CHAPTER 2
복원력의 개념 및 도입배경
CHAPTER
2 복원력의 개념 및 도입배경
본 장에서는 기후변화 전망 및 한반도의 영향에 대해 조사하였으며, 선행연구 조사 등을 통해 방재분야의 복원력 개념을 재정립하였다. 또한, 해외 선진국의 복원력 도입배경 및 관련 정책 등에 대해서도 조사하였다.
1. 기후변화 전망 및 한반도의 영향
최근 지구 온난화가 가속화되면서 기후변화 현상이 극단적으로 나타나고 있으며, 특 히 이상 폭우가 빈번히 발생하여 침수 및 산사태 등 대형 자연재해 피해가 증가하는 추세이다. IPCC 5차 평가보고서에 따르면 전 세계적으로 해수면온도를 포함한 지표면 기온이 상승하고 강수량이 증가하는 형태가 공통적으로 나타나며, 집중호우, 태풍, 폭 풍 등 극한 기상현상의 빈도와 강도가 증가될 것으로 전망되고 있다(기상청, 2014).
그림 2-1 전 세계 대륙별 자연재해 피해현황
자료 : EM-DAT1), 2015. 국토교통부, 2015. “도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구”. p.3. 재인용
특히, 우리나라에서는 2002년 태풍 ‘루사(RUSA)’에 의해 강릉지역에는 200년 빈 도를 상회하는 집중호우(일 최대강우량 870mm)가 발생하였으며, 2011년에는 경기도 및 서울을 중심으로 100년 빈도 강우를 초과하는 집중호우에 의해 서울 중심부 침수 및 우면산사태가 발생하였다. 또한, 2016년에는 태풍 차바(CHABA)에 의해 한반도 남부지역인 경남, 울산, 부산, 제주 등에 총 5,049억원의 재산피해 및 10여명의 인명 피해가 발생하였다. 이처럼 우리나라는 기후변화 등의 영향으로 대규모 집중호우가 빈 번하게 발생하고 있으며, 도시화 등은 홍수위험을 더욱 가중시키고 있다.
그림 2-2 집중호우 피해현장
서울 우면산 산사태 부산 도시침수 현장
자료 : 연합뉴스, 2011.7.28.(우면산 산사태2), 검색일: 2016.4.13.), 2014.8.25.(부산 침수3), 검색일: 2016.4.13.)
우리나라의 경우 지난 10년(2006~2015)간 자연재해에 의한 피해 중 태풍, 호우 등 홍수에 의한 피해가 90% 이상을 차지할 정도로 홍수위험은 매우 높으며, 미래에도 홍 수위험은 더욱 가속화될 것으로 전망되고 있다. IPCC의 RCP4) 8.5 기후변화 시나리 오(기후변화를 완화하려는 노력없이, 현재 추세대로 지속적인 온실가스를 배출하는 시 나리오)에 따르면, 21세기말 한반도 평균기온은 1986~2005년 평균기온에 비해 5.9℃
상승 및 강수량은 20.4% 증가할 것으로 전망된다. 또한, RCP 4.5(어느 정도 온실가
1) http://www.emdat.be/disaster_trends/index.html (검색일: 2016.2.3.)
2) http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2011/07/30/0200000000AKR20110730036300003.HTML 3) http://www.yonhapnews.co.kr/society/2014/08/25/0701000000AKR20140825156100051.HTML 4) RCP(Representative Concentration Pathways) 기후변화 시나리오는 IPCC 5차 평가보고서(2013)에서 공식
적으로 채택된 시나리오로 온실가스와 에어로졸 영향에 의한 강제력뿐만 아니라 인간의 활동 등도 포함하여 기후
스 저감노력이 실현) 기후변화 시나리오에서도 강수량은 17.3%가 증가하여 미래 홍수 위험은 더욱 가중될 것으로 전망되고 있다(환경부, 2007).
