지자체 공간정보화 수준분석 및 역량 제고방안 The Policies to Promote Geo-information Capacities of
Local Authorities
국토연 2008-27 ․ 지자체 공간정보화 수준분석 및 역량 제고방안
지은이․사공호상, 박종택, 김걸, 강혜경 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 12월 20일 / 발행․2008년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․978-89-8182-572-0
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Ⓒ2008, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.
국토연 200827
지자체 공간정보화 수준분석 및 역량 제고방안
The Policies to Promote Geo-information Capacities of Local Authorities
•
사공호상․박종택․김걸․강혜경
연 구 진 연구책임 사공호상 연구위원
연구반 박종택 연구위원
김 걸 책임연구원 강혜경 책임연구원
연구심의위원 김영표 부원장 (주심) 이상건 국토연구원 연구위원 채미옥 국토연구원 연구위원 이종열 국토연구원 연구위원 정문섭 국토연구원 연구위원 연구협의(자문)위원 김현규 서울특별시 지리정보담당관
김수천 대전광역시청 기획관리실 최춘성 전북도청 토지건축과 채경석 경산시청 지리정보과 서충인 안양시 정보통신과 정구준 경기도 여주군 민원봉사과 최영복 전남 영암군 도시개발과 최강구 충남 당진군 종합민원실 한재훈 서울 구로구 전산팀장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
정보사회는 경제, 산업, 문화 등 모든 면에서 정보가 근간이 되는 사회를 말한다. 정보사회가 도래하기 이전, 산업사회에서도 정보는 중요한 요인이었 다. 그러나 정보사회는 그 이전보다 정보가 더 절대적인 비중을 차지하는 시 대가 되었음을 의미한다. 따라서 국가의 경쟁력은 정보를 얼마나 효과적으로 생산․활용하는 가에 달려 있다고 해도 과언이 아니다.
우리나라는 수요가 급격히 늘어나고 있는 공간정보의 중요성을 인식하고, 1995년부터 국가GIS구축사업을 통해서 국가공간정보기반을 확충해 왔으며, 이를 통해서 공공부문은 물론 민간서비스부문까지 공간정보의 활용을 크게 확산시켰다. 공공부문에서는 GIS기반 응용시스템을 구축․운용함으로써 행 정업무의 효율성과 대 시민 서비스의 질을 한층 제고하였다. 또한 민간부문 에서는 지리정보 콘텐츠를 다양화하고, 이를 정보통신기술과 결합함으로써 다양한 서비스를 구현하는 산업으로 발전하고 있다.
지난 2005년까지 우리나라는 중앙정부 주도로 국가GIS사업을 추진하였다.
1차 국가GIS사업 동안(1995~2000)에는 종이형태의 지형도와 지적도를 수지 형태로 변환하거나 신규로 수치지도를 제작함으로써 국가공간정보의 기반을 마련하였다. 2차 국가GIS사업 동안(2001~2005)에는 1차 사업에서 구축한 공 간정보를 활용하여 업무에 필요한 각종 응용시스템을 구축하였다. 당시에는
국토해양부, 행정안전부 등 중앙정부 차원에서 필요한 응용시스템을 우선적 으로 구축함과 동시에 지자체의 공간정보데이터 등 인프라를 확충하고자 노 력하였다.
GIS는 행정업무의 생산성 제고와 국토자원의 효율적 이용․보전에 관한 정책을 수립하는데 매우 유용한 수단으로 인식되면서 지자체 업무에 없어서 는 안 될 중요한 요소가 되었다. 그러나 열악한 재정과 전문인력의 부재 등으 로 인하여 자체적으로 추진하지 못하고 중앙정부의 지원에 의존하게 되었다.
중앙정부가 한국토지정보시스템(KLIS), 도로 및 지하시설물도 전산화사업 등 을 통해서 지자체 공간정보화를 지원하는 동안 지자체도 자체적으로 각종 활 용시스템을 구축․운용하기 시작하였다. 그러나 지자체의 재정 등 제반여건 에 따라 공간정보화의 격차가 발생하기 시작하였고, 그 정도가 심화되면서 부작용에 대한 우려가 나타나게 되었다.
본 연구는 지자체간 공간정보화 격차가 얼마나 발생하고 있는지를 알아보고, 이를 바탕으로 지자체간 공간정보화 격차의 해소방안을 모색하는데 목적을 두고 있다. 본 연구에서 제시하는 정책방향과 전략이 지자체간 균형발전과 국가GIS의 발전에 도움이 되기를 바란다. 아울러 이 연구를 기반으로 공간정보가 더욱 발전 하여 우리나라의 국가경쟁력이 한층 더 강화되기를 기대한다.
본 연구에 연구책임자로 참여한 사공호상 연구위원과 연구진의 열정과 노고를 치하하며, 본 연구에 여러 가지 도움을 주신 관계 전문가에게 감사의 말씀을 드 린다.
2008년 12월 국토연구원장 박 양 호
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
공간정보란 특정 지점이나 사물의 위치와 형상 그리고 그에 관한 속성을 말한 다. 공간정보라는 용어는 아직 익숙하지 않지만 지도는 매우 익숙한 용어다. 지도 는 공간정보를 표시하여 나타내는 한 형태이다. 포털사이트에서 ‘지도’의 검색순 위가 5위 이내를 차지하고 있으며, 우리생활의 약 80%가 공간정보와 관련이 있다 고 한다. 그 만큼 공간정보의 사용빈도가 높고, 앞으로 활용수요도 높아질 가능성 이 있음을 알 수 있다. 최근에는 포털사이트에서 공간정보 서비스에 대한 경쟁이 전쟁과 다를 바 없을 만큼 치열하게 전개되고 있다. 보다 상세하게, 보다 편리하게, 보다 다양한 정보를 제공하기 위한 경쟁이다. 포털사이트가 이처럼 공간정보 서비 스에 투자를 하는 이유는 공간정보라는 매체가 포털사이트의 인기 순위를 바꿀 수 있을 만큼 중요한 가치가 있다고 판단하기 때문이다.
국가차원에서 공간정보의 중요성을 인식하고, 국가GIS사업을 추진해 온지 어언 14년이 지났다. 그 동안 중앙부처와 지자체가 공간정보인프라를 구축․활용함으 로써 행정업무의 효율성과 생산성을 제고하는 한편 시민들에 대한 서비스를 강화 하게 되었다. 공간정보와 GIS를 기반으로 하는 응용시스템이 도입되면서 종전의 도면첩(圖面帖과) 대장(臺帳)이 자취를 감췄고, 자료수집, 갱신, 분석업무를 효과적 으로 수행하게 되었다. GIS의 유용성이 알려지면서 중앙정부는 물론 지자체가 앞 다투어 공간정보와 GIS기반 응용시스템을 구축하기 시작하였다.
GIS는 매우 유용한 반면, 데이터 및 시스템을 구축하는데 많은 비용이 소요되고
전문가도 필요로 한다. 이러한 여건을 감안하여 2000년 초기부터 중앙정부가 국비 로 예산을 확보하여 지자체에서 필요한 응용시스템을 구축하였다. 한국토지정보 시스템(KLIS), 도로 및 지하시설물도 구축사업 등이 대표적인 예다. 중앙정부에서 추진하는 국가GIS사업을 기반으로 하여 지자체는 자체적으로 공간데이터 또는 응 용시스템을 구축하기 시작하였다.
재정자립도가 높거나 기관장의 관심이 높은 자치단체는 예산을 확보하고 조직 을 정비하여 공간정보화사업을 체계적으로 추진하고 있는 반면, 그렇지 못하는 지 자체는 답보상태에 있는 실정이다. 이와 같은 상황이 수년간 지속된 결과, 지금은 지자체간 공간정보화 수준차이가 상당히 발생하고 있으며, 앞으로 그 차이가 더욱 심화될 것으로 우려된다. 지자체간 공간정보화 격차는 지자체간 불균형 발전으로 이어질 가능성이 매우 높기 때문에 국가차원에서의 대책이 절실히 필요한 실정이 다.
