지역·지구등 행위제한내용 평가결과와 정책과제

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우리나라 지역·지구등 토지이용규제의 문제점으로 국토계획법과 개별 법률 간 토지이용규제 체계성 미흡, 지역·지구등 지정절차의 비합리성, 행위규제내용의 불투명성과 복잡성, 지역·지구등의 사전조절기능 및 사후관리제도 미흡, 지역·

지구등 중복 및 중첩 지정, 구역·지역·지구등 용어사용의 비체계성 등이 지적 되어 왔다. 이러한 토지이용규제의 문제점을 해소하고자 2005년 12월 토지이용 규제 기본법을 제정하였고, 동 법률은 토지이용규제의 단순화·투명화·전산화 를 통하여 국민의 토지이용 불편을 최소화하고 국민경제에 이바지함을 목표로 하 고 있다. 토지이용규제 단순화 차원에서 도입한 제도가 행위제한내용에 대한 평 가(법 제14조)와 지역·지구등 지정과 운영실적 등에 대한 평가(법 제13조)다.

이 중 행위제한내용에 대한 평가는 2008년 1월부터 시행하고 있다. 동 평가가 도입된 배경은 첫째, 복잡한 지역·지구등의 행위제한내용을 파악하기 어렵다는 점에 있다. 2008년 12월 31일 현재 행위제한을 하고 있는 지역·지구등이 397개 가 있고, 이러한 지역·지구등은 국토계획법과 개별 법령 그리고 자치법규 등에 의하여 운영되고 있다. 문제는 397개에 이르는 지역·지구등이 각각의 법령이나 자치법규에 의하여 그 제한내용이 규정되고 변경되는데, 이의 내용을 파악하거나 상호관계를 체크하기가 쉽지 않다는 점이다.

둘째, 행위제한내용의 합리성과 실효성을 제고해야 한다는 요구가 높다는 점 이다. 397개에 이르는 지역·지구등에서 복잡한 행위제한내용을 운용하고 있지

지역·지구등 행위제한내용 평가결과와 정책과제

서순탁｜서울시립대학교 도시행정학과 교수 이병준｜서울시립대학교 도시과학연구원 책임연구원 특

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나 국민의 규제준수 측면에서 문제는 없는지 등 에 대한 점검이 이루어지지 못하였다. 따라서 행 위제한내용이 지나치게 복잡하고 사회적 여건을 반영하지 못하고 있거나, 규제의 정도가 과도하 여 집행상 어려움과 국민의 불편을 초래하여 규 제의 실효성이 떨어지는 경우가 있기 때문에 이 를 개선할 필요성이 있는 것이다.

셋째, 지역·지구등 간 행위제한내용의 체계 성을 높이고, 유사한 목적의 지역·지구등에 있 어서 형평성을 유지할 필요성이 높다는 점이다.

법률-시행령-시행규칙-자치법규 등으로 이어 지는 지역·지구등의 행위제한내용에 있어서 세 분화·구체화에 따른 체계가 명확하여야 하며, 특히 유사한 목적의 지역·지구등에 있어서는 행 위제한내용 간 균형을 유지하여야 한다는 점이 다. 지역·지구등이 추구하는 목적이 유사하다 면, 이의 세부사항을 규정하고 있는 행위제한내 용에 있어서도 균형을 유지해야 한다는 논리다.

결국 행위제한내용의 평가는 복잡·다기한 행위제한내용을 파악하고, 유사한 목적의 지 역·지구등의 행위제한내용 간의 균형을 유지하

다음에서는 행위제한내용 평가의 주요내용과 지방자치단체 공무원을 대상으로 실시한 행위제 한내용 평가를 위한 기초자료 조사결과, 그리고 행위제한내용 평가의 문제점과 개선방안, 이에 따른 정책과제를 제시하고자 한다.

행위제한내용 평가의 주요내용

1. 개념

지역·지구등의 행위제한내용 평가라 함은‘토 지이용규제 기본법상의 지역·지구등에 대하여 행위제한내용을 조사하고, 행위제한내용의 적정 성을 확보함은 물론 유사한 목적의 지역·지구 등에 있어서 행위제한내용의 균형을 유지하기 위하여 실시하는 평가’라고 정의할 수 있다.

2. 법적 근거

행위제한내용 평가의 법적 근거는 토지이용규 제 기본법 제14조와 동법 시행령 제16조다. 시

주: 광역지방자치단체 조례임

구분 법률 시행일 기준(2006.6.8) 평가작성 대상 기준(2007.12.31) 소관부처 관계 지역·지구등 수 소관부처 관계법령 지역·지구등 수 비고

합계 - 106 388 - 111 397 +9

법률 11 67 203 13 72 212 +9

대통령령 3 3 48 3 3 48 0

부령 4 4 11 4 4 11 0

조례^주) 16 32 126 16 32 126 0

<표 1> 토지이용규제 기본법상 지역·지구등 현황(2007.12.31 기준)

(단위: 개)

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행령 제16조에는 ① 국토해양부장관은 토지이용규제평가단으로 하여금 매년 12 월 31일 기준으로 지역·지구등 안에서의 행위제한내용을 조사하여 이에 대한 평가서를 작성하여 다음 연도 3월 31일까지 국토해양부장관에게 제출토록 하고,

② 행위제한내용평가서에는 지역·지구등 안에서의 행위제한내용, 신설 또는 폐 지된 지역·지구등과 행위제한내용, 지역·지구등 안에서의 행위제한내용 변경 사항, 유사한 목적의 지역·지구등 안에서의 행위제한내용 간의 비교·평가결과, 비교·평가결과 제도개선이 필요한 사항, 그 밖에 행위제한내용의 평가와 관련된 사항 등을 포함하도록 규정하고 있다.

