미국의 새로운 교통정책 관점 : 유럽으로부터의 교훈 1)
조남건｜미국 로드아일랜드 교통연구소 객원연구원, 국토연구원 선임연구위원
미국은 대체로 자동차의 천국이라고 할 정도로 차 의 이용이 편리한 곳이다. 그래서 차가 없으면 대 중교통수단이 잘 제공되는 일부 도시 외에는 생활 이 불편하고, 생계유지가 어려울 정도다.
수년 전부터 미국에서도 녹색성장을 추진하기 위한 정책으로 일부 도시에서는 자전거 도로가 만 들어지고, 대중교통의 이용을 촉진하는 정책이 실 시되고 있지만, 아직도 자동차의 이용을 편리하게 하는 정책이 우세한 편이다. 자동차를 많이 생산 하는 미국으로서는 자동차를 많이 팔고, 많이 이 용하게 하고, 자동차의 이용을 편리하게 하는 것 이 어쩌면 당연할지도 모른다. 그러므로 미국에서 는 자동차의 이용을 어렵게 하고 대중교통의 이용 을 장려하는 유럽의 교통정책이 충격적일 수도 있
고, 신선할 수도 있다. 이 글은 뉴욕 타임즈 Elisabeth Rosenthal 기자가 취리히시를 중심으 로 하여 미국의 시각에서 유럽의 교통정책을 소개 한 기사에 일부 자료를 보완하여 정리한 것이다.
취리히의 교통여건
스위스의 취리히시는 취리히 CANTON(대도시 권)을 구성하는 171개 행정구역의 하나로, 스위스 경제의 중심지다. 취리히시의 2009년도 센서스 인구는 36만 8,600여 명(2010년 약 37만 2천여 명)이고, 과거 10년간의 인구성장률은 9.5%로 매 우 높은 편이다.
취리히시는 2001년부터 2008년까지 7년 연속
1) 이 글은 뉴욕타임즈 Elisabeth Rosenthal 기자가 취리히발로 쓴 The New York Times(2011.6.27)의“Across Europe, Irking Drivers is Urban Policy”를 중심으로 작성되었다. 신문기사라는 특성 때문에 인터뷰한 사람의 이름과 신분을 괄호 속에 밝혔다. Elisabeth Rosenthal은 하버드 의대 출신의 의학박사이며 현재 뉴욕타임즈의 전속기자로서 전염병, 과학 및 환경 관련 문제에 대해 기사를 쓰고 있다. Elisabeth Rosenthal 이 쓴 기사는 뉴욕타임즈 사이트(http://topics.nytimes.com/topics/reference/timestopics/people/r/elisabeth_rosenthal/index.html)에서 볼 수 있다.
해 외 리 포 트
세계에서 가장 삶의 질이 높은 도시로 선정된 적 이 있고, 2009년과 2010년에는 비엔나 다음으로 2위를 차지하였다. 이 순위는 미국의 유명한 컨설 팅사(William M. Mercer)가 레저, 치안, 청결, 정치 및 경제적 안전성, 의료 등 39개 항목에 대해 320개 도시를 상대로 분석한 결과다.2)
취리히시의 경제활동인구가 출근 시 이용하는 교통수단은 대중교통수단이 58.8%, 승용차가 22.3%이고, 경제활동 인구 중 통근자 비율은 19.3%다. 취리히 대도시권의 승용차 분담률이 높 은 것은 취리히 대도시권 지역이 취리히시에 비해
인구밀도가 낮아서 대중교통수단의 이용이 쉽지 않기 때문인 것으로 보인다(<표 1, 2> 참조).
취리히 대도시권의 등록차량(괄호 안은 승용 차) 대수는 1990년 62만 5,442(51만 2,431)대, 2000년 73만 5,432(59만 758)대, 2010년 84만 9,622(66만 9,381)대로 증가 추이를 나타냈다.
취리히시의 통계에서는 2009년도 등록 차량대수 와 보유대수를 확인할 수 있었으나, 시계열적인 비교 및 차량의 증감여부를 확인하기 어려웠다.
