기후변화의 요인분석과 그 로 인해 발생할 수 있는 대형재해의 종류 및 피해 분석

∙ 대형재해 발생 후 지역주민, 산업, 교통, 건물 등 지역의 사회경제적 측면에 미칠 수 있는 재해요인분석

∙ 개인의 입장이 아닌 지역단체 단위의 측면에서 접근필요

2단계 ∙ 예측 불가능한 취약점 파악 (천재지변 등)

∙ 지형, 지역주민, 자원과 관련한 취약성 분류 후, 천재지변 등과 같은 예측 불가능한 요인들에 관한 취약성 조사 분석

3단계

∙ 지역별 상황진단

∙ 지역별 대비책 마련

∙ 취약성 감소방안 논의

∙ 과거 발생했던 재해로 인한 피해정도를 측정 후, 미래 재해 발생시 대응할 수 있는 방안 구축

∙ 전 단계에서 조사되었던 취약성 분석을 통하여 기후변화에 따른 복원력 강화 방안 논의

4단계 ∙ 기간별 예산확보

∙ 비용평가

∙ 복원력 강화 방안별 예산확보 및 이윤분석

∙ 선정된 방안의 모의시행을 통한 평가 및 추가조정

5단계 ∙ 반복실험

∙ 대응조치 수립

∙ 선정된 복원력 강화 방안의 반복실험 및 효과 측정

∙ 지속적인 모니터링을 통해 추후 발생할 수 있는 문제점 분석

∙ 단계별로 진행되었던 사항들의 공유를 통한 복원력 강화 수립방안 소개

출처: https://toolkit.climate.gov

❑ 지방정부의 공무원을 대상으로 재해대응 전체단계를 고려한 재해대응능력을 평가 및 모니터링하며, 지방정부의 복원력 강화참여를 유도함

∙ UN-ISDR의 지방정부 재해복원력 자가평가도구, QSAND 등 대부분의 복원 력 평가방법은 지방정부 공무원을 대상으로 재해대응 전체단계를 검토할 수 있 는 복원력 평가설문 및 체크리스트 등을 제공하여 평가를 수행

∙ 복원력 평가결과는 지역사회 개발 보조금, 재정인센티브 제공 등에 활용할 수 있어 지방정부의 자발적 복원력 강화참여를 유도

❑ 기후변화 분석도구, 교육자료, 활용가능한 평가 시스템 지원 등을 통해 시민참여의 중요성을 강조

∙ U.S. Climate Resilience Toolkit에서는 지역사회 민간 구성원을 대상으로 기후 변화 분석도구 활용성 증대를 위해 활용예시, 동영상, 교육 콘텐츠 등을 제공

∙ 영국의 FRC는 홍수 복원력 강화를 위한 지역주민용 교육자료를 배포하고 있으 며, 일본에서는 지자체 및 지역주민이 참여할 수 있는 홍수재해 관리체계 (Pafrics) 수립을 통해 지역주민의 참여를 유도

❑ 우리나라의 경우 지자체 재난관리실태점검을 통해 복원력 개념 도입 및 지자체 재 해대응능력을 평가하고 있지만, 지역의 재해취약특성 반영에는 한계가 있음

∙ 2015년 발표한 재난관리실태점검은 UN-ISDR 캠페인과 연계한 자체점검 등을 통해 복원력 개념 도입과 재해대응능력의 평가를 수행하고는 있지만, 지역의 기후 및 물리적 재해취약특성 반영은 미흡

❑ 복원력 평가 및 강화를 위해서는 다양한 부처의 계획과 정책을 연계･보완 필요

∙ 복원력은 매우 포괄적인 방재개념이며, 이를 효과적으로 평가 및 강화하기 위 해서는 다양한 부처의 협력이 중요

∙ 국토교통부의 재해취약성 분석은 적응능력을 고려하지 못하고 있으며, 국민안 전처의 재난관리실태점검의 경우 지역의 기후 및 물리적 재해취약특성 반영부 분이 부재

∙ 방재분야의 복원력 평가 및 강화를 위해서는 지역의 기후 및 물리적 재해취약특성 을 반영한 지역의 재해대응능력을 평가하고, 강화방안을 마련하는 것이 필요

4. 복원력 평가방법 개발 및 사례지역 적용

가. 복원력 평가방법 개발

❑ 지역의 기후 및 물리적 재해취약특성 분석

∙ 홍수에 대한 방재대책 마련시 지역마다 재해취약특성이 다르기 때문에 재해취약 성분석방법(2011)¹⁾에 기초하여, 기후 및 물리적 홍수취약특성을 우선적으로 분석하고 그에 따른 대책마련 필요

∙ (기후노출 분석방법) 전국 69개 유인관측소의 30년(1986~2015년) 일단위 관측자료를 활용하여 연평균 80mm/일 이상 강우일수를 산정하고, 이를 Theissen Polygon 방법을 통해 면(Area)단위 값으로 변환하여 229개 지자체 별 값을 최종적으로 도출

∙ (민감도 지표 분석방법) 민감도 지표는 취약지역, 시민, 도시기반시설, 건축 물로 구성되어 있으며, 최신 자료를 활용하여 4개 지표별 표준화 및 등급화 수행

그림 1 전국단위 홍수취약성 분석결과

홍수취약성 기후노출 민감도

1) 재해취약성분석방법(2011) : 국토교통부의 재해취약성 분석방법 개발의 초창기 연구인 ‘기후변화 적응도시 조성방

❑ 재해대응능력 평가항목 선정 및 분석

∙ 재해대응능력 평가항목은 UN-ISDR의 지방정부 재해복원력 자가평가도구의 10 스코어카드 평가항목 자료를 활용하며, 우리나라의 방재, 공간, 하천 관련 법 등과 연계성을 분석

❑ 복원력 평가자료 구축

∙ 평가자료의 객관성, 최신성, 구득 가능성 등을 종합적으로 고려하여 재난관리 실태점검 자료를 활용하고, 전국 229개 시･군･구에 개별적인 연락을 통해 116 개 지자체의 2015년도 재난관리실태점검 세부지표의 결과자료를 획득

∙ 재난관리실태점검에서 다루는 다양한 재해 중, 홍수와 관련된 56개 평가항목만 도출하여, UN-ISDR의 지방정부 재해복원력 자가평가도구의 평가항목과 연관 성을 검토

❑ 복원력 평가틀 개발

∙ 재난관리실태점검의 세부 평가항목별로 수행하는 주체(평가대상 : 조직, 예산, 시민)와 수행하면 개선될 수 있는 항목(관리대상 : 취약지역, 기반시설, 취약 계층, 건축물)으로 구분하고, 매트릭스에 재분류하여 복원력을 평가할 수 있는 평가틀을 개발

나. 복원력 평가결과 분석

❑ 복원력 평가 및 분석방법

∙ 관리대상 및 평가대상으로 분류한 복원력 평가틀에 기초하여 지자체별 재해대 응능력을 산정하고, 지자체별 재해취약성분석으로 산정된 민감도(관리대상)와 기후노출 값을 가중치로 적용하여 지자체별 복원력을 평가