이러한 배경 하에서, 본 연구는 지자체의 공간정보화 수준을 체계적으로 분석 하여 실태를 파악하고, 이를 기반으로 지자체간 공간정보화 수준의 차이를 완화 할 수 있는 방안을 모색하는데 목적으로 두고 추진하였다. 본 연구를 수행하면서 여러 차례의 설문 및 방문조사에 기꺼이 응답해주신 지자체 GIS담당공무원들과 자문회의 등을 통해서 연구내용에 조언을 아끼지 않은 전문가 여러분께 깊은 감 사를 드린다.
마지막으로, 미력하나마 이 연구가 지자체간 공간정보화의 격차를 완화하는데 일조하여, 지자체간 균형발전은 물론 국가GIS가 한 단계 발전하는 계기와 초석 이 되기를 기대한다.
2008년 12월 사공호상 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
1. 연구의 개요
우리나라는 1995년부터 국가GIS사업을 추진해 오고 있다. 그 동안 중앙정부와 지방자치단체는 공간정보인프라와 응용시스템을 구축하였으며, 이를 통해 행정 업무의 효율성과 시민서비스를 크게 제고하였다. 그러나 지자체의 사회경제적 여건과 특성을 고려하지 못한 채 획일적 잣대로 국가GIS사업을 추진하여 지자체 간 공간정보화 수준의 격차가 심화되고 있다는 우려가 제기되고 있다.
재정자립도가 높은 기초자치단체와 광역시도, 특별시는 공간정보화사업을 체 계적이고 역동적으로 추진하는 반면, 사회경제적 여건이 열악한 지자체는 공간 정보화 추진실적이 저조한 실정이다. 이와 같이 지자체간 공간정보화의 수준 격 차가 점차 심화될 경우, 국가GIS가 총체적으로 취약해질 뿐 아니라 지역 간 경쟁 력의 격차가 더욱 커질 것으로 예상된다.
중앙정부에서는 지자체의 정보화 수준을 정확하게 파악하고, 이를 기반으로 지자체를 유형화 한 후 유형별로 집중적이고 차별화 된 전략을 제시하는 것이 바람직하다. 과거의 획일적이고 지자체의 현실과 특성을 충분히 반영하지 못한 정책은 지자체의 특성에 맞게 차별화되고 현실적인 정책수립으로 방향을 재조정 해야 할 것이다. 이와 같은 지자체 공간정보 강화전략을 마련하고자 해도 실태를 파악할 수 있는 기초자료가 부족하여 개선방안을 정확하게 도출하지 못하고 있
다.
이와 같은 배경 하에서, 본 연구는 지자체 공간정보화 수준을 체계적으로 분석 하고, 이를 기반으로 지자체간 공간정보화 격차를 해소하고 나아가 지자체의 공 간정보화 역량을 제고할 수 있는 정책방안을 제시하는데 목적이 있다.
2. 지자체의 공간정보화 개념과 시책
1) 지자체 공간정보화 개념
‘지자체 정보화’는 정보통신기술을 이용하여 지방자치단체가 공공사무를 처리 함에 있어 안고 있는 문제를 해결하거나 더 나은 무엇을 얻기 위해 현재의 경영 수단, 방법, 절차, 조직, 제도 등을 변화시키고 개선하는 과정을 말한다. ‘지자체 공간정보화 수준(Level of Geospatial Information)’이란 지자체의 공간데이터 및 활용시스템 구축, 연계통합 등 일련의 활동수행 정도와, 이를 위한 직간접적 관 련부문의 변화 및 개선 정도라고 할 수 있다. 지자체 공간정보화 수준은 절대적 개념이라기보다는 상대적 개념으로서 공간정보화를 위한 지자체의 제반 인적, 물적, 제도적 기반환경의 상대적인 차이를 의미한다.
2) 우리나라 공간정보화 시책의 특징
우리나라는 중앙정부가 주도적으로 지자체의 공간정보화를 추진해 오고 있다.
국토해양부, 행정안전부 등 중앙부처가 동일한 기준과 표준을 적용하여 공간정 보화사업을 추진함으로써 데이터 및 응용시스템의 일관성을 확보하였다. 이처럼 중앙정부가 지자체의 공간정보화를 주도함으로써 짧은 기간 내에 공간정보화기 반을 확충한 반면, 지자체 스스로가 공간정보화를 추진하는 역량은 아직 까지도 미흡한 문제로 지적되고 있다.
또한, 우리나라는 행정계층 간 공간정보화의 차이가 크다. 기관장이 관심도, 재정여건, 전담조직, 전담인력 등 여건의 정도에 따라 지자체 공간정보화 수준의 차이가 크게 발생하고 있다. 공간정보화를 추진하는 데는 많은 예산이 소요되기
때문에 재정여건에 따라 지자체간 공간정보화 추진정도가 크게 다르다.
마지막으로, 우리나라 지자체 공간정보화는 주로 시설물의 관리 중심으로 추 진되어 왔으며, 점차 업무중심으로 발전하고 있다. 초기에 지자체에서 구축․운 용하고 있는 시스템은 주로 도로관리시스템, 상수도관리시스템, 하수도관리시스 템, 지하시설물통합시스템 등이다. 그러나 점차 행정시스템과의 연계를 통해 업 무의 효율성을 높이는 한편, 의사결정을 지원하는 부가가치가 높은 활용으로 발 전하고 있다.
3. 공간정보화 수준 분석모형
본 연구에서는 공간정보화의 정도와 이를 설명하는 인자 간의 관계보다는 지 자체 공간정보화의 수준을 분석하고, 지자체간 차이를 파악하는데 목적을 두고 있기 때문에 지수분석 기법을 선택하였다.
지자체 공간정보화 수준 측정을 위한 지표부문은 선행연구를 분석․종합하여 인프라부문, 구축 및 활용부문 그리고 연계통합부문 등 3개 부문으로 설정하였으 며, 측정모형은 <그림 1>과 같다.
지자체간 공간정보화의 차이를 계량적으로 분석하기 위하여 조사항목별 공간 정보화 수준은 Likert 5점 척도를 이용․조사하도록 설계를 하였다. 직접 응답할 수 있는 항목은 가급적 5개 항목으로 구성하여 계량화가 용이하도록 하고, 직접 응답할 수 없는 경우는 숫자를 계량화하여 지수산정이 용이하도록 설계하였다.
지자체 공간정보화 수준 조사부문은 중요도가 서로 다를 것으로 판단하여 가 중치를 도출․반영하였다. 조사부문뿐만 아니라 부문 내의 조사항목 간에도 중 요도가 다를 것으로 판단되어 가중치를 조사․반영하였으며, 가중치는 AHP(Analytical hierachical Process)기법을 활용하여 도출하였다.
<그림 1> 지자체 공간정보화 측정모형
4. 지자체 공간정보화 수준조사 및 분석
조사결과를 분석한 결과, 행정계층 간 공간정보화 격차가 상당히 존재하고 있 는 것으로 나타났다. 광역시․도․시․군․구로 구분하여 공간정보화 수준을 분 석한 결과, <표 1>에서 보는 바와 같이, 특별시를 포함한 광역시의 수준이 가장 높은 것으로 나타났다. 도와 시는 거의 유사한 수준을 보이고 있으며, 군의 공간 정보화 수준이 가장 낮게 나타났다.
구분 광역시 도 시 군 구
공간정보화지수 68 55 56 35 40
<표 1> 지자체 간 공간정보화 수준의 차이
군의 공간정보화지수는 35점으로 광역시 68점의 약 절반에 해당하는 수준이 다. 구는 군보다는 높지만 시보다는 낮은 수준이며, 광역시의 공간정보화 수준에 크게 미치지 못하고 있다.
행정계층별 공간정보화지수를 히스토그램으로 나타내어 비교해 보면 공간정 보화의 격차를 확인 할 수 있다. <그림 2>에서 볼 수 있듯이 공간정보화지수는 광역시가 가장 높고 그 다음이 시, 도, 구, 군의 순이었다. 이에 비해 인프라지수 는 광역시와 도․시 간에 뚜렷한 차이가 없으나 구나 군은 광역자치단체에 비해 인프라수준이 낮은 것을 확인 할 수 있다. 이는 광역시․도․시의 인프라가 전반 적으로 잘 갖추어져 있음을 의미한다.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
광 역 시 도 시 구 군
지수값
정 보 화 지 수 인 프 라 지 수 구 축 활 용 지 수 연 계 통 합 지 수
<그림 2> 행정규모별 공간정보화지수의 비교
5. 지자체 공간정보화 역량제고방안
행정계층 간 공간정보화 격차 완화는 중앙정부 차원에서 대책을 마련해야 하 며, 본 연구를 통해 도출한 정책방안은 다음과 같다.