표 2-1 한반도 기후변화 전망: 1986-2005년 대비 21세기 중후반기
구 분 1986-2005년 기후 값
21세기 중반기 (2046-2065년)
21세기 후반기 (2081-2100년) RCP 4.5 RCP 8.5 RCP 4.5 RCP 8.5
평균기온 (℃)
한반도 11.3 +2.3 +3.3 +3.0 +5.9
동아시아 - +1.9 - +2.4
-전지구 - +1.4 +2.0 +1.8 +3.7
일최고기온(℃) 16.8 +2.3 +3.3 +2.9 +5.7
일최저기온(℃) 6.3 +2.4 +3.5 +3.2 +6.1
강수량(mm) 1144.5 +13% +21% +20% +18%
폭염일수(일) 7.5 +3.9 +7.4 +6.1 +24.4
열대야일수(일) 2.6 +6.6 +13.2 +11.8 +37.2
호우일수(일) 2.2 +0.9 +1.1 +1.0 +0.8
자료 : IPCC, 2007. “Climate change - WG1”, 국토교통부, 2015. “도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구”.
p.4. 재인용
2. 방재분야의 복원력 개념 및 유사개념 검토
1) 복원력의 정의 및 개념
복원력(Resilience)은 “To jump back”의 뜻을 가진 라틴어 “resílĭo”를 어원으로 하 며 종종 “Bouncing back”과 동일어로 사용되어 이전상태로 되돌아가는 능력을 의미하 며, 역사적으로 물질이나 조직의 유연하거나 탄력성의 정도를 기술하는데 사용되는 용 어로, 생태학, 공학, 경제학, 심리학 등 다양한 분야에서 적용되어 확산되어 왔다(김 태현 외, 2011, p.2).
복원력은 여러 연구 분야에서 다양한 개념으로 사용되고 있으며, 그 의미가 취약성 (vulnerability), 한계성(marginality), 민감성(susceptibility), 적응성(adaptability), 위험(risk) 등과 혼용되고 있다(Liverman, 1990, p.52).
특히, 복원력과 취약성은 여러 학문분야에서 상반된 개념으로 사용되고 있다.
Manyena(2006)는 복원력과 취약성의 관계가 용어정의에 따라 결정된다고 보고, 취약 성의 정의를 재해를 극복하거나 복구하는 능력의 부족한 정도로 본다면, 취약성과 복 원력은 매우 밀접한 관계를 형성하고 있다고 주장하였다. Klein 외(2003) 등은 복원력 을 취약성의 반대개념으로 정의하고, 높은 취약성은 낮은 복원력을 가진 커뮤니티라고 주장하였다. Cutter 외(2008)는 ‘재해에 대응하거나 복구할 수 있는 사회적 능력’으 로 복원력을 정의하면서, 취약성, 적응능력, 복원력은 서로 독립적인 관계지만 일부 관련성을 가지는 개념적 연관성을 제시하였다.
그림 2-3 복원력, 취약성, 적응능력의 개념적 연관성
자료 : Cutter et al, 2008. “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”.
p.598-606
복원력은 어떠한 충격에 대응하여 피해를 최소화하고 빠른 회복을 위한 능력으로 취 약성을 감소시키는 상반된 개념으로 빈번하게 활용되고 있으며, 대체로 적응능력 등을 통해 복원력을 강화하고 취약성을 감소시킬 수 있다고 논의되고 있다. 복원력은 혼란에 대한 대응과 빠른 회복을 위한 자기 조직적 역량이라는 특징을 가지고 있으며, 적응능 력 등을 통해 복원력을 강화시킬 수 있고(Klein 외, 2003, p.65), 적응능력은 복원력 을 강화시킬 수는 있지만 복원력으로 대체 할 수는 없으며, 복원력은 재해를 감소시키 는데 있어 광범위한 실제 관련성을 지니고 있다(서울특별시의회, 2014, p.40).
복원력 관련 선행연구 등을 종합적으로 검토하면, 복원력은 취약성의 반대적인 개념 으로 사용되는 경향이 강하며, 다시 말해 취약성이 낮은 것은 복원력이 높은 것과 유사 하게 정의되고 있는 추세이다.
2) 방재분야의 복원력
복원력의 어원인 “resílĭo”, 즉 이전상태로 되돌아가는 능력에 기초하여 많은 분야에 서 복원력의 개념이 재해석되어 활용되는 것처럼 방재분야에서도 다양하게 재해석되고 있다. 처음 방재분야에 복원력 개념을 도입한 사람은 Timmerman(1981)으로 ‘재해발 생을 흡수하고 복구할 수 있는 능력’으로 정의하였다. 그 후 방재분야의 복원력은 물리 적 분야뿐만 아니라 사회적 분야 등 다양한 분야와 연결되어서 정의되고 있으며 지속적 인 논의가 이루어지고 있다.
