2019 기획과제연구2019 지정과제연구2019 내부연구2019 외부 공모과제연구
* 이화여자대학교 경제학과 교수
<초 록>
홍 기 석*
본 연구는 사학연금의 장기적 재정건전성을 확보하기 위한 재정추계 및 정책평가 방법에 관하여 논의한다. 먼저 재정안정화 시나리오의 설정에 있어서 기간간 예산제약식을 이용하여 장기적으로 균제상태(steady state)를 달성할 수 있는 납부율 및 급여율의 선정이 어떻게 이루어질 수 있는지 살펴본다. 또한 재정추계에 있어서 정책 변화에 따라 개인들의 행동 패턴이 달라질 가능성이 있음을 강조하고, 조기퇴직 결정에 관한 캘리브레이션을 통해 재정추계에서 내생성에 대한 고려가 어떻게 이루어질 수 있는지 예시한다. 마지막으로 힉스 보상의 개념에 기초하여 안정화 정책에 대한 평가가 연금 재정지표에 미치는 효과만이 아니라 가입자 / 수급자의 후생에 미치는 영향까지 같이 고려하여 이루어질 필요가 있음을 설명한다.
핵심용어 : 재정안정화 정책, 균제상태, 내생성, 캘리브레이션, 후생분석
사학연금제도 재정건전성 제고를 위한
재정추계 및 정책평가 방법 연구
연금재정추계의 궁극적인 목적은 연금재정의 수입(보험료, 운용수익, 국고지원금), 지출(연금급여액), 적립금 등의 현황과 장래 추이를 계산함으로써 연금의 재정건전성 평가와 제도 개선에 기여하는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 넓은 의미의 재정추계는 재정건전성 확보를 위한 개선사항을 제시하고 필요한 정책적 조정을 취하는 등의 재정계획 및 조정까지 포함할 수 있다(김병률ㆍ김재경(2016)). 그런데 우리나라의 경우 재정건전성을 확보하기 위한 제도개혁의 방향에 대하여 기본적 합의가 부족한 상태이다. 명확한 재정목표의 설정 없이 단순히 현행 제도의 유지를 전제로 하여 재정추계가 이루어짐에 따라, 연금의 장기적 재정건전성을 확보하기 위한 제도개혁이 어떤 방향으로 이루어져야할 것인지에 대한 논의가 제대로 이루어지지 못하는 것이다.
또한 특정한 재정목표를 달성할 수 있는 다양한 정책적 대안들에 대하여 체계적인 비교평가가 이루어지도록 하는 방법론에 대한 연구도 부족하다. 본 연구의 목적은 우리나라 연금재정 추계가 가지는 여러 가지 문제점들을 개선하기 위하여 어떤 노력들이 필요한지를 논의하는 것이다.
잘 알려진 바와 같이 사학연금, 국민연금을 포함한 우리나라의 현행 공적연금제도들은 모두 장기적 재정 건전성을 확보하지 못한 상태이다. 따라서 우리나라 공적연금제도의 재정추계는 대부분 연금기금의 고갈시점을 중요하게 다루고 있는데, 기금 고갈 이전까지는 현행 제도가 그대로 유지되다가 기금이 고갈되는 순간 급격한 제도의 변화가 발생하는 경우를 가정하는 경우가 많다. 예를 들면 2016년 발표된 사학연금 장기재정추계의 경우, 추계의 대상이 되는 모든 기간에 걸쳐 현행 납부율(부담률)과 연금급여 산식이 그대로 적용되기는 하지만 기금이 고갈되는 시점(2045년경으로 전망) 이후에는 정부에 의해서 연금수지 적자가 100% 보전되는 시나리오를 전제한다. 즉 기금고갈 이후에는 수입 측면에서 정부의 보전이라는 갑작스런 제도적 변화가 발생한다고 암묵적으로 가정하고 있는 것이다. 연금제도의 구체적 개혁 방향에 대한 합의가 존재하지 않는 상황에서 어떤 식으로든 장기 재정추계를 제시하기 위해서는 일종의 베이스라인 시나리오로서 이런 방식의 제도 변화를 고려하는 것이 불가피하다고 할 수도 있다. 그러나 실제로는 아마도 연금기금이 고갈되어 급격한 제도 변화가 발생하기 이전에 부담률 인상이나 급여율 인하와 같은 보다 점진적인 제도 개혁이 이루어지게 될 것이다. 따라서 재정추계에서 연금제도
제1장 서 론
개혁의 바람직한 방향을 다루기 위해서는 단순히 현행 제도를 가정하는 베이스라인 시나리오 외에 보다 선제적이고 현실적인 개혁 시나리오들도 같이 고려될 필요가 있는 것으로 보인다. 즉 연금재정추계는 장기적으로 재정건전성을 확보할 수 있는 제도 변화 시나리오들을 보다 체계적이고 현실적인 방법으로 다룰 필요가 있다. 예를 들어 일본의 경우에는 2004년 연금제도 개정을 통해 구조적으로 연금재정의 장기 균형이 달성되도록 하는 장치(거시경제 슬라이드)를 도입하였으며, 재정추계는 이러한 구조를 전제로 하여 연금재정의 장기 전망을 제시하고 있다.
1연금제도의 재정건전성은 여러 가지 의미를 가질 수 있으며 다양한 방법으로 달성될 수 있을 것이나, 본 연구에서는 기간 간 예산제약식을 이용하여 장기적으로 균제상태(steady state)를 보장하는 연금 부담률 및 급여율의 수준을 결정하는 방법을 사용하고자 한다. 여기서 장기 균제상태란 연금기금/총임금액 비율이 일정한 상태를 유지하는 상태를 의미하는데, 추계기간의 마지막 연도에 이러한 장기 균제상태가 달성되도록 부담률 및 급여율의 수준을 결정함으로써 재정안정화 시나리오를 구체화할 수 있다.
2예를 들어 연금 부담률이 현행 18%(가입자 개인 부담률 9% + 정부 및 법인 부담률 9%)로 고정되어 있는 상태에서 장기적으로 균제상태를 달성하는 급여율을 결정하거나, 반대로 급여율이 고정되어 있는 상태에서 장기적으로 균제상태를 달성하는 부담률을 결정할 수도 있다. 전자의 경우는 축소균형에 해당하고 후자의 경우는 확대균형에 해당하는데, 연금재정의 재정건전성 자체는 두 가지 모두에 의해서 달성될 수 있다. 물론 부담률의 상향조정과 급여율의 하향조정을 결합하는 방안도 당연히 가능하다.
이처럼 원칙적으로 재정건전성을 달성할 수 있는 개혁안(즉 부담률과 급여율의 조합)은 무수히 많으며, 단순히 재정건전성 측면에서만 보면 이 개혁안들은 모두 동일하게 평가되어야 한다. 따라서 실제로 특정 개혁안의 선택이 이루어지기 위해서는 여러 가능한 개혁안들 가운데 어떤 것이 전체 가입자들의 후생 측면에서 가장 바람직한지에 대한 기준도 정립될 필요가 있다. 그런데 연금제도 개혁의 후생적 함의에 관한 기존의 논의들은 대부분 세대간 혹은 세대내 재분배에만 초점을 맞추고 있다. 소득 재분배에 관한 모든 논의가 그러하듯이 연금제도 개혁에 수반되는 세대간 / 세대내 자원이전 및 재분배의 문제 또한 개인들 간의 합의를 도출하기가 어렵다. 따라서 서로 다른 개혁안들의 비교 및 선택을 위해서는 세대간 / 세대내 재분배가 아닌 다른 측면에서의 후생효과를 고려하는 것이 보다 효율적인 접근방법일 수 있다. 본 연구에서는 분배적 정의(equity)가 아닌
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1. 거시경제 슬라이드는 사회경제상황이 변화할 경우 연금급여 수준의 조정이 미리 정해진 준칙에 따라 신축적으로 이루어지게 함으로써 연금재정의 균형을 자동적으로 달성하는 장치이다.
2. 이러한 접근은 ALM 분석(Asset Liability Management) 방법을 따른 것으로서 신성환(2010), 홍기석(2016) 등에 의해 국민연금의 경우에 적용된 바 있다.
효율성(efficiency)의 측면에서 여러 개혁안들에 대한 비교 평가가 어떻게 이루어질 수 있는지도 살펴보고자 한다.