첫째, 국가GIS 정책에서 지자체GIS의 목표를 설정할 필요가 있다. 현재 국가 GIS의 비전과 정책목표는 설정되어 있는 반면, 지자체GIS의 비전과 정책목표는 없는 실정이다. 따라서 지자체GIS가 지향해야 할 비전과 목표를 설정한 후, 이를 달성하기 위한 방안으로써 중앙정부 또는 지자체의 역할을 정립해 나가야 할 것 이다.
둘째, 국가는 지자체간 공간정보화의 차등이 요인을 발굴하고 공간정보화의 최저 수준 만족도를 평가하여 정책에 반영해야 한다. 지금까지 정부는 전국 평준 화 혹은 예산절감을 이유로 지자체의 특성을 고려하지 않은 채 일률적인 기준을 적용함으로써 지자체 공간정보화 격차를 심화시킨 측면도 있다.
셋째, 광역자치단체의 역할정립이 필요하다. 앞으로 중앙정부의 권한이 지방 으로 본격 이양될 경우, 광역자치단체의 역할과 기능이 현재보다 크게 확대될 전 망이다. 국토계획법에 의한 계획수립권한의 지방이양이나 지자체 중심의 국가 GIS 정책을 전개하기 위해서는 광역자치단체의 역할이 매우 중요하다.
넷째, 재정자립도 등 지자체의 공간정보화 여건에 따라 국비를 차등적으로 지 원해야 한다. 본 연구에서 분석한 행재정 지수와 지자체 공간정보화의 관계를 고려할 때 기초자치단체는 재정자립도, 도시계획면적, 도시화율에 따라 예산을 차등 지원하는 것이 바람직하며, 보다 자세한 기준을 설정할 경우 시는 행정구역 면적을 추가적으로 고려하고, 구는 인구밀도를 추가적인 요소로 고려하는 것이 바람직하다.
다섯째, 도시지역과 군지역의 균형 있는 공간정보화사업 추진이 필요하다. 지 금까지 우리나라 지자체 공간정보화는 주로 도시지역에 집중되어 왔다. 그러나 앞으로는 도시지역과 군지역이 균형적으로 발전할 수 있도록 지역적 특성에 맞 는 사업이 동시에 추진되어야 한다.
여섯째, 인센티브제도를 도입하여 지자체간 경쟁을 유도하고 지자체의 자생력 을 키워야 한다. 중앙정부의 지원만으로 지자체 공간정보화의 격차를 해소하는 데 는 한계가 있다. 중앙정부에 지나치게 의존할 경우 지자체의 공간정보화 역량강화 는 요원할 수밖에 없다. 따라서 지자체의 노력여하에 따라 중앙부처의 지원을 차
등화 하는 등 지자체 간 경쟁을 유도해야 한다.
마지막으로, 지자체 간 공간정보화의 격차를 모니터링 할 수 있는 조사 및 평 가체계를 구축해야 한다. 지자체 간 공간정보화의 격차는 오랜 기간과 복합적인 요인에 의해 발생한다. 따라서 지자체의 공간정보화 수준을 지속적이고 체계적 으로 모니터링 할 수 있는 체계를 갖추는 것이 중요하다.
6.결론
본 연구는 학술적인 면과 정책적인 면에서 소기의 성과를 거두었다. 먼저, 학 술적 성과로는 지자체 공간정보화 수준을 측정하는 방법을 정립하였다. 기존 분 석방법의 한계를 극복하기 위하여 공간정보화 지수를 측정할 수 있는 모형을 정 립하고, 공간정보화에 영향을 미치는 인자의 인과관계 분석을 통해 조사부문과 부문별 조사항목을 선정하였다. 아울러 AHP분석을 통해서 조사부문과 조사항목 간 가중치를 결정하였으며, 조사항목을 지수로 변환하는 계량화 방안도 제시하 였다. 따라서 본 연구에서 정립한 공간정보화 수준 측정모형은 앞으로 지자체의 공간정보화를 지속적으로 모니터링 하는 조사체계로 이용될 수 있을 것이다.
정책적 성과로는 지자체 공간정보화 정책을 수립하는 기초자료를 제공하였다.
본 연구를 통해서 지자체 간 공간정보화의 차이가 존재하고 있으며, 정책의 변화 가 없는 한 그 차이는 점차 커질 가능성이 크다는 사실을 알게 되었다. 아울러 행정 계층 간 공간정보화의 수준차이는 물론 동일한 행정계층의 기초지자체 간 공간정보의 차이가 있음을 확인하고, 이를 해소할 수 있는 정책방안을 제시하였 다. 이러한 연구결과는 제4차 국가GIS기본계획은 물론 향후 지자체 공간정보화 의 정책방향을 설정하는데 활용될 수 있을 것이다. 아울러 다. 본 연구는 공간정 보화의 차이로 인한 지자체 및 지역간 불균형이 심화될 가능성을 알리고, 이를 완화할 수 있는 방안을 제시함으로써 지자체간 균형발전에 도움이 될 것으로 기 대된다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제 1 장 연구개요
1.연구배경 ··· 1
2.연구목적 ··· 3
3.연구범위 ··· 4
4.연구방법 ··· 5
1)이론 및 선행연구 검토 ··· 5
2)연구협의회 운영 ··· 6
3)지자체 공간정보화 수준 조사 ··· 7
4)외부전문가 활용 ··· 8
5)주요 연구내용 및 수행절차 ··· 8
제 2 장 이론 및 선행연구 고찰 1.지자체 공간정보화 관련 이론 ··· 11
1)정보격차이론 ··· 11
2)정보화 발전단계이론 ··· 14
2.지자체 공간정보화 수준관련 선행연구 검토 ··· 17
1)지자체 GIS관련연구 현황 ··· 17
2)정보화 수준 및 격차관련 연구 현황 ··· 18
3)선행연구와의 차별성 및 연계성 ··· 20
4)관련연구 동향 ··· 21
제 3 장 지자체 공간정보화 개념과 시책
1.지자체 공간정보화 개념 ··· 23
1)공간정보화 개념 ··· 23
2)지자체 공간정보화 개념 ··· 26
3)지자체 공간정보화 수준의 개념 ··· 27
2.지자체 공간정보화 시책 ··· 28
1)중앙정부의 공간정보화 시책 ··· 29
2)지자체의 공간정보화 현황 및 시책 ··· 36
3)우리나라 지자체 공간정보화 시책의 특징 ··· 38
3.해외사례 ··· 40
1)일본의 지자체 공간정보화 시책 사례 ··· 40
2)호주의 지자체 공간정보화 시책 사례 ··· 52
제 4 장 공간정보화 수준 분석모형 1.지자체 공간정보화 수준측정 모형 선정 ··· 57
2.지자체 공간정보화 수준측정을 위한 지표부문 및 조사항목 선정 ··· 59
1)정보화측정을 위한 지표부문 ··· 59
2)지자체 공간정보화 수준측정을 위한 지표부문 선정 ··· 65
3)지자체 공간정보화 수준 측정을 위한 항목선정 ··· 66
3.지자체 공간정보화 수준 분석모형 ··· 70
1)지자체 공간정보화 수준측정을 위한 지표항목 및 인과관계 ··· 70
2)지자체 공간정보화 수준 분석 모형 ··· 71
4.지자체 공간정보화 수준 측정기법 ··· 73
1)지자체 공간정보화 수준 측정기법 검토 ··· 73
2)조사부문 및 항목 간 가중치 조사 ··· 75
3)조사부문 및 항목의 가중치 분석결과 ··· 78
제 5 장 지자체 공간정보화 수준조사 및 분석
1.지자체 공간정보화 수준조사 개요 ··· 81
1)조사문항 설계 ··· 81
2)조사대상 ··· 82
3)조사방법 ··· 83
4)조사결과의 코딩 및 지수산출 절차 ··· 83
2.지자체 공간정보화 수준 조사 항목 분석 ··· 86
3.지자체 공간정보화 수준분석 ··· 94
1)상대적 공간정보화 수준 ··· 94
2)절대적 공간정보화 수준 ··· 116
3)행정지수와 공간정보화지수의 상관관계 분석 ··· 118
제 6 장 지자체 공간정보화 역량 제고방안 1.지자체 공간정보화 격차 해소방안 ··· 123
1)지자체 간 공간정보화 격차 실태 ··· 123
2)공간정보화 격차 발생원인 및 문제점 ··· 124
3)지자체간 공간정보화 격차 해소방안 ··· 125
2.지자체 공간정보화 역량 제고방안 ··· 129
1)행정계층별 공간정보화 역량 제고방안 ··· 129
2)공간정보화 발전단계별 역량 제고방안 ··· 145
제 7 장 결론 1.연구결과 종합 ··· 153
2.연구의 성과 ··· 158
3.연구의 특징과 한계 ··· 159
4.향후 연구과제 ··· 161
5.맺음말 ··· 161