주요 논의되고 있는 복원력 관련 개념을 보면, 환경변화(기후변화 및 도시화 등), 충격완화 및 흡수, 충격 및 피해, 적응 및 회복능력, 시스템 유지 등의 내용을 공통적 으로 내포하고 있다. 주로 논의되고 있는 복원력 관련 공통 내용을 종합해보면, 복원력 은 시스템의 유지를 위해 필요한 능력이며, 기후변화 및 도시화 등과 같은 환경변화에 따른 피해를 완화하면서 재해발생후에는 신속한 복구 등을 통해 피해를 저감시키는 개 념으로 논의되고 있다.
표 2-2 방재분야에서 복원력의 정의
자료 : Burton et. al, 2012, 강상준･조성한, 2013. “자연재해로부터의 지역사회의 회복탄성력 도입방안”. p.14. 재인용.
저자 정의
Timmerman(1981) ∙ 재해발생을 흡수하고 복구할 수 있는 시스템 능력
Wildavsky(1988) ∙ 예상하지 못한 위험 등의 대처능력
Buckle(1998) ∙ 자연재해로 발생할 수 있는 손실, 위험 등을 자체적으로 견뎌낼 수 있는 능력 Kulig and
Hanson(1999)
∙ 지역 복원력은 역경을 대처하는 것뿐만 아니라, 높은 수준의 기능을 유지하는 지역사회 능력
Comfort(1999) ∙ 새로운 작동조건의 시스템에 기존의 자원과 기술 등을 적용할 수 있는 능력
Adger(2000) ∙ 공동체가 사회∙정치∙환경적 변화로 인한 압력과 방해 등에 대처하는 능력
Buckle et al.(2001) ∙ 취약성을 감소시키는 주민, 지역공동체, 단체, 기반시설 등의 질적 능력
Bruneau et al.(2003) ∙ 재해위험의 영향을 완화하고 사회분열을 최소화하는 사회구성단위의 능력
Cardona(2003) ∙ 부정적 영향을 흡수하고 복구할 수 있는 커뮤니티의 수용력 또는 생태시스템
Pelling(2003) ∙ 재해에 대응하고 적응하는 능력
Rose(2004) ∙ 개인과 사회의 손실 등을 회피할 수 있는 적응 반응
UN-ISDR(2005) ∙ 구조 및 기능 등을 유지하기 위해, 저항 또는 변화하면서 위험에 적응하는 사회의 시스템 능력
Foster(2006) ∙ 장애를 예측하고 대비, 대응, 복구하는 능력
Pendall et al.(2007) ∙ 쇼크 또는 스트레스 이후 신속하게 이전의 균형 상태로 돌아가는 능력
Cutter et al.(2008) ∙ 재해로부터 대응하고 복구할 수 있는 사회적인 능력
Norris et al.(2008) ∙ 장애 이후 정상적인 기능을 위한 적응 능력
Zhou et al.(2009) ∙ 손실로부터 저항하거나 복구하는 능력
Folke 외(2006)는 방재분야의 복원력을 공학적, 생태학적, 사회-생태학적 복원력 으로 구분하고 각각의 특성, 초점, 맥락 등에 대해서 정의하면서 방재분야의 복원력 개념을 체계화하였다.
표 2-3 분야별 복원력의 특성
복원력의 개념 특성 초점 맥락
공학적 복원력 (Engineering Resilience)
복구 기간 효율성
복구
불변 안정적 균형
생태학적 복원력 (Ecologocal Resilience)
완충 능력 충격 완화 기능 유지
지속성 안정성
복수 평형 안정 사회-생태학적 복원력
(Social-Ecological Resilience)
상호작용 재조직 유지 및 발전
적응능력 다변성 학습, 혁신
통합시스템 피드백 상호작용 자료 : Folke et. al, 2006. “Resilience: the emergence of a perspective for social-ecological systems analyses”.
p.253-267. 강상준･조성한, 2013. “자연재해로부터의 지역사회의 회복탄성력 도입방안”. p.10. 재인용.
취약성, 복원력 등 다양한 개념이 방재분야에 소개되면서 방재연구의 패러다임도 차 츰 변화하고 있다. 초기 방재분야의 연구들은 재해나 위기를 환경적 요인에 의한 불가 피한 외부적 충격, 스트레스, 피해의 결과로 보았지만, 최근 대두되고 있는 환경결정 론적인 사고에서는 정치, 사회, 경제적 조건들에 따라 피해 정도가 달라질 수 있다는 측면에서 복원력 및 적응력 등의 개념이 강조되고 있는 추세이다(류현숙, 2009). 다시 말해, 기존의 재해대응에 대한 접근방법은 ‘재해와 그로인한 피해’에 초점이 맞추어져 있었지만, 최근에는 ‘지역사회의 범주 안에서 재해를 이해’하는 것의 중요성이 방재연 구에서 강조되고 있다(강상준･조성한, 2013, p.20). 이에 따라 사전조치적인 대응방 식으로 예방적 차원만을 고려하여 취약성을 평가하는 기존의 방재연구 분야는 적응능 력 등 복원력의 중요성을 강조하는 형태로 패러다임이 변화하는 추세이다. 또한, 취약 성은 재해 발생이전의 상태를 표현하는 데 비해 복원력은 평상시의 상태뿐만 아니라 시스템이 재해영향을 받아들이고 재해에 대처하며 위험에 대응하는 법을 배우는 능력 을 촉진하는 사후 적응과정까지 포괄하는 폭넓은 개념으로 이해되고 있다(Cutter 외, 2008, p.599).