본고의 구성은 다음과 같다. II절에서는 재정안정화 정책의 효과를 분석하기 위한 접근방법에 관하여 설명한다. 특히 정책 변화에 따라 개인들의 행동이 달라질 가능성을 재정추계에 어떤 식으로 반영할 수 있는지를 논의하고, 몇 가지 연금개혁 시나리오들의 예상되는 파급효과를 살펴본다.
III절에서는 캘리브레이션을 이용하여 연금개혁 시나리오의 후생분석 방법에 관하여 간단히
설명한다. IV절은 결론이다.
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1. 세대간 회계와 기간간 회계
연금 재정안정화란 현재의 연금기금액과 앞으로 발생할 모든 연금납부액의 현재가치의 합이 앞으로 발생할 모든 연금급여액의 현재가치와 같아지는 것이라고 할 수 있다. 따라서 연금 재정안정화는 다양한 방안을 통해 달성될 수 있을 것인데, 일반적으로 특정 재정안정화 방안에 대한 분석은 재정부담 및 편익이 여러 세대들 간 혹은 여러 기간들 간에 어떻게 분포되는지를 살펴보는 것이라고 할 수 있다.
전자의 분석은 “세대간 회계(generational accounting)”로서 현존 세대와 미래의 모든 세대의 재정순부담의 총합이 항상 0이어야 한다는 세대간 예산제약을 전제로 한다. 즉 세대간 회계에서는 현존 세대에게 발생하는 재정편익(비용)이 미래 세대들에게 발생하는 재정비용(편익)에 의하여 정확히 상쇄되어야 한다. 따라서 세대간 회계는 특정 안정화 정책이 세대 간 자원이전 / 재배분의 측면에서 어떤 파급효과를 가지는지를 파악하기에 적합하다고 할 수 있다. 현실적으로 연금제도 및 재정안정화 정책에 관한 논쟁의 상당부분이 세대간 자원이전 / 재분배에 관한 것이므로, 세대간 회계는 재정안정화 정책의 분석에 있어서 매우 중요한 접근방법이라고 할 것이다. 그러나 자원의 재분배는 이익을 보는 개인 / 세대들과 손실을 보는 개인 / 세대들을 항상 동시에 수반하게 되므로 재분배의 공정성(equity)에 대해서는 개인들 간의 합의를 도출하기가 어렵다. 따라서 세대간 재분배에 초점을 맞추는 세대간 회계 분석을 통해서는 무수히 많은 재정안정화 시나리오들 가운데 어떤 시나리오가 보다 타당하고 공정한 것인지를 결정하기가 거의 불가능하다고 할 수 있다.
반면 후자의 분석은 “기간간 회계(intertemporal accounting)”로서 모든 기간의 재정순부담의 총합이 항상 0이어야 한다는 기간간 예산제약을 전제로 한다. 즉 기간간 회계에서는 특정 기간 동안 발생하는 재정편익(비용)이 나머지 기간 동안 발생하는 재정비용(편익)에 의하여 정확히 상쇄되어야 한다. 기간간 회계는 각 기간별로 모든 개인들의 집계치만을 다루게 되므로 한 기간 내에 여러 세대들의 존재를 명시적으로 고려하는 세대간 회계에 비하여 상대적으로 분석이 간단한 편이며, 이러한 이유 때문에 통상적으로 가장 많이 사용되는 접근방법이라고 할 수 있다. 물론 기간간 회계는
제2장 재정안정화 시나리오의 분석 방법
세대간 회계와 달리 연금제도의 세대간 재분배 효과를 분석하지 못하는 한계를 가진다.
본 연구에서는 이 두 가지 접근방법 가운데 기간간 회계를 주로 사용하기로 한다. 그 이유는 사학연금의 경우 세대간 회계에 필요한 연령별/세대별 가입자 수의 장기 전망치가 존재하지 않기 때문이다. 또한 위에서도 언급된 바와 같이 세대간 회계에서는 어떤 시나리오가 분배적으로 더 타당하고 공정한 것인지에 대한 논의가 전제되어야 한다는 문제가 있다. 따라서 여기서는 먼저 기간간 예산제약식을 이용하여 장기적으로 연금재정의 균제상태를 달성할 수 있는 연금보험료율 및 소득대체율의 수준을 결정함으로써 재정안정화 시나리오를 구체화하기로 한다. 단 아래에서 다시 설명되듯이 연금보험료율 및 소득대체율의 변화에 따라 개인들의 행동이 체계적으로 달라질 가능성이 있으므로, 재정안정화 시나리오의 구체화는 이러한 내생성에 대한 고려까지 포함하여 이루어질 것이다. 그리고 이러한 방식으로 재정안정화 시나리오가 구체화된 다음에는 연령별 / 세대별 가입자 수에 대한 단순한 가정 하에 각 세대별로 발생하는 재정부담의 크기를 분석함으로써 세대간 회계와 유사한 분석을 보완적으로 수행하기로 한다. 연령별 / 세대별 가입자 수에 대한 장기 전망치가 존재하지 않는 현실을 감안할 때 기간간 회계를 중점적으로 다루고 세대간 회계는 제한적으로 활용하는 것이 가장 적절하다고 판단된다.
연금재정에 관한 기간간 예산제약식에 의하면 연금재정의 장기적 균제상태(steady state)는 다음과 같이 도출할 수 있다.
(1)
식 (1)에서 는 기의 연금기금액, 는 기의 이자율, 는 연금납부액, 는 연금지급액, 는 총임금액(가입자들의 총소득액), 는 경제성장률을 나타내며, , , 는 , , 를 각각 로 나눈 값을 나타낸다. 연금기금/총임금액 비율 의 균제값은 이 되도록 하는 의 값에 해당하므로, 거시경제 및 연금재정의 균제상태에서 , , , 가 각각 일정하게 유지되고 > 가 성립할 경우 의 균제값 는 다음과 같이 주어진다.
(2)
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<그림 1> 연금기금/총임금액 비율의 균제값
연금기금/총임금액 비율 의 동태적 움직임을 그림으로 나타내면 위 <그림 1>과 같다. <그림 1>에 의하면 , , , 가 주어질 때 의 균제값 는 - 스케줄과 ( - ) 스케줄이 일치하는 점에서 유일하게 결정되며, 의 실제값이 와 다를 경우 는 균제상태로부터 점점 더 멀어져서 발산하게 된다. 따라서 장기적으로 <그림 1>의 균제상태가 성립하기 위해서는 거시변수 , 에 따라서 , 의 선택이 적절하게 이루어져야 함을 알 수 있다. 예를 들어 현재의 와 하에서 의 값이 <그림 1>의 보다 낮은 수준으로 주어진다면, 와 의 값이 달라지지 않는 한 는 시간이 지남에 따라 로부터 더욱 멀어지게 된다. 이러한 결과를 피하고 균제상태 를 달성하기 위해서는 를 높이거나 를 낮추어야 하는데, 이는 <그림 1>에서 - 스케줄을 아래로 이동시켜 가 현재의 와 보다 부합하는 수준으로 낮아지도록 한다. 이러한 효과를 고려하여 및 의 최적 수준을 결정함으로써 균제상태
를 달성할 수 있게 된다.
아래에서는 이상의 논의를 사학연금 장기재정추계 자료에 적용함으로써 사학연금의 재정안정화를 위해서는 와 의 조정이 어느 정도로 이루어져야 하는지를 살펴보기로 한다.
2. 장기재정추계를 이용한 재정안정화 정책 시나리오
사학연금 장기재정추계는 사학연금재정의 장기적 추이를 파악하기 위하여 연금제도 및 가입자/
탈퇴자 수에 대한 전망치를 이자율, 경제성장률 등의 거시경제 변수 전망치와 결합한 것이다.
여기서는 2016년에 발표된 사학연금 장기재정추계 자료를 이용하여 장기적으로 연금기금/총임금액 a*
p-c
a
(r-g)a
3. 제 3차 재정추계에서는 대부분 2년 혹은 5년 단위로 전망치가 제시되어 있으므로 그 사이의 연도에 대해서는 단순 보간법 (interpolation)을 이용하여 전망치를 도출하였다.
4. 물론 국립대학 병원 교직원들의 평균 급여 수준이 다른 가입자들과 다를 수 있으나, 이를 사학연금 재정추계에 반영하기 위해서는 국립대학 병원 교직원 수에 대한 전망치가 따로 필요하다.