∙ 관리대상과 평가대상으로 구성된 12개의 복원력 평가틀의 셀값과 각 열 (Column)의 합인 관리대상별 복원력 4개, 각 행(Row)의 합인 평가대상별 복 원력 3개, 그리고, 복원력 평가틀의 전체값의 합인 종합복원력 1개 등 20개 항 목을 대상으로 각각 I~V등급화(V 등급의 복원력이 가장 낮음)

그림 2 복원력 평가결과 (개념도)

❑ 홍수피해액, 재해취약성분석, 재난관리실태점검 등을 종합적으로 비교･분석한 결 과, 피해가 높은 지자체는 대체로 재해에 취약하며 재해대응 능력도 미흡

∙ 고피해 지자체(IV, V 등급)를 대상으로 재해취약성 분석, 재난관리실태점검 등을 분석한 결과, 고취약 등급 지자체 비율이 44%이며, 재난관리실태점검 미 흡 또는 보통 비율도 60%

❑ 민감도별 재해대응능력 분석결과 홍수취약성이 높지만 재해대응 능력이 미흡한 지 자체가 많으며, 많은 지자체에서 재해취약 특성을 고려한 대응책 마련은 미흡

∙ 고취약 지자체(IV, V 등급)의 재난관리실태점검 점수를 분석한 결과 미흡은 54%, 보통은 14%를 차지

∙ 도시 민감도(취약지역, 기반시설, 취약계층, 건축물)별 고취약 지자체를 도출 하고 관리대상별 재해대응능력을 검토한 결과, 지역의 취약특성을 고려한 맞춤 형 대책마련은 미흡한 것으로 분석

❑ 전국 지자체 복원력 분석결과, 피해액이 높은 지자체는 대체로 복원력이 낮은 것으 로 분석되었으며, 관리대상별로는 취약지역, 평가대상별로는 조직 및 예산의 복원 력이 낮은 것으로 분석

∙ 고피해 지자체(IV, V 등급)의 종합 복원력 분석결과, 미흡은 48%, 보통은

16%로 대체로 피해액이 높은 지자체는 복원력이 낮음

∙ 고피해 지자체(IV, V 등급) 중 관리대상별로는 취약지역 관련 복원력이 낮은 지자체(미흡 : 52%, 보통 : 24%)가 많으며, 평가대상별로는 조직 및 예산 관 련 복원력이 낮은 지자체가 많은 것으로 분석

❑ 개별 지자체²⁾ 복원력 분석 및 지자체 맞춤형 복원력 제고방안 제시

∙ 개별 지자체의 복원력 평가결과 및 홍수취약성, 재난관리실태점검 세부지표 검 토 등을 통해 지자체 맞춤형 복원력 제고방안을 제시

표 2 개별 지자체의 복원력 평가 결과 및 대책

지자체 종합복원력 등급

평가대상 및 관리대상별

미흡부분 복원력강화 우선대책

A II 예산-취약지역(IV)

예산-기반시설(IV)

∙ 하천, 하수도, 재해위험지구, 수해상습지 개선 등 과 관련한 재해예방사업비 투자 및 복구계획수립 등을 통한 예비비의 확보

∙ 재난관리기금의 적립비율을 법정기준액 이상 확 보를 통한 재해예방 및 복구사업의 원활한 계획수 립 및 사업추진

B IV

시민참여-취약지역(V) 시민참여-취약계층(V) 시민참여-기반시설(V) 시민참여-건축물(V)

∙ 지자체와 지역의 공동체, 민간영역 사이의 재해대 응과 관련한 다양한 협력관계를 구축

∙ 안전문화운동, 안전점검의 날 등의 홍보

∙ 재해대응 관련 교재 개발 및 자체교육 등을 통한 지자체 관할 지역자율방재단 활성화

C V

조직-건축물(V) 예산-건축물(V) 시민참여-건축물(V)

∙ 방재지구･급경사지･자연재해위험개선지구에서 의 개발행위허가 및 건축･토질형질변경 허가 협의 등을 우선적으로 실시

∙ 재해위험개선지구의 지정･고시, 건축, 형질변경 등의 행위허가에 관한 조례 제정 및 재해예방을 위한 건축물의 지하층 등에 대한 건축허가 제한 지침 등의 마련

∙ 안전신문고 홍보를 통한 취약지역, 취약시설물 및 건축물 등에 대한 시민들의 자발적인 신고율 제고

D III

예산-취약지역(IV) 시민참여-취약지역(V) 시민참여-기반시설(IV)

∙ 재해예방 및 복구비의 확보를 위해, 재난관리기금 적립비율을 법정기준액 이상 확보

∙ 안전신문고의 활용도를 높이기 위한 교육 및 홍보 방안을 마련

∙ 주민, 유관기관들과 간담회 개최 등을 통해 신속 한 복구를 위한 사전협조체계 구축

2) 지자체의 요청에 따라 지자체명은 가명으로 분석

5. 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안

❑ 도시계획적 측면의 복원력 개념 도입

∙ 기후변화에 대응하여 도시계획, 환경계획, 방재계획 등 다양한 분야의 통합적 인 계획 및 전략을 수립하기 위해서는 현재 부족한 도시/방재/환경 정책의 연계 성 강화를 통해 복원력을 강화하는 방안 마련이 필요

∙ 우선적으로 광역도시계획, 도시･군기본계획, 관리계획 등 국토교통부의 도시 방재관련 규칙 및 지침 등에 도시계획적 측면의 도시복원력 개념을 도입하고, 추후 각 지침과 연계된 환경부, 국민안전처 등 타부처 정책에 확대･연계하는 방안을 마련하는 것이 필요

❑ 재해취약성 분석 관련 지침 개정

∙ 체계적인 복원력 평가체계를 구축하기 위해서는 「도시 기후변화 재해취약성분 석 및 활용에 관한 지침」의 개정을 통해 전국 광역시･도 및 시･군･구 단위의 분석자료를 구축하는 것이 필요

∙ 현재 도시 기후변화 재해취약성분석에서 다루는 6개 재해 중 우리나라에 가장 심각한 피해를 야기하는 홍수를 대상으로 우선 복원력 개념 도입을 통한 평가체 계를 구축하고 기타 재해로 확장할 필요가 있음

그림 3 도시 기후변화 재해취약성 분석 개선을 통한 복원력 평가체계 구축

❑ 중앙부처간 협력강화

∙ 복원력은 포괄적인 방재개념으로 특성상 방재계획뿐만 아니라 공간계획과도 연 관성이 높으며, 매우 광범위한 범위를 종합적으로 고려해야하기 때문에 복원력 개념 도입 및 강화를 위해서는 다양한 중앙부처의 협력이 필요

∙ 국민안전처에서 재난관리실태점검의 세부지표 수립시에는 국토교통부, 환경부 등 도시방재 관련 다른 부처들과 협의하고 도시계획 및 환경적 측면을 고려한 복원력 평가지표를 개발하는 등 공동 활용방안 모색 필요

