1. 서 : 유럽의 통합

유럽통합의 진전동향

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『 정치분야 통합 현황과 전망 』

1. 서 : 유럽의 통합

EU는 회원국 15국, 인구 3억 8천만명, GDP 8조 8천억 유로에 이르는 등 미국, 동북아와 함께 세계 3대 경제권역의 하나이며, 현재 정치통합 가속화 를 통해 명실상부한 하나의 유럽으로 변환하고 있다. EU가 금년 5월 1일 새 로 10개국이 회원국으로 가입하면 침략과 병합의 강제적 형태가 아닌 각국 의 자유의지에 따라 동서유럽이 하나로 통합된다는 역사적 의미와 함께, 과 거 냉전의 잔재를 완전히 청산하고 자유민주주의와 시장경제를 구현하게 되 는 큰 의미가 있다.

인류 역사상 유례 없는 참상을 가져왔던 양차대전을 겪고 유럽인들은 유 럽 대륙에서 전쟁을 완전히 없앨 수 있는 제도적 방법을 강구하였으며, 현대 유럽 통합의 역사는 여기에서 시작된다. 특히 양차대전의 직접 당사자였던 프랑스와 독일의 화해는 유럽통합이 가능하게 되는 가장 중요한 배경이 되 었다. 1950년 프랑스의 슈망(Schuman) 외무장관이 당시 분쟁의 중요한 원인 의 하나였던 석탄 및 철강을 공동관리하자는 것을 제안한 것은 경제적 상호 의존 심화를 통한 전쟁의 방지가 최우선 목적이었다.

유럽의 통합은 느리지만 꾸준히 진행되었다. 1952년 구주석탄철강공동체 (ECSC), 1957년 로마조약에 의한 구주경제공동체(EEC) 및 구주원자력공동체 (EURATOM), 1967년 구주공동체(EC), 1993년 구주연합(EU)이 출현하였다.

EU 출범과 함께 유럽은 관세동맹, 단일 시장으로 대표되는 성공적인 경제통 합의 경험과 자신감을 바탕으로 정치 및 외교 등 분야의 통합도 꾸준히 추 진해나가고 있다.

여기에서는 1990년대 이후 본격적으로 추진되고 있는 공동외교안보정책, 내무사법협력 등 정치분야에서의 협력 현황 및 EU내 최대 화두가 되고 있는 유럽헌법에 대하여 살펴보고자 한다.

2. 공동외교안보정책

EU 통합이 유럽에서의 분쟁의 원인 제거라는 목표에서 출발한 것에서 알 수 있듯이 EU 통합과정의 진전에 따라 정치통합이 요구되는 것은 당연한 귀 결이다. 이와 관련 EU는 1992년 ‘마스트리히트 조약’(Maastricht Treaty)에서 CFSP을 공식적으로 채택하고 본격적인 정치․외교분야의 협력을 시작하였 다.

마스트리히트 조약의 EU는 흔히 3주체제(three pillars)로 일컬어지는데, 제1지주는 각종 경제공동체, 제2지주는 공동외교안보정책(CFSP, Common Foreign and Security Policy) 분야, 제3지주는 내무사법협력 분야를 각각 의 미한다. 두 번째 및 세 번째 지주는 다루는 분야가 전통적 의미의 국가주권 과 밀접한 연관이 있고, 통합의 수준이 경제분야와는 상당한 차이가 있으며, 통합의 경험도 상대적으로 일천한 관계로 EU 기구보다는 회원국간의 합의로 정책을 추진하도록 하였다. 따라서 아직까지 외교안보정책에 대하여는 각 회 원국이 EU 기구에 권한위임(mandate)을 하지 않고 각 회원국이 개별적으로 외교 권능을 행사하고 있다.

유럽 통합을 통한 유럽인들의 평화에 대한 열망은 대단하다. 1990년대 중 반 유럽 각국이 발칸 문제에 보였던 관심은 이러한 측면에서 이해될 수 있 는 것이다. 냉전체제 와해 및 유고 붕괴와 함께 촉발된 발칸 문제는 ‘전쟁없 는 유럽’이라는 유럽인들의 이상을 크게 위협하였다. 발칸 분쟁 당시 경제적 으로는 세계 최대세력이나 정치․군사적으로 무기력한 모습을 보인 유럽이 이에 대한 반성을 하면서 공동외교안보정책의 중요성을 절감하고 독자 안보 의식 구축을 적극 추진하게 된다.