비율 를 일정하게 유지하는 데 필요한 및 의 수준을 가늠해보기로 한다.
3본 연구의 재정안정화 분석은 거시경제 변수 및 연금기금/총임금액 비율이 장기적으로 균제상태에 도달하는 것을 전제로 하는데, 사학연금 장기재정추계 자료에는 2015년부터 2084년까지의 70년 기간에 대한 전망치가 제시되어 있으므로 일단 마지막 연도인 2084년을 균제상태라고 가정하기로 한다. 즉 2084년 이후에는 주요 변수들이 모두 2084년 수준에서 일정하게 유지된다고 가정하는 것이다. 한편 2016년 이후에는 국립대학 병원 교직원들의 사학연금 가입이 허용됨에 따라 장기재정추계의 가입자 수 전망치보다 실제 가입자 수가 더 커지게 되었는데, 본 절에서는 모든 분석이 연금제도의 규모와는 무관한 비율 변수들을 대상으로 이루어지므로 국립대학 병원 교직원들로 인한 가입자 수의 변동은 따로 반영하지 않기로 한다.
4<표 1>의 전망치와 관련하여 또 한 가지 언급할 것은 식 (1)과 (2)의 에 해당하는 항목으로는 급여지출보다 총지출이 보다 적절하다는 점이다. 식 (1)과 (2)의 는 개념적으로는 급여지출을 나타내지만 실제 연금기금의 변동을 구하기 위해서는 부담금 와 운용수입 에서 총지출을 차감하여야 하기 때문이다. 총지출과 급여지출의 차이는 운영비이다.
<표 1> 사학연금 장기재정추계(2016년)
(단위 : 억원)
연도 총수입 부담금 운용수입 총지출 급여지출 재정수지 기금액
2015 28,446 22,377 6,069 21,983 21,572 6,463 154,296
2020 43,391 34,330 9,061 32,613 31,983 10,778 206,890
2025 53,502 42,672 10,830 49,230 48,447 4,272 242,979
2030 62,916 52,957 9,960 66,246 65,275 -3,330 240,451
2035 72,833 64,802 8,032 82,504 81,315 -9,670 205,118
2040 83,226 78,048 5,178 101,146 99,715 -17,920 133,577
2045 93,096 92,321 774 125,529 123,835 -32,433 5,102
2050 106,892 106,892 0 156,553 154,592 -49,661 0
2055 120,362 120,362 0 193,755 191,548 -73,393 0
2060 134,302 134,302 0 240,028 237,566 -105,727 0
2065 150,125 150,125 0 295,659 292,906 -145,534 0
2070 168,309 168,309 0 358,557 355,471 -190,249 0
2075 189,099 189,099 0 426,184 422,716 -237,085 0
2080 212,915 212,915 0 497,091 493,187 -284,176 0
2084 233,698 233,698 0 555,830 551,544 -322,132 0
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앞에서 언급된 바와 같이 2084년 이후부터 균제상태가 지속된다는 조건을 충족하기 위해서는 연금기금/총임금액 비율이 2084년까지 에 도달하도록 혹은 의 값을 적절하게 선택하여야 한다. 먼저 식 (1)의 예산제약식에 의하면 2084년의 연금기금/총임금액 비율 는 다음과 같이 주어진다.
(3)
또 한 2 0 8 4 년 부 터 거 시 경 제 및 연 금 재 정 이 균 제 상 태 를 유 지 한 다 는 가 정 에 의 하 면 가 성립하여야 한다. 이제 에 대한 이 두 가지 식을 결합함으로써 2084년부터 연금재정이 균제상태를 달성하도록 하는 혹은 의 값을 구할 수 있다. 만일 모든 기간에 대하여 , , 의 전망치가 주어진다면 식 (3)과 를 동시에 만족하는 상수 를 선택함으로써 2084년까지 균제상태를 달성할 수 있으며, 모든 기간에 대하여 , , 의 전망치가 주어질 경우에는 식 (3)과 를 동시에 만족하는 상수 를 선택함으로써 2084년까지 균제상태를 달성할 수 있다.
이러한 방법으로 먼저 의 균형값을 구한 결과가 <그림 2>에 제시되어 있다. <그림 2>의 가로축은 , 세로축은 기금/총임금액 비율을 나타낸다. <그림 2>의 파란 선은 식 (3)을 반영하는 것으로서, 급여율을 현행대로 유지하되 2020년 이후의 모든 기간에 대하여 를 18%부터 42%까지 변화시키는 경우에 2084년의 연금기금/임금총액 비율이 어떻게 주어지는지를 보여준다. 한편
<그림 2>의 붉은 선은 균제상태의 조건 을 반영하는 것으로서, 의 각
값마다 장기적으로 일정하게 유지될 수 있는 연금기금/총임금액 비율의 값을 보여준다. 이 두 선의
교차점에 해당하는 의 값(약 39%)이 바로 재정안정화를 보장하는 균형값이라고 할 수 있다. 그리고
이 때 연금기금/총소득액 비율은 약 8.9이다.
<그림 2> 재정안정화를 위한 납부율의 조정
<그림 3>은 연금 부담률을 현행대로 유지하되 2020년 이후의 모든 기간에 대하여 연금 지급액을 사학연금 장기재정추계 상의 전망치 대비 100%부터 30%까지 줄이는 경우에 대하여 <그림 2>와 동일한 분석을 한 결과이다. <그림 3>의 가로축은 연금 지급액의 감축 비율(예를 들면 1은 현행 유지, 0.3은 현행 대비 30% 수준으로 감축)을 나타내며, 세로축은 연금기금/총임금액 비율을 나타낸다. <그림 3>에 의하면 연금 부담률이 현행과 같이 유지될 경우 재정안정화를 보장하기 위해서는 연금 지급액이 현행 대비 약 47% 수준으로 감축되어야 함을 확인할 수 있다. 이는 현행 1.7%로 정해진 급여율을 0.8% 미만으로 낮추어야 함을 의미한다. 그리고 이 때 연금기금/총소득액 비율의 균제값은 약 4.8이 된다.
<그림 3> 재정안정화를 위한 지급액의 조정
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단, 장기재정추계에 사용된 여러 변수들의 전망치를 보면 2084년까지 계속 변동성을 유지하고 있으므로 2084년 이후에 모든 주요 변수들이 일정하게 유지된다는 가정은 다소 자의적이라고 할 수 있다. 실제로 우리나라의 장기 인구변동을 고려한 중첩세대 거시모형에 의하면 우리나라의 균제상태는 향후 약 120년 정도 이후에 달성되는 것으로 나타난다(홍기석(2016)). 즉 균제상태까지 도달하는 시간이 <그림 2> 및 <그림 3>에서 가정된 것보다 약 2배 정도 더 길어질 수 있다는 것이다.
따라서 균제상태가 2084년보다 더 늦게 달성되는 경우를 대상으로 하여 및 의 균형값을 구하는 것이 보다 타당할 수 있다. 그런데 이를 위해서는 2084년 이후의 기간에 대한 전망치들이 추가로 필요하게 된다. 여기서는 먼저 여러 거시변수들 가운데 이자율(자산운용수익률)의 전망치를 홍기석(2016)의 캘리브레이션 결과로부터 차용하기로 한다. <그림 4>에서 보듯이 2020년-2084년 기간에 대한 사학연금의 이자율 전망치와 홍기석(2016)의 이자율 전망치는 대체로 유사하다.
특히 사학연금 재정추계의 마지막 연도인 2084년의 경우 두 전망치가 거의 동일하다. 따라서 여기서는 2084년까지는 사학연금 재정추계의 이자율 전망치를 사용하고 그 이후 2140년까지는 홍기석(2016)의 전망치를 사용하기로 한다. 한편 성장률의 경우는 사학연금 재정추계의 전망치가 사학연금 가입자 1인당 명목임금의 상승률을 나타내는 반면 홍기석(2016)에서 제시된 성장률 전망치는 실질 GDP 증가율을 나타내므로 직접적인 비교가 어렵다. 따라서 여기서는 사학연금 재정추계의 2084년도 성장률(1인당 명목임금의 상승률)인 3.3%가 그 이후 모든 기간에 동일하게 적용된다고 가정하기로 한다. 이자율 과 성장률 에 대한 이상의 내용은 <그림 4>에 제시되어 있다.