❑ 복원력 모니터링 강화 및 정보공유를 위한 지식공유 플랫폼 개발

∙ 지자체별로 기후변화, 민감도, 도시화율, 기관역량 등의 변화를 고려하여 포괄 적으로 복원력을 강화할 수 있도록 지속적인 모니터링 수행 필요

∙ 모니터링을 위한 기후노출, 민감도, 재난관리실태점검 결과 등과 같은 복원력 관련 데이터는 방재･공간계획 등을 전문적으로 수행하는 국가 또는 공공기관에 서 주기적으로 구축 및 보관하며, 우수사례 발굴 및 정보공유 등을 위해 지식공 유 플랫폼 개발 및 운영

❑ 지역 맞춤형 복원력 강화를 위한 가이드라인 구축 및 컨설팅 지원

∙ 복원력 평가결과 및 지역맞춤형 복원력 강화정책 마련을 위해서는 관련 가이드 라인을 구축하고 지자체에 배포하는 것이 필요

∙ 가이드라인은 지역의 복원력 평가결과 및 재해취약특성 등을 종합적으로 고려 하여 유형화하여 제시하고, 관련 계획 수립시 방재･공간계획 등을 전문적으로 수행하는 국가 또는 공공기관에서 컨설팅을 지원하는 것이 필요

❑ 재해 취약계층 및 지역경제 지원방안 마련

∙ UN-ISDR의 지방정부 재해 복원력 자가평가도구의 스코어카드에서는 복원력을 강화하기 위한 10가지 필수항목 중 ‘(2) 저소득가정 등 민간부문을 위한 예산 확보’ 부분에서 재해발생 후 취약계층 및 지역경제 활성화에 대한 지원을 강조

∙ 취약계층 조사, 재난도우미 지정, 임시 주거시설 활성화, 심리안정지원 등 취약 계층 지원 및 지역경제 활성화를 위한 지역사업체 지원 등 다양한 지원방안 마련 필요

차 례

CONTENTS

발 간 사 ···i

주요 내용 및 정책제안 ···iii

요 약 ···iv

제1장 연구의 개요 1 1. 연구의 필요성 ···3

1) 연구의 배경 ···3

2) 연구의 목적 ···6

2. 연구의 틀 ···7

3. 연구의 기대효과 ···8

1) 학술적 기대효과 ···8

2) 정책적 기대효과 ···8

4. 연구의 범위 및 방법 ···9

1) 연구의 범위 ···9

2) 연구의 방법 ···10

5. 선행연구 조사 및 본 연구와의 차별성 ···11

제2장 복원력의 개념 및 도입배경 15 1. 기후변화 전망 및 한반도의 영향 ···17

2. 방재분야의 복원력 개념 및 유사개념 검토 ···19

1) 복원력의 정의 및 개념 ···19

2) 방재분야의 복원력 ···21

3. 해외 선진국의 복원력 도입배경 및 현황 ···27

4. 소결 ···31

제3장 국내･외 복원력 평가 및 적용사례 33 1. 미국의 복원력 평가방법 및 적용사례 ···35

1) 기후 복원력 툴킷 ···35

2) 국가재해 복원력 경쟁대회 ···38

3) 뉴욕시 복원력 특별계획 ···39

2. 유럽의 복원력 평가방법 및 적용사례 ···40

1) QSAND ···40

2) FRC(FloodResilienCity) ···42

3) 지역공동체의 재해 복원력 측정 툴킷 ···43

3. 일본의 복원력 평가방법 및 적용사례 ···46

1) 지역사회 참여를 통한 홍수위험저감 지원시스템 (PAFRICS) ···46

2) JICA 지역개발 기반의 홍수 복원력 강화정책 ···47

4. 호주의 복원력 평가방법 및 적용사례 ···48

5. 국제기구의 복원력 평가방법 및 적용사례 ···49

1) UN-ISDR의 ‘지방정부 재해복원력 자가평가도구’ ···49

2) IPCC의 기후변화 평가 보고서 ···52

3) 재해완화를 위한 지표 (CDRI) ···54

6. 국내 기후변화 홍수재해 대응관련 정책 ···56

1) 도시 기후변화 재해취약성분석 ···56

2) 지방자치단체 재난관리실태점검 ···58

3) 풍수해저감종합계획 ···62

7. 소결 ···63

제4장 복원력 평가방법 개발 및 사례지역 적용 67

1. 복원력 평가방법 개발방향 ···69 2. 복원력 평가방법 개발 ···72 1) 지역의 기후 및 물리적 재해취약특성 분석 ···74 2) 재해대응능력 평가항목 선정 ···79 3) 평가항목 분석 ···81 4) 평가자료 구축 ···91 5) 복원력 평가틀 개발 ···96 6) 복원력 평가 및 분석 ···101 7) 결과분석 ···108 3. 복원력 평가결과 종합 ···125

제5장 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 129

1. 도시계획적 측면의 복원력 개념 도입 ···131 2. 재해취약성 분석 관련 지침 개정 ···134 3. 중앙부처간 협력강화 ···137 4. 복원력 모니터링 강화 및 정보공유를 위한 지식공유 플랫폼 개발 ···138 5. 지역 맞춤형 복원력 강화를 위한 가이드라인 구축 및 컨설팅 지원 ···139 6. 재해 취약계층 및 지역사회 지원방안 마련 ···140

제6장 결론 및 향후과제 143

1. 결론 ···145 2. 연구의 한계 ···146 3. 향후과제 ···148

참고문헌 ···151 SUMMARY ···159 [부록] 재난관리실태점검 항목별 평가･관리대상 지표구분 ···163

표차례

표 1-1 KRIHS-WWC 공동연구 추진개요 ···5 표 1-2 본 연구와 선행연구의 차별성 ···12 표 2-1 한반도 기후변화 전망: 1986-2005년 대비 21세기 중후반기 ···19 표 2-2 방재분야에서 복원력의 정의 ···22 표 2-3 분야별 복원력의 특성 ···23 표 2-4 방재연구의 패러다임 변화 ···24 표 2-5 유럽의 국가별 복원력 연구수행 기관 ···30 표 3-1 기후 복원력 툴킷의 단계별 주요내용 ···36 표 3-2 지역공동체 재해 복원력 측정 툴킷의 설문조사 항목 및 평가표 ···44 표 3-3 지역공동체 재해 복원력 측정 툴킷의 설문조사 세부요소 ···45 표 3-4 Pafrics관련 정보 ···46 표 3-5 홍수피해에 관한 5가지의 복원력 강화방안 ···47 표 3-6 위험수준 결정을 위한 발생가능성 및 영향력 매트릭스 ···48 표 3-7 10가지 필수 평가 부문별 자가진단 Scorecard ···50 표 3-8 지방정부 재해복원력평가 설문 예시 및 등급별 의미 ···52 표 3-9 재난관리실태점검 절차 ···59 표 3-10 2015 재난관리실태점검 결과 등급 ···59 표 3-11 2015 재난관리실태점검 항목별 배점 ···60 표 3-12 2015 재난관리실태점검 인센티브 ···61 표 3-13 풍수해저감종합계획 내용 ···62 표 3-14 풍수해저감종합계획과 타 분야 계획과의 연계/조정 ···63 표 4-1 복원력 평가틀 개발방향의 기본원칙 및 주요 관련 사례 ···71 표 4-2 복원력 평가방법의 기초구상 ···72 표 4-3 홍수 관련 취약성 분석지표 ···75 표 4-4 주요 국외 복원력 평가항목 비교 ···80 표 4-5 UN-ISDR 지방정부 재해 복원력 자가평가 도구의 질문사항별