단지 인구 1천 명당 승용차 보유대수로 추론해볼 때, 취리히시에서 승용차 보유가 용이하지 않음을 유추할 수 있었다. 즉, 2009년 스위스 평균 승용 차 보유대수는 인구 1천 명당 515대인데 비해 취 리히시는 373대로 낮은 편에 속했다.3)
취리히의 교통여건
미국의 도시들이 교통흐름을 증진시키기 위해 녹 색신호등을 연동화하고, 운전자들이 주차장을 쉽 게 찾을 수 있도록 스마트폰에 응용프로그램(애플 리케이션)을 제공하는 동안, 많은 유럽의 도시들 은 차에 적대적인 환경을 만드는 반대행동을 하고 있다. 그 방법들은 다양하지만, 목적은 분명하다.
차를 이용할 때 비용이 많이 들도록 하고, 아주 단 순하게 운전자들이 환경친화적인 교통수단으로 전환하도록 차의 이용을 불편하게 만드는 것이다.
비엔나, 뮌헨, 코펜하겐 등도 차들이 통행하던 수많은 넓은 가로를 폐쇄했다. 바르셀로나와 파리
2) 이와 관련된 자료는 http://www.mercer.com에서 확인할 수 있다.
3) 뉴욕타임즈 기사내용에 취리히시의 등록된 승용차 수가 감소하고 있다고 하여 관련 통계를 찾아보았으나, 인터넷상에서 자료를 확인하기는 어려웠다.
<표 1> 삶의 질 향상 제2차 기본계획의 추진 현황
인구 인구밀도
면적 구분
1,356,297인 814인/km2 1,728.8km2 취리히 대도시권
368,677인 4,195인/km2 인구증가율
(과거10년) 12.7% 9.5%
87.9km2 취리히시
자료: 위키피디아
<표 3> 스위스 주요 도시의 1천 명당 승용차 보유대수 스위스
평균
515 336 409 404 393 373
바셀 Basel
베른
Bern 제네브
Geneve 로잔느
Lausanne 취리히
Zurich
자료: Statistik der Schweizer Stadte, Ausgabe 2011.
<표 2> 취리히 대도시권과 취리히시의 교통수단 분담률
경제활동인구의 출근 시 교통수단
구분
승용차 대중교통
경제활동인구 중 통근자 비율
취리히 대도시권 37.4%
41.8%
55%
58.8%
22.3%
19.3%
취리히시
자료: 스위스 통계청(www.bfs.admin.ch)
홀름의 운전자들은 단지 도심지역에 들어가는 것 만으로도 적지 않은 혼잡통행료를 내야 한다. 게 다가 지난 2년 동안 수십 개의 독일 도시들은 전국 적인‘환경존’을 설정하여 연대하고 있는데, 이곳 에는 탄소배출이 적은 차량만이 통행이 가능하다.
도시와 마찬가지로 새로운 쇼핑몰들과 아파트 단지들도 주차공간을 줄이는 것을 환영하고 있다.
노상주차는 점점 없어지고 있다. 최근 뮌헨같은 자동차 도시도‘보행자 천국’으로 탈바꿈하였다 (Lee Schipper, 스텐포드 대학 선임연구위원, 지 속가능한 교통분야 전문가). 이에 반해 미국에서 는 운전하기에 적합한 도시로 만들려는 경향이 더 많다(Peder Jensen, European Environment Agency의 에너지 교통부장).
유럽에서 적용하고 있는 혼잡통행료 제도와 환 경존 제도는 승용차의 이용을 불편하게 하는 대표 적인 수단이라고 볼 수 있는데, 이 제도들의 특징 은 다음과 같다.