<그림 4> 이자율( )과 성장률( )의 전망치
다음으로 총부담금/총소득액 비율 와 총급여/총소득액 비율 의 전망치가 필요한데, 는 제도변수로서 베이스라인 시나리오 하에서도 2046년 이후에는 0.18로 일정하게 유지된다고 가정할 수 있다. 그러나 는 연금수급자와 납부자(가입자)의 수, 납부자 1인당 소득 및 수급자 1인당 급여액(지출액) 등에 의해 영향을 받으므로, 이들에 대한 별도의 가정 및 전망이 필요하게 된다.
여기서는 의 전망에 필요한 여러 변수들 가운데 먼저 납부자 1인당 소득은 앞에서 설명된 바와 같이 2084년 이후 매년 3.3%씩 증가한다고 가정하기로 한다. 그리고 가입자 수의 전망에는 신규 가입자와 퇴직자 수에 대한 전망이 필요한데, 2140년에 균제상태가 달성되기 위해서는 2140년까지 신규 가입자 수와 퇴직자 수가 각각 일정해질 뿐 아니라 두 값이 서로 같아져서 총 가입자 수도 일정해져야 한다. 따라서 여기서는 먼저 퇴직자 수의 증가율이 2084년 -1.2%(장기재정추계 전망치)에서 2140년 0%까지 매년 동일한 폭으로 높아진다고 가정하며, 신규가입자 수/퇴직자 수의 비율이 2084년 0.904에서 2140년 1까지 매년 동일한 폭으로 높아진다고 가정하기로 한다. 이상의 가정들로부터 2140년까지 모든 기간에 대해 총소득액 전망치를 구할 수 있다. 한편 퇴직연금 수급자 1인당 지출은 1인당 소득과 마찬가지로 2084년 이후 매년 3.3%씩 증가한다고 가정하며, 퇴직연금 수급자는 전년도의 퇴직연금 수급자에서 10.4%의 탈퇴자를 뺀 다음 앞에서 구한 퇴직자 수를 더한 만큼 변화한다고 가정한다. 탈퇴율은 장기재정추계에서 매년 발생하는 퇴직자 수와 퇴직연금 수급자 수의 차이로부터 구할 수 있으며, 2080년대 이후 10.4% 수준에서 안정되는 것으로 나타난다. 이상의 가정들로부터 2140년까지 총지출액 전망치를 구할 수 있다. 총소득액과 총지출액 전망치로부터 얻어진 의 전망치는 <그림 5>와 같다.
<그림 5> 지출비율( )의 전망치
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<그림 4>와 <그림 5>의 전망치를 이용하여 재정안정화를 달성할 수 있는 납부율과 지급액의 조정을 구해보면 <그림 2-1> 및 <그림 3-1>과 같다. <그림 2-1>의 파란 선은 <그림 2>에서와 마찬 가지로 급여율을 현행대로 유지하되 2020년 이후의 모든 기간에 대한 연금 부담률을 18%부터 점차 상향조정하는 경우에 균제상태(2140년경)의 연금기금/임금총액 비율이 어느 정도일지를 보여준다.
또한 붉은 선은 각각의 경우에 장기적으로 일정하게 유지될 수 있는 연금기금/임금총액 비율의 값이 얼마인지를 나타낸다. 그런데 <그림 2-1>에서 이 두 선이 일치하는 부분의 부담률은 약 35%로서
<그림 2>의 39%보다 낮다. 그리고 연금기금/총소득액 비율 역시 약 4.2로서 <그림 2>에서의 연금기금/총소득액 비율 8.9보다 더 낮게 주어진다. 이는 사학연금의 재정안정화를 2084년이 아니라 2140년경까지 보다 점진적으로 달성하려고 할 경우 부담률의 인상폭이나 필요 적립배율이 다소 작아질 수 있음을 의미한다. 이러한 결과가 얻어지는 직관적인 이유는 재정안정화를 단기간에 달성하려고 할수록 더 큰 폭의 조정이 필요하기 때문이라고 할 수 있다.
<그림 2-1> 재정안정화를 위한 납부율의 조정 : 균제상태가 2140년인 경우
<그림 3-1>은 <그림 3>과 마찬가지로 연금 부담률을 현행대로 유지하되 2020년 이후의 모든 기간에 대하여 연금 지급액을 현행 대비 100%부터 30%까지 줄이는 경우를 분석한 결과이다.
<그림 3-1>에 의하면 재정안정화를 보장하기 위해서는 연금 지급액이 현행 대비 약 52% 수준으로
감축되어야 함을 확인할 수 있다. 그리고 이 때 연금기금/총소득액 비율의 균제값은 약 2.7이
된다. 이러한 결과를 <그림 3>과 비교해보면 재정안정화의 달성연도가 2084년에서 2140년경으로
미루어짐에 따라 제도 변수의 조정폭이나 필요 적립배율의 값이 낮아진다고 할 수 있다. 이는 <그림
2-1>과 <그림 2>의 비교에서도 나타난 패턴이다.
<그림 3-1> 재정안정화를 위한 지급액의 조정 : 균제상태가 2140년인 경우
믈론 재정안정화를 위해 연금부담률을 35% 이상으로 인상하거나 연금지금액을 현행 대비 50% 수준으로 낮추는 것이 현실적으로 가능하다고 보기는 어렵다. 근로소득에 대한 세율이 35%까지 상승할 경우 조세왜곡이 심각하게 발생할 것이며 연금지급액을 절반으로 줄일 경우 노후소득보장이라는 사학연금의 취지가 훼손될 수밖에 없기 때문이다. 따라서 여기서 고려된 재정안정화 방안은 역설적으로 현행 사학연금 제도 하에서 어느 정도의 정부 재정지원이 불가피함을 보여준다고도 할 수 있다.
또한 <그림 2> 및 <그림 3>과 <그림 2-1> 및 <그림 3-1>의 비교가 연금개혁이 미루어질수록 더 좋다는 것을 의미하지는 않는다. <그림 2-1>과 <그림 3-1>은 부담률이나 급여율의 조정이 늦게 시작되는 것이 아니라 시작 시점은 동일하지만 조정폭이 보다 완만하게 이루어지는 경우에 해당한다. 즉 부담률이나 급여율을 급격하게 조정하여 단기간에 재정안정화를 달성하는 것이 아니라 상대적으로 완만한 조정을 통해 장기적으로 재정안정화를 달성하는 것이다. 여기에서 따로 보고되지는 않지만 본 절의 분석방법에 의하면 연금개혁의 시작 시점이 빠를수록 재정안정성을 보다 쉽게 확보할 수 있는 것으로 나타난다. 즉 연금개혁의 방식으로는 단기간의 급격한 조정과 장기간의 완만한 조정이 모두 가능하지만, 어느 경우이든 가급적 빨리 시작하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 연금개혁은 정치적으로 매우 어려운 과제이지만 그렇다고 해서 뒤로 미룰 경우 그만큼 조정 비용이 더 커지게 될 것이다.
일정한 재정안정 목표를 설정하고 그 목표를 달성하는 데 필요한 부담률의 수준이 얼마인지를
계산하는 것은 사학연금의 2016년 장기재정추계 보고서에도 나와 있다(<표 2> 참조). 그러나
사학연금 장기재정추계 보고서는 본 절의 분석과 몇 가지 점에서 차이가 있다. 사학연금의
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장기재정추계 보고서에서 고려되고 있는 재정안정 목표들 가운데 본 연구와 가장 유사한 것은
‘일정 적립배율 유지’라고 할 수 있는데, ‘일정 적립배율 유지’의 의미는 “2064년∼2084년 동안 최대적립배율과 최소적립배율의 차이가 최소적립배율의 5% 범위 내에서 유지되는” 것으로 되어 있다. 따라서 이는 사실상 2064년에 균제상태가 달성되는 경우를 상정한 것으로서 균제상태까지의 도달 기간을 지나치게 짧게 설정하고 있다고 판단된다. 단, 장기재정추계에 제시된 ‘일정 적립배율 유지’에 필요한 부담률은 약 37%로서 본 연구의 <그림 2>의 결과와 크게 다르지 않다. 또한 장기재정추계의 경우 재정안정 목표로서 부담률의 인상을 통한 확대균형만을 고려하는 반면 본 절에서는 급여율의 인하를 통한 축소균형의 가능성도 추가로 고려한다는 차이가 있다.