고려사항 및 관련법령 ···82

표 4-6 재난관리실태점검 지표와 UN-ISDR 복원력 평가의 질문사항과의 연관성 ···93 표 4-7 복원력 평가틀 총 점수구분(시군구 기준) ···99 표 4-8 복원력 평가체계에 따른 재난관리실태점검 세부항목별 점수구분 ···100 표 4-9 분석방법 개요 ···104 표 4-10 평가등급의 의미 ···105 표 4-11 A지자체의 홍수취약성분석 결과 ···117 표 4-12 A지자체의 복원력 등급 ···118 표 4-13 B지자체의 홍수취약성분석 결과 ···119 표 4-14 B지자체의 복원력 등급 ···120 표 4-15 C지자체의 홍수취약성분석 결과 ···121 표 4-16 C지자체의 복원력 등급 ···122 표 4-17 D지자체의 홍수취약성분석 결과 ···123 표 4-18 D지자체의 복원력 등급 ···124 표 4-19 개별 지자체의 복원력 평가 결과 및 대책 ···127 표 5-1 「도시 기후변화 재해취약성분석 및 활용에 관한 지침」 수정방향 ···136

그림차례

그림 1-1 연구 흐름도 ···7 그림 1-2 연구추진체계 ···11 그림 2-1 전 세계 대륙별 자연재해 피해현황 ···17 그림 2-2 집중호우 피해현장 ···18 그림 2-3 복원력, 취약성, 적응능력의 개념적 연관성 ···20 그림 2-4 복원력의 4가지 구성요소 ···25 그림 2-5 방재분야에서 복원력의 역할 ···26 그림 2-6 미국 국가재해복구체계(NDRF)의 단계별 복구계획 ···27 그림 2-7 미국 주요 방재정책 및 복원력 도입연혁 ···28 그림 2-8 디자인에 의한 재건 콘셉트 ···29 그림 2-9 최근 유럽의 홍수재해 ···29 그림 2-10 런던 복원력 도시 체계 및 포럼 구조 ···31 그림 3-1 기후 복원력 툴킷 홈페이지 ···35 그림 3-2 Canvis를 이용한 해수면상승 시뮬레이션 예시 ···37 그림 3-3 국가재해 복원력 경쟁대회 ···38 그림 3-4 통합 홍수방지 시스템 ···40 그림 3-5 QSAND 기본 프레임워크 ···41 그림 3-6 QSAND 복원력 평가분야 ···42 그림 3-7 FRC 프로젝트 주요 도시 위치 및 홍수발생 지도 예시 ···42 그림 3-8 FRC의 정부부처 관계자용 교육자료 ···43 그림 3-9 UN-ISDR의 재해복원력지표를 활용한 복원력 평가체계 ···51 그림 3-10 IPCC의 기후변화 취약성 개념 ···53 그림 3-11 기후변화 취약성, 노출, 적응능력의 관계 ···54 그림 3-12 CDRI 구성체계 ···54 그림 3-13 CDRI 분석 결과(Danang 예시) ···55 그림 3-14 도시 기후변화 재해취약성분석 개념 ···56 그림 3-15 도시의 기후변화 재해취약성분석 구조 ···57

그림 3-16 도시의 기후변화 재해취약성 분석결과 예시 ···58 그림 3-17 UN-ISDR 캠페인 협약(금정구 예시) ···61 그림 4-1 복원력 평가틀의 개발방향 ···73 그림 4-2 홍수취약성 분석 결과 ···78 그림 4-3 복원력 평가틀 개요 ···99 그림 4-4 표준화 및 등급화 자료 활용방법에서의 가중치적용 방법(예시) ···102 그림 4-5 복원력 평가결과 (개념도) ···103 그림 4-6 홍수피해액 및 홍수취약성 등급 비교 ···108 그림 4-7 고피해 지자체의 홍수취약성 등급 분포 ···109 그림 4-8 고피해(IV, V) 지자체의 홍수취약성 및 재난관리실태점검 등급 분포 ···110 그림 4-9 홍수취약성 분석과 재난관리실태점검 결과 분포도 ···111 그림 4-10 홍수취약성의 민감도별 취약 지자체(IV, V 등급)의 관리대상별

재난관리실태점검 등급 분포 ···113 그림 4-11 고피해 지자체의 종합 복원력 등급 분포 ···114 그림 4-12 고피해 지자체의 관리대상별 복원력 등급 ···115 그림 4-13 고피해 지자체의 평가대상별 복원력 등급 ···116 그림 5-1 도시복원력 개념정립 ···133 그림 5-2 도시관리계획수립지침에 복원력 개념 도입방향(예시) ···134 그림 5-3 도시 기후변화 재해취약성분석 개선방향 ···135 그림 5-4 지역 맞춤형 복원력 강화를 위한 가이드라인 구축 및 컨설팅 지원 로드맵 ···140 그림 5-5 카트리나 발생 이후 뉴올리언즈의 인구변화 ···141 그림 6-1 연차별 과제 개념도 ···150

01 연구의 필요성

3

02 연구의 틀

7

03 연구의 기대효과

8

04 연구의 범위 및 방법

9

05 선행연구 조사 및 본 연구와의 차별성

11

CHAPTER 1

연구의 개요

CHAPTER

1 _{연구의 개요}

본 장에서는 최근 기후변화 및 홍수재해 발생동향 등을 바탕으로 연구의 수행배경, 목적, 범위, 연구수행 방법 등 연구에 관한 전반적인 내용을 서술하였다. 또한, 기존 복원력 관련 선행연구를 조사 및 분석하여 본 연구와의 차별성을 제시하였다.

1. 연구의 필요성

1) 연구의 배경

최근 홍수피해는 꾸준히 증가하는 추세이며, 기후변화 및 도시화와 같은 환경변화 영향에 의해 미래 홍수피해는 더욱 가속화 될 것으로 전망되고 있다. 홍수피해 저감을 위해 방재정책 및 연구가 지속적으로 발전하고 있으나 자연재해의 피해는 증가하는 추 세이며, 특히 우리나라의 경우 홍수피해가 전체 자연재해 피해액의 90%이상을 차지하는 등 홍수피해 위험은 더욱 가속화되고 있다. IPCC 등에서 발표한 기후변화 관련 연구보 고서에 따르면 미래에 기후변화 속도는 더욱 가속화되며, 특히 강우강도 및 강우량의 증가 등으로 홍수위험은 더욱 가중될 것으로 전망되고 있다(기상청, 2014).

