주택토지연구부문

『희망의 새 시대』를 향한

국토정책 연구 세미나

- 국토연구원 성과 보고회 -

주택토지연구부문

일시 2013년 4월 24일 (수)

장소 국토연구원 3층 중회의실

10:00-10:10 개 회 사

김근용 (국토연구원 주택토지연구본부장)

10:10-10:30

「주거안정을 위한 주택정책의 평가와 향후 정책방향」

김민철 (국토연구원 책임연구원)

10:30-10:50

「저출산 추세에 대응한 주택 및 도시정책 방향」

천현숙 (국토연구원 연구위원)

10:50-11:10

「지역별 부동산시장 분석 및 정책방안」

박천규 (국토연구원 책임연구원)

11:10-12:00

좌장 : 박헌주 (아주대학교 공공정책대학원) 권주안 (주택산업연구원 금융경제실장) 김흥진 (국토교통부 주택정책과)

오동훈 (서울시립대 교수)

윤영호 (토지주택연구원 선임연구위원) 장용동 (헤럴드경제 논설실장)

정두환 (서울경제신문 부동산부장)

12:00

일 정

주제발표 1

주거안정을 위한 주택정책의 평가와 향후 정책방향 01

주제발표 2

저출산 추세에 대응한 주택 및 도시정책 방향 25

주제발표 3

지역별 부동산시장 분석 및 정책방안 46

목 차

주제발표 1 주거안정을 위한 주택정책의 평가와

향후 정책방향

김민철 (국토연구원 책임연구원)

1

주거안정을 위한 주택정책의 평가와 향후 정책방향 연구: 2008년 이후의 정책을 중심으로

배순석•김민철•박미선

1. 이명박 정부의 주택정책 현황 2. 주거문제의 진단과 향후 해결과제 3. 주택정책의 평가

1) 평가기준

2) 주택정책 기조의 평가 3) 주택공급체계 평가 4) 주거복지 정책평가

5) 주택시장안정 정책과 규제 평가 4. 향후 정책방향

1) 주택공급체계의 개선방안 2) 주거복지정책 개선방안

3) 시장안정정책과 규제의 개선방안 5. 맺음말

1. 이명박 정부의 주택정책 현황

1) 주택정책 기조 및 골격

진보 성향의 참여정부 및 국민의 정부 정책들과 이명박정부의 정책들을 비교해 보 면 이명박정부는 상대적으로 보수적 정책을 기조로 하였음을 알 수 있지만 그러한 정 치적 성향이 일관되게 모든 정책에 반영된 것은 아니었다.

이명박정부는 시장기능의 정상화를 위한 규제 및 부동산 세금을 완화를 추진하였 고, 이전 정권에 비해 중산화가능계층, 중산계층에 대한 지원을 확대하였으나 주거복 지를 위한 재정투입액수는 이전 정부 수준 이상으로 유지하였다.

이명박정부는 보수적 성향의 정부로는 이례적으로 주택공급에 있어 공공부문의 역 할을 확대하였고, 그에 따라 민간부문의 역할은 상대적으로 위축되었다. 한편 공공부 문에서 건설한 주택 중 분양주택이 차지하는 비율이 증가하고 임대주택 비율은 크게 감소하였다. 최근에는 이러한 문제점을 인식하고 보금자리 지구 등에서 임대주택의 비 율을 높이겠다는 계획을 발표한 바 있다.

정부가 발표한 일련의 부동산 대책에서 나타난 주택관련 규제 완화 및 강화 사례들 을 검토해 보면, 규제완화 건수가 규제강화 건수에 비해 많았다. 참여정부에서 대폭 인상된 부동산 관련 세금을 줄여 주택소유자들의 부담을 경감시켰으나 이전 국민의정 부 시기 부동산세금 보다는 높은 수준으로 유지하였다.

2) 주요정책 현황

(1) 주택 공급체계

주택공급체계의 경우 2008년 11월에 재건축 사업의 활성화를 위해 소형 주택 의무 비율을 완화하였다. 또한, 1～2인 가구의 급격한 증가로 2009년에는 도시형생활주택을 도입하였는데 주차장 기준, 진입도로 폭원, 무주택자 기준, 학교용지부담금 부과제외, 최저면적 제한 및 주차장 기준 등을 완화하였다. 주택공급입지 측면에서는 개발제한구 역이 보금자리주택 건설에 활용되면서 기성시가지 연접 지역에서의 주택용지 공급이 이루어졌으며 교외지역의 택지개발은 감소하였다.

(2) 주거복지정책

주거복지 정책으로는 보금자리주택 공급, 저소득계층 금융지원, 특수·취약계층에 대한 지원 제도가 있다. 대표적인 주거복지 정책인 보금자리주택 사업은 2009년부터 2018년까지 10년간 150만호의 공공주택을 무주택·서민에게 공급하는 사업이다. 보금 자리주택의 종류는 임대기간 30년의 국민임대주택, 영구임대주택, 5년에서 10년의 공 공임대주택, 그리고 공공분양주택이 있다. 소득분위별 보금자리주택 공급대상을 살펴 보면 영구임대의 경우 1분위, 국민임대는 2분위에서 4분위, 공공임대와 공공분양의 경 우는 3～5분위가 해당된다.

저소득층을 위한 금융지원제도에는 근로자·서민 전세자금 대출, 저소득가구 전세 자금대출, 근로자·서민 주택구입자금 지원 등이 있다. 또한 특수, 취약계층이라 할 수 있는 신혼부부 및 최초 주택구입자를 위해 전세임대주택지원, 보금자리주택 특별공급 지원 및 최초 주택구입자금 지원을 하였다. 또한 대학생을 위한 전세임대주택 제도도 도입하였다. 그리고 차상위계층 등 복지 사각지대에 놓인 계층을 위하여 주거취약계층 주거지원사업을 실시하고, 소년소녀가정을 위한 전세주택을 지원하고 있다.

(3) 부동산시장 안정 정책 및 규제

이명박정부는 여러 차례에 거쳐 부동산시장 대책을 발표하였다. 2008년 1월에는 지 방 주택투기지역 및 투기과열지구를 모두 해제하였고, 3월에는 1세대 1주택자에 대한 양도소득세 특별공제 폭 확대를 발표하였다. 2008년 6월에는 지방 미분양 대응방안이 발표되었다. 지방 경기에 있어 건설업이 차지하는 비중이 크다는 점을 고려한 조처였 다. 이어서 9월에는 주택 양도소득세를 완화하고, 종합부동산세 부담 상한선을 150%

로 하향 조정하고 과표 적용률을 80%로 동결하는 등 종합부동산세를 개편하였다.

2008년 11월에는 주택 토지의 투기지역 및 투기과열지구를 서울 강남3구를 제외하고 대폭 해제하였다.

2009년 7월 및 9월에는 당시 주택가격상승에 대응하기 위해 수도권 전 지역에서 LTV비율을 기존의 60%에서 50%로 강화하였다. 또한 은행권의 총부채상환비율(DTI) 에 대한 규제를 수도권 비 투기지역까지 확대하는 방안을 발표하였다.

그러나 2010년 상반기 이후의 부동산시장 침체현상이 지속되고 주택 매매가격이 하락하였을 뿐만 아니라 주택거래가 지속적으로 위축되었다. 이에 따라 2010년 4월 미 분양주택 재고를 장기 평균 수준으로 감축하는 것을 목표로 약 4만호에 달하는 미분양

주택 해소 및 거래 활성화 방안을 발표하였다. 2010년 8월에는 실수요 주택거래 정상 화와 서민 중산층 주거안정 지원방안을 발표하였다.

2011년 5월에는 건설경기 연착륙 및 주택공급 활성화 방안을 발표하여, 건설사 PF 에 대한 구조조정 및 유동성 지원, 미분양주택 해소 및 주택거래 활성화, 주택공급여건 개선, 그리고 민자사업 활성화 등을 제시하였다. 이어서 6월에는 하반기 경제정책 방 향에서 주택거래 활성화를 위하여 수도권 과밀억제권역의 분양권 전매제한 기간 완화 (단, 투기과열지구 제외), 재건축 초과이익 환수제 완화 등의 정책을 발표하였다. 또한 8월에는 전월세 시장 안정화 대책을 발표하였다. 이를 통해 민간임대주택공급을 위한 세제를 완화하고 전세자금 대출 지원을 확대하였다. 2011년 12월에는 2주택 소유자 50%, 3 주택 소유자에 60% 부과되던 양도소득세 중과제도 폐지를 추진하였다. 투기과 열지구를 폐지하였으며, 재건축 초과이익 10～50% 부담금 부과를 2년간 부과 중지하 였다. 그리고 생애최초 주택구입자금 대출 금리와 자격요건을 완화하였다.