참 고 문 헌 ··· 163 SUMMARY ··· 167 부 록 : 지자체 공간정보화 현황조사 ··· 177
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 정보화수준 및 격차관련 선행연구 요약 ··· 19
<표 3-1> 정보와 공간정보의 특성 비교 ··· 24
<표 3-2> 국가공간정보구축 현황 ··· 30
<표 3-3> 공간정보 표준화 현황 ··· 32
<표 3-4> 중앙정부의 지자체 공간정보화 사업내용 ··· 35
<표 3-5> 행정정보화 주요 경위 ··· 41
<표 3-6> 중앙정부 기관별 주요 추진현황 ··· 42
<표 3-7> 각 모델지구의 사업내용 ··· 44
<표 3-8> 통합형GIS 도입경위 ··· 47
<표 3-9> 통합형GIS 재정지원 내용 ··· 47
<표 3-10> 토요나카시 지도 활용분야 ··· 49
<표 4-1> 선행연구의 공간정보화수준 분석방법 ··· 58
<표 4-2> 정보화지수 부문 및 구성항목(한국정보문화진흥원) ··· 61
<표 4-3> 정보화지수 부문 및 구성항목(행정안전부) ··· 62
<표 4-4> 선행연구의 공간정보화수준 조사항목 ··· 67
<표 4-5> 지자체 공간정보 수준분석 조사부문 및 조사항목 ··· 78
<표 4-6> 조사항목과 발전단계 간 상관관계 ··· 79
<표 4-7> 쌍대비교를 위한 AHP 척도 ··· 77
<표 4-8> 평가부문 및 항목별 가중치 ··· 79
<표 5-1> 조사항목별 지수산정 방법 ··· 84
<표 5-2> 지수별 빈도분석 결과 ··· 95
<표 5-3> 지자체 간 공간정보화 수준의 차이 ··· 103
<표 5-4> 광역지자체 간 공간정보화 수준의 차이 ··· 107
<표 5-5> 행정계층별 공간정보화지수의 독립표본 검정 결과 ··· 119
<표 5-6> 행정계층별 인프라지수의 독립표본 검정 결과 ··· 111
<표 5-7> 행정계층별 구축활용지수의 독립표본 검정 결과 ··· 114
<표 5-8> 행정계층별 연계통합지수의 독립표본 검정 결과 ··· 115
<표 5-9> 발전단계별 지자체 공간정보화 수준 ··· 117
<표 5-10> 공간정보화지수와 행정지수의 상관성 ··· 119
<표 5-11> 행정변수의 인자부하량 ··· 121
<표 6-1> 행정계층 간 공간정보화 격차 ··· 124
<표 6-2> 공간정보관련 업무추진 현황(대구시) ··· 130
<표 6-3> 광역시의 SWOT 분석 ··· 132
<표 6-4> 일괄추진방식의 장단점 ··· 133
<표 6-5> 도의 SWOT 분석 ··· 135
<표 6-6> 중앙정부, 광역자치단체, 지자체 간 역할정립방안 ··· 137
<표 6-7> 하향식과 상향식 공간정보화 추진방식의 비교 ··· 140
<표 6-8> 시군지역의 1/1000 수치지형도 구축현황 ··· 141
<표 6-9> 다목적 디지털 지리정보 구축사업 규모 ··· 143
<표 6-10> 공간정보화 발전단계별 추진내용 ··· 150
<표 7-1> 연구결과 종합 ··· 157
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 목표, 목적, 전략 ··· 4
<그림 1-2> 연구수행방법 및 절차 ··· 10
<그림 2-1> Venkatraman의 정보화 발전단계 모형 ··· 14
<그림 2-2> 국가GIS의 발전단계 ··· 16
<그림 3-1> 공간정보의 구성요소 ··· 25
<그림 3-2> 용어 및 개념 정리 ··· 28
<그림 3-3> 지자체 공간정보화 사업추진 체계 ··· 29
<그림 3-4> 공간정보표준 운영현황 ··· 31
<그림 3-5> 중앙정부의 지자체 공간정보화 추진현황 ··· 34
<그림 3-6> 지자체의 공간정보화사업 추진현황 ··· 36
<그림 3-7> 지자체의 공간정보화사업 추진현황 ··· 37
<그림 3-8> 통합GIS의 개념도 ··· 46
<그림 3-9> 호주 빅토리아정부의 수치지도(Vicmap) ··· 53
<그림 4-1> 지자체 공간정보화 수준측정을 위한 지표부문 모형 ··· 66
<그림 4-2> 조사항목간 인과관계도 ··· 71
<그림 4-3> 지자체 공간정보화 측정모형 ··· 72
<그림 4-4> 지자체 공간정보화 수준 분석을 위한 구조도 ··· 78
<그림 5-1> 지자체 공간정보화지수 분석 과정 ··· 85
<그림 5-2> 기관장 관심도 ··· 86
<그림 5-3> GIS 전담부서 현황 ··· 86
<그림 5-4> GIS 전담부서의 업무현황 ··· 86
<그림 5-5> 희망 전담부서의 업무 ··· 87
<그림 5-6> GIS 전문인력 현황 ··· 87
<그림 5-7> GIS 전문지식 함양 노력 정도 ··· 88
<그림 5-8> GIS 교육실적 ··· 88
<그림 5-9> GIS의 제도화 여건 ··· 88
<그림 5-10> 지자체의 중앙부처 GIS사업 참여 ··· 89
<그림 5-11> 수치지형도의 보유 ··· 89
<그림 5-12> 지자체의 GIS 시스템 현황 ··· 89
<그림 5-13> GIS DB의 갱신 ··· 90
<그림 5-14> 지자체의 GIS 소프트웨어 도입현황 ··· 90
<그림 5-15> 지자체의 GIS 소프트웨어 라이센스 관리방식 ··· 90
<그림 5-16> 지자체의 GIS 하드웨어 용량 수준 ··· 91
<그림 5-17> 지자체의 GIS 하드웨어 처리속도 ··· 91
<그림 5-18> GIS 데이터의 대시민 제공수준 ··· 91
<그림 5-19> 부서 간 GIS 데이터의 공유수준 ··· 92
<그림 5-20> 지자체의 GIS 데이터 유관기관 공유수준 ··· 92
<그림 5-21> 지자체 GIS 데이터의 국가공간정보유통망 제공수준 ··· 92
<그림 5-22> 지자체의 GIS 구축수준 ··· 93
<그림 5-23> 지자체의 GIS 추진 중점부문 ··· 93
<그림 5-24> 공간정보화지수의 분포 ··· 94
<그림 5-25> 행정구역별 공간정보화 지수 분포 ··· 95
<그림 5-26> 지자체의 공간정보화지수 분포도 ··· 96
<그림 5-27> 인프라지수의 분포 ··· 97
<그림 5-28> 행정계층별 인프라지수의 분포 ··· 98
<그림 5-29> 지자체의 인프라지수의 분포도 ··· 99
<그림 5-30> 구축활용지수의 분포 ··· 99
<그림 5-31> 행정구역별 구축활용지수의 분포 ··· 100
<그림 5-32> 지자체의 구축활용지수의 분포도 ··· 101
<그림 5-33> 연계통합지수의 분포 ··· 101
<그림 5-34> 행정구역별 연계통합지수의 분포 ··· 102
<그림 5-35> 지자체의 연계통합지수의 분포도 ··· 103
<그림 5-36> 행정규모별 공간정보화지수의 비교 ··· 104
<그림 5-37> 서울특별시 공간정보화 수준 ··· 105
<그림 5-38> 경기도 공간정보화 수준 ··· 106
<그림 5-39> 전라북도 공간정보화 수준 ··· 106
<그림 5-40> 발전단계별 지자체 공간정보화 수준 분포 ··· 116
<그림 5-41> 행정계층별 공간정보 발전단계 ··· 118
<그림 6-1> 지자체의 공간정보화 단계 ··· 146
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
연구개요
이 장에서는 지자체 공간정보화 수준분석 및 역량제고방안 연구를 수행하게 된 배경 과 목적을 기술하였다. 그리고 연구의 시간적, 공간적 범위와 연구수행방법 및 절차를 자세히 수록하였다. 아울러 본 연구와 관련이 있는 선행연구의 내용을 종합적으로 검 토하여 선행연구와의 차별성과 연계성을 제시하고 연구동향을 파악하였다.