표 2-4 방재연구의 패러다임 변화
복원력의 개념 과거 현재 미래
관심대상 위험요소
(Hazards)
취약성 (Vulnerability)
복원력(Resilience) 및 적응력(Adaptive capacity)
대응양식 반응적
(Reactive)
예방적 (Proactive)
예방･사전조치적 (Proactive & Precautionary)
대응주체 단일기관
(Single Agency)
파트너쉽 (Partnershisp)
네트워크(Networks)와 공동체(Communities)
접근 과학중심
(Science driven)
다학문적 접근 (Multi-disciplinary)
사회적 학습 (Social learning)
관리방식
대응관리 (Response management)
위기관리 (Risk management)
통합･발전적 관리 (Integrated & Developmental
Management)
관리목표 공동체를 위한 관리 공동체와 함께 관리 공동체에 의한 관리
자료 : 류현숙, 2009. 국토교통부, 2015. “도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구”. p.20. 재인용.
방재분야에서 복원력 개념을 도입하기 위해 복원력을 구성하는 요소에 대한 연구도 진행중에 있다. 가장 일반적으로 거론되고 있는 복원력의 구성요소는 지진통합 연구센 터(MCEER)의 Bruneau 외(2003)가 제시한 내구성(Robustness), 가외성(Redundancy), 자원부존성(Resourcefulness), 신속성(Rapidity) 등의 4R이다. 내구성은 충격흡수, 완충장치, 분산모듈화 등을 통한 재해피해 발생 전의 외부충격 흡수와 연관성이 높다.
가외성은 여력 및 다양성, 신속성은 빠른 자원동원 및 협업 등, 자원부존성은 자기조직 화 등과 같이 재해발생 후의 적응 및 복구능력 등과 관련이 높다. 또한, Adger(2000) 는 복원력을 외부적 충격에 대한 저항력(resistance to external shock), 외부적 충격 으로부터 회복할 수 있는 회복력(ability to recover from external shock), 새로운 환 경에 적응할 수 있는 적응력(ability to adapt to new circumstance)으로 나타내었으 며, Lorenz(2010)은 복원력을 적응 역량(adaptive capacity), 대응 역량(coping capacity), 참여적 역량(participative capacity) 등으로 제시하고 있다.
그림 2-4 복원력의 4가지 구성요소
자료 : 전대욱, 2014. “재난안전분야-4가지 회복력 갖춰야”. 과학기술정책연구원. p.21.
이를 종합해보면 복원력의 주요 구성요소들은 재해발생 전(예방, 대비), 재해발생 후(대응, 복구)등 재해발생 및 대응단계에 맞춰 구성할 수 있으며, 방재분야의 복원력 은 재해대응 전체 단계의 방재능력이라고 볼 수 있다. 사전예방적 측면에서의 취약성 을 고려한 예방, 대비 단계에서는 주로 내구성, 저항력 등의 복원력 구성요소와 관련이 높으며, 물리적 방재능력 강화를 위한 다양한 계획, 제도 등을 통해 지역의 복원력을 강화할 수 있다. 재해발생 후를 고려하는 대응 및 복구단계에서는 가외성, 신속성, 자 원부존성, 적응력, 대응역량, 참여역량 등의 복원력 구성요소와 관련이 높으며, 신속 한 재해대응 능력, 부서간 협력 및 시민참여 역량 등을 통해 지역의 복원력을 강화할 수 있다.
복원력은 기후변화 및 도시화 등 환경변화에 따른 불확실성에 대응한 방재분야의 필 수적 구성요소로도 논의되고 있다. IPCC(2007) 실무그룹Ⅱ에서는 적응능력 강화와 회복력 증가를 통한 지속가능한 발전은 기후변화에 따른 불확실성을 감소시킬 수 있다