2012년 5월에는 주택거래 정상화 및 서민․중산층 주거안정 지원방안 을 발표하 였다. 투기지역․주택거래신고지역 해제, 분양권 전매제한기간 완화, 민영주택 재당첨 제한 폐지 등 시장과열기 도입된 규제를 정상화하였다. 또한 주택시장을 안정화시키고 자 지방 미분양 주택을 대상으로 취등록세 감면, 양도소득세의 고가주택 기준가격을 9억원으로 상향조정, 다주택 보유자 양도세 중과제도 폐지 등을 제안하였다.

2. 주거문제의 진단과 향후 해결과제

1) 당면한 주거문제

(1) 미시적 문제

소득계층별로는 소득 1～2분위의 경우 낮은 소득으로 인해 열악한 주거환경에서 거주하는 경우가 많고 특히 2분위는 주거복지사각지대로 정부의 주거복지시책의 혜택 을 받지 못하는 경우가 많다. 3～4분위는 자산축적이 없는 상태에서 주택구입이 여의 치 않은 반면 전월세가격의 상승으로 어려움을 겪고 있으며, 제한된 공공임대주택공급 으로 공공임대주택에 적기, 적소에 입주하기 어려운 실정이다. 5～6분위 역시 주택구매 과정에서 경제적 어려움을 겪으며, 임차가구들의 주거 안정성을 보장할 수 있는 전세 임대주택이 부족하다. 전체적으로 보면 주거수준의 양극화 심화가 우려되는 상황이다.

생애주기별로는 고령가구들이 어려움을 겪고 있다. 이러한 문제는 임차가구 뿐 아니 라 자가가구에도 있다. 고령계층의 경우 자가보유비율이 매우 높은 반면 얼마 되지 않는 연금 등에 의존하여 생활하고 있기 때문에 주택보유관련 조세 및 주거비 부담으로 어려 움을 겪을 수 있다. 30대가 큰 비율을 차지하는 최초주택구입자의 경우 소득의 변화, 대출이자율의 변화 또는 부동산시장의 급격한 변화로 하우스푸어가 될 위험성이 있다.

(2) 거시적 문제

거시적 차원에서는 현재 주택시장의 침체가 장기화될 조짐을 보이고 있는 것이 가 장 큰 문제이다. 또한 임차가구들이 주택구입을 미루면서 전세가격이 지속적인 상승세 를 보이는 것도 문제이다. 사회경제적 여건변화에 대응한 향후과제는 다음과 같은 것 을 들 수 있다. 즉, 가구수요 증가에 대응한 지속적인 주택공급, 고령화 시대에 대한 대응, 저출산 및 가구원수 감소에 대한 대응을 들 수 있다. 또한 고층아파트의 노후화 진전 및 재개발․재건축 경제성 저하에 대한 대응도 필요하다.

2) 향후 여건변화 전망과 중장기 해결과제

(1) 향후의 여건변화 전망

우리나라 인구증가율은 크게 감소하고 있지만, 가구 수는 2035년 이후에도 지속적 으로 증가하는 것으로 통계청은 추계하였다. 2010년 대비 2035년의 가구 수는 약 128%이다. 또한 국민소득이 계속 증가할 것으로 가정한다면, 그리고 노후주택에 대한 대체 수요가 계속 발생할 것이라는 점을 감안하면 2035년까지 이후에까지 주택수요가 상당히 증가할 것이라는 점을 알 수 있다.

한편 1인 가구수 증가율은 조금씩 감소할 것으로 보이나, 2010년 현재 414만 가구였 던 1인 가구 수가 2020년에는 588만 가구, 2030년에는 709만 가구로 증가하여 전체가구 수의 약 1/3에 이를 것으로 전망되고 있다. 65세 이상의 고령가구가 전체 가구에서 차지 하는 비율은 2010년 현재 24.8%에서 2015년에는 30.2%, 2025년에는 44.2%로 증가할 것으로 전망된다(통계청 장래가구 추계, 2012). 경제적으로는 세계 경제의 동조화 현상 이 심화되면서 개별 국가 단위에서 위험 완화를 위한 선택 수단이 감소하고 있다. 그리 고 우리나라 경제의 잠재경제성장률이 둔화되고, 주택 가격이 안정 기조를 유지하면서 자본 이득에 대한 기대가 약화되면서 주택수요가 실수요 위주로 변화하고 있다.

(2) 중장기적 해결과제

사회경제적 여건변화에 대응한 향후과제는 다음과 같은 것을 들 수 있다. 즉, 가구 수요 증가에 대응한 지속적인 주택공급, 고령화 시대에 대한 대응, 저출산 및 가구원수 감소에 대한 대응을 들 수 있다. 또한 고층아파트의 노후화 진전 및 재개발․재건축 경제성 저하에 대한 대응도 필요하다.

3. 주택정책의 평가

1) 평가기준

정책기조 평가기준으로는 ‘주거문제 해결을 위한 정부의 관심과 의지’, ‘주거문제에 대한 인식 및 정책목표의 적절성’, ‘정책수단의 적정성’, ‘정책집행체계’를 활용하였다.

개별 정책 및 프로그램의 평가기준으로는 정책의 효과성, 효율성, 형평성, 주택시장에 미치는 영향, 그리고 지속가능성을 활용하였다.

2) 주택정책 기조의 평가

(1) 주거문제 해결에 관한 정부의 관심과 의지에 대한 평가

이명박정부는 개발제한구역에서 보금자리주택을 공급하는 등 우리 사회가 안고 있 는 여러 주거문제를 완화시키기 위해 노력하였다. 2008년 이후 현재까지의 주거복지 관련 재정투입 수준을 살펴보면, 비교적 높은 수준을 보여서 실제적으로 적지 않은 관 심과 그에 따른 조치가 있었다고 평가할 수 있다. 정부 재정 전체에서 복지재정이 차지 하는 비율과 복지재정 중 주택부문이 차지하는 비율이 이전 정부에 비해 소폭 증가하 였다. 선진외국에 비교해 보아도 주거부문에 대한 재정투자의 비율이 결코 낮은 수준 은 아니다.

그러나 LH공사의 부채에 과도하게 의존하여 주거복지사업을 추진하고 있다는 것 은 문제이다. 2011년 현재 LH공사 부채총액 약 130조원에 달하고 있다. 이러한 양상은 이전 정부부터 지속적으로 이루어진 결과지만, 문제에 대한 근본적 대책 없이 지속적 으로 방치하는 것은 바람직하지 않다. 부채증가의 부담으로 LH공사가 임대주택보다 는 분양주택의 건설을 유도할 가능성이 있다.

(2) 주거문제에 대한 인식 및 정책목표 설정의 적정성 평가

이명박정부는 기성시가지 주변 개발제한구역에서 주택을 저가에 공급함으로써 주 택시장의 안정을 도모하고, 인구사회적 변화에 대응하여 도시형생활주택을 도입하였 으며, 최초주택구입자, 신혼부부 등 주택시장에서 상대적으로 어려움을 겪는 계층에 대한 지원책을 확대하였다. 그리고 침체되는 주택시장을 활성화하기 위하여 지난 정부 시기에 도입되었던 다양한 규제를 점진적으로 완화하는 등 당면하고 있는 여러 문제 들을 해결 또는 완화하기 위해 노력하였다. 그러나 의도한 대로 정책효과를 모두 거둔 것은 아니었다.

이명박정부가 다양한 정책을 수행하는 중에 나타난 특징은 지난 정부에 비해 상대 적으로 내 집 마련을 위한 지원을 확대한 것이다. 중산층 및 중산화 가능계층에 대한 지원은 확대되었으나 저소득층에 대한 지원은 이전에 비해 감소하였다.

국민의 정부나 참여정부에 비해 중산화 가능계층과 중산층(소득 4～6분위)을 실질 적인 공급대상으로 하는 10년․분납형 임대주택과 소형분양주택을 많이 공급하였다.