자연재해에 의한 직접피해뿐만 아니라 복구비 및 복구지연에 따른 간접피해도 매우 심각한 수준이다. 우리나라의 경우 지난 10년간 자연재해로 인한 피해액이 연간 8,000억 원으로 나타났지만, 피해를 복구하기 위한 비용은 피해액의 약 2배인 1조 5,000억 원으로 집계되었으며, 집계되지 않은 간접피해액까지 고려하면 자연재해에 의한 피해는 더욱 커질 것으로 전망되고 있다(소방방재청, 2013). 기후변화 및 도시화 등으로 대형화되고 있는 홍수재해의 완벽한 예방은 현실적으로 불가능하여, 최근 선진

국 및 국제기구 등을 중심으로 적응 및 신속한 복구를 강조하는 복원력(Resilience) 관 련 연구가 활발히 진행되고 있으며, 방재관련 정책도 기존 개념인 재해로부터의 저항 (Resistance)인 예방에서 재해로의 적응(Adaptation) 및 복구(Recovery)인 복원력으 로 전환¹⁾되고 있는 추세이다.

특히, 미국의 경우 2005년 허리케인 카트리나와 2012년 허리케인 샌디 등 불가항력 적인 대형재해 발생 이후 복원력 개념 도입 등 방재분야의 패러다임이 변화하고 있다.

2005년 허리케인 카트리나 발생이후, 미국은 2006년 포스트 카트리나 위기관리 개혁 법을 통해 기후변화 관련 정부부처간 유연한 협조체계 마련 및 지역사회의 재해대응능 력 강화를 유도하고 있다. 또한, 2012년 허리케인 샌디 이후 방재관련 정책에 복원력 개념 도입을 위해 뉴욕시 기후변화 대응 합의체를 구축하였고, 기후변화 및 복원력 대 책위원회를 설립하여 운영하고 있다²⁾.

체계적으로 복원력 개념을 방재정책에 도입하기 위해서는 지역의 복원력을 평가하 고, 이를 바탕으로 복원력을 강화하는 방안을 모색할 필요가 있다. 우리나라의 방재정 책에서는 복원력 개념이 도입되지 않은 상태이기 때문에, 한국의 재해 및 방재정책 특 성 등을 고려한 한국형 복원력 평가방법을 개발하는 것이 우선적으로 수행되어야 할 과 제이다. 복원력평가는 재해발생 가능성을 전제로 지형, 기후 등 지역의 재해취약특성과 재해대응능력 등을 종합적으로 고려하여 평가할 필요가 있다. 또한, 지역의 복원력 평 가결과를 바탕으로 지역 맞춤형 복원력 강화대책을 마련할 필요가 있다.

방재분야에서 복원력 적용은 초창기 연구단계이며 복원력은 특성상 매우 광범위한 분야에 대해 종합적으로 고려하여 연구를 진행해야하기 때문에, 국내･외의 다양한 관 련 연구기관간의 협동연구가 필요하다. 미국의 경우 2005년과 2012년 대형 허리케인 을 겪으면서 연구뿐만 아니라 복원력 개념이 방재정책에 반영되고 있으며, 특히 미국 의 우드로윌슨센터(WWC, Woodrow Wilson Center), 버니지아 공대(Virginia Tech), 메트로폴리탄 연구소(Metropolitan Research Institutes)에서는 방재분야에 복원력 개념 적용 관련 연구 및 정책화를 활발하게 수행하고 있다. 국토연구원 (KRIHS, Korea Research Institutes for Human Settlements)은 지난 2014년 미국

1) 국토교통부, 2015. 도시 복원력 강화를 위한 도시정책발전방안 연구(1차년도), p.16.

2) 국토교통부, 2016. 홍수재해 등 기후변화에 대응한 개도국 도시복원력 제고방안 및 도시정책 해외전파 방안 연구,

우드로윌슨센터와 방재분야의 복원력 관련 국제 공동연구를 수행하기 위해 MoU를 체 결했다. 또한, 2015년에는 MoU를 바탕으로 국토연구원-우드로윌슨센터의 복원력 관 련 국제 공동연구를 수행하였으며, 미국과 한국에서 공동연구 결과를 바탕으로 국제세 미나를 개최했다. 국내의 경우 한국환경정책･평가연구원에서는 국가기후변화적응센터 를 설립하는 등 기후변화 적응관련 연구를 활발하게 수행하고 있다.

본 연구는 국내 복원력 개념 도입을 위해 국토연구원에서 주관하고 미국의 우드로윌 슨센터, 버지니아 공대, 메트로폴리탄 연구소, 우리나라의 한국환경정책･평가연구원 이 공동연구기관으로 참여하여 연구를 수행했다.

표 1-1 KRIHS-WWC 공동연구 추진개요

날짜 구분 주요내용

2014. 10. KRIHS-WWC MoU 체결 - 국제 공동연구 추진을 위한 MoU체결

2015. 1. 국제 공동연구 착수 - ‘도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구’

2015. 2. 국제세미나 및 워크숍 개최 - ‘도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안’ 세미나 (워싱턴 D.C.)

2015. 4. 국제세미나 및 워크숍 개최 - 세계물포럼 동시행사 국제세미나 개최(대구, 4.14)

2015. 7 공동연구 국문보고서 발간 - ‘도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구’ 보고서 발간

2016. 1 공동연구 영문보고서 발간 - ‘Research on Urban Policy Development for Urban Resilience Reinforcement’ (KRIHS Special Report)

2016. 1 ~ 12 국제 공동연구 I - ‘기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구 I (복원력 평가방법 개발 및 적용)’

2016. 10 국제세미나 및 워크숍 개최 - ‘도시복원력 강화방안’ 국제 공동연구 세미나 (워싱턴 D.C.)

2017. 1 ~ 12 국제 공동연구 II (예정) - ‘기후변화 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안 연구 II (복원력도시 구현방안)’

2) 연구의 목적

본 연구는 복원력 평가방법 개발 및 적용(1차년도)과 복원력도시 구현방안(2차년 도) 등 2차년도의 연구과제로 구성되어 있다. 2016년 수행된 1차년도 연구과제는 홍수 재해와 관련하여 지역의 복원력을 평가하는 방법을 개발하는 것을 주요 목적으로 하고 있다. 이를 위해 방재분야의 복원력 개념을 정립하고, 방재분야의 복원력 개념 및 관련 선행연구 조사 등을 통해 지역의 기후 및 지형적 특성을 고려한 홍수 재해취약성과 재해 대응능력을 종합적으로 평가할 수 있는 복원력 평가방법을 개발했다. 개발된 복원력 평 가방법을 활용하여 지자체별 복원력을 평가하였으며, 홍수피해액, 재해취약성분석 및 복원력 분석결과, 재난관리실태점검 결과 등을 종합적으로 활용하여 전국 홍수재해 대 응 복원력 현황 및 지역 맞춤형 복원력 강화방향 등에 대해서 제시했다. 또한, 복원력 강화를 위한 정책적 시사점도 도출하였다.