1. 연구배경
우리나라는 1995년부터 국가GIS사업을 추진해 오고 있다. 그 동안 중앙정부와 지방자치단체는 공간정보인프라와 응용시스템을 구축하였으며, 이를 통해 행정 업무의 효율성과 시민서비스를 크게 제고하였다. 지금까지 우리나라는 짧은 기 간 내에 공간정보인프라를 전국적으로 확충하기 위하여 중앙정부가 주도적으로 국가GIS 사업을 추진해 왔다. 그러나 국가GIS관련 법제도와 표준 등 기반이 정 비된 2000년 이후부터 국가GIS사업은 중앙정부 중심에서부터 지자체 중심으로 옮겨지고 있으며, 그에 따라 국가GIS 구축사업에서 지자체가 차지하는 비중이 점차 커지고 있는 추세이다. 초기에는 중앙정부가 공간데이터를 구축하여 지자 체에 제공하였으나, 지금은 지자체에서 실 시각으로 갱신․운용되고 있는 데이 터를 중앙정부에서 수집․활용하고 있다. 지자체는 시민을 대상으로 계획업무, 민원업무, 인허가업무 등을 직접 수행하고 있으며, 지방사무의 약 80%가 공간정 보와 관련이 있기 때문에 중앙부처보다 공간정보의 정비여건에 더 큰 영향을 받 는다.
복잡한 도면(圖面)과 대장(臺帳)을 효과적으로 유지․관리․갱신하는 장점 때 문에 지자체에서는 GIS기반의 업무용 정보시스템 수요가 크게 늘어났다. 그러나 열악한 재정여건과 전문인력의 부족 등으로 인하여, 자치단체가 독자적으로 사 업을 추진하지 못하고 상당부분 중앙부처가 공간정보인프라와 응용시스템 구축 사업을 주도해 오고 있다. 지금까지 국토해양부가 한국토지정보시스템, 도로 및 지하시설물도 구축사업 등 지자체 공간정보화 사업을 추진한 결과, 신속하게 체 계적으로 지자체 공간정보 인프라를 확충하였다. 그러나 지자체의 사회경제적 여건과 특성을 고려하지 못한 채 획일적 잣대로 국가GIS사업을 추진하여 지자체 간 공간정보화 수준의 격차가 심화되고 있다는 우려가 제기되고 있다.
지금까지 중앙정부 주도의 GIS정보화사업은 재정지원 등 모든 부문에서 획일 화된 틀에 의하여 추진되므로 재정기반이 취약한 중소도시의 참여를 끌어내기가 어려운 실정으로서 지역 간 정보화 격차가 날이 갈수록 가속화되고 있으며, 정보 화의 부익부 빈익빈 현상이 증가하고 있다1). 예를 들면, 재정자립도가 높은 기초 자치단체와 광역시도, 특별시는 공간정보화사업을 체계적이고 역동적으로 추진 하는 반면, 사회경제적 여건이 열악한 지자체는 공간정보화 추진실적이 저조한 실정이다. 이와 같이 지자체간 공간정보화의 수준 격차가 점차 심화될 경우, 국 가공간정보기반(National Spatial Data Infrastructure)이 총체적으로 취약해질 뿐 아 니라 지역 간 경쟁력의 격차가 더욱 커질 것으로 예상된다. 특히, 2010년부터 시 작되는 제4차 국가GIS기본계획에서는 지자체를 중심으로 하는 통합GIS활용과 전사적(Enterprise) GIS 기반구축이 주요 사업으로 등장할 것으로 예상되나 지자 체간의 공간정보화 수준격차가 심화될 경우 효과적인 국가공간정보기반 추진이 곤란할 것으로 예상된다.
중앙정부에서는 지자체의 정보화 수준을 정확하게 파악하고, 이를 기반으로 지자체를 유형화 한 후 유형별로 집중적이고 차별화 된 전략을 제시하는 것이 바람직하다. 과거의 획일적이고 지자체의 현실과 특성을 충분히 반영하지 못한
1) 건설교통부. 2004. 정보기술 발전에 부응한 지자체GIS사업 촉진방안 연구. p.34.
정책은 지자체의 특성에 맞게 차별화되고 현실적인 정책수립으로 방향을 재조정 해야 할 것이다2).
한편, 지자체의 공간정보화 수준과 특성을 고려한 지자체 공간정보 강화전략 을 마련하고자 해도 실태를 파악할 수 있는 기초자료가 부족하여 개선방안을 정 확하게 도출하지 못하고 있다. 행정안전부에서는 매년 지자체의 행정정보화 현 황을 조사하여 지속적으로 모니터링하고 있으나, 공간정보화에 대한 조사는 필 요에 따라 극히 일부만 실시하고 있어 일관․연속된 자료가 없다. 지금까지 국가 GIS는 양(量)적인 성장을 지속해 왔으며, 앞으로는 질(質)적인 성장이 필요하다.
즉 국가GIS사업이 양적 성장에서 질적으로 발전하기 위해서는 지자체의 사회경 제적 여건을 고려한 사려 깊은 정책의 추진이 필요하며, 이를 위해 지자체 공간 정보의 수준과 격차에 대한 체계적인 조사와 분석이 시급한 실정이다.
2. 연구목적
본 연구가 지향하는 궁극적인 목표는 ‘GIS기반의 전자 지방정부를 구현’하는 데 있다. 전자정부의 초기목표는 문서를 전자화하는 것이지만 점차 행정업무의 공개를 통한 투명성 확보, 시민의 참여를 통한 계획과정의 합리화 등으로 발전하 고 있다. GIS를 기반으로 하는 공간정보화는 이러한 전자정부를 실현하는 기반 이자 수단이다. 따라서 공간정보화를 통한 지자체의 역량을 강화하는 방안을 모 색하는 것이 중요하다고 판단하여 연구를 수행하게 되었다.
지자체의 공간정보화 역량 제고방안을 모색하기 전에 우선, 광역자치단체와 기초자치단체의 공간정보화 실태를 조사하여 지자체 간 공간정보화 수준의 차이 가 얼마나 존재하는 지를 분석하고자 한다. 지자체 공간정보화 수준을 분석한 후, 이를 기반으로 지자체간 공간정보화 격차를 해소하고 동시에 절대수준을 제 고하는 방안을 모색하고자 한다. 또한 중앙정부와 광역자치단체, 기초자치단체
2) 건설교통부. 2003. 지방자치단체 GIS정보화 전략계획 수립 연구 -제2권 지방지차단체 GIS정보화 추진 모델 및 성공모형. p.350.
간 상호 피드백 체계를 도모함으로서 지자체 공간정보화의 역량을 제고할 수 있 는 정책방안을 제시하고자 한다.
GIS기반 지방전자정부 구현
지자체 공간정보화 역량 강화
상대적 공간정보화
격차 완화
공간정보화 절대수준
제고
지자체 공간정보화 수준분석 목표
목적
전략
진단
<그림 1-1> 연구의 목표, 목적, 전략
3. 연구범위
연구의 공간적 범위는 우리나라 전체 지방자치단체이다. 지자체별 공간정보화 수준을 비교․분석할 수 있도록 전국 16개 광역자치단체와 232개 기초자치단체 등 총 248개 자치단체를 대상으로 한다. 대도시와 중소도시, 수도권과 비수도권 등 다양한 형태의 행정단위별로 공간정보화수준 분석하기 위하여 전국의 지자체 를 대상으로 현황조사를 실시하였다.