마스트리히트 조약에서 취한 CFSP 관련 이니셔티브는 1997년 ‘암스테르 담 조약’에서 더욱 발전되었다. 마스트리히트 조약이 CFSP의 골격을 마련하 였다면 암스테르담 조약은 CFSP의 조직과 운영 방향 설정 등을 통해 보다 구체화하였다. 무엇보다도 암스테르담 조약은 공동외교안보 정책의 본질적인 요소로 공동구주안보방위정책(ESDP, European Security and Defence Policy) 을 개발할 것과 CFSP를 전담하여 추진하는 고위대표직 설치를 규정하였다.

동 조약은 EU내에서 독자적인 군사능력 개발 및 보유의 필요성에 대한

1) 이 부분은「EU 정책 브리핑」(애드컴 출판사, 근간)중 주EU대표부 최연호 참사관이 집필한

‘외교안보분야’를 참고하였음.

기초를 제공하게 되었으며 또한, 이에 근거하여 1999년 Solana 공동외교안보 정책 고위대표(High Representative for CFSP)가 임명되어 EU의 CFSP는 발 전의 계기를 맞게 되었다.

암스테르담 조약 이후 EU는 테러, WMD 비확산, 인권 등 국제적 문제에 서 이미 공동입장을 취하는 등 이 분야에서도 통합이 하루가 다르게 진전되 고 있다. 또한 EU는 CFSP의 핵심이 되는 ESDP도 적극 추진하여, 2003년 12월 브뤼셀 정상회의는 EU의 첫 안보독트린인 ‘유럽안보전략’(ESS, European Security Policy)를 채택하였다. ESS는 9.11 이후 테러, WMD 확산 등 새로운 안보환경 하에서 EU의 인식 및 향후 나아갈 방향을 제시하고 회원국간 공동 대응의 근거를 제공하고 있다.

3. 내무사법협력

EU는 상술한대로 더 이상 단순한 경제 공동체가 아니다. 단일시장의 소 비자이자 EU의 시민인 3.8억 인구의 생활무대이기도 하다. EU 시민들은 EU 영토내 어디에서든지 박해와 폭력의 공포에서 벗어나 생활을 영위할 수 있 을 것으로 기대하고 있다. 내무사법협력(JHA, Justice and Home Affairs Cooperation)에 관한 EU 법제는 이러한 우려에 호응하여 발전하여 왔다. EU 법제는 안전, 권리 및 자유와 같은 유럽 시민들에게 있어 핵심적인 사항들을 다룬다.

내무사법 분야 협력은 ‘쉥겐협정’과 같은 일부 회원국간 협력, 유럽 정상 회의에서의 정치적 결정 및 트레비 그룹 등 새로운 조직 창설 등을 통해 발 전하고 내용을 확대하여 왔다. 이러한 노력이 마스트리히트 조약에서 EU의 제3지주로 포함되어 졌으며, 비로소 EU의 고유의 업무영역으로 자리잡게 된 다. 다시 말하여 개별 국가만으로 효율적인 대처가 어려운 분야에서의 일관 된 정책 추진을 위하여 1993년 EU 체제로 편입된 이래 속도와 협력의 수준 이 더디기는 하지만 꾸준히 발전하고 있는 분야이다.

암스테르담 조약은 CFSP의 경우와 마찬가지로 JHA분야를 더욱 발전시키 고 체계화하였다. 동 조약에는 ‘자유, 안전 및 사법 지대’를 창설한다는 것을 명시하였다. 여기에서 자유는 역내 이동의 자유, 안전은 국경을 넘는 범죄로 부터의 보호, 사법은 민사는 물론 형사사건까지도 사법 협력을 추진한다는

개념이다.

이동의 자유 관련, 거의 모든 쉥겐조약 상의 정책을 다루는 EU내 정책결 정 과정이 세 번째 지주(pillar)에서 첫 번째 지주로 이전되었다. 다시 말하면 쉥겐조약을 체결한 국가간에는 사람들의 이전의 자유가 EU 기관에 의하여 보장된다는 것이다.

자유이동과 범죄와의 전쟁을 EU의 정치적 우선순위에 두기 위한 작업의 일환으로 핀란드 정부는 1999년 10월 탐페레(Tampere)에서 EU 특별 정상회 의를 개최하였다. 탐페레 특별정상회의에서는 공동 망명 및 이민정책, 진전 한 유럽 사법지역을 창설논의 개시, 국경을 초월하는 범죄에 대한 대책 마 련, 이를 위한 보다 강력한 대외적인 조치 등을 추진하기로 합의하였다. 최 근 JHA는 탐페레 정상회의 합의 사항 이행 및 9.11 이후 중요성이 증가하고 있는 대테러 대응 등이 주요 추진분야이다.