2017년도 수행할 2차년도 연구의 주요 목적은 복원력 도시 구현방안 마련이다. 2차 년도 연구에서는 지역의 복원력을 강화할 수 있는 방안을 제시하고, 지역의 복원력 강 화정책의 원활한 수행을 위해 도시/방재/환경 정책의 연계성을 강화할 수 있는 방안을 제시할 계획이다.

2. 연구의 틀

그림 1-1 연구 흐름도

3. 연구의 기대효과

1) 학술적 기대효과

본 연구에서는 국내･외 복원력 관련 선행연구를 종합적으로 검토하여 방재분야의 복 원력 개념을 정립하고 우리나라의 재해특성 및 방재정책 등을 종합적으로 고려한 한국 형 복원력 평가방법을 개발했다. 본 연구의 주요 연구결과인 복원력 개념 및 평가방법 등은 방재뿐만 아니라 다양한 분야의 기초자료로 활용될 걸로 기대되고 있다. 또한, 본 연구를 수행하기 위해 한국환경정책･평가연구원뿐만 아니라 미국의 복원력 관련 선 진연구기관인 우드로윌슨센터, 버지니아 공대, 메트로폴리탄 연구소와 공동연구진을 구성했으며, 다양한 국제공동연구 세미나 및 워크숍을 개최했다. 이와 같은 국제 공동 연구 네트워크는 본 연구의 질 향상뿐만 아니라 향후 다양한 후속연구를 수행하는데 많은 긍정적인 영향을 줄 수 있을 것으로 기대된다.

2) 정책적 기대효과

지난 2016년 10월 에콰도르의 수도 키토에서는 유엔 해비타트 III 회의³⁾가 개최되 었으며, 기후변화 및 도시화 등 환경변화에 대응하여 도시의 지속가능성을 위한 중요 한 의제로 복원력(Resilience) 개념이 심도 깊게 논의되었다. 또한, UN-ISDR에서는

‘기후변화 및 재해에 강한 도시만들기 캠페인(MCR, Making Cities Resilient)’을 진행하고 있으면서, 기후변화 재해에 대응하기 위해서는 도시계획적 대책마련의 중요성을 강조하고 있는 추세이다.

이처럼 복원력 개념 및 활용의 중요성이 강조되고 있는 현 시점에서 본 연구는 2년 동안 복원력 평가방법 개발 및 복원력 강화방안 마련에 초점을 두고 수행될 예정이다.

본 보고서인 1차년도 연구에서는 우리나라 방재정책 특성을 고려한 복원력 평가방법을 개발하였다. 본 연구에서 개발한 복원력 평가방법은 우리나라에서 운영중인 국토교통

3) 유엔 총회의 결의에 따라 20년마다 개최되는 도시 등 인간정주환경 관련 회의이며, 이번에 개최된 3차 회의의 정식명칭은 ‘주택 및 지속가능발전에 대한 유엔회의(The United Nations Conference on Housing and

부의 재해취약성분석방법과 국민안전처의 재난관리실태점검에 기초하여 개발되었다.

현재 정부 각 부처 개별적으로 방재관련 다양한 정책이 제시 및 운영되고 있어 비효율성 이 논의되고 있으며, 향후에는 대형화되는 재해에 대응하기 위해 부처별로 운영되고 있 는 정책의 연계성 강화가 필요한 실정이다. 본 연구에서는 타 부처에서 별도로 운영하 고 있는 방재정책을 연계하여 복원력을 평가하는 방법을 제시함으로써 부처간 연계성 및 방재정책의 실효성 강화에 기여할 것으로 전망된다.

또한, 2차년도에 수행할 연구 주제인 복원력도시 구현방안에서는 다양한 복원력 강 화방안과 도시/방재/환경 정책의 연계성 강화 및 운영방안과 다양한 공간계획 관련 법 및 지침의 제고방안을 제시할 예정이다. 기후변화에 대응한 공간적 대책마련은 UN-ISDR의 MCR 캠페인 등 현재 선진국 등을 중심으로 논의되고 있는 기후변화 재해 대응 방재정책의 추세와 일맥상통하며, 이는 우리나라의 도시방재 관련 정책을 한 단 계 높일 수 있을 것으로 기대한다.

본 연구는 국제 공동연구로 진행되었으며, 국제 세미나 및 워크숍을 수행했고, 영문 보고서도 발간했다. 현재, 우리나라에서는 도시개발 체계(도시계획, 건설, 관리 등)와 ICT 등 경쟁력 있는 기술 및 관련 제도, 문화 등을 패키지화하여 ‘한국형 스마트 시티 모델(K-Smart City)’을 구축하고 해외로 수출하는 전략을 수립중에 있다. 또한, 유엔 해비타트 III 회의, UN-ISDR의 MCR 캠페인 등의 영향으로 개발도상국에서는 도시복 원력 강화방안에 대한 관심이 고조되고 있다. 이러한 국내･외 현황을 고려해 보면, 본 국제 공동연구는 도시방재 정책분야의 해외진출 기반을 강화할 수 있을 것으로 전망하 고 있다.

4. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위

본 연구는 우리나라의 재해취약성과 방재정책을 고려하여 지역의 복원력을 평가하고 강화하는 방안을 제시하는 것을 주요 목적으로 하고 있다. 이를 위해 재해취약성 분석, 재난관리실태점검 등 다양한 방재정책을 조사 및 활용했다. 개발된 복원력 평가방법은

우리나라 지자체를 대상으로 적용하였다. 하지만, 복원력 평가방법 개발을 위해 우리 나라보다 먼저 선행하여 관련 정책을 입안하고 수행하고 있는 다양한 선진국의 사례를 종합적으로 조사 및 분석하였다.

내용적 연구의 범위는 국내･외 관련 선행연구 및 수행 정책을 종합적으로 검토하여 방재분야의 복원력 개념 및 도입배경을 정립하고, 이에 기초하여 한국형 복원력 평가 방법을 개발 및 지자체에 적용･분석하였다. 또한, 복원력 평가 및 강화방안을 원활하 게 국내 방재정책에 도입할 수 있도록 정책적 시사점도 제시하였다.

2) 연구의 방법

본 연구는 국내･외 선행연구 문헌조사, 해외의 정책화 사례조사, 국내･외 전문가 및 관련 공무원 면담 조사, 국제세미나 및 워크숍 개최 등을 통해 수행되었다. 또한, 조사 및 분석된 내용을 종합적으로 검토하여 한국형 복원력 평가방법을 개발하고 지자체를 대상으로 적용 및 분석하였다.