연구의 시간적 범위는 국가GIS사업을 추진하기 시작한 1995년부터 제4차 국 가GIS기본계획 시행기간인 2015년으로 정하였다. 지자체별 공간정보화수준은 1995년부터 2007년까지 현황을 조사․분석하였으며, 지자체의 공간정보화 역량 제고방안은 제4차 국가GIS기본계획 기간(2011~2015)을 고려하여 정책방안을 제 시하였다.
연구의 내용적 범위는 지자체 공간정보화 수준조사와 이를 바탕으로 하는 지
자체 공간정보화 역량제고방안을 제시하는데 중점을 두었다. 공간정보화 수준은 계량적인 방법을 적용하였으며, 역량제고방안은 지자체 간 공간정보화 격차해소 및 균형발전 방안과 함께 지금까지 논의 되어 왔던 전반적인 지자체 공간정보화 발전방안을 종합적으로 검토하여 제시하였다.
4. 연구방법
1) 이론 및 선행연구 검토
공간정보의 수준을 측정하는 모형과 공간정보 수준 측정부문 및 부문별 항목 을 정립하기 위하여 관련이론 및 선행연구를 검토하였다. 먼저 지자체 공간정보 화 수준분석 모형을 정립하기 위하여 정보화 수준, 정보화 격차 등에 관한 이론 과 선행연구에서 정립한 유사모형을 검토한 후 본 연구에 적합한 분석모형을 정 립하였다. 분석모형으로는 다중선형모형, 회귀분석모형, 지수분석모형, 지니계수 분석모형 등을 검토하였다. 선행연구에서 검토한 모형은 주로 일반적인 정보화 수준과 격차를 분석한 것으로 본 연구에서 필요한 지지체 공간정보화 수준 및 격차분석모형은 전례가 없었다. 지자체의 공간정보화 수준분석모형관련 이론 및 선행연구 검토사항은 본문에서 자세히 기술하였다.
다음으로 지자체 공간정보화 수준을 분석하기 위한 조사방법을 정립하기 위하 여 관련연구 및 문헌을 검토하였다. 지금까지 지자체 공간정보화 또는 지자체 GIS와 관련한 연구를 검토한 결과, 대부분의 연구에서 지자체 공간정보화 현황 및 실태에 관한 조사를 실시하였음을 발견하였다. 그러나 조사항목별 빈도수 정 도를 파악할 수 있는 서술적이고 평면적인 조사가 대부분이었으며, 지수를 분석 하기 위한 계량화를 염두에 둔 조사설계는 없는 것으로 파악되었다. 따라서 의식 조사에서부터 현황조사에 이르기까지 다양한 조사항목을 참고하되, 지자체간 공 간정보화 수준차이를 분석하기 위한 지수를 도출하기 위하여 계량분석기법을 도 입하도록 설계하였다. 그 과정에서 조사항목을 계량화하는 방법과 조사항목 간
가중치를 도출하는 방법들을 주로 검토하였다.
아울러 선행연구와 관련 연구보고서를 통하여 지자체의 GIS정책에 관한 내용 을 파악하고 학술DB검색을 통해 유관기관과의 연구 중복성 여부를 확인하는 절 차를 수행하였다. 한국학술정보 DB와 외국의 문헌자료 DB 검색을 위한 키워드 로는 지자체GIS(GIS in Local Authority), 지자체 공간정보(Geographic Information in Local Government), 공간정보 격차(Geospatial Information Difference) 등을 사용 하였다.
2) 연구협의회 운영
지자체의 현실에 기반 한 문제점을 도출함과 동시에 실효성 있는 정책대안을 모색하기 위하여 두 가지 형태의 연구협의회를 운영하였다.
첫째, 지자체의 공간정보화 관련업무 담당자들로「지자체 연구협의회」를 구 성하였다. 본 연구는 지자체의 공간정보화 실태를 분석하고, 이를 기반으로 지자 체의 공간정보화 역량을 제고하는 방안을 제시하는데 목적이 있기 때문에 지자 체 담당자의 의견을 적극적으로 수렴하는 것이 매우 중요하다고 판단하였다. 지 자체 연구협의회는 서울시를 비롯한 광역자치단체의 관계자와 시, 군, 구 기초자 치단체의 관계자가 고루 포함되도록 구성하였다. 지자체 연구협의회에서는 지자 체 공간정보화 수준 조사방법과 조사내용을 면밀히 검토하였다. 조사방법은 이 메일조사, 직접조사, 방문조사 등에 대해 검토하였고, 각 문항별 질의내용의 적정 성, 항목별 응답가능성, 조사결과의 신뢰성 등에 대하여 검토하였다. 아울러, 지 자체에서 GIS구축사업을 추진하면서 겪는 애로사항과 문제점 등에 관한 의견을 직접 수렴하였다.
둘째,「산업체 연구협의회」를 구성하였다. 이 연구협의회는 지자체의 공간정 보화사업을 수행한 경험이 있거나 현재 사업을 수행하고 있는 GIS업체의 담당자 로 구성하였다. 지자체 GIS기본계획을 수립한 경험자, 도로지하시설물 사업자가 수행 경험자, 새주소사업, 도로 및 지하시설물도 구축사업 등 중앙부처가 지자체
를 대상으로 추진한 사업수행 경험자 그리고 도시계획정보체계 등 유관 정보화 사업 수행경험자, 항공사진측량업체 담당자 등으로 연구협의회를 구성하였다.
이 협의회에서는 지자체 공간정보화사업을 추진하면서 경험한 애로사항과 지 지체 공간정보화 촉진을 위한 정책방안 등에 관한 의견을 수렴하였다. 또한 지자 체 공간정보화 수준 및 격차에 대한 분석결과의 합리성을 검증하고 정책대안의 실효성에 대해서도 함께 논의하였다.
3) 지자체 공간정보화 수준 조사
지자체 공간정보화 수준과 지자체 간 격차의 원인을 분석하기 위하여 공간정 보화 수준조사에 많은 비중을 두고 연구를 수행하였다. 우선 지자체 공간정보화 조사부문과 조사항목 등을 설계하였다. 지자체 공간정보화 분석모형에 따라 조 사부문과 조사항목을 정하고, 선행연구에서 실시한 조사항목을 모두 검토하여 참고하였다. 특히 지자체 자체에서 구축한 GIS응용시스템은 선행조사의 내용을 면밀히 검토하여 누락되지 않도록 유념하였다.
지자체 공간정보 현황조사는 여러 단계를 거쳐서 시행되었다. 조사서를 설계 한 후 계층별로 다양한 지자체가 포함되도록 표본을 추출하여 샘플조사를 실시 하였다. 샘플조사는 본 조사의 시행착오를 줄이려는 의도에서 시행하였으며, 이 를 통하여 조사항목과 조사항목별 세부내용 그리고 조사방법을 수정하였다.
250개 지자체를 빠짐없이 모두 조사하기란 여간 어려운 일이 아니다. 그러나 표본조사로는 모든 지역과 모든 계층의 지자체를 자세히 분석하기 어렵기 때문 에 전수조사를 실시하였다. 전수조사에는 다양한 방법이 동원되었다. 먼저 지자 체별 GIS담당자 명단과 이메일 주소를 확보하여 이메일 조사를 실시하였다. 이 메일 조사에 응한 응답자는 15%에 불과하였다. 다음으로 전국 지자체 GIS담당 공무원을 상대로 교육을 실시하는 워크숍 기회를 이용하여 직접 조사를 실시3)하
3) 국토통합정보시스템 구축사업의 추진을 위한 지자체 설명회(2008. 9. 00)와 국토정책의사결정지원시 스템(KOPSS) 교육(2008. 10. 8)에 참석한 지자체 공무원을 대상으로 조사
였으며, 이때까지 응답하지 않은 지자체는 전화조사와 직접 방문조사를 실시하 였다. 전수조사를 마치는데 약 2개월이 소요되었다.