1. 혼잡통행료 제도
혼잡통행료 제도는 영국의 런던과 스웨덴의 스톡 홀름에서 실시되고 있다. 런던의 혼잡통행료 제도 는 2003년 2월, 런던시내의 교통혼잡을 줄이고, 런던시의 교통개선에 필요한 재원을 확보하기 위 해 처음 도입되었다. 현재 런던시 혼잡구간 통행 을 위해 등록된 차량의 경우, 하루 통행료는 9파운 드(약 1만 7천 원 정도)다. 탄소배출이 100g/km 이하인 차량, 하이브리드 또는 전기차량 등 녹색
차량은 혼잡통행료를 100% 감면해주고 있다. 최 근의 모니터링 보고자료에 의하면, 혼잡통행료 징 수시간대의 버스 이용자가 6% 증가하였지만, 교 통혼잡 수준도 혼잡통행료 제도 도입 이전 수준으 로 퇴보하였다고 한다. 2000~2010년에 징수한 혼잡통행료는 1억 4,800만 파운드(약 2,590억 원)다(런던 교통국 홈페이지 www.tfl.gov.uk).
스웨덴 스톡홀름은 환경개선 및 도시성장의 일 환으로 전반적인 교통개선을 하기 위해 2006년 시 험운영 후 2007년 8월부터 스톡홀름으로 들어오는 차량에 대해 혼잡통행료를 부과하기 시작하였다.
스웨덴에 등록된 차량이 스톡홀름 도심으로 들어올 때, 평일 아침 6시 반부터 오후 6시 반까지 시간대 에 따라 10, 15, 20크로네(현재 환율은 1크로네
=165원 정도)의 혼잡통행료가 부과된다(하루 최 고 60크로네). 혼잡통행료를 징수하기 시작한 후 시 중심부의 온실가스 배출량은 최고 14% 감소하였 고, 대기질도 2~10% 개선되었다. 도심 유출입 교 통량은 약 20% 감소하였고, 대기시간도 30~50%
감소하였다(http://international.stockholm.se).
2. 환경존
환경존은 도시에 사는 사람의 건강을 보호하기 위
해 외 리 포 트
해 공해를 배출하는 차량의 통행을 금지하거나 비 용을 부과하는 구역 또는 도로구간이다. 현재 유 럽의 10개 국가, 100개 도시 또는 도로구간에서 운영되고 있다. 주요 대상은 3.5톤 이상의 화물차 량이나 버스지만 독일, 이탈리아, 영국 등에서는 탄소배출이 많은 승용차, 밴도 규제대상이 되고 있다.4) 영국 런던의 경우는 혼잡통행료 징수구역 과 환경존을 함께 적용하고 있다.
취리히시의 실천
취리히시 교통계획과는 최근까지 운전자들을 힘 들게 하는 일들을 해 왔다. 이전보다 좁아진 시내 도로에 설치된 적색신호등이 지체를 유발해서 통 근자들을 불안하게 한다. 한때 주요 교차로를 가 로질러 통행흐름을 원활하게 했던 보행자용 지하 통로는 벌써 철거되었다. 시내에 노선이 늘어난 전차(tram)의 운전자들은 교차로 접근 시 녹색신 호로 바꿀 수 있고, 차량의 통행을 멈추게 할 수 있다.
취리히의 복잡한 광장 중 하나인 Lovenplatz 주변에는 여러 블록에 걸쳐 차량통행이 금지되었
다. 차량통행이 허용된 곳은 통행속도가 달팽이 걸음수준으로 제한되어 있으며, 그곳에는 횡단보 도와 횡단 표지를 완전히 치울 수 있는데 그 목적 은 사람들이 언제든지 자기가 원하는 방향으로 길 을 건널 수 있도록 하기 위해서다.
자전거 및 보행 통행이 많은 곳에 얼마 안 되는 차들이 겨우 통행하는 정도다.
“운전은 가다 서다를 경험하는 것이다. 이게 바 로 우리가 좋아하는 것이다! 우리의 목적은 운전 자들이 편하게 이용하게 하는 것이 아니라, 보행 자를 위한 공공공간을 다시 찾는 것이다”(Andy Fellmann 취리히 교통전문가).