JHA는 트레비 그룹에서 출발한 이후 30여년이 지난 현재 EU 통합의 언 저리에서 조금씩 중앙으로 이동하고 있다. 이 분야는 현재까지는 집행위의 참여가 매우 미진하였고 회원국은 회원국대로 정부 내에서 일치된 입장을 갖고 있는 경우가 거의 드물었다. 그러나 EU 출범과 함께 이 분야가 EU의 고유한 업무영역으로 자리잡은 이후 개별 회원국들은 국가주권의 옹호자로 서가 아니라 점진적인 정책 결정자로서 EU 통합의 큰 틀에서 바라보기 시작 하였고, 이러한 귀결로 회원국 내무부와 사법기관들도 과거에는 주권의 핵심 분야로 간주되어 왔던 분야들을 전문성을 공유하고 통합을 추진하는 분야로 변환하는 노력을 기울여왔다.

JHA 정책중 일부는 EU의 공동정책으로 보다 빠르게 편입되는 길을 걷게 될 것이다. 물론 탐페레 정상회의에서 개별 사안들에 대한 합의에 도달함에 있어 당시 일부 회원국들의 주저로 인하여 난항을 겪었던 것을 상기할 때 이 분야는 EU의 협력이 시작될 당시부터 있었던 긴장이 완전히 해소되지 않 고 아직도 남아있는 셈이다.

하지만, 확고한 법적 틀과 이것을 뒷받침하는 효율적인 법 집행이 부재할 경우, EU 시민들에게 경제적 이익을 제공할 수 있는 단일시장의 존재는 상 상하기 어렵다. 또한, JHA는 유럽 시민이라는 개념에서 핵심적인 역할을 하

고 있다. 사람들이 EU 시민으로서 권리와 자유를 인식하지 못하고 자신들이 살고 있는 EU에서 어떠한 이익도 찾지 못한다면 EU는 결국 개개인에게는 다소 공허하고 별로 관계가 없는 개념으로 자리잡게 될 것이다.

JHA 분야는 앞으로 중요성이 더욱 증가할 것이다. 유럽인들이 상거래나 개인적 이유로 EU내 이동이 늘어나면 늘어날수록 국내 경찰력, 세관 및 법 률 체계간 협력의 필요성이 커질 것이기 때문이다. 또한, 국제 테러조직, 조 직범죄 집단의 활동 증가로 인하여 EU 회원국 법집행 기관간 협력 필요성이 나날이 증가하고 있는 것이 엄연한 현실이다.

4. EU 헌법

2003년 6월 지스카르 데스텡(Giscard d'Estaing) ‘유럽장래문제 논의를 위 한 협의회(Convention)’ 의장은 1년 4개월 간의 논의를 거쳐 마련한 유럽헌 법 초안을 그리스의 테살로니키에서 개최된 EU 정상회의에 제출하였다

유럽헌법 논의는 현 15개국으로 구성된 EU가 2004년 5월을 기하여 25개 국으로 확대됨에 따라 의사결정 방식의 효율성 제고, EU 기구 및 회원국간 권한배분의 명확화 등 EU의 개혁에 대한 논의 과정에서 EU도 개별국가와 같이 기본권, 기구와 회원국간 관계를 명시한 헌법적 내용의 조약이 필요하 다는데 회원국들이 공감대를 형성한 데에서 시작하였다.

2000년 니스 정상회의와 2001년 라켄 정상회의에서 전반적인 방향과 내 용이 제시되었으며, 이러한 큰 그림을 바탕으로 헌법조약안 마련을 위하여

‘유럽장래문제 논의를 위한 협의회’를 구성하고 동 협의회가 EU 정상회의에 헌법조약안을 제출하기로 합의한 바 있다.

협의회의 헌법초안은 전문, 본문(4부), 부록의 6개 부분으로 구성되어 있 다. 2003년 10월부터 시작된 헌법안 채택을 위한 회원국 정부간 회의(IGC, Inter-Governmental Conference)에서 협의회가 제출한 헌법안을 중심으로 논 의를 진행하였으나 동년 12월 정상회의에서 회원국 정상들은 최종안 합의에

2) 이 부분은 정부 인터넷 신문인 국정브리핑(www.news.go.kr)에 주EU 대표부가 연재 기고하고 있는 「EU 확대, 도전과 기회」중 장동희 공사가 집필한 ‘유럽합중국은 탄생할 것인 가’(2004.3.14)를 참고하였음.