<표 2> 재정안정 목표 달성에 필요한 부담률
재정목표 최종추계년도
적립배율 2배 재정흑자 유지 일정 적립배율 유지
부담률 28.00% 30.86% 36.57%
출처 : 사학연금 장기재정추계(2016)
3. 내생성에 대한 고려
지금까지 사학연금 재정안정화에 필요한 납부율과 급여율의 조정폭에 관하여 살펴보았다.
그런데 이상의 논의에서는 납부율이나 급여율이 조정되더라도 사학연금 가입자나 수급자의 행동에는 변화가 없다는 것을 암묵적으로 가정하고 있다. 예를 들면 납부율 인상 시나리오의 경우, 납부율이 인상됨에 따라 기존 가입자들이 자신의 노동공급을 줄이게 된다면 납부율의 인상에도 불구하고 총연금 납부액은 증가하지 않을 수도 있을 것이나 지금까지의 논의에서는 이러한 가능성을 고려하지 않은 것이다. 만일 정책 변화에 따라 개인들의 선택이 체계적으로 달라진다면, 재정추계에서 외생적으로 주어져 있다고 가정되는 많은 변수들이 사실은 내생 변수로 고려될 필요가 있다.
물론 대부분의 사학연금 가입자들은 매일 일정 시간을 근무하는 정규직으로서 정책변수의
변화에 따라 자신의 노동시간을 마음대로 조정할 수 있는 여지는 크지 않을 것이다. 그러나 하루 중
노동시간을 자유롭게 조정할 수는 없다 하더라도 노동시장을 떠날지 아니면 계속 남아 있을지에
대한 재량은 여전히 남아 있다. 즉 사학연금 가입자들은 정책의 변화에 대하여 퇴직 시점을 조정할
수 있는 것이다. 이 경우 총노동공급이 달라지게 되어 정책의 당초 예상과 다른 결과가 얻어질 수도 있다.
기존의 재정추계 및 재정안정화 정책 분석은 대부분 이러한 내생성의 문제를 제대로 고려하지 않고 있다. 그 가장 큰 이유는 내생성을 고려할 경우 그만큼 분석 방법이 복잡해지고 어려워질 수밖에 없기 때문이다. 또한 내생성의 문제가 존재한다는 점에 대해서는 대부분 동의한다 하더라도, 실제로 그것이 정량적으로 얼마나 중요한 문제인지에 대해서는 판단할 근거가 별로 없는 것도 사실이다. 따라서 이하에서는 모형 캘리브레이션이라는 방법을 통하여 사학연금의 경우에 실제로 이러한 내생성의 문제가 정량적으로 얼마나 중요하게 작용할 수 있을 것인지를 살펴보고자 한다.
보다 구체적으로, 통상적인 소비자 선택 모형을 가정하고 우리나라 거시경제 및 사학연금제도의 특성을 반영한 모형의 캘리브레이션을 통해서 사학연금의 제도 변화가 실제로 가입자들의 행동에 중요한 변화를 유발할 수 있는지를 살펴볼 것이다.
내생성에 대한 고려가 중요할 수 있는 또 다른 이유는, 개인들의 행동 패턴이 항상 일정하다면 모든 연금개혁 정책은 기본적으로 정부와 사학연금 가입자들 간의 재분배에 불과하게 되기 때문이다. 어떤 연금개혁 정책을 통하여 정부의 재정부담이 감소할 경우 가입자들의 부담은 정확히 그만큼 증가함으로써 국가 전체로는 연금제도의 총비용에 아무런 변화도 발생하지 않게 되는 것이다. 그러나 만일 노동공급이 내생적으로 달라질 수 있다면 정부의 재정부담(현재와 미래의 모든 재정비용의 현재가치의 합)을 동일한 폭으로 감소시키는 정책들이라 해도 가입자들의 부담에 대해서는 서로 다른 효과를 가질 수 있다. 즉 재정부담을 동일한 폭으로 감소시키는 납부율의 인상과 급여율의 인하가 서로 다른 후생적 함의를 가질 수 있는 것이다.
가. 소비자 선택 모형
본 절의 소비자 선택 모형은 전형적인 사학연금 가입자의 의사결정을 반영하기 위하여 다음과 같은 가정들을 포함한다. 먼저 각 소비자는 50년의 고정된 생애기간을 살며, 처음 20년 동안은 반드시 매년 고정된 시간만큼 근로를 하지만 21년부터 30년까지는 개인의 선택에 따라 계속 근로하거나 조기 퇴직을 할 수 있다.
531년에는 모든 개인이 의무적으로 은퇴하게 되며, 그 이후 20년 동안의 은퇴생활을 보낸 다음에 사망하게 된다. 사학연금에 처음 가입하는 실제
5. 이는 일반적으로 20년이상 근속하고 정년퇴직일까지 10년 이내의 기간이 남아 있는 경우에 조기 퇴직이 보다 유리하다는 현실과 부합하는 가정이라고 할 수 있다.
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연령을 31세라고 한다면 30세 이하의 인구는 아직 경제활동에 참여하지 않고 있다는 의미에서 모형으로부터 배제할 수 있다. 따라서 모형에서의 소비자의 수명이 50년이라는 가정은 결국 실제로는 80세의 수명을 가정하는 셈이다.
6각 소비자의 목적은 소비와 여가의 선택을 통해서 일생 동안의 효용을 극대화하는 것이다.
소비자의 효용은 일반 소비재와 여가의 결합으로 얻어지는 최종생산물로부터 발생한다고 가정한다.
특히 최종생산물의 생산함수는 일반 소비재와 여가에 대한 Cobb-Douglas 함수 형태로 주어지며, 소비자의 효용은 이 최종생산물에 대한 CRRA(Constant Relative Risk Aversion) 함수 형태로 주어진다고 가정한다. 여기서는 아무런 불확실성도 존재하지 않는 경우를 상정하므로, 일생 동안에 걸친 소비와 여가의 선택은 일생의 첫 해에 모두 결정되게 된다. 이상의 가정들 하에서 기에 1세(현실 연령 31세)인 어떤 개인의 일생 동안의 효용은 다음과 같이 표현될 수 있다.
(1)
에 세인 개인의 소비,
기에 세인 개인의 여가, = 주관적인 시간선호율,
= 상대적 위험기피도,
= 소비의 (여가에 대한) 상대적 중요성
위 식에서 여가가 로 표시된 것은 각 개인의 시간자원의 양이 1로 표준화되었기 때문이다. 따라서 는 세의 노동공급에 해당된다. 한편 소비자의 매기간 예산제약식은 아래와 같다.
(2)
= 기에 세인 개인의 자산
= 기의 임금률
6. 대학교의 경우 교원들의 은퇴연령이 늦지만 가입시점 또한 대체로 늦기 때문에 가입기간을 30년 정도로 가정하는 것이 타당하다고 판단된다. 그 외 기관들의 경우 대체로 대학졸업 후부터 정년까지 가입을 하므로 가입기간이 30년보다 길 가능성이 있으나, 유치원 교사와 같이 정년 이전에 은퇴하는 비중도 상당히 높다. 따라서 가입기간은 평균 30년으로 가정하기로 한다.
= 기의 이자율 = 연금 납부율
= 기에 세인 개인의 연금급여액
각 개인은 아무런 자산 없이 태어나며 유산 또한 남기지 않는다고 가정한다. 즉 모든 에 대해서 이며, 이다. 식 (2)를 풀면 다음과 같은 일생 동안의 예산제약이 얻어진다.
(3)
위 식에는 정년퇴직이 30세(현실 연령 60세)이고 따라서 노동은 30세까지만 가능하며 연금 수급은 그 다음 기간인 31세(현실 연령 61세)부터 시작된다는 점이 반영되어 있다. 앞에서 언급되었듯이 사학연금 가입자들의 경우 현실적으로 근무시간이 고정되어 있으므로 은 0과 1 사이의 상수로 주어진다고 가정한다. 물론 개인은 30세 이전에 퇴직을 선택할 수도 있으며, 이 경우 해당 기간의 노동공급 은 0의 값을 가지게 된다. 또한 식 (2)에는 생략되어 있지만 만일 30세 이전인 세에 퇴직할 경우 정년(30세)까지의 잔여기간에 비례하여 명예퇴직수당도 발생할 수 있다. 식 (3)에는 이러한 가능성을 반영하기 위하여 세부터 30세까지의 임금의 합에 을 곱한 값도 예산제약식에 추가되어 있다.