미국의 교통여건
미국에서, 특히 샌프란시스코 같은 몇몇 도시들이 자전거 도로 확충, 보행자 전용구역 설치 등과 같 은 비슷한 노력을 하고 있음에도 이들은 미국에서 매우 예외적인 경우이고, 차의 이용이 보호받지 못하는 곳에서 어떤 생활을 상상한다는 것은 매우 어려운 것이다(Lee Schipper 박사).
유럽의 도시들은 일반적으로 이를 실행하는 데 더 강한 인센티브를 갖고 있다. 차가 등장하기 전 에 도시의 대부분은 좁은 길로 이루어져 많은 차량 의 통행에 적합하지 않다. 미국보다 유럽의 도시들 이 대중교통수단을 운영하는 데 더 좋은 환경이고, 휘발유 가격은 갤런당 8달러 이상이어서 운전비용 이 미국보다 2~3배 되는 것 또한 승용차 통행을 억제하는 데 일조하고 있다(Lee Schipper 박사).5)
4) 환경존과 관련된 정보는 www.lowemissionzones.eu에서 찾아볼 수 있다. 한편, 환경존에 대한 일반적인 정보는 조남건. 2008.3.24. “건강을 위한 교통규제”. 국토정책Brief 제171호. 국토연구원에서도 참고할 수 있다.
<그림 2> 유럽의 환경존 표시
이산화탄소 배출 수준으로 책임을 이행할 수가 없 다. 미국은 그러한 협정을 비준한 적이 없다.
세계적으로 교통수단에서 나오는 탄소배출량 은 가차 없이 증가하고 있으며, 그 절반은 개인 승 용차에서 발생하고 있다. 아직은 유럽 도시들의 교 통개혁이 충격으로 남아 있지만, 로스앤젤레스 시 장부터 비엔나 시장에 이르기까지 많은 시장들이, 더 적은 통행으로 더 깨끗한 공기를 유지하는 도시 정책을 받아들이는 데 친숙하게 될 것 같다.
유럽도 예전에는 미국과 마찬가지로 보다 많은 사람들이 더 많은 차를 갖도록 하는 정책을 시행 하였다. 그러나 지난 10년 동안 사고의 전환이 있 었고, 확고한 정책이 수립되었다. 그리고 그것이 효과를 보고 있는 것이다(Michael Kodransky, Institute for Transportation and Development Policy의 글로벌 연구매니저).
취리히시의 변화
차를 소유한 지 20년 만에, 보험업계 일을 하는 52 세의 Hans Van Matt 씨는 차를 팔았고 지금은 취 리히를 전차와 자전거로 다니고 있다. 시외로 갈 때는 차량 공용 서비스(car-sharing service)를 이 용하고 있다. 통계에 의하면 차가 없는 가구가 지 난 10년 동안 40%에서 45%로 늘어났고, 차를 소 유한 가정에서도 차를 덜 이용하고 있는 것으로 나타났다.
게 이 용 하 고 있 다 . 강 변 의 자 전 거 길 (Limmatuquai)은 2차로로, 카페가 줄지어 있다.
2차로 도로 폐쇄는 주민투표로 허가된 것이다.
오늘날 스위스의회의 의원 91%가 전차를 타고 출근을 한다. 그렇지만, 승용차 이용자 중에는 이 를 불평하는 사람도 있다. “이 구역의 도로들은 고 작해야 시속 20~30킬로로 운전할 수 있는데, 아 주 스트레스가 심한 편이다”(Tomas Rickley, 시 민).
도시계획가들은 차를 이용한 통근이 도시에 별 로 바람직하지 않다는 의견에 동조한다.
Fellmann 씨는 승용차를 이용하는 사람은 취리히 의 도시에서 115m3의 공간을 점유하는 데 비해 보행자는 고작해야 3m3를 이용한다고 계산해냈 다. “그러므로 당신이 차를 탄다면 그 외의 사람들 에게는 불공평한 것이다.”
유럽과 미국 교통정책의 비교
또한 유럽의 도시들은 계속 차가 이용된다면, WHO(세계보건기구)가 정한 미세먼지 농도의 가 이드라인을 점점 더 맞추지 못할 것이라는 점을 인식하였다. 많은 미국의 도시들은 공기청정법 (Clean Air Act)의 요구조건 같은 것을 달성하지 못하고 있지만, 그러한 사실을 그대로 받아들인다 (Kordransky, 뉴욕 교통연구소).