반면 소득 2～4분위 가구를 대상으로 하는 국민임대주택 공급은 감소하였다. 참여정부 기간 중 첫해(2003년)의 7만3천호를 제외하고 2004～2007년 기간 중 매년 9만호 내외 를 공급하였으나, 이명박정부에서는 2008년 약 6만8천호, 2009년에는 3만9천호, 그리 고 2010년과 2011년에는 각각 2만5천호 정도로 공급량이 대폭 감소하였다.

(3) 정책수단의 적정성 평가

주택경기가 과열되자 참여정부가 도입하였던 많은 규제들을 완화하는 다양한 조치 를 하였는데, 이러한 일련의 조치들은 참여정부 기간의 시장상황과는 달리 주택경기가 침체국면에 들어선 상황에서 내려진 조치였지만, 이를 감안하더라도 이명박정부는 참 여정부보다는 시장기능의 활성화를 중시하고, 참여정부에서 강화된 다양한 규제들과 과세기준이 과도한 것으로 인식했음을 알 수 있다.

과거 8년간(2003～2010)의 국민주택기금 융자실적을 분석해 보면 수요자에 대한 융자지원과 주택건설지원을 위한 융자가 차지하는 비율은 거의 반반 정도인데 2009년 이후 주택건설지원 비율이 55%, 54%로 조금 높아졌다. 2000년대 이전에 비하면 수요 자지원이 크게 확대된 것이지만, 서구 선진국들에 비하면 아직 주택공급지원, 특히 공 공임대주택건설지원에 비중을 두고 있다고 할 수 있다.

(4) 정책집행 체계의 평가

이명박정부의 공공・민간의 역할 분담을 살펴보면, 개발제한구역 보금자리지구에 서 주택을 공급함에 있어 공공기관인 LH공사가 분양주택을 많이 공급하게 됨에 따라 민간기업을 구축하는 결과를 초래한다는 비난을 받은 바 있다. 이러한 비난에 대응하 여 최근에는 보금자리지구에 민간기업의 참여를 확대하기 위한 방안을 모색하고 있다.

중앙정부와 지방의 역할분담 측면에서는 입주자 선정권, 주택개발 유형 및 규모에 대 한 지자체의 자율성을 확대하였지만, 주택정책 재원의 분배 또는 위임 없이 중앙정부 가 정한 일정한 틀 내에서 지방이 맞추어 나가야 하는 집행체계는 여전히 개선되지 못하고 있다.

3) 주택공급체계 평가

(1) 규모별 공급기준의 적정성

민간택지의 경우는 60㎡ 이하의 주택을 20% 이상 공급하도록 하고 나머지는 60㎡

초과하는 규모의 주택을 건설할 수 있도록 하고 있는데 이는 적절한 기준이라고 할 수 있다. 한편 공공택지에 있어서 주택규모의 배분은 수도권과 광역시에서는 60㎡ 이 하 30% 이상, 60～85㎡ 40% 이하, 85㎡ 초과 30% 이하로 정해져 있으며, 기타 지역에 서는 주택규모별 비율은 각각 20%, 50%, 30%로 정해져 있다. 그러나 현재와 같이 가 구규모 축소 등의 시장환경 변화로 대형주택보다는 중소형주택이 인기가 있는 상황에 서는 60～85㎡의 규모와 85㎡ 초과 비율을 구분할 필요까지는 없다. 지나치게 세분화 된 구분은 주택시장의 비효율성을 초래할 수 있다.

재건축의 경우 1:1 재건축이 아닌 호수가 증가하는 재건축에서는 재건축 이전 원래 주택들 규모에 대한 고려 없이 무조건 85㎡ 이하의 주택을 60% 이상 건축하도록 하는 규제는 과도한 규제이다. 그 이유는 1:1인 재건축이 아닌 경우에 재건축 이전 소유 주 택규모가 85㎡ 보다 큰 경우에도 규모별 비율 규제로 인해 원치 않는 소형주택을 배정 받을 수밖에 없는 상황이 발생하기 때문이다. 재건축의 주택규모 규제는 원래의 주택 규모를 감안하여 규제를 달리하도록 개선하는 것이 바람직하다. 부동산 경기침체 등 단기적인 요인뿐 아니라 중장기적으로 재건축의 사업성이 크게 저하될 것이므로 앞으 로 대부분의 지역에서는 정부의 지원 없이는 재건축사업의 추진이 어렵게 될 것임을 인지해야 한다.

(2) 1인 가구용 소형 주택공급 평가: 도시형생활주택을 중심으로

도시형생활주택은 증가하는 1인 가구의 수요에 대응함으로써 주택시장의 안정에 기여할 수 있는 장점이 있다. 그러나 각종 기준의 완화로 최저주거기준 미달가구를 양 산하는 결과를 초래하게 된다. 주차장기준, 진입도로 최소 폭, 세대수 규모에 대한 규 제완화가 과도한 상태이다. 이렇게 건설된 주택은 입주자의 주거수준 뿐 아니라 주변 커뮤니티의 생활환경을 악화시킨다.

(3) 주택공급입지 정책의 평가

이명박정부의 주택공급입지 정책은 수요가 집중되는 기성시가지 인근의 개발제한 구역을 저가에 매입, 공급하여 서민들에 시장가격보다 저렴한 주택을 공급하는 것이 목표였다. 보전가치가 낮은 개발제한구역을 선별적으로 개발하도록 한 것은 주택시장 의 안정 그리고 저소득, 서민가구들이 일자리에 근접한 지역에 주택을 공급한다는 차 원에서 바람직한 조치라고 할 수 있다.

그러나 개발제한구역 보금자리주택지구개발로 교외지역의 택지개발예정지구지정 이 급격히 감소하였고, 기개발된 지역에서 건설된 주택의 분양이 어려워지는 현상을 초래하였다. 택지개발예정지구의 경쟁력이 저하됨에 따라 민간주택건설업체의 경쟁력 도 저하되었다.

(4) 주택공급에 있어서의 공공과 민간의 역할분담

국민의 정부와 참여정부에는 공공부문이 공급한 주택 중 임대주택과 분양주택의 비율이 약 7:3 정도의 비율이었으나 이명박정부 초기에는 분양주택이 차지하는 비율 이 임대주택보다 오히려 커졌다가 2009년에는 약 5:5의 비율을 보이고 있어, 공공부문 이 민간부문의 영역을 침해하여 시장이 왜곡되었다는 평가를 피할 수 없다.

4) 주거복지정책 평가

(1) 보금자리주택 공급의 평가

보금자리주택의 공급유형 및 호수배분의 적정성, 가격의 적정성 및 부담가능성 등 을 검토하였다. 주택공급유형과 공급호수 배분의 적정성 측면에서는 임대주택의 종류 를 다양화하여 서민의 다양한 필요와 소득수준에 대응한 것은 바람직하다. 그러나 보 금자리주택 분양주택 공급에 있어 소득 2～3분위에 해당하는 저소득층을 위한 주택공

급량이 이전 정부에 비해 대폭 축소된 점이 문제이다.

보금자리주택의 공급가격은 인근지역 유사평형과 비교할 때 대체로 낮게 설정되었 다. 그러나 지난 수년간 주택가격이 하락하는 상황에서 보금자리주택지구의 가격이 시 세보다 높아지는 역전현상이 발생하기도 하였다. 보금자리주택 시범지구에서 공공분 양주택의 가격과 입주대상계층의 소득을 비교한 결과, PIR이 최소 5.1에서 최고 13.5로 나타나고 있어 소득 3～5분위 대상층이 부담가능한 수준이 아닌 것으로 보인다. 따라 서 저소득층 자가소유를 촉진하기 위하여 보금자리주택의 분양주택을 공급한 당초의 목적에 비추어 볼 때 대상계층의 부담가능성을 고려한 주택가격 설정이 요구된다.

소득 3～5분위 가구가 보금자리 임대주택에 입주할 경우의 주거비부담(월임대료+

관리비) 수준은 대부분 월 소득의 30% 이하로 나타나고 있다. 그러나 일부 임대주택 유형의 경우 이를 초과하여 최대 45%까지 지출하는 것으로 나타나 이러한 경우에는 주거비부담이 과한 것으로 보인다. 또한 보금자리주택 지구별 주택가격의 차이, 수분 양자와 미분양자 간의 형평성, 과도하게 높은 특별공급 대상자 비율 등도 문제이다.