4) 외부전문가 활용
지자체의 공간정보화 수준 분석모형은 광역자치단체 및 기초자치단체 등 자치 단체의 특성에 따라 서로 다를 것으로 전망되므로 지자체 행정업무의 위임과 집 행 분담에 따른 분석모형의 차별화가 필요하다. 따라서 지자체 유형별 공간정보 관련 행정업무의 위임과 소관사항이 달라질 수 있으므로 분석모형을 정립하는데 지자체 행정업무 전문가를 활용하였다. 외부전문가로 충주대학교 행정학과 김태 진 교수에게 지자체 공간정보화 수준 분석모형에 관한 이론연구를 의뢰하였고, 그를 바탕으로 연구진이 함께 논의하여 분석모형을 정립하였다.
5) 주요 연구내용 및 수행절차
본 연구는 크게 공간정보화 측정모형 정립, 지자체 공간정보화 수준 조사․분 석, 지자체 공간정보화 역량제고 방안 등 3개 부문으로 구성되며, 각 부문을 단계 적으로 수행하였다. 부문별 주요 연구수행 내용은 다음과 같다(<그림 1-2> 참조).
첫 번째, 지자체 공간정보화 측정모형을 정립하였다. 지자체의 공간정보화 수 준분석 모형을 정립하기 전에 지자체 공간정보화에 대한 개념을 정립하고 중앙 정부와 지자체가 추진하고 있는 지자체 공간정보화 시책을 종합적으로 검토하였 다. 그리고 우리나라의 지자체 공간정보화 시책과 일본의 시책을 비교해 봄으로 써 우리나라 지자체 공간정보화 시책의 정도를 가늠하였다. 이상의 내용을 근간 으로 관련이론과 선행연구를 종합적으로 검토하여 본 연구의 목적에 가장 적합 한 분석모형을 정립하고 동시에 분석부문과 항목을 선정하였다. 그리고 항목별 배점과 각 부문 및 항목 간 가중치를 정하였다.
둘째, 지자체 공간정보화 수준조사와 분석을 실시하였다. 조사대상과 조사항
목, 조사방법 등에 관한 설계를 한 후 파일럿 조사를 실시하여, 본 조사 시 발생 할 수 있는 문제점을 도출․보완하였다. 그리고 이메일을 통해서 일제히 조사를 실시하고, 워크숍 등의 기회를 이용하거나 지자체를 직접 방문하여 보완조사를 실시하였다. 지자체 공간정보화 수준은 지자체간 상대적 수준차이를 분석하고 아울러 지자체별 절대적 공간정보화 수준을 분석하였다. 그리고 부문과 항목별 로 지자체의 공간정보화 수준을 분석하였다.
마지막으로, 지자체 공간정보화의 문제점을 도출하고 이를 개선할 수 있는 정 책방안을 제시하였다. 정책방안으로는 먼저 지자체간 공간정보의 격차를 해소할 수 있는 방안을 모색하고 아울러 지자체 공간정보의 절대수준을 제고할 수 있는 방안을 제시하였다. 그리고 선행연구 등에서 부분적으로 제시되었던 지자체 공 간정보화 시책의 문제점 등을 종합적으로 검토하여 지자체 공간정보화 역량 제 고방안을 제시하였다.
지자체 공간정보화 수준분석 및 역량 제고방안
공간정보화측정모형 정립지자체 공간정보화 조사․분석지자체 공간정보화역량 제고방안 공간정보화 개념 정립 ․공간정보/공간정보화/지자체 ․공간정보화/공간정보수준 지자체 공간정보화 시책 ․중앙정부 공간정보화 시책 ․지자체 공간정보화 시책 공간정보화 수준 분석모형 정립 ․측정지표: 인프라지수/활용지수/ 연계통합지수 ․측정지수별 조사항목 ․가중치 공간정보화측정모형 정립
항목/배점가중치NNY Y
조사설계 조사대상조사항목조사방법 Pilot Survey 조사결과 타당성 1차조사(설문조사) 조사결과 검토 조사결과 분석 2차조사(면담조사)
보완조사 Y
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지자체 공간정보화 수준분석 ․부문/항목별 공간정보화 수준 분석 ․행정계층별 공간정보화 수준 ․지자체별 공간정보화 수준/격차 분석 과제도출 및 개선방향 모색 지자체 공간정보화 역량제고방안 ․지자체 간 공간정보화 격차해소 및 균형방전 방안 ․지자체공간정보화절대수준제고 방안 ․기타종합적인지자체공간정보화 역량 제고방안
<그림 1-2> 연구수행방법 및 절차
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
이론 및 선행연구 고찰
이 장에서는 지자체 공간정보화 관련 이론과 선행연구 검토를 통하여 지자체 공간정보 화 수준 분석을 위한 이론적 논거를 제시하였다. 지자체 공간정보화 수준 추이와 관련해 서는 지역격차 이론 및 정보격차 이론을 검토하고 공간정보화 수준 측정과 관련해서는 정보시스템 성장단계론과 지자체GIS와 관련한 선행연구의 방법론을 분석하였다. 특히 선행연구의 공간정보화 수준 측정부문 및 항목지표를 검토하여 이 연구와의 차별성을 제시하였다.
1. 지자체 공간정보화 관련 이론
1) 정보격차이론
정보화 사회를 바라보는 이론적 관점은 긍정적 관점과 부정적 관점으로 구분 된다. 정보사회를 낙관적으로 바라보는 관점은 정보격차를 사회문제로 보지 않 을 뿐만 아니라 비록 정보격차가 존재한다 하더라도, 그 격차는 정보화의 진전에 따라 자연스럽게 해결될 문제로 인식하고 있다.4) 컴퓨터나 인터넷과 같은 신기 술은 초기에는 소수의 전문가를 중심으로 수용되지만 빠른 속도로 확산되기 때
4) 초기의 많은 정보사회 예찬론자들의 견해로서 Dizard는 「The Coming Information Age: An Overview of Technology, Economics and Politics(N. Y.: Longman, 1989)」에서 컴퓨터, 통신혁명 덕분에 정보자원 이 어느 곳에서나 모든 사람에게 도달할 수 있게 되어 정보는 모든 사람에게 공평하게 이용가능하다 고 주장하고 있으며, 네그로폰테(Negroponte, 1995)와 앨빈 토플러(A. Toffler, 1991)와 나이스빗 ((Naisbitt and Aburdence, 1990) 그리고 정보기술의 확산과정을 S모형으로 설명하고 있는 놀란(Nolan, 1988; 헤리티지재단, 2000) 등이 여기에 해당
문에 누구나 이용하는 보편적 기술이 될 것이라는 것이다.
반면에 정보화를 부정적으로 바라보는 관점에서는 정보화가 진전됨에 따라 정 보 및 지식의 독점이나 진입장벽으로 인해 정보접근 기회가 불평등하게 된다고 인식하고 있다. 특히 정보의 상품화와 정보통신기기 구입능력 및 이용능력 차이 등으로 인하여 불평등이 지속될 뿐만 아니라 정보격차가 심화되어 빈부격차도 심화될 것으로 전망하고 있다.5)
정보화에 대한 상반되는 관점에 따라 정보격차는 그동안 사회과학분야의 쟁점 이 되어 왔다. 그러나 2000년대 들어 정보화에 대한 긍정적, 부정적 관점보다는 어떻게 하면 현실의 정보격차를 해소할 수 있을 것인가에 대한 관심이 늘어났다.
조정문(2001)6) 등은 정보격차를 해소하기 위한 현실적인 대안을 모색하고 그 정 책화를 강조하는 등 정보격차 해소를 위한 현실적인 정책이 필요함을 역설하고 있다.
이기식(2008)7)은 정보격차란 다양한 주체와 이해당사자가 포함된 복합적인 정 책문제이며 불평등과 같은 사회구조적 차원의 성격을 갖는다고 한다. 따라서 정 보격차를 해소하기 위한 전략으로서 정부와 시장, 시민사회가 참여하는 거버넌 스(governance) 관점이 필요하다고 강조하고 있다.