사람들을 차에서 나오게 하는 데는 극단적인
5) 지난 4월 미국의 평균 휘발유값은 갤런(=3.78리터)당 3.81달러였다(USA Today 2011.4.15 기사).
해 외 리 포 트
수단이 쓰이기도 하며, 양질의 대중교통수단을 제 공하는 것이 아주 결정적인 첫 단계다. 유럽의 경 우 의도적으로 차의 이용을 힘들게 하고 주차할 때 비용이 많이 들게 하는 참신한 전략을 수립하 였다. “미국에서는 어디서나 주차장이 있지만, 유 럽의 도시에서는 그것이 없어지고 있다”
(Kordransky).6)
취리히의 새로운 쇼핑몰인 Sihl City는 뉴욕 브 룩클린에 있는 Atlantic Mall의 세 배 크기지만, 주차장은 절반 수준이다. 그 결과 쇼핑객의 70%
가 대중교통수단을 이용하고 있다. 코펜하겐의 유 럽 환경부(European Environment Agency:
EEA) 빌딩에는 150대가 넘는 자전거 주차장이 있지만 자동차를 위한 주차장은 오직 장애인을 위 한 1대의 자리만 있을 뿐이다(Jensen, EEA).
유럽의 많은 빌딩 규칙은 새 건물을 지을 때 차 의 보유를 억제하도록 주차장을 제한하고 있지만, 미국에서는 역으로 최소기준을 규정하고 있다. 콜 로라도주 덴버(Denber)의 경전철 노선을 따라서 지은 신규 아파트는 빌딩 하부 8개 층을 주차장으 로 만들어 철도보다 차를 더 이용하기 쉽게 만들 었다(Kodransky).
뉴욕 시장인 마이클 블룸버그가 타임즈 광장 (Times Square)같은 보행자 전용구역을 만들어 논쟁을 불러일으켰지만, 유럽의 도시들은 이미 차 량 통행을 못하도록 넓은 지역을 보행자 전용으로 만들었다. 취리히의 상점주들은 그러한 도로폐쇄 가 장사에 지장을 줄 것이라고 우려하였으나, 차 량통행이 금지된 곳의 보행통행이 30~40% 증가
하였기 때문에 그러한 걱정이 아직 입증되지 않았 다(Fellmann).
정치가들과 대부분의 시민들이 아직도 이 정책 을 지지하고 있는 가운데, 취리히의 도시계획가들 은 보행자들이 도로횡단 시 20초 이상 기다리지 않도록 녹색신호 시간을 짧게 하고, 적색신호 시 간을 길게 하는 차량통행 규제방안을 계속해 나가 고 있다.
“우리는우리의철학으로차량통행이원활해지 도록 신호등을 연동화하는 일은 없을 것이다”(Pio Marzolini, 공무원).
“내가 다른 도시에 있을 때, 도로를 횡단하기 위 해항상기다려야했다. 내가차보다덜가치가있다 는생각에는동조할수가없다.”
시사점
유럽의 도시가 형성된 과정이 미국과는 다르다고 해도, 유럽도시가 지향하는 도시교통정책은 새로 운 변화를 예고하고 있다. 혼잡한 도시에서 승용 차의 이용을 불편하게 하는 정책은 도시교통정책 의 전환점이 될 수 있다. 자동차 생산강국인 우리 나라에서 유럽의 혁신적인 교통정책이 전적으로 수용될 수 있는지는 논의의 여지가 있다. 그렇지 만 기후변화협약에 기초한 탄소배출 저감정책과 이를 기초로 한 녹색성장 정책이 지속적으로 필요 한 때에 유럽의 선진적 교통정책은 우리에게 분명 한 방향을 제시해주고 있다.
6) Kordransky는“유럽의 주차장, u-turn”보고서를 작성하였다.