보금자리주택 공급이 매매가격에 미친 영향과 전세가격에 미친 영향을 분석하여 보았다. 첫째는 보금자리주택 공급의 주택매매가격에 미친 영향 평가는 입주가 본격적 으로 이루어지지 않고 있는 상태이므로 보금자리주택의 실제 공급의 효과를 측정하기 는 어렵다. 따라서 보금자리주택이 공급되기로 지정됨에 따른 효과, 즉 공표 효과 (announcement effect)를 중심으로 분석하였다. 이를 위해 보금자리주택 사업지구별 로 보금자리 지구 지정 전후의 매매가격 차이에 대한 평균 비교 분석을 수행하였는데, 보금자리주택 지구지정 당시의 보금자리주택의 분양가는 주변지역 시세보다 낮게 책 정되어 주변지역 시세가 하락하면서 차이가 점차 축소되는 경향을 보이고 있다.

보금자리주택 공급 효과를 보다 체계적으로 평가하기 위해 패널 모형으로 분석하 였다. 임의효과(random effect) 모형으로 추정한 결과 보금자리 지구로 지정된 이후에 보금자리 사업 지구가 속한 해당 법정동의 매매가격은 여타 지역의 매매가격에 비하 여 더 낮은 수준일 뿐만 아니라 증가율도 낮은 것으로 나타났다. 보금자리 지구로 지정 된 해당 법정동의 평당 매매가가 보금자리 지구 지정 이후에 주변 지역보다 약 4만원 더 하락하였다.

둘째는 보금자리주택 공급이 전세가격에 미친 영향에 대하여 분석하였다. 보금자 리주택의 공급은 매매가격 뿐만 아니라 전세가격에도 영향을 줄 수 있기 때문이다.

이를 확인하기 위하여 보금자리주택 공급이 해당지역의 주택구입을 지연시키고 전세 에 대한 수요를 증가시켜서 전세가격을 상승시켰는지를 먼저 살펴보았다. 검정 방법으 로 수도권의 구 단위 전세가격을 이용하여 패널 회귀분석을 시행하였다. 분석 결과, 보금자리주택이 공급되기로 지정된 구의 지정 시점 전후 전세가격은 보금자리주택이 공급되지 않는 지역에 비하여 더 많이 상승하지 않은 것으로 나타났다.

다음은 보금자리 지구지정 시점을 전후로 거래량 변화가 있었는지를 패널 회귀분 석으로 검정하였다. 분석 결과. 보금자리 지구로 지정된 구의 주택매매 거래량의 변화 는 보금자리지구로 지정되지 않은 여타 구와 큰 차이가 없었다.

보금자리주택 공급이 전세가격에 미친 효과 중에서 우리가 주로 관심을 갖는 가설 은 “보금자리주택 공급 공표로 인하여 주택매매 수요가 줄고 이를 대신하여 전세 수요 가 증가하여 전세가격 상승이 수도권 전역으로 확산되었다”이므로 이 가설을 검정해 보았다. 검정방법은 패널VAR 모형을 사용하였다. 분석결과를 종합하면 주택 매매 거 래량이 감소할 경우 전세가격은 하락하거나 영향을 받지 않았음을 알 수 있다. 결과적 으로 주택 매매 거래량이 감소하는 충격이 발생했다고 하더라도 수도권 전체의 전세 가격을 상승시킬 수 있는 가능성은 거의 없다고 할 수 있다.

(2) 저소득계층․서민 전세자금 및 주택 구입자금 지원 평가

저소득 서민층을 위한 주택금융 지원은 이전 정부에 비해 지원규모가 증대하여 긍 정적인 것으로 평가된다. 국민의 정부와 참여정부가 저소득, 서민 등을 위한 금융지원 을 중시하여, 새로운 지원프로그램의 신설 및 자금 확보를 하여 왔으나, 이명박정부에 서는 대부분의 지원프로그램에 있어서 이전보다 지원규모를 약간이나마 확대시켰다.

이는 서민복지 및 주거안정 차원에서 긍정적으로 평가될 수 있을 것이다. 또한 최초구 입자 자금지원 프로그램은 이전 정부에서 도입되어 운용하다가, 지원자금의 부족으로 중지되었지만, 이명박정부에서 지원사업을 재개하여 생애최초 주택구입자들의 주택구 입에 도움이 되었다. 그러나 예외적으로 근로자․서민 주택구입자금 금융 지원 실적이 감소하였는데 이는 지원대상자 기준, 지원 내용에 문제가 있기 때문이다. 최근 주택가 격이 약보합세인 것도 부분적인 요인으로 작용한 것으로 판단된다.

근로자․서민 주택구입자금 지원 기준은 합리적이지 못하다. 근로자․서민 주택구 입자금 지원 대상은 연소득 3천만원 이하인 반면, 저소득가구 전세자금 대출의 경우 최 저생계비의 2배 이내의 소득(3인 가구 연 2,925만원, 4인 가구 3,589만원)으로 근로자․

서민 주택구입자금 지원대상의 소득기준이 저소득 전세자금 대출 대상 소득기준보다 낮으므로 이는 불합리하다.

(3) 복지사각지대 평가

주거취약계층은 주거복지정책에서 우선적으로 고려되어야 하는 집단의 하나임에 도 불구하고 지금까지 충분히 주목받지 못하였다. 그러나 최근 정부는 이러한 문제를 인식하고 쪽방· 비닐하우스· 고시원 등에 거주하는 주거취약계층을 대상으로 매입임 대 주택이나 전세임대주택을 제공하고 있기는 하다. 그러나 주거취약계층을 위한 주택 공급의 절대치가 높지 않아 공급량이 부족하다.

거리노숙인, 노숙인 시설 거주자, 쪽방거주자, 여관·여인숙 거주자, 고시원 거주자, PC방·사우나·만화방·다방·기원 등 비숙박용 다중이용업소 거주자, 비닐하우스촌 거주 자, 비닐하우스·컨테이너·움막 거주자, 시설퇴송예정자 등으로 구분되는 주거취약계층 이 전국에 26만여명 규모인 것으로 추산되고 있다. 현재 공급되는 매입임대주택 또는 전세임대주택의 공급량은 이들의 주거소요에 대응하기에 매우 부족하므로 공급물량 의 확대가 절실하다.

차상위계층은 기초수급자에 비해 시장소득이 높아 기초생계비 수급권이 없기 때문 에 실질 소득이 기초수급자보다 낮다. 그러나 차상위계층은 주거복지 수혜를 받은 비 율이 저조하여 계층간 형평성 문제가 있다. 이러한 문제에 대응하여 정부는 차상위계 층도 수급권자와 같이 국민임대주택 입주자 자격에 가점을 부여하는 등의 개선을 꾀 하고 있다. 그러나 다른 공공임대주택의 접근성에 있어 차상위계층은 일반 청약저축가 입자와 같은 수준에서 경쟁을 하는 구조를 보여 일반가구와 비슷한 정책대상으로 간 주되고 있음을 알 수 있다.

(4) 특수계층 지원 평가

특수계층에 대한 주거지원사업의 실시는 어려운 환경에 처한 주거취약계층을 지원 함으로써 사회정의 실현에 기여했다고 평가될 수 있다. 소년소녀가장, 교통사고유자 녀, 아동위탁가정 등 사회적으로 보호가 필요하지만 일반 주거복지 시스템 내에서 혜 택을 받는 것이 어려운 계층에 대한 대책마련은 매우 바람직하다.

그러나 일반 저소득계층과의 형평성 문제가 발생할 가능성도 배제할 수 없다. 즉, 일반 국가정책의 유인책으로 일부 특수계층에게 과도한 혜택을 주는 것은 바람직하지

않다는 것이다. 보금자리주택 2차, 3차지구에서 공공분양주택의 50% 이상을 신혼부부, 다자녀가구, 노부모가구, 생애최초구입가구 등 특별공급 또는 우선공급대상자에게 공 급되어, 일반 저소득 가구와의 형평성 문제가 있다.

5) 주택시장안정 정책과 규제 평가

(1) 시장안정 정책의 평가

시장안정 정책의 평가는 2008년 이후 이명박정부가 시행한 주택정책 효과를 실증 적으로 분석하는 것을 목적으로 하였는데 특히 조세 및 금융정책의 효과를 분석하였 다. 즉, LTV 및 DTI와 같은 금융대출규제정책의 효과와 양도소득세와 같은 조세정책 이 주택가격 안정화에 미친 효과를 살펴보았다.