실패하였다.

EU 헌법안의 주요내용으로는 첫째, 6개월간 순번제로 돌아가며 맡게되는 현행의 윤번 의장국 제도를 폐지하고, 2년 6개월 임기의 상임의장(Permanent President)을 선출토록 규정하고 있다. 이 상임의장은 정상회의를 주재하고 대외적으로 구주연합을 대표한다. 그러나 상임의장직을 신설할 경우 대국들 이 지배하고 있는 구주이사회 권한이 강화되고, 중.소 국가들이 순번 의장국 을 맡을 수 있는 기회를 상실하게 될 가능성이 많아짐에 따라 이들 중.소 국 가들은 이 안에 반대의사를 분명히 하고 있다.

둘째, 헌법초안은 또한 회원국이 25개국으로 확대됨에 따라 각 국이 각 1 명씩 집행위원을 임명할 수 있도록 집행위원 수를 현행 15명에서 25명으로 증가시키도록 하였으나 표결권을 가진 집행위원을 15명으로 제한하고 있어 자국이 임명한 집행위원이 표결권을 갖지 못할 것을 우려하는 중.소 국가들 의 반대에 직면하고 있다.

셋째, 헌법초안은 국가별로 투표권 수를 달리 규정하고 있는 현행 가중다 수결(Qualified Majority Voting) 투표제도를 단순화하여, 외교정책과 조세분 야(만장일치 요)를 제외한 광범위한 분야에 가중다수결 제도 도입을 제안하 고 있다. 다만, 소국들이 다수결 제도를 악용, 다수 유럽시민의 의사에 반하 여 EU정책을 좌지우지하는 것을 막기 위하여 찬성국가의 인구가 회원국 전 체 인구의 3/5이상을 차지하도록 하는 조건을 추가하여 놓았다. 니스조약에 의하여 영.독.불과 거의 같은 수준의 투표권을 배정 받기로 되어 있는 폴란 드, 스페인등이 이에 강력히 반대하고 있으며, 이 투표권 제도가 바로 현재 헌법채택을 가로막고 있는 가장 핵심적인 쟁점중 하나이다.

마지막으로 헌법초안은 민주성을 제고한다는 차원에서 유럽시민의 직접 선거에 의하여 선출된 의원들로 구성된 구주의회에 집행위원장 선출권을 부 여하고 있을 뿐 아니라, 입법 및 예산논의 과정 등 제반 정책결정과정에서 구주의회의 권한을 강화하고 있다. 그리고 현재 이사회의 Solana 공동외교안 보 고위대표와 집행위의 Patten 대외관계 집행위원이 나누어 갖고 있는 대외 관계 업무를 통합, 보다 효율적인 공동외교안보 정책 수행을 위한 EU 외무 장관직 신설을 제안하고 있다.

EU는 당초 2003년 12월까지 EU 헌법조약을 채택한다는 목표를 가지고 있었으나, 가중투표를 둘러싼 일부 회원국의 대립으로 타결되지 못하고 현재 의장국인 아일랜드가 회원국들과 양자협의를 통해 의견을 수렴하고자 노력 하고 있다. 최근 3.11 마드리드 테러 사건 계기 스페인 총선에서 승리한 사 회당이 동건에 대한 타협의사를 밝힌데 이어 폴란드도 타협용의를 표명하여 금년중 타결 가능성이 높아지고 있다. 설령 헌법조약안 타결이 연내에 이루 어지지 못할 경우에도 50여년전 석탄․철강공동체(ECSC)에서 출발하여 현재 와 같은 통합을 이루고 그 누구도 예상치 못했던 화폐 통합을 이끌어 내는 등의 전례에 비추어 볼 때 EU 헌법의 채택은 시간문제일 것으로 전망된다.

5. 결 : 전망 및 시사점

1989년 베를린 장벽의 붕괴로 상징되는 냉전의 종식과 공산권의 몰락, 독 일의 통일 등 일련의 사태 진전과 1990년대 발칸에서의 분쟁은 외교안보 및 방위분야의 협력을 요구하여 이 분야의 통합을 촉발시키는 계기가 되었다.