먼저, 국내･외 복원력 관련 저널, 논문, 보고서 등을 조사하여 일반적으로 논의되고 있는 복원력 정의 및 방재분야에서의 복원력 개념과 특성을 재정립하였다. 또한, 미국 의 기후 복원력 툴킷, 국가재해 복원력 경쟁대회, 뉴욕시 복원력 특별계획, 유럽의 QSAND, FRC, 지역공동체의 재해복원력 측정 툴킷, 일본의 Pafrics, UN-ISDR의 지 방정부 재해 복원력 자가평가도구, IPCC의 기후변화 취약성 평가방법, 교토대학교의 CDRI 등 다양한 해외의 복원력 평가 및 적용사례들을 종합적으로 조사 및 검토하였다.

또한, 공무원(국토교통부, 환경부, 국민안전처 등) 및 전문가(국립재난안전연구원, 송 도에 위치한 유엔국제재해경감전략기구 동북아 사무소) 등과 면담조사 및 자문회의를 개최하였다.

본 연구는 국내(국토연구원, 한국환경정책･평가연구원) 전문 연구기관과 국외 전문 연구기관(우드로윌슨센터, 메트로폴리탄 연구소) 및 학교(버지니아 공대) 등이 공동으 로 연구를 수행했다. 지난 10월에는 연구결과를 바탕으로 국제 세미나를 개최하였으 며, 세미나에서 나온 의견 등을 수렴하여 본 보고서에 수록했다.

그림 1-2 연구추진체계

5. 선행연구 조사 및 본 연구와의 차별성

방재분야의 복원력 관련 주요 선행연구는 ‘도시복원력 강화를 위한 도시정책 발전방 안 연구(국토교통부, 2015)’, ‘지속가능한 발전을 위한 지역 회복력 진단과 활용방안 연구(하수정 외, 2014)’, ‘자연재해로부터의 지역사회 회복탄력성 도입방안(강상준･

조성한, 2013)’, ‘기후변화 적응도시 조성방안 연구 ­ 도시의 기후변화 취약성 평가방 법 정립 및 취약성 평가(국토해양부, 2011)’, ‘도시 방재력 진단을 위한 지표 및 체크 리스트 개발(국립방재교육연구원 외, 2010)’ 등이 있다.

복원력 관련 대부분의 선행연구는 기후변화 영향을 고려한 예방대책 마련, 지역경제 및 재해 피해액･복구액 분석 중심의 사례분석 연구 등이 대부분이다. ‘기후변화 적응 도시 조성방안 연구’의 경우 기후변화에 따른 6개 재해의 취약성을 동일한 분석틀을

활용 및 분석하여 재해별 특성 반영이 미흡하고, 적응능력을 고려하지 못한 재해취약 성분석으로 복원력 개념 도입은 미흡한 실정이다.

본 연구는 현재 우리나라에 가장 많은 피해를 유발시키고 있는 홍수재해에 초점을 두고 지역의 재해취약특성 및 재해대응능력 등을 종합적으로 고려하여 복원력을 평가 할 수 있는 방법을 개발하였다. 연구에서는 복원력을 변화하는 환경에 따른 불확실성 (재해발생 가능성)에 대응하여 도시 시스템의 지속가능성을 강화하기 위해 예방, 대 비, 대응, 복구 등 재해대응 전체 단계를 고려하는 포괄적인 방재개념으로 정의하고 지역의 기후적･물리적 재해취약특성과 재해대응능력을 종합적으로 고려하여 홍수 복 원력을 평가하는 방법을 개발하였다. 또한, 국토교통부의 도시방재 정책인 기후변화 재해취약성분석과 국민안전처의 재난관리실태점검 등 현재 국내에서 수행되고 있는 다 양한 방재관련 정책 및 관련 결과를 활용한 복원력 평가방법을 제시함으로써 평가방법 의 활용성 제고 및 부처간 협력할 수 있는 방안을 모색하였다.

표 1-2 본 연구와 선행연구의 차별성

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙ 과제명: 도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구 1차년도

∙ 연구자: 국토교통부(2015)

∙ 연구목적: 기후변화로 대형화 및 가속화되는 자연재해로부 터 안전한 도시를 구축하기 위해 복원력 개념을 도시정책 에 반영하는 방향 모색

∙ 국내외 문헌조사

∙ 인터뷰

∙ 현장 방문조사

∙ 국제세미나 및 워크숍 개최

∙ 도시 복원력 개념 및 연구동향 분석

∙ 도시 복원력 관련 법･제도 및 강화사례 조사

∙ 복원력 강화를 위한 도시정책 방향 도출

2

∙ 과제명: 지속가능한 발전을 위 한 지역 회복력 진단과 활용 방안 연구

∙ 연구자: 하수정 외(2014)

∙ 연구목적: 위기나 충격에 대응 할 수 있는 회복력 개념을 도 입하여 지역 회복력 진단 및 분석을 통해 국토 및 지역발 전정책의 패러다임을 제시

∙ 문헌조사

∙ 전문가 협동연구

∙ 전문가 설문조사

∙ 전문가 자문

∙ 외국의 지역 회복력 지표 및 정책 활용 사례

∙ 지역 회복력 진단지표 구축 및 지수 산출

∙ 지역 회복력 분석 및 지역 유 형화

∙ 지역 회복력 제고를 위한 정책 방향 및 추진과제

3 ∙ 과제명: 자연재해로부터의 지 역사회 회복탄력성 도입방안

∙ 문헌조사

∙ GIS 및 통계분석

∙ 선행연구 및 개념 재정립

∙ 사회적 비용 관점에서의 회복

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

∙ 연구자: 강상준･조성한 (2013)

∙ 연구목적: 국내 자연재해대응 정책의 방향성 제시를 위해 회복탄력성 개념 재정립과 사 회적 비용관점에서의 정량적 평가방법을 제시

∙ 자문회의 탄력성 정량화

∙ 회복탄력성 주요 요소 적용사례

∙ 결론 및 정책건의

4

∙ 과제명: 기후변화 적응도시 조 성방안 연구-도시의 기후변 화 취약성 평가방법 정립 및 취약성 평가

∙ 연구자: 국토해양부(2011)

∙ 연구목적: 도시의 합리적인 기후 변화 취약성 평가방법을 제시

∙ 문헌 및 인터넷조사, 현장조사

∙ 전문가 브레인스토밍

∙ 인과관계 분석

∙ 사례지역에 대한 GIS 분석

∙ 기후변화 관련 재해현황 및 특 성분석

∙ 국내외 도시의 기후변화 취약 성 평가사례 조사 및 시사점

∙ 도시의 기후변화 재해취약성 평가방법 및 평가지표 도출

∙ 도시의 기후변화 재해취약성 평가 사례분석

∙ 도시의 기후변화 재해취약성 평가를 위한 제도개선방향

5

∙ 과제명: 도시 방재력 진단을 위 한 지표 및 체크리스트 개발

∙ 연구자: 국립방재교육연구원 (2010)