효과분석을 위해 동태은닉공통인자(dynamic latent common factor model)모형과 벡터자기회귀모형(vector autoregression model)을 활용했다. 전국 24개시의 주택가격 변동으로부터 추출된 공통인자를 벡터 자기회귀 모형에 포함시켜 이 조세정책이 전국 적 주택경기에 미친 효과를 추정하였다. 분석결과 양도세 중과세 폐지정책이 주택경기 에 유의적인 효과를 주었다고 판단하기는 어렵다. 다음으로 조세정책 중 수도권을 제 외한 지방의 주택경기에 영향을 미칠 수 있는 조세규제 완화정책의 효과를 살펴보았 다. 분석결과 주택거래 활성화 조치는 지방의 경기를 부양하는데 유의적인 효과를 주 지 못한 것으로 나타났다.

정부의 주택금융완화 정책이 수도권 지역 주택경기에 미친 효과를 분석하기 위해 충격반응함수를 추정하였다. 그러나 주택금융완화정책 역시 수도권 지역의 부동산 경 기를 활성화시키는데 유의적인 효과를 주지 못한 것으로 나타났다.

(2) 일반 주택관련 규제개선의 평가

민간택지에서 민간이 주택을 개발할 경우 분양가상한제의 폐지가 바람직하다. 분 양가상한제의 대표적인 부작용으로 다음의 사항들을 들 수 있다. 첫째, 주택공급량을 감소시킨다. 특히 재개발, 재건축의 추진이 어려워지고, 시행사들에 의한 택지 확보와 공급이 크게 감소할 수밖에 없다는 점이다. 둘째, 시세차익이 큰 일부지역에 분양가상 한제가 적용되면 시세차익을 노린 가수요가 몰려 오히려 시장을 불안케 할 수 있다는 점이다. 셋째, 분양가상한제의 표준건축비는 일반적인 아파트의 구조를 전제로 하기 때문에 주종을 이루는 아파트와 다른 다양한 형태의 주택개발이 어렵다는 점이다.

분양가상한제 철폐에 따라 부작용이 날 가능성을 완전히 배제할 수는 없지만 과거 에 비해 주택시장이 침체되어 있는 상황이고, 대형 아파트에 대한 수요도 크게 감소된 상태이므로 2000년대 초반에서와 같은 부작용이 나타날 가능성은 크지 않다.

보금자리주택지구의 전매제한을 개선해야 한다. 이명박정부 기간 중 대부분 전매 제한을 완화했지만, 개발제한구역 보금자리주택의 시세차익문제와 관련하여 강화하기 도 하였다. 개발제한구역 보금자리주택지구 원래 전매제한 기간이 과도하게 길었던 것 은 사실이므로 대체로 합리적인 수준으로 개선된 것으로 판단된다. 그러나 시세차익의 정도에 따라 전매제한 기간을 지역별로 달리하는 방안을 검토해야 한다.

4. 향후 정책방향

1) 주택공급체계의 개선방안

(1) 공공택지내의 소규모 주택 공급 기준 구간의 단순화

수도권의 공공택지에서 60㎡ 이하 30% 이상, 60～85㎡ 40% 이하, 85㎡ 초과 30%

이하로 정해져 있으며, 기타지역에서는 주택규모별 비율은 각각 20%, 50%, 30%로 정 해져 있으나, 60㎡ 이하의 비율만 남겨 놓고, 60㎡를 초과하는 크기에 대해서는 85㎡를 기준으로 구분하지 않는 것이 바람직하다.

(2) 재건축사업에서의 주택규모 규제 개선

재건축 이전 주택호수에 대해서는 원래 규모별 주택호수를 유지하게 하고 추가분 에 대해서 규제하는 것이 타당하다. 재건축사업은 기존 주민들이 주택이 너무 노후하 여 기존 주택을 철거하고 새 주택을 건립하여 재입주할 수 있다는 것을 전제로 정책이 만들어져야 하기 때문이다.

(3) 도시형생활주택 제도의 개선 방안

소형 주택을 공급하기 위해 과도하게 주택시설 및 기반시설 기준을 완화하는 것은 바람직하지 않으므로 관련 기준을 다시 보완하여 거주환경을 개선해야 한다. 특히 개 별세대 규모기준, 소음방지기준 등을 적용하지 않도록 한 것에 대한 시정조치가 있어 야 하며 개발규모에 따라 비상급수시설설치 기준, 진입도로 기준도 강화해야 한다.

(4) 개발제한구역 보금자리주택지구 개발이후의 택지공급 전략 수립

개발제한구역내 보금자리주택지구개발이 완료된 이후에는 개발가능택지의 입지가 갑자기 원격화될 것이므로 주택시장에 혼란이 야기될 수 있다. 이에 대응하여 특히 기 성시가지의 활용방안 마련이 필요하다. 구체적으로 주택재개발 및 주거환경정비를 포 함하는 뉴타운개발 사업방식의 개선이 필요하다. 소위 뉴타운이란 과거에 지구단위로 개발하던 것을 대규모로 재개발함으로써 기반시설설치의 효율성을 기하고 보다 계획 적인 도시정비를 하고자 하는 취지로 도입되었지만, 너무 넓은 지역을 단위사업 지역 으로 정하여 추진하게 됨에 따라 지역 내에서도 이해가 다른 지역주민들 간의 갈등요 소가 크고 사업추진이 어려운 현실이다.

현재와 같이 부동산경기가 장기침체 중이고, 앞으로의 전망도 불투명한 상황에서 기성시가지 정비사업의 활성화는 용이하지는 않을 것이지만 대규모의 뉴타운사업보 다는 과거처럼 중소규모의 구역단위로 사업을 추진한다면 좀 더 원활한 사업추진이 가능할 것이다.

(5) 주택공급에 있어서의 민간업체 역할의 활성화

앞으로 신규주택수요가 감소할 것이므로, 주택건설공급에 있어 공공기관의 역할을 자제하고 민간부문이 위축되지 않도록 유의해야 한다. 특히 분양주택공급에 있어 더욱 유의해야 한다.

2) 주거복지정책 개선방안

(1) 보금자리주택지구에서 공급비율이 축소된 2～4분위 소득계층을 위한 공공임대 주택 공급비중 증대

보금자리지구에서 중산화가능계층․중산층을 위한 분납형 10년임대주택, 장기전 세주택 등 다양한 유형의 공공주택을 도입한 것은 바람직하나, 정작 공공의 지원이 가 장 필요한 2～4분위 대상의 국민임대주택공급이 위축되지 않도록 유의해야 한다.

(2) 보금자리지구간의 형평성 확보

시장가격과 보금자리주택 공급가격의 차이가 보금자리지구간 큰 차이가 있어 형평 성의 문제가 있다. 따라서 분양주택의 경우 입주 시의 시가와 분양가격의 차이를 감안 하여 전매제한기간을 달리 하는 것이 바람직하다.

(3) 전세금융자지원 등의 주거비지원의 점진적 확대

공공임대주택을 지속적으로 공급을 하되 전세금융자지원 또는 주거비지원을 점차 확대해 나갈 필요가 있다. 1990년대 초의 영구임대주택 19만호 건설을 시작으로 정부 는 장기공공임대주택을 20여년간 공급하였지만 10년 이상이 임대기간인 장기공공임 대주택 호수는 다가구매입(전세)임대주택을 포함하여 2011년 현재 약 91만 6천호로 전체 주택재고(2010) 대비 6.3%, 도시지역(동부)에 위치한 주택재고 대비 공공임대주 택비율은 8.1%에 지나지 않고 있다. 특히 저소득계층 및 서민들이 입주 가능한 임대주 택재고가 충분치 않는 지역에서는 공공임대주택의 추가적인 공급이 필요하다.

주거비지원이 공공임대주택보다 효율적이라는 점은 국내외의 여러 연구에서 밝혀 진 바 있지만, 민간임대주택재고가 충분치 않거나, 택지 부족 등으로 인하여 정부의 주거비지원을 통해 임대수요가 증가하더라도 공급이 탄력적으로 증가할 수 없는 지역 에서 공공 또는 민간 임대주택의 탄력적 공급 없이 주거비지원만 할 경우 임차가구의 실질적인 주거수준은 향상시키지 못하는 반면 시장의 임대료 수준을 올려 임대인만 혜택을 보게 된다.