또한, 경제통합이 심화됨에 따라 일반 EU 시민들이 EU내 제3국에 체류하고 거주하는 것이 확대되었으며 이로 인하여 내무사법분야에서의 협력의 필요 성이 1990년대초에 급격히 요구된 것도 이미 살펴보았다.

우선, 외교안보분야를 보면, 2003년 3월의 이라크 전쟁 과정에서 EU는 EU-미국 및 EU 내부에서 심각한 시각차이로 외교안보분야에서의 통합이 얼 마나 어려운 것인지 실감하는 계기가 되었으나, 역설적으로 이러한 내우외환 을 계기로 EU내에서 CFSP 및 ESDP를 강화해야 한다는 목소리를 두드러지 게 하였다는 것은 의미심장한 일이다.

EU의 CFSP는 2003년 12월 정상회의에서 채택한 ESS를 통해 향후 행보를 예측할 수 있다. ESS는 9.11이후 새로운 안보환경에서 주요 안보 위협요인으 로 테러리즘, WMD 확산, 지역분쟁, 실패국가 및 조직 범죄를 들고, EU의 전략목표로 새로운 위협에의 적극대처, EU 인근국들과의 안보 구축 및 효과 적 다자주의(effective multilateralism)를 지적하고 있다.

특히 ESS는 9.11이후 미국의 일방주의, 이라크 전쟁시의 미국-EU간 대립, 테러 및 WMD 문제 등 새로운 안보 환경에서 국제적 위협요인에 대한 EU 의 인식, 향후 나아갈 방향 및 회원국간 공동대응의 근거를 제공하고 있다.

다만, 9.11 이후 미국의 신안보전략이 명확한 전략목표와 동 목표를 이행 할 수 있는 정치, 외교 및 군사수단을 모두 갖춘 데 비해 EU의 안보전략은 전략목표가 구체적이지 못하고 무엇보다도 군사능력을 갖추지 못한 것을 지 적할 수 있다. 따라서 EU가 안보전략을 효과적으로 이행하여 EU의 안보이 해를 극대화하기 위해서는 무엇보다도 믿을만한 군사력의 확보가 시급한 실 정이다.

다음으로 내무사법분야의 시발이 EU 시민들의 자유로운 이동을 확보하고 기본권을 보장하기 위한 차원에서 시작되었음에 비추어 EU의 통합이 심화되 면 될수록 이 분야에서의 공동정책 추진 필요성을 강화될 것이 요구된다 하 겠다. 1993년의 마스트리히트 조약에서 공동체 정책으로 처음 출발하였으나 불과 4년 후의 암스테르담 조약시 이동의 자유가 경제정책과 같은 공동정책 의 수준에까지 발전하였다는 것은 이 분야에서의 협력의 속도가 그만큼 빠 르다는 것을 입증한다 하겠다.

EU내 정치, 경제 통합이 심화되고 속도가 빨라짐에 따라 국경간 상호작 용이 더욱 활발해질 것이라는 것은 의심의 여지가 없으며 이로 인하여 JHA 분야에서의 협력이 앞으로도 활발해질 것은 자명하다 하겠다. 특히, 3.11 마 드리드 테러 사건은 회원국간 JHA 분야 협력을 강화하는 계기가 될 것으로 전망된다.

궁극적인 유럽통합의 끝은 어디일까? 현 단계에서 이 질문에 쉽게 답을 하는 것은 매우 어려운 일이다. 왜냐하면 EU는 지금 이 순간에도 계속해서 움직이고 변하는 생명체와 같기 때문이다. 다만, EU는 처음 출발할 때부터 지금까지 지켜왔던 가치, 즉 유럽 내에서 전쟁을 방지하고 공동의 가치를 보 존하면서 유럽의 번영을 극대화하기 위하여 끊임없이 변화할 것이라고 예측 할 수는 있다.

참여정부가 추진하고 있는 동북아경제중심 구상의 궁극적인 목표는 동북 아 국가 상호간 경제통합을 진전시켜 전쟁 위협이 없는 평화와 번영의 동북 아 시대를 열자는 것이다. 경제통합이 정치통합으로 이어진 사례가 바로 EU 이다. 이러한 측면에서 우리 정부는 EU의 통합과정을 관심을 가지고 면밀히 관찰하고 분석하고 있으며, 동북아를 평화와 번영이 공존하는 지역으로 변모

시키기 위하여 EU 통합의 경험과 교훈을 활용코자 한다.

<홍석인 주 EU 대표부 1등서기관>