정보화에 대한 최근의 관점은 정보격차의 확대 또는 해소에 대한 이론적 관점 보다는 현실의 정보격차를 어떻게 해소할 것인가와 같은 실천적 과제에 보다 많 은 관심을 가지고 있다. 따라서 우리사회의 실제 정보격차 및 정보화 수준이 어 느 정도인지를 측정하고자 하는 다수의 선행연구가 이루어졌으며, 한국정보문화 진흥원은 매년 정보격차 조사를 실시하고 있다.
일반적으로 공간정보화는 정보화의 한 부문으로 인식되고 있다. 공간정보는
5) Golding 과 Murdock은 "Unequal Information: Access and Exclusion in the New Communication Markets Place"(1986)에서 영국사례를 통하여 컴퓨터 등 정보기기의 보급이 시장 메카니즘에 의존하고 있기 때문에 지불능력이 부족한 저소득층의 뉴미디어 접근기회는 제한될 수밖에 없음을 지적하고 있으며, 쉴러(H. Schiller, 2001)는 탈규제, 사유화, 민영화 등으로 인해 정보격차가 더욱 확대될 것으로 전망 6) 조정문. 2001. 정보격차에 대한 이해 및 해소정책. 정보과학회지 제19권 9호. pp28-29. 한국정보과학회 7) 이기식. 2008. "정보격차 해소를 위한 거버넌스 구축방안: 정부의 역할". KADO 이슈리포트 53호.
pp10-16.
아직 공공부문을 중심으로 구축․활용되고 있어 지역차원의 공간정보화 수준에 대한 논의는 본격적으로 이루어지지 않고 있다. 그러나 새로운 정보기술을 기반 으로 하는 공간정보는 정보격차와 마찬가지로 사회경제적 특성 및 지역별로 공 간정보화 수준에도 차이가 날수 밖에 없다.
특히 지자체별로 공간정보를 도입한 시기가 서로 다르고 정책결정자의 추진의 지와 재정적 여건도 각기 상이하다. 박종택(2002)에 따르면 지자체의 지리정보기 반 수준은 도시와 농촌, 수도권과 비수도권 그리고 도시인구규모별로 큰 차이가 있음을 밝히고 있다.8)
우리나라는 지난 1995년 제1차 국가GIS기본계획을 수립하여 본격적으로 공간 정보화 정책을 추진하였다. 초기 공간정보화 정책은 한정된 국가예산을 효과적 으로 활용하고 공간정보화의 효과를 극대화하기 위하여 인구가 많고 재정여건이 양호하며 따라서 공간정보에 대한 수요가 높은 중대도시를 중심으로 추진하게 되었다. 공간정보 사업을 추진하는 데에는 막대한 규모의 재원이 소요되므로 재 정투자 부담을 줄이기 위해 정보화기반이 이미 구축된 중대도시지역을 대상으로 하는 것이 훨씬 유리하기 때문이다.
이처럼 우리나라의 국가GIS사업은 이미 정보화기반이 구축되고 공간정보 수 요가 높은 중대도시를 우선적으로 하여 추진하였기 때문에 중대도시와 소도시 및 군단위 지자체는 공간정보화의 착수 시점부터 차이가 나고 있다. 특히 공간정 보화의 출발부터 뒤늦은 지방중소도시와 군 단위 지자체는 재정자립도가 낮고, 산업구조는 취약하며 기반시설이 낙후되어 공간정보화를 이끌어갈 역량이 떨어 지는 것으로 판단된다.
현실에서 중대도시와 지방의 중소도시 간에는 공간정보화 수준에서 차이를 보 일 수밖에 없다. 따라서 현재와 같이 지자체의 여건을 고려하지 않고 단순히 수 요가 높고 공간정보화 기반이 갖추어진 지자체를 중심으로 공간정보화 정책을 추진할 경우 지자체 간의 공간정보화 수준 차이는 심화될 수밖에 없을 것이다.
8) 박종택. 2002. 지리정보기반의 지역간 격차분석 연구. 경기: 국토연구원.
2) 정보화 발전단계이론
정보화의 진전에 따라 정보화의 확산 정도와 효과를 객관적으로 평가하고자 하는 정보화수준 평가에 대한 사회적 요구도 증대하고 있다. 정보화 수준을 평가 하려는 노력은 전산시스템이 본격적으로 활용되기 시작한 1970년대 초반부터 시 작되었다. 정보화 수준측정은 정보화발전 단계와 밀접한 관련을 가진다. 정보화 발전단계에 관해서는 학계에서 많이 논의되었으나 정보화수준 평가와 관련하여 대표적인 이론으로서 Nolan(1974)9) 등의 정보시스템 성장단계 모형이 있다.
Nolan은 1970년대 미국 기업의 전산화 비용추세를 분석하면서 비용곡선이 S자 의 특징적인 형태를 띠고 있음을 발견하였다. 이에 착안하여 조직의 정보시스템 은 S자 형태의 특징에 따라 도입, 확산, 통제, 성숙의 4단계로 성장하게 된다는 정보시스템 성장단계론을 주장하게 되었다. 조직의 전산자원관리와 관련하여 계 획․조직화․통제하는 활동은 시간이 경과함에 따라 특성이 변화하며, 조직의 정보화는 단계적으로 발전함을 제시하였다.
<그림 2-1> Venkatraman의 정보화 발전단계 모형
9) Nolan. R.L. 1973. "Managing the computer resource: a stage hypothesis". Communications of the ACM archive. Vol. 16. Issue 7. pp 399-405
정보시스템 성장단계론은 1990년대 들어 Venkatraman(1995)10)에 의해 완성되 었다. 그는 조직의 정보시스템은 「국지적 사용→내부 통합→업무프로세스 재설 계→업무네트워크 재설계→업무범위 재정의」의 과정을 거쳐 발전하게 된다는 5단계 발전모형을 제시하였다 1970년대, 80년대 정보기술(IT)은 주로 기존 조직 의 업무를 자동화하는데 활용되었다. 제1,2단계는 진화적 과정과 같이 업무프로 세스 일부만 변화하지만 3-5단계에서는 기존의 업무 프로세스에 혁명적 변화를 초래하게 된다는 것이다.
이러한 단계적 발전모형에 입각한 정보화수준 평가 모형은 공간정보화 발전과 정에도 적용될 수 있다. Crain and MacDonald(1984)11)는 GIS 발전단계를 자료구 축단계(Inventory Application), 정보분석단계(Analysis Application), 정책운용단계 (Management Application) 등 3단계로 구분하고, 1970년대 초부터 1980년대 중반 까지 캐나다 GIS가 각 단계로 옮겨가는데 5년 이상 소요되었음을 관찰하였다.
국내의 몇몇 선행연구에서도 지자체의 공간정보화가 몇 개의 단계별로 발전하 고 있음을 밝히고 있다. 김은형(2003)12) 등은 지자체 GIS정보화 성공모형을 설정 을 위한 전략계획을 수립하면서 지자체의 GIS발전단계를 기반구축단계→도약 및 확산단계→고도화단계의 3단계로 구분하여 접근하고 있다.
최병남(2004)13)등은 전자지방정부와 GIS를 연계하면서 지자체의 공간정보 발 전단계를 4단계로 구분하였다. 그는 지자체 조직 내의 GIS발전수준과 조직외부 와의 관계를 포함하여 공간정보 구축단계, 공간정보 통합공유단계, 공간정보 서 비스단계, 공간정보 상호교류단계 등의 4단계 발전모형을 제시하였다.
제 1단계는 공간자료 구축기(1995~2000)로서 지형도, 지적도, 지하시설물도, 도로망도 등 기존의 아날로그 데이터를 디지털 데이터로 변환하거나 새로 구축
10) Venkatraman. N., 1995. "IT Enabled Bussiness Transformation: From Automation to Business Scope Redefinition". Sloan Management Review 35: 2. pp73-87
11) Crain, I. K. & McDonald, C. L. 1984. From Land Inventory to Land Management. Cartographica, 21:
40-46.
최병남외. 2004. 전자지방정부 구현을 위한 GIS활용방안 연구. 안양: 국토연구원. p82에서 재인용 12) 김은형외. 2003. 지방자치단체 GIS정보화 전략계획 수립 지원연구. 과천: 건설교통부
13) 최병남. 2004. 전자지방정부 구현을 위한 GIS활용방안 연구. 안양: 국토연구원.