저리의 전세자금융자 지원을 확대하는 동시에 주거비보조체계를 단계적으로 구축 하고, 민간전월세 임대주택이 충분히 공급될 수 있는 시스템을 구축하는 것이 필요하 다. 다만, 유의해야 할 점은 일단 주거비지원을 시작한 가구에 대한 지원을 중지하는 것은 사실상 쉽지 않고, 추가적인 지원대상자는 지속적으로 나타나기 때문에 투입되는 재정이 지속적으로 증가할 가능성이 있다.

(4) 주거복지 지원 대상 기준의 재정립

현재의 우리나라 주거복지 수혜대상자 선정 기준은 소득을 기준으로 한 상대적인 기준이다. 예를 들면 도시근로자가구소득의 100%, 70%, 50% 또는 소득 하위 10%, 20% 등을 기준으로 하고 있다. 현재와 같은 기준은 상대적인 기준으로 많은 수의 수혜 대상자 중 우선순위를 정하는 기준은 되지만, 앞으로는 주거복지 수혜대상자의 범위를 결정함에 있어 절대적인 잣대가 필요하다. 즉, 주거비부담능력, 현재의 주거상황(최저 주거기준) 등 절대적인 기준을 도입해야 한다.

(5) 민간임대산업 활성화 지원책 마련: 새로운 인센티브제도 모색

앞으로 주거비지원제도를 활성화하기 위해서 그리고 전세임차가구들의 주거 안정 을 위해서 민간임대산업의 육성이 절대적으로 필요하다. 민간임대산업을 활성화하기

위해서는 금융, 세제혜택이 필요한데 지금 수준보다는 보다 큰 혜택을 검토해야 할 것이다.

미국의 경우 저소득계층이 입주 가능한 임대료 수준의 민간임대주택 재고를 확보 하기 위하여 많은 세제혜택(Tax Credit)을 부여하고 있는데 정책대안의 하나로 참고 가 될 수 있다. 미국의 Low Income Housing Tax Credit 제도는 우리나라에서의 세제 혜택처럼 세금의 일정 비율을 일률적으로 낮추거나 감면하는 것이 아니라 보조금 (grant)을 주는 방식으로 일정금액의 세제혜택을 일정한 원칙에 의해 지역별로 그리고 프로젝트별로 배분하는 방식이다.

(6) 복지사각지대, 특수계층 지원

“all or nothing” 방식의 지원제도를 개편하여 차상위계층의 사각지대화를 방지해 야 한다. 차상위계층등의 사각지대 문제를 방지하기 위해서는 차상위계층에게도 소득 수준에 상응하는 주거복지 혜택 필요하다. 즉, 공공임대주택 입주자 선정 시에도 차상 위계층에게 일정 가점을 부여하는 식으로 개선하여 공공임대주택에 대한 접근성을 제 고하는 조치가 필요하다.

차상위계층의 실제소득이 기초수급자보다 낮은 현실을 감안하여, 기초수급자의 영 구임대주택 입주시 관리비 보전 방식과 같이 차상위계층에게도 일정 부분 관리비 보 전과 같은 방식으로 주거비 부담을 경감하는 방안을 검토해야 한다. 또한 매입(전세) 임대주택 지원 등 기존 주택을 활용한 지원도 필요하다. 현재 매입(전세)임대주택 입 주대상자가 주로 소득1분위계층으로 한정되어 있으므로, 매입(전세)임대주택에 입주 대상에 차상위계층을 일정 부분 포함시키는 방안도 모색해야 할 것이다.

(7) 생애주기별 주거문제에 대응한 지원방안 도입

가구들이 주택을 확보하고 거주하는데 있어 생애주기별로 다양한 문제에 봉착하게 된다. 그 중 고령은퇴가구에 대한 정책적 배려가 필요하며, 생애최초 주택구입자에 대 한 지원의 확대가 필요하다.

우리나라의 고령가구 비율이 급격히 높아지고 있는데, 고령가구들의 자가비율은 60% 정도에 달하고 있다. 그러나 60세 또는 그 유사한 나이에 은퇴하게 되면 근로소득 이 없어지지만, 주거비는 은퇴 전과 같은 수준으로 지출되어야 하는 어려움이 있다.

얼마 되지 않는 연금에 의존하여 생활하여야 하는 저소득 및 중산층의 고령가구들에 게 주택보유 관련 세금은 큰 어려움을 주게 된다. 따라서 소득수준(근로+금융)이 낮은 고령계층에 대한 보유관련 세금의 감면이 필요하다.

우리나라의 주택가격은 소득에 비해 높은 수준이므로 최초로 주택을 구입하는 가 구는 이미 주택을 보유하고 있는 가구에 비해 경제적으로 많은 부담을 갖게 된다. 따라 서 큰 금액의 주택담보대출을 받아 주택을 구입하는 경우가 많은데 가정경제나 주택 시장 여건이 변화할 경우 하우스푸어(House Poor)로 전락할 가능성이 매우 높다. 이러 한 최초주택구입가구에 어려움을 완화시킬 수 있는 조치가 필요한 바, 최초주택구입대 출자금의 확대와 취득관련 세금을 경감시키는 등의 지원이 필요하다. 또한 주택취득 후 대출이자에 대한 세제감면 대상과 감면 폭을 현재보다는 확대하는 것이 필요하다.

3) 시장안정과 규제의 개선방안

(1) 향후 시장안정 정책 추진 방안

2008년 이후 추진된 주택 시장안정 정책 중 가장 충격의 크기가 컸을 것으로 보이 는 정책의 효과를 분석하였으나 주택 시장에 영향을 주지 못한 것으로 나타났다. 정책 효과가 없는 것으로 나타난 이유는 주택 경기가 하락하는 추세가 강한 반면 정책 충격 의 크기는 충분히 크지 못하였기 때문이다. 시장 상황이 좋지 못할 뿐만 아니라 향후 시장 상황에 대한 기대도 부정적으로 형성되었으며 이로 인해 자기 예언적 효과 (self-fulfilling prophecy)가 주택 정책의 효과를 압도하였기 때문인 것으로 판단된다.

향후에는 주택 경기가 충분히 하락했다고 시장이 기대할 수 있을 때까지 시장안정 시책의 발표 시기를 늦추고 정책이 시장에 주는 충격이 충분히 큰 수준으로 정책 프로 그램의 수준을 조정해야 할 것이다. 또한 주택 시장 상황을 판단함에 있어 기존의 주택 매매가격지수 이외에 공통인자(팩터)와 같이 주택 경기 상황을 반영할 수 있는 지표를 참조할 필요가 있다.

(2) 일반 주택관련 규제 개선

민영택지에 개발되는 주택의 분양가규제는 철폐하는 것이 바람직하다. 단, 공공택 지에서 시가 이하로 분양되는 택지에서는 민영주택이라 할지라도 분양가상한제를 완 전 철폐하는 것은 바람직하지 않다. 지난 9월 분양가상한제 개선안이 국무회의를 통과 하여 일부 경우를 제외하고 분양가규제가 폐지된다고 볼 수 있다. 단, 국회의 승인절차 가 남아 있다.

1970년 중반 이후 대량으로 건설된 고층아파트들이 노후화되고 있고, 1990년대 초 의 신도시의 주택 역시 가까운 미래에 재건축, 또는 리모델링이 필요한 시기가 도래할

것인데, 노후아파트가 많은 상태에서는 일부 인기 지역을 제외하고는 재건축 추진을 희망하더라도 경제성의 부족으로 사업추진이 어렵게 된다. 따라서 머지않아 노후아파 트문제가 주택 및 도시문제의 큰 골칫거리로 부각될 것인 바, 현재의 재건축이 필요한 지역부터 재건축이 원활하게 이루어질 수 있도록 참여정부 시에 도입된 규제들을 완 전 폐지해야 한다. 앞으로 10년～20년 후부터는 재건축 또는 리모델링을 지원하기 위 한 정부지원이 필요하게 될 수도 있다. 재건축을 투기의 수단으로 인식하는 시각을 바 꿔야 한다.

정부는 최근 보금자리주택지구의 주택에 대한 전매제한기간을 일률적으로 완화하 였으나 주변지역과의 시세차이를 감안하여 지구별로 차별화해야 하는 것이 합리적일 것이다.