예산제약 (3) 하에서 목적식 (1)을 극대화하기 위한 1계 조건은 다음과 같다.
(4)
식 (4)의 첫 번째 식은 근로시간에 변화가 없는 인접한 두 기간의 소비 사이의 최적관계를
나타내며, 두 번째 식은 퇴직 시점을 전후로 하여 근로시간에 변화가 발생하는 두 기간의 소비
사이의 최적관계를 나타낸다. 즉 퇴직 이전의 모든 기간과 퇴직 이후의 모든 기간들 간에는 식 (4)의
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첫 번째 식이 적용되며, 퇴직 직전의 근로기간과 퇴직 이후 첫 기간 사이에 대해서는 식 (4)의 두 번째 식이 적용된다.
나. 파라미터
이 모형을 이용하여 사학연금제도의 변화가 개인의 노동공급에 미치는 영향의 정량적 중요성을 살펴보기 위해서는 먼저 파라미터 값들을 설정하여야 한다. 모형의 파라미터 값들은 기존의 국내외 연구들로부터 차용하기로 한다. 소비자의 선호와 관련해서는 (주관적 시간선호율) = 0.015, (상대적 위험기피도) = 2, (소비의 (여가에 대한) 상대적 중요성) = 0.4를 가정한다. 일반적으로 와 의 값에 대해서는 이견이 크지 않은 편이며, = 0.015, = 2는 Auerbach and Kotlikoff(1987)과 Miles(1999)에서 사용되고 있는 값과 유사하다. 한편 의 경우 보다 다양한 추정치가 존재하는데, Domeij and Flod n(2006), Heathcote et al.(2008), Collard and Dellas(2012) 등은 에 대해서 0.33부터 0.39까지의 값을 사용하는 반면, 보다 최근의 Brissimis and Bechlioulis(2017)은 의 추정치로 0.74를 제시하고 있다. 본 절에서는 기존의 연구들을 종합적으로 고려하여 = 0.4를 사용하기로 한다.
7이 외에 노동공급 은 퇴직 이전에는 0.5, 퇴직 이후에는 0으로 고정되어 있다고 가정한다.
이는 여가의 크기(= 1 - 노동공급)가 퇴직 이후에 이전보다 2배로 확대됨을 의미한다. 한편 단순화를 위하여 실질 이자율 은 0.03, 실질 임금 은 1로 매기간 고정되어 있다고 가정한다.
= 0.03의 가정은 기존의 캘리브레이션 결과들과 부합하는 것이며, 의 경우 절대적인 수준이 중요하지 않으므로 1로 표준화시키더라도 문제가 없다. 또한 명예퇴직수당의 크기를 결정하는 은 0.3이라고 가정한다. 공무원의 경우 명예퇴직수당은 ‘월급여의 0.5 곱하기 0.68 곱하기 정년까지의 잔여기간’으로 주어지므로 은 개략적으로 0.3( 0.5×0.68)에 해당한다.
연금 납부율 는 사학연금의 개인 납부율인 0.09로 하고, 연금급여액인 의 크기는 사학연금의 급여산식에 따라 근속연수의 함수로 정의한다.
8사학연금법에 의하면 (2016년 이후 가입자의 경우) 연금급여액은 다음과 같이 결정된다.
7. 캘리브레이션 결과에 대한 민감도 분석에 의하면 개인의 일생 동안의 노동공급 프로파일은 소비의 상대적 중요성을 나타내는 의 크기에 따라 상당히 민감하게 달라지는 것으로 나타난다. 그러나 이 경우에도 납부율의 상승에 따라 조기 은퇴의 가능성이 높아지는 결과는 여전히 성립한다.
8. 엄밀하게 말하면 개인부담률은 2016년 8%에서 매년 0.25%씩 상승하여 2020년 이후부터 9%가 되지만 여기서는 단순화를 위하여 모든 기간의 부담률이 9%라고 가정하였다. 그러나 부담률이 8%에서 9%로 단계적으로 상승하는 경우를 고려하더라도 주요 결과는 달라지지 않는다.
<급여산식>
(C값×보정률×해당재직월수/12×1%) + ΣB값×보정률×해당 연도별 재직월수/12×(해당연도별 연금급여율 - 1%) A값 : 퇴직전 3년간 공무원 전체 평균기준소득월액 평균액
B값 : 본인 전기간 평균기준소득월액
C값 : B값×(B값/A값의 소득재분배 적용비율(%))
<표 3> 사학연금 보정률과 급여율
연도 보정률 급여율
2016 0.7725 0.01878
2017 0.7803 0.01856
2018 0.7835 0.01834
2019 0.7891 0.01812
2020 0.7956 0.0179
2021 0.8006 0.0178
2022 0.8072 0.0177
2023 0.8132 0.0176
2024 0.8175 0.0175
2025 0.8245 0.0174
2026 0.8289 0.01736
2027 0.837 0.01732
2028 0.8462 0.01728
2029 0.8565 0.01724
2030 0.867 0.0172
2031 0.8789 0.01716
2032 0.89 0.01712
2033 0.9025 0.01708
2034 0.9142 0.01704
2035 0.9252 0.017
2036 0.9286 0.017
2037 0.933 0.017
2038 0.9381 0.017
2039 0.9453 0.017
2040 0.9533 0.017
2041 0.9607 0.017
2042 0.9702 0.017
2043 0.979 0.017
2044 0.9899 0.017
2045 1 0.017
2019 기획과제연구2019 지정과제연구2019 내부연구2019 외부 공모과제연구
여기서는 대표적인 사학연금 가입자를 상정하기 위하여 B값이 A값과 같아서 소득재분배 적용이 필요없는 개인을 고려하기로 한다. 이 때 근속연수별 연금급여액(소득대체율)은 <표 4>와 같이 주어진다. 근속연수 20은 20세(현실 연령 50세)까지 근무하고 21세부터 은퇴가 시작되는 경우에 해당하며, 근속연수 30은 31세(현실 연령 61세)부터 은퇴가 시작되는 경우에 해당한다.
<표 4> 근속연수별 연금급여액(소득대체율)
근속
연수 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
연금
급여액 0.325 0.342 0.360 0.378 0.397 0.416 0.436 0.456 0.477 0.499 0.522
다. 캘리브레이션 결과
이상의 파라미터 가정들 하에서 개별 연금가입자의 최적 선택을 캘리브레이션할 수 있다. 특히 여기서는 제도변수(납부율)가 개인의 퇴직 결정에 미치는 영향을 살펴보기 위하여, 주어진 제도변수 하에서 퇴직연령이 21세부터 31세(현실 연령 51세부터 61세)까지 변화함에 따라 개인의 생애 효용이 어떻게 달라지는지를 살펴보기로 한다. 개인은 당연히 생애 효용을 극대화하는 퇴직연령을 선택할 것이다.
먼저 위에서 언급된 베이스라인 파라미터 값들 하에서 대표적 개인의 일생 동안의 소비 패턴을
구해보면 <그림 6>과 같다. <그림 6>의 가로축은 연령을 나타내며, 세로축은 소비의 크기를
나타낸다. <그림 6>은 30년 동안 근무하고 31세에 퇴직하는 경우의 소비 패턴이지만, 보다 일찍
퇴직하는 경우에도 기본적으로 유사한 패턴이 얻어진다. 퇴직 이전 30년 기간과 퇴직 이후 20년
기간 각각에서 소비가 증가하는 패턴을 나타내는 이유는 이자율이 주관적 시간할인율보다 더
높기 때문이다. 한편 퇴직 직후에 소비 수준이 크게 하락하는 이유는 퇴직과 더불어 여가가 갑자기
증가함에 따라 일반 소비재를 여가로 대체하는 조정이 발생하기 때문이다. 이러한 소비 패턴은 실제
소비자의 선택과 대체로 부합하는 것으로 판단된다.