∙ 연구목적: 도시 방재력의 기능 적 목표에 따른 도시 방재력 진단 지표 및 도시방재요소별 체크리스트 개발

∙ 국내외 문헌조사

∙ 해외사례 조사

∙ 도시 방재력 진단관련 지표조사

∙ 도시 방재력 진단 지표 및 체 크리스트 항목 개발

∙ 도시 방재력 진단 지표 및 체 크리스트 활용 방안

본 연구

∙ 과제명: 기후변화 홍수재해 대 응을 위한 복원력 제고방안 연구 (I) - 복원력 평가방법 개발 및 적용

∙ 연구목적: 기후변화에 의해 대 형화되는 홍수피해 저감을 위 해, 지역의 복원력 평가 및 적 용하는 방법을 개발

∙ 국내･외 선행연구 문헌 조사

∙ 해외의 복원력 정책화 사례조사

∙ 복원력 평가방법 개발 및 적용

∙ 국내･외 전문가 및 관련 공무 원 면담조사

∙ 국내･외 연구기관간의 협동연구

∙ 국제세미나 및 워크숍 개최

∙ 복원력 개념 및 도입배경

∙ 국내･외 복원력 평가 및 적용 사례

∙ 복원력 평가방법 개발 및 적용

∙ 홍수재해 대응을 위한 복원력 제고방안

01 기후변화 전망 및 한반도의 영향

17

02 방재분야의 복원력 개념 및 유사개념 검토

19

03 해외 선진국의 복원력 도입배경 및 현황

27

04 소결

31

CHAPTER 2

복원력의 개념 및 도입배경

CHAPTER

2 복원력의 개념 및 도입배경

본 장에서는 기후변화 전망 및 한반도의 영향에 대해 조사하였으며, 선행연구 조사 등을 통해 방재분야의 복원력 개념을 재정립하였다. 또한, 해외 선진국의 복원력 도입배경 및 관련 정책 등에 대해서도 조사하였다.

1. 기후변화 전망 및 한반도의 영향

최근 지구 온난화가 가속화되면서 기후변화 현상이 극단적으로 나타나고 있으며, 특 히 이상 폭우가 빈번히 발생하여 침수 및 산사태 등 대형 자연재해 피해가 증가하는 추세이다. IPCC 5차 평가보고서에 따르면 전 세계적으로 해수면온도를 포함한 지표면 기온이 상승하고 강수량이 증가하는 형태가 공통적으로 나타나며, 집중호우, 태풍, 폭 풍 등 극한 기상현상의 빈도와 강도가 증가될 것으로 전망되고 있다(기상청, 2014).

그림 2-1 전 세계 대륙별 자연재해 피해현황

자료 : EM-DAT¹⁾, 2015. 국토교통부, 2015. “도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구”. p.3. 재인용

특히, 우리나라에서는 2002년 태풍 ‘루사(RUSA)’에 의해 강릉지역에는 200년 빈 도를 상회하는 집중호우(일 최대강우량 870mm)가 발생하였으며, 2011년에는 경기도 및 서울을 중심으로 100년 빈도 강우를 초과하는 집중호우에 의해 서울 중심부 침수 및 우면산사태가 발생하였다. 또한, 2016년에는 태풍 차바(CHABA)에 의해 한반도 남부지역인 경남, 울산, 부산, 제주 등에 총 5,049억원의 재산피해 및 10여명의 인명 피해가 발생하였다. 이처럼 우리나라는 기후변화 등의 영향으로 대규모 집중호우가 빈 번하게 발생하고 있으며, 도시화 등은 홍수위험을 더욱 가중시키고 있다.

그림 2-2 집중호우 피해현장

서울 우면산 산사태 부산 도시침수 현장

자료 : 연합뉴스, 2011.7.28.(우면산 산사태²⁾, 검색일: 2016.4.13.), 2014.8.25.(부산 침수³⁾, 검색일: 2016.4.13.)

우리나라의 경우 지난 10년(2006~2015)간 자연재해에 의한 피해 중 태풍, 호우 등 홍수에 의한 피해가 90% 이상을 차지할 정도로 홍수위험은 매우 높으며, 미래에도 홍 수위험은 더욱 가속화될 것으로 전망되고 있다. IPCC의 RCP⁴⁾ 8.5 기후변화 시나리 오(기후변화를 완화하려는 노력없이, 현재 추세대로 지속적인 온실가스를 배출하는 시 나리오)에 따르면, 21세기말 한반도 평균기온은 1986~2005년 평균기온에 비해 5.9℃

상승 및 강수량은 20.4% 증가할 것으로 전망된다. 또한, RCP 4.5(어느 정도 온실가

1) http://www.emdat.be/disaster_trends/index.html (검색일: 2016.2.3.)

2) http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2011/07/30/0200000000AKR20110730036300003.HTML 3) http://www.yonhapnews.co.kr/society/2014/08/25/0701000000AKR20140825156100051.HTML 4) RCP(Representative Concentration Pathways) 기후변화 시나리오는 IPCC 5차 평가보고서(2013)에서 공식

적으로 채택된 시나리오로 온실가스와 에어로졸 영향에 의한 강제력뿐만 아니라 인간의 활동 등도 포함하여 기후

스 저감노력이 실현) 기후변화 시나리오에서도 강수량은 17.3%가 증가하여 미래 홍수 위험은 더욱 가중될 것으로 전망되고 있다(환경부, 2007).

표 2-1 한반도 기후변화 전망: 1986-2005년 대비 21세기 중후반기

구 분 1986-2005년 기후 값

21세기 중반기 (2046-2065년)

21세기 후반기 (2081-2100년) RCP 4.5 RCP 8.5 RCP 4.5 RCP 8.5

평균기온 (℃)

한반도 11.3 +2.3 +3.3 +3.0 +5.9

동아시아 - +1.9 - +2.4 -

전지구 - +1.4 +2.0 +1.8 +3.7

일최고기온(℃) 16.8 +2.3 +3.3 +2.9 +5.7

일최저기온(℃) 6.3 +2.4 +3.5 +3.2 +6.1

강수량(mm) 1144.5 +13% +21% +20% +18%

폭염일수(일) 7.5 +3.9 +7.4 +6.1 +24.4

열대야일수(일) 2.6 +6.6 +13.2 +11.8 +37.2

호우일수(일) 2.2 +0.9 +1.1 +1.0 +0.8

자료 : IPCC, 2007. “Climate change - WG1”, 국토교통부, 2015. “도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구”.

p.4. 재인용

2. 방재분야의 복원력 개념 및 유사개념 검토

1) 복원력의 정의 및 개념

복원력(Resilience)은 “To jump back”의 뜻을 가진 라틴어 “resílĭo”를 어원으로 하 며 종종 “Bouncing back”과 동일어로 사용되어 이전상태로 되돌아가는 능력을 의미하 며, 역사적으로 물질이나 조직의 유연하거나 탄력성의 정도를 기술하는데 사용되는 용 어로, 생태학, 공학, 경제학, 심리학 등 다양한 분야에서 적용되어 확산되어 왔다(김 태현 외, 2011, p.2).