5. 맺음말

이명박정부 정책의 상당 부분은 국민의정부, 참여정부의 정책과 연장선상에 있고, 2008년 이후 새롭게 도입된 정책은 이전 정부 때부터 노정되기 시작한 문제들과 2009 년 이후 주택경기의 침체에 대응한 정책들이 대부분이었다.

이명박정부 기간 중에 도입된 주택정책 중 이전 정부의 정책과 차별화되는 대표적인 주택정책은 보금자리주택 공급이었다. 보금자리주택이란 공공임대주택과 공공소형분 양주택을 포함하는 개념으로 이전 정부에서와의 큰 차이점은 사실상 없다. 다만, 개발 제한구역 해제지역에 보금자리주택지구를 개발하여 주택을 공급하는 것은 새로운 접 근 방식이다. 또한 보금자리지구에 중산화가능계층의 내 집 마련을 지원하기 위한 10 년 지분형 임대주택 등을 도입하여 이전 정부보다는 내 집 마련 지원에 정책적 비중을 두었다. 개발제한구역 개발은 수요가 집중되는 인근지역에서 주택을 저렴하게 개발함 으로써 주택가격을 낮출 수 있다는 기대와 수요와 공급의 공간적 불일치 문제를 해결 하기 위한 조치로 이해된다. 또한 1인 가구 증가에 대응한 도시형생활주택과 준주택제 도 도입도 이명박정부의 대표적인 정책이었다.

이명박정부에서는 여러 번에 걸쳐 부동산 대책을 발표하여 침체일로에 있는 부동산 시장, 특히 주택시장을 극도의 침체에서 벗어나게 하기 위해 노력하였다. 이러한 현상 은 전 세계적인 경제 불황, 미국에서 시작하여 유럽지역에까지 큰 영향을 미친 서브프 라임 모기지(Sub-Prime Mortgage) 사태의 영향도 있어 침체국면을 쉽게 벗어나게 할 수

는 없었겠지만, 여러 차례에 도입된 대책에도 불구하고 뚜렷한 효과는 나타나지 않았다.

이명박정부의 주택정책의 기본방향에는 큰 문제가 없었다고 판단된다. 그러나 이명 박정부가 내세운 새로운 정책들을 실적에 집착하여 시행하는 과정에서 문제점과 부작 용들이 발생하였다. 또한 이명박정부정책의 한계는 당장의 문제의 해결에 집중을 한 반면, 좀 더 긴 안목에서 대비해야 할 문제에 대한 대응이 부족했다. 부동산대책에 있 어서도 너무 산발적으로 정부조치들을 발표하여 기대한 효과를 이루지 못한 것도 문 제로 지적될 수 있다.

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주제발표 2 저출산 추세에 대응한 주택 및

도시정책 방향

천현숙 (국토연구원 연구위원)

2

저출산에 대응한 주택정책 개선방안

천현숙 연구위원 외

1. 연구목적

2. 주택, 도시주거환경과 출산율 3. 저출산 현황과 원인

1) 저출산 정의 2) 저출산 현황

3) 저출산에 따른 인구구조 및 경제·사회적 영향 4) 지역별 출산율과 주거소비 현황

5) 저출산 원인

4. 저출산가구의 주거실태 및 수요특성

1) 자녀수별 주거실태

2) 혼인초기 가구 및 주거특성과 특성변화가 출산에 미치는 영향

5. 현재 출산지원 주택정책의 문제점

1) 소득기준의 문제점과 합리적 조정필요성 2) 생애주기별 형평성 문제

3) 결혼에 대한 인센티브 부재 4) 출산소수자에 대한 배려 부재

6. 출산지원 주택정책 개선방안

1) 주택정책 주요 원칙

2) 주택공급확대를 통한 주거비부담 완화

3) 2분위 이하 소득계층을 대상으로 주택바우처 지원 4) 주택금융정책 개선

5) 출산과 양육을 지원하는 주거지원 프로그램과 법·제도 구축 6) 안전한 가족친화적, 여성친화적 지역사회 조성

1. 연구목적

저출산 문제가 국가경쟁력을 좌우하는 중요한 요인이 되고 있다. 한국의 특수성으 로 인해 주거부담과 주거불안이 출산에 미치는 영향력이 큼에도 불구하고 출산지원정 책에서 주거정책이 비중 있게 다루어지지 않고 있다고 할 수 있다. 저출산 현상의 지속 은 경제성장과 고용구조, 가치관, 일과 가정의 양립, 주거안정 등에 다차원적으로 영향 을 받고 있어서 어느 한 분야의 정책지원만으로 해결하기는 어렵다. 고용과 소득을 통 제할 경우 출산에 영향을 미치는 중요 요인은 주거의 안정과 주거부담일 것이며 주거 를 포함한 전방위적인 사회적 지원이 필요하다고 생각된다. 본 논문은 저출산가구의 주거소비 실태 및 수요특성을 파악하고, 저출산 관련 주택정책의 문제점을 파악하여 저출산 문제를 해소하기 위해 필요한 주거지원 정책을 제안하는데 있다.

2. 주택, 도시주거환경과 출산율

주택유형과 가족 구성원간의 관계에 대한 기존 연구는 주로 주거이동 분야 (residential mobility)를 중심으로 수행되었다. 외국의 경우 주택유형, 점유형태, 주거 밀도, 주거가격이나 임대료 등 주거와 관련된 다양한 요인들과 출산율과의 관계에 대 한 연구들이 있으나 한국에서는 주거와 출산율과 관계에 대한 연구들이 아직 미비한 실정이다.

출산 후 자녀를 양육하는 데 있어 주거 및 도시 환경은 매우 중요한 역할을 한다.

안전하고 양호한 보육시설이 잘 공급되어 있고, 보육관련 서비스들이 잘 구비되어 있 는 지역사회와 도시환경은 양육을 포함한 부모와 자녀의 일상 활동을 편안하고 윤택 하게 보낼 수 있게끔 한다. 특히, 출산과 양육은 여성의 일상생활과 밀접하게 연관되어 있어, 여성이 생활하기 좋은 주거 및 도시환경은 곧 출산과 양육환경을 양호하게 조성 한다는 의미이기도 하다. 따라서 주거부담의 완화와 주거안정, 출산과 양육에 친화적 인 도시환경조성 등에 대한 이론적 검토와 사례연구들을 통해서도 주거 및 도시환경 과 출산과의 관계에 대한 시사점과 정책개선안을 모색하는 과정이 필요하다.¹⁾

1) 가족친화적 지역사회의 구성요소로는 돌봄서비스 인프라, 여가문화시설, 지역사회자본관련시설, 자연친화적 시설 등이 포함된다(홍승아, 김혜영, 2007)

3. 저출산 현황과 원인

1) 저출산 정의

인구학적 측면에서 저출산은 인구대체출산율(2.1명) 이하인 경우로 정의되고 있 다. 본 논문에서는 저출산을 개인 및 가구차원에서 결혼이나 출산을 회피 및 지연하는 경우 그리고 가임기(15-49세)내 1자녀만 출산하는 현상으로 정의한다.

2) 저출산 현황

현대 사회로 진입함에 따라 전반적인 인구 감소와 함께 사회경제적 여건의 변화로 출산율이 감소하는 경향을 보인다. 1970년 4.53에 달했던 합계출산율은 계속 감소하여 1980년에 2.82명을 기록하였고, 1985년에는 1.66명으로 인구대체출산율(2.1명) 이하를 기록하였으며 2001년 이후 초저출산(합계출산율²⁾ 1.3명 이하) 사회로 진입하고 있다.

2005년 1.08명까지 감소한 합계출산율은 저출산 문제의 심각성을 인식한 정부의 노력 에 힘입어, 2006년에는 1.19명에서 2011년 1.24명으로 합계출산율이 다소 증가하는 경 향을 보이고 있다.

출처: 통계청. 2012.