<그림 6> 일생 동안의 소비
<그림 7> 퇴직 연령(현실 연령)과 생애 효용
다음으로 퇴직 연령에 따라 생애 효용의 크기가 어떻게 달라지는지를 구해 보면 <그림 7>과 같다. 가로축은 퇴직이 시작되는 연령(현실 연령)을 나타내며, 세로축은 생애 효용의 크기로서 절대적인 수준은 중요하지 않다. <그림 7>에 의하면 개인은 생애 효용을 극대화하기 위해서 현실 연령 60-61세에 퇴직하여야 함을 알 수 있다. 즉 베이스라인 파라미터 값들 하에서 개인은 대체로 60세까지 근무하는 것을 선택할 것으로 예상된다.
이제 이러한 개인의 선택이 정책변수의 변화에 따라 어떻게 달라질 수 있는지를 살펴보자. 앞의
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<그림 2-1>에 의하면 장기적으로 재정안정화를 달성하는 데 필요한 납부율은 약 0.35로 나타났다.
2016년 사학연금 장기재정추계에서도 일정 적립배율을 유지하는 데 필요한 납부율은 약 0.37로 제시되었다. 이 필요 납부율 가운데 어느 정도가 실제 개인 부담률의 상승으로 연결될지는 알 수 없으나, 납부율이 적어도 현행 0.09보다는 높아질 것이라는 가정 하에 여기서는 개인 납부율이 0.12와 0.15로 인상되는 경우를 각각 살펴보기로 한다. 각 납부율 수준에 대하여 <그림 7>과 동일한 분석을 수행한 결과가 <그림 8>에 제시되어 있다. 단 서로 다른 납부율들 간의 비교를 쉽게 하기 위하여 <그림 8>의 곡선들은 각 납부율 하에서 51세 퇴직 시에 발생하는 생애 효용의 크기가 동일해지도록 조정된 것이다. <그림 8>에 의하면 개인 납부율 = 0.12 하에서 개인의 생애 효용은 퇴직 연령이 58세일 때 가장 높아지는 것으로 나타난다. 또한 개인 납부율 = 0.15 하에서는 생애 효용을 극대화하는 퇴직연령은 55세로 더욱 앞당겨진다. 즉 납부율이 높아질수록 조기 퇴직이 발생할 가능성이 높아지는 것이다.
<그림 8> 납부율의 변화와 퇴직 연령(현실 연령)의 선택
이러한 결과가 얻어지는 이유는 납부율의 인상이 그만큼 가처분소득을 감소시키기 때문이다.
납부율이 인상되면 개인은 1년 더 일하고 (낮아진) 가처분소득을 얻는 대신에 조기 퇴직하고 여가
소비를 늘리는 쪽으로 선택을 바꿀 수 있는 것이다. 물론 조기 퇴직할 경우 그에 따라 연금 급여액의
크기도 감소할 것이지만 급여액의 감소는 명예퇴직수당에 의해 부분적으로 만회될 수 있다. <그림
8>은 납부율의 인상이 가지는 여러 가지 효과들을 종합적으로 고려할 때 조기 퇴직이 확대되는
결과가 발생할 수 있음을 보여준다. 이처럼 납부율의 인상으로 인하여 개인들의 조기 퇴직이
확대된다면 납부율 인상의 원래 목표인 총납부액 확대가 충분히 달성되지 못할 수도 있다.
9또 다른 정책변수인 연금급여액(소득대체율)의 변화에 대해서도 동일한 방식으로 개인들의 반응을 분석할 수 있다. <그림 9>에는 근속연수별 소득대체율이 <표 4>와 같이 주어지는 베이스라인 시나리오, 베이스라인 값에 0.9를 곱한 시나리오, 베이스라인 값에 0.8를 곱한 시나리오 등 세 가지 경우에 대하여 퇴직연령별 생애 효용의 크기를 비교한 결과가 제시되어 있다. 모든 경우에 개인이 부담하는 연금 납부율은 9%로 고정되어 있다고 가정하였으며, <그림 8>에서와 마찬가지로 서로 다른 시나리오들 간의 비교를 쉽게 하기 위해서 51세 퇴직에 해당하는 생애 효용의 크기가 일정하도록 조정하였다. <그림 9>에 의하면 소득대체율의 변화도 납부율의 변화와 같이 개인의 퇴직 결정에 상당한 영향을 미칠 수 있음을 알 수 있다. 특히 베이스라인 시나리오 하에서는 60-61세 퇴직시에 생애 효용이 가장 높아지지만, 연금급여액이 10% 낮아지는 경우에는 56세 퇴직, 연금급여액이 20% 낮아지는 경우에는 53세 퇴직이 가장 유리한 것으로 나타난다.
<그림 9> 연금급여액의 변화와 퇴직 연령(현실 연령)의 선택
납부율의 변화와 달리 급여액의 변화는 당장은 은퇴한 개인들의 후생에만 영향을 미치며 은퇴한 개인들은 더 이상 노동공급을 조정할 여지가 없는 것이 사실이다. 따라서 급여액의 인하는 노동공급에 부정적인 영향을 미치지 않을 것이라고 예상할 수도 있다. 그러나 급여액의
9. 물론 이는 어디까지나 이론적 모형에 기초한 캘리브레이션 결과로서, 실제로 납부율 인상에 따라 은퇴 결정이 얼마나 영향을 받을지에 대해서는 별도의 실증분석이 필요하다.
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변화는 근로연령층 개인들이 미래에 받게 될 급여액의 크기에 대한 예상에 영향을 미침으로써 근로연령층의 퇴직 결정에도 간접적으로 영향을 미치게 된다. <그림 9>에서처럼 급여액의 인하가 조기 퇴직을 유발하게 되는 이유는 추가 근로로부터 얻을 수 있는 미래 급여액의 증가폭이 작아지기 때문이다. 급여산식에 의하면 연급급여액은 근속연수가 늘어날수록 증가하는데, <그림 9>에서 고려된 안정화 시나리오는 근속연수에 따른 연금급여액의 증가폭을 축소시키는 작용을 한다.
따라서 개인은 1년 더 일하고 연금급여액을 소폭 증가시키는 대신 조기 퇴직하고 여가 소비를 늘리는 것을 선택할 수 있는 것이다. 물론 미래의 예상 연금급여액이 감소할 경우 개인들은 퇴직 이후의 생활수준이 낮아지는 것을 방지하기 위하여 오히려 퇴직을 늦추고 보다 많은 소득을 확보하려고 할 수도 있다. 그러나 <그림 9>에 의하면 급여액의 인하가 가지는 여러 가지 효과들을 동시에 고려할 때 결과적으로는 개인들의 퇴직이 앞당겨지는 효과가 가장 두드러질 것으로 예상된다.
10라. 캘리브레이션 분석의 함의
이상의 논의에 의하면 사학연금 제도변수의 변화는 개인들의 노동공급 행위에 중요한 영향을 미칠 가능성이 있다. 그럼에도 불구하고 기존의 재정안정화 시나리오 분석은 대부분 이러한 내생적 노동공급의 가능성을 제대로 고려하지 않고 있다. 따라서 기존의 시나리오 분석 및 재정추계의 타당성에 대하여 의문이 제기될 수 있다. 실제로 최근 들어 명예퇴직이 정년퇴직보다 급격히 증가한 것을 보더라도 개인들의 퇴직 시점에 대한 결정이 상당히 신축적으로 이루어지는 것으로 판단된다(<표 5> 참조).
<표 5> 2011-2015학년도 교원 퇴직 현황
(단위 : 명)
구분 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년
명예퇴직 3,394 3,635 5,279 3,738 8,247
정년퇴직 3,251 3,498 3,561 3,570 4,464
출처 : 교육통계 알리미(2016)
10. 본문에서는 내생성의 예로서 납부율 인상에 따른 조기은퇴의 가능성을 주로 설명하고 있으나, 캘리브레이션에서 사용된 모형은 개인의 생애효용 극대화 모형으로서 납부율 인상으로 인해 개인들의 소비 및 저축 결정까지 모두 내생적으로 달라질 가능성을 고려한 것이다.
이제 51-60세 구간에서 조기 퇴직이 확대될 경우 연금납부액이 전체적으로 얼마나 감소할 것인지를 가늠하기 위하여 2018년 현재 전체 가입자의 기준소득월액 자료를 살펴보기로 한다.