[그림 1] 연도별 출생아 수 및 합계출산율

2) 합계출산율: 한 여성이 평생동안 낳는 평균 자녀의 수로 출산력 수준비교를 위해 대표적으로 활용되는 지표

(단위: 명)

출처: OECD. Society at a glance 2011

[그림 2] 주요 OECD 국가 합계출산율 변화 (2010)

3) 저출산에 따른 인구구조 및 경제ㆍ사회적 영향

저출산 현상은 향후에도 지속되어 2030년 정점을 이루고 사망이 출생을 초과하는

`마이너스 자연증가'는 2028년에 시작될 것으로 전망되고 있다. 저출산과 고령화가 동 시에 진행되는 저출산·고령화사회 동시적으로 진행될 것으로 보인다. 저출산 현상의 장기간 지속은 장래 사회경제를 비롯한 전 분야에 걸쳐 부정적 영향을 미칠 가능성이 있다(김승권, 2004; 김승권 외, 2004, 이삼식 외, 2005). 평균 수명 상승에 따른 노인 인 구의 지속적 증가에 반하여, 이들을 부양해야 할 생산가능인구는 급격히 감소할 것으 로 예상된다. 그로인해 노동인구의 부담이 증가하고, 지속가능한 사회발전과 복지가 위협받게 되며, 더 나아가 세대 간 통합이 손상될 위험을 내재하고 있다. 경제적으로는 저출산 현상의 장기적 지속은 노동력 부족과 야기하고, 소비와 투자를 위축시키는 증 결과적으로 경제성장을 둔화시킬 것으로 예상된다.

4) 지역별 출산율과 주거소비 현황

거시적으로 출산율에 영향을 미치는 요인을 규명하기 위해 가용한 자료 내에서 분 석해보았다. 수도권 지역의 합계출산율과 주거소비 관련 변수들과의 상관관계를 분석 한 결과 합계출산율과 주거지역 평균지가와 가장 높은 음(-)의 상관관계를 가지고 있 는 것으로 나타났다. 합계출산율이 높은 경우 주거지역 평균지가가 낮은 상관관계를 보이고 있었다. 이밖에 주거소비 관련 변수들(자가율, 조출생률, 가구당 주거면적, 1인

당 주거면적)은 양(+)의 상관관계를 보이고 있다. 특히 2005~2010년간 주택전세가격지 수(종합) 증감율이 통계적으로 유의한 음(-)의 상관관계를 가지고 있었다. 전국 시군 구 지역의 합계출산율과 주거소비 관련 변수들과의 상관관계 분석 결과 수도권 지역 과 마찬가지로 합계출산율과 주거지역 평균지가와 상대적으로 높은 음(-)의 상관관계 를 보이고 있었다.³⁾ 이를 통해서도 출산율과 지가 또는 전세가격이 상관관계가 높음 을 알 수 있다.

5) 저출산 원인

저출산의 원인은 만혼화 및 결혼기피, 출산지연 및 출산기피로 볼 수 있다. 저출산 을 초래하는 직접적 원인은 개인의 가치관을 비롯한 사회경제적 요인(노동시장, 일- 가정 양립 곤란, 주거 소비, 자녀양육 부담), 도시 및 지역사회 환경 등의 영향을 받는 다. 가치관이나 사회경제적 요인에 따라 저출산에 대한 영향은 국가별로 영향력이 상 이하게 나타나기도 한다. 본 논문에서는 한국사회 특성을 감안하여 저출산 원인을 다 음 그림과 같이 정리하였다.

[그림 3] 저출산 현상에 영향을 미치는 영역

이상의 요인 중 경제사회적 요인가운에 주거안정성 및 주거부담과 도시 및 지역사 회환경이 출산과 관련성 있는 주택, 도시영역의 요인으로 볼 수 있다. 국외의 선행연구

3) 전국 시군구별 전세가격지수 자료를 구할 수 없어 전국단위 분석에서는 전세가변수를 제외하였음

에서는 주택 가격 상승과 같은 주택 안정여부에 따라 혼인시기가 결정되고, 출산 수준 과도 관련이 있다고 보는 연구가 있다(Ermisch,1981, 1988; Duce Tello, 1995; Mulder

& Billari, 2010). 보건사회연구원의 2005년도 결혼 및 출산동향조사 에서도 미혼 남녀 의 결혼기피 원인으로 결혼 비용 부담을 들고 있고, 결혼비용중 주거마련 비중이 커서 주거 안정과 출산과의 관계를 검토할 필요가 있음을 시사한다. 국토연구원이 2012년 수행한 ‘출산지원 주택정책에 관한 의식조사’에서 미혼 남성응답자의 경우 결혼을 지연 혹은 기피하는 이유로 결혼 후 주택마련 자금 부족에 대한 응답이 가장 높게 나타났으 며(11.7%), 미혼 여성 응답자도 마땅한 사람을 만나지 못해서(10.0%) 다음으로 높은 비 율이 주택마련을 위한 자금 부족(8.3%)으로 응답하였다.

4. 저출산가구의 주거실태 및 수요특성

이하에서는 자녀수별 가구의 주거실태와 가구 및 주거특성이 출산에 미치는 영향 을 분석하였다. 자녀수별 주거실태는 2010년도 주거실태조사 자료를 이용하여 혼인기 간 15년 미만인 가구 중 부부와 자녀로만 구성된 가구를 대상으로 분석하였다. 가구 및 주거특성이 출산에 미치는 영향은 먼저 한국노동패널 자료를 이용하여 혼인초기 주거특성 및 특성변화가 출산에 미치는 영향을 분석하였다.

1) 자녀수별 주거실태

(1) 분석목적 및 범위

자녀수별 가구의 주거실태와 가구특성을 살펴봄으로써 자녀수에 따라 주거특성과 가구특성, 가구의 경제력 등이 차이를 보이는 지를 분석하고 이를 통해 다자녀 가구에 대한 정책적 지원을 필요성을 검토 하고자 한다. 다자녀가구의 주거수준이 동일한 소 득계층내에서도 상대적으로 열악한 상황에 놓여 있고 가구의 가처분 소득이나 자산 축적 정도로 미루어 자발적 개선이 어려운 가구가 많다면 이들에 대한 정책지원이 필 요하다고 할 수 있다.

자녀수별 주거실태 분석을 위해서는 가구특성과 주거특성을 동시에 파악할 수 있 고, 특히 가구 소득 및 자산에 대한 정보 파악이 가능한 주거실태조사 자료 중 가장 최근에 실시된 2010년 조사결과를 활용하였다. 2010년도 주거실태조사는 전국 3.3만

가구를 대상으로 실시된 표본조사로 표본의 규모나 조사항목 측면에서 본 연구에 적 합한 자료로 판단된다.

자녀수별 주거실태 분석을 위하여 분석대상은 가구구성, 혼인기간 등에 제한을 두 었다. 가구구성의 경우 부부와 자녀 이외의 가구원이 동거함에 따라 발생할 수 있는 소득 및 생활비 상승, 주거소비량 증가 등의 영향을 제어하기 위하여 부부와 자녀로만 으로 구성된 가구로 한정하였다. 혼인기간의 경우 장성한 자녀가 독립하여 현재 가구 원에 포함되지 않아 고령의 무자녀 가구가 나타날 수 있는 문제, 자녀의 경제활동으로 인해 가구 소득 등이 증가하는 문제 등을 통제하기 위하여 혼인기간이 15년 미만인 가구로 한정하여 분석하였다.

(2) 분석결과

자녀수와 소득계층별로 주거 및 주거환경 특성, 가구특성을 분석하였으며, 일반가 구 전체의 특성과분석시 지역, 주택유형, 점유형태 등을 고려하여 작성된 2010년도 주 거실태조사 당시 작성된 가중치를 적용하였다.

□

먼저 주택유형을 살펴보면 분석대상가구는 일반가구와 비교하여 단독주택 거주가 구 비율은 낮고, 아파트 거주가구비율은 높게 나타났다. 자녀수별로는 자녀수가 2인까 지 증가할 때 단독주택 거주가구 비율은 감소하고, 아파트 거주가구 비율은 증가하는 경향을 보였다. 그러나 3자녀 이상가구의 경우 상대적으로 단독주택 및 다세대 주택 거주가구 비율이 높게 나타났다.

□

점유형태를 살펴보면 자녀수가 2명까지 증가할 때 자가가구 비율도 증가하는 것으 로 나타났으나 3자녀 이상 가구의 경우 2자녀 가구에 비해 자가가구 비율이 낮은 것으 로 나타났다. 반면 전세가구의 비율은 자녀수가 증가할수록 감소하는 경향을 보였다.

저소득 3자녀 이상 가구의 경우 분석대상 가구 중 전세가구 비율은 가장 낮고 월세가 구 비율은 가장 높은 것으로 나타났다. 이는 3자녀 이상 가구가 상대적으로 가구구성 이후 주택구입 자금이나 전세금 마련을 위한 자산의 축적이 이루어지지 않은 결과로 판단된다.