2018년 현재 기준소득월액이 0보다 높은 가입자는 약 29만명인데, 이들을 대상으로 하여 연령별 가입자 수와 기준소득월액의 평균을 구해보면 <그림 10>과 같다. 단, 2017년-2018년 기간 동안 적용되는 기준소득월액 상한액이 8,160,000원으로 주어져 있으므로, 실제 기준소득월액이 이 상한액을 초과하는 경우에는 모두 상한액으로 대체한 다음 기준소득월액의 연령별 평균을 구하였다. <그림 10>에 의하면 대부분의 가입자는 61세 이전 연령에 집중되어 있으며, 가입자의 평균 기준소득월액은 65세까지 지속적으로 증가하는 것으로 나타난다.
<그림 10> 연령별 가입자 수와 평균 기준소득월액
가입자 수 기준소득월액<그림 10>의 자료를 이용하여 전체 가입자들의 총소득에서 51-60세 가입자들의 소득이 차지하는
비중을 구해보면 <그림 11>과 같다. 모든 가입자들의 납부율(정부 및 법인 부담 포함)이 18%로서
일정하다고 할 때 51-60세 집단이 총소득에서 차지하는 비중은 곧 이들이 총납부액에서 차지하는
비중이기도 하다. 단 대표적 개인이 제도변수의 변화에 대응하여 특정 연령(예를 들면 51세)에
조기 퇴직하기로 결정한다면, <그림 8> 및 <그림 9>와 같은 캘리브레이션 분석에서는 그 이상
연령에 해당하는 개인들도 모두 조기 퇴직한다고 보아야 한다. 따라서 이 경우 51세 개인들만의
소득이 아니라 그 이후 연령집단에 속한 개인들의 소득까지 누적하여 그 비중을 구하는 것이 보다
타당할 수 있다. 이러한 이유로 <그림 11>에는 각 연령별로 누적 소득 혹은 누적 납부액의 비율을
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구한 결과가 제시되어 있다. <그림 11>에 의하면 51세 이상 집단의 소득 혹은 납부액 비중은 약 33%이며 57세 이상 집단의 소득 혹은 납부액 비중은 약 12%로 나타난다. 물론 실제로는 제도변수가 변화하더라도 특정 연령 이상의 모든 개인들이 퇴직을 선택하지는 않겠지만, <그림 11>은 조기 퇴직 확대에 따른 연금납부액의 감소분이 상당히 클 가능성이 있음을 시사한다.
반면, 조기 퇴직의 확대와 더불어 오히려 총납부액이 증가할 가능성도 존재한다. 조기 퇴직을 유발한 원인이 납부율의 인상이라면, 퇴직하지 않고 남아 있는 가입자들은 이전보다 더 많은 금액을 납부하여야 하므로 총납부액이 이전보다 더 커질 수도 있는 것이다. 게다가 기관별로 조기 퇴직자에 대한 충원이 이루어지면 새로운 연금 가입자로 인한 납부액도 새로이 발생할 수 있다. 또한 조기 퇴직으로 인하여 근속연수가 줄어들면 연금급여액도 따라서 감소하게 되므로, 총납부액의 변화와 연금급여액의 변화의 상대적 크기에 따라서 연금수지는 오히려 개선될 수도 있다.
<그림 11> 51-60세 집단의 누적 납부액 비율
한편 급여율의 인하는 조기 퇴직을 통해 간접적으로 연금급여액을 감소시킬 뿐 아니라 직접적으로 연금급여액을 축소시키는 작용을 할 것이다. 따라서 급여율 인하의 경우에도 (조기 퇴직에 따른) 납부액의 감소분보다 연금급여액의 감소분이 더 커서 연금수지가 개선될 가능성이 있다.
이상의 논의에 의하면 사학연금 재정추계에서 재정안정화 시나리오를 고려할 때 제도 변화에 따라 퇴직자 수가 내생적으로 달라질 가능성을 명시적으로 고려하는 것이 필요하다고 할 수 있다.
물론 이를 위해서는 실제로 납부율이나 급여율과 같은 제도변수의 변화가 개인들의 퇴직 결정에
얼마나 영향을 미치는지에 대한 탄력성의 추정치가 전제되어야 한다. 따라서 관련 실증분석
결과들이 매우 부족하다는 사실을 고려할 때, 현실적으로 도입할 수 있는 방법은 몇 가지 가능한 추정치들을 선정하여 각 경우마다 재정추계를 따로 작성하는 것이라고 판단된다.
마. 퇴직 연령의 내생성을 고려한 재정추계의 예시
여기서는 내생성을 고려한 재정추계의 예시를 위하여 2020년부터 납부율 인상에 따라 퇴직 연령이 61세에서 60세 혹은 59세로 앞당겨지는 경우를 살펴보기로 한다. 사학연금의 연령별 가입자수 전망에 의하면 2020년 현재 60세 가입자들의 수는 5,932명이며, 이들의 평균소득은 2018년 기준 7,074,393원이다. 또한 2020년 현재 59세 가입자들의 수는 7,128명이며 이들의 평균소득은 2018년 기준 6,914,006원이다. 따라서 퇴직 연령이 60세 혹은 59세로 앞당겨질 경우 전체 가입자들의 총소득은 5,932×7,074,393원 혹은 7,128×6,914,006원만큼 감소할 것이다. 그리고 주어진 납부율 하에서 총납부액은 총소득에 비례하여 감소하게 될 것이다.
한편 연금급여액의 경우, 30년 근속 후 61세 퇴직시 1인당 연금급여액은 2020년 기준 매월 5,941,253×0.522×(1.02)
2원이다. 여기서 5,941,253은 2018년 현재 60세 가입자들의 전기간 평균소득이며, 0.522는 급여산식에 따른 해당 가입자들의 급여지급계수, 1.02는 물가상승에 따른 연간 조정분을 나타낸다. 그러나 퇴직연령이 앞당겨져 29년 근속 후 60세에 퇴직할 경우 1인당 연금급여액은 2020년 기준 5,868,167×0.499×(1.02)
2원으로서, 61세 퇴직시와 비교하여 1인당 180,113원이 감소하게 된다. 그리고 2020년 현재 60세 가입자들의 수가 5,932명이므로, 총급여액의 감소분은 180,113×5,932=1,068,430,316원에 해당한다. 단 이 경우 연금지급은 개인이 61세에 도달하는 2021년부터 이루어진다고 가정한다. 28년 근속 후 59세에 퇴직하는 경우의 1인당 연금급여액도 이와 유사한 방식으로 계산할 수 있다. 2020년초에 59세로 조기 퇴직하는 개인들은 2022년에 61세가 되는데, 이들의 1인당 연금급여액은 2020년 기준 5,802,292×0.477×(1.02)
2원이 된다. 사학연금의 연령별 가입자수 전망에 의하면 2020년 현재 59세인 개인들의 수는 7,128명이므로, 이들이 30년 대신 28년만 근무하고 퇴직함으로써 발생하는 급여액의 감소분은 2020년 기준 (5,941,253×0.522 - 5,802,292×0.477)×(1.02)
2×7,128 = 2,474,270,430원이 될 것이다.
마지막으로, 조기 퇴직한 개인들이 61세에 도달한 이후에는 매년 연령별 생존확률을 곱함으로써 잔여생애 동안의 연금급여액의 기대치를 조정하면 된다.
이제 퇴직 연령이 60세 혹은 59세로 앞당겨진 경우를 전제로 하여 <그림 2>의 분석을
반복해보면, 2084년 재정안정화를 달성하기 위한 총납부율의 수준이 38%(60세 퇴직시) 및
37%(59세 퇴직시)로서 <그림 2>의 균형 납부율 39%보다 다소 낮아지는 것으로 나타난다(<그림
11. 또한 각 기관에서 명예퇴직자를 대체하기 위한 신규충원이 이루어진다면 명예퇴직으로 인한 연금납부액의 감소폭은 여기서 고려된 것보다 더 작을 것이며 따라서 연금재정의 개선폭은 더 커질 것이다.
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12> 참조). 이는 제도변수의 변화로 조기 퇴직이 유발되는 것이 사학연금의 재정안정화 측면에서는 오히려 유리할 수 있음을 시사한다. 이러한 결과가 얻어지는 근본적인 이유는 현행 급여산식 하에서는 1년 근로단축에 따른 연금납부액의 감소보다 퇴직 후 매년 발생하는 급여액의 감소분의 현재가치가 더 크기 때문이다.
11<그림 12> 퇴직 연령에 따른 균형 납부율의 조정
(a) 퇴직 연령 61세 (b) 퇴직 연령 60세
(c) 퇴직 연령 59세