3. 조사·평가의 시기 및 대상

■조사·평가의 시기

지역·지구등의 행위제한내용 평가와 조사는 매년 실시하도록 되어 있다. 최초 행 위제한내용 평가와 이에 따른 평가서의 작성은 2006년 6월 8일부터 2007년 12월

31일까지의 기간을 기준으로 하여 2008년 3월 31일까지 작성토록 하고 있다.

■조사·평가의 대상

조사·평가 대상은 토지이용규제 기본법 시행 당시(2006.6.8) 공표된 지역·지구 등 및 동법 시행 이후 2007년 12월 31일까지 신설·폐지된 지역·지구등이다.

2006년 6월 8일 현재 토지이용규제 기본법과 건설교통부장관이 고시하는 지역·

지구등은 총 388개였으나, 그후 24개 지역·지구등이 신설되고 15개 지역·지구 등이 폐지되어 2007년 12월 31일 현재 토지이용규제 기본법과 동법에 의하여 국 토해양부장관이 고시하는 지역·지구등은 총 397개다. 따라서 2007년 12월 31일 기준으로 조사·평가대상인 지역·지구등은 폐지된 것을 포함한 총 412개다.

한편 유사한 목적의 지역·지구등은 국토계획법 및 개별 법의 지역·지구등을 지정 목적별(개발/보전/보호 등), 대상별(자연환경, 생태계, 수질, 산지, 농지, 문 화재, 군사 등)로‘유사한 목적’으로 유형화하고 3단계에 걸친 조정과정을 통하여

대상 자연환경의 이용 및 보전

생태계 보전

상수원 수질 보전

농지의 진흥 및 관리

산지/산림의 관리

문화재 보호 지역·

지구수

3 2 6 7 9 4

6개 목적 31개 지역·지구등 특

집 국 가경 쟁 력 강 화와 토 지 이 용규 제 선 진 화

<표 2> 유사한 목적의 지역·지구등의 분류 현황

(단위: 개)

동일법령이나 하위법령에 의하여 세분되는 경우 는 유사목적에서 제외하고, 타 법령 지역·지구 등 간 목적이 유사한 경우로 분류했다. 2단계는 관계 기관과의 의견수렴 및 전문가 자문 등을 통 하여 지역·지구를 조정했다. 마지막으로 3단계 는 중앙 및 지방공무원 워크숍 등 의견수렴을 통 하여 중복·상충이 없는 지역·지구등을 조정하 였다.

4. 조사·평가의 체계

행위제한내용의 조사·평가는 국토해양부장관 이 토지이용규제심의위원회에 설치된 토지이용 규제평가단에게 요구하며, 토지이용규제평가단 은 중앙행정기관 및 지자체 장이 지정·운영하 는 지역·지구등의 행위제한내용에 대하여 조 사·평가를 실시하여 그 결과를 국토해양부장관 에게 제출한다. 국토해양부장관은 토지이용규제 심의위원회에 심의를 거쳐 제도개선이 필요한 사항에 대해서는 중앙행정기관 및 지자체의 장 에게 제도개선을 요청할 수 있다.

한편 평가체계에서 토지이용규제평가단의 활 동기간이 1월부터 3월까지로 한시적이고 비상설 적이어서 충분한 조사·평가가 어렵다는 문제를 안고 있다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 해 당 지역·지구등을 지정 및 운영하는 중앙행정 기관의 장과 지방자치단체의 장이 조사평가를 위한 기초자료를 작성하여 제출하는 것이 필요 하다.

토지이용규제에 대한 세간의 관심은 높은 데 비 하여 토지이용규제의 행위제한의 평가에 대한 연구는 이에 미치지 못하고 있다. 행위제한내용 평가의 기준을 정립할 때, 먼저 활용할 수 있는 것이 정책평가의 기준이다. 정책평가기준은‘정 책대안들이 가져올 것으로 예측되는 결과들을 비교하고 판단하기 위한 기준’으로, 일반적으로 효과성, 실행가능성, 능률성, 형평성 등이 제시 된다.

김창수(2002)는 이러한 정책평가기준을 활용 하여 수질분야 환경규제에 대한 평가기준을 제 시하였다. 그는 환경규제의 평가기준을 두 가지 측면으로 나누고 있는데, 첫째는 내용적 기준으 로 효과성, 능률성, 형평성 등이고, 둘째는 주체 적 기준으로 정책의도의 실현 여부와 정책대상 집단의 요구충족 여부다.

한편 규제영향분석의 평가기준은 3개의 평가 항목과 8개의 평가요소로 구성되어 있다. 먼저, 규제의 필요성 및 목표 항목에는 규제의 신설 또 는 강화의 필요성, 규제의 목표 및 기대효과, 규 제 외 대체수단의 존재 및 기존 규제와의 관계 등의 평가요소가 있고, 다음의 평가항목은 규제 의 비용·편익분석 및 비교이고, 끝으로 규제내 용의 적정성 및 실효성 항목에는 규제가 경쟁에 미치는 영향, 규제의 명료성, 이해관계자 협의, 집행상의 문제점 등의 평가요소가 있다.

상기와 같은 평가기준을 고려하여 행위제한내 용 평가기준의 초안을 작성하였다. 평가기준 작 성 시 행위제한내용이 규제의 목적을 실현할 수 있는가? 유사목적의 다른 지역·지구등과 형평

성을 유지하고 있는가? 행위제한내용이 규제목적 달성을 위해 필요한 최소한의 정도인가? 행위제한으로부터 오는 편익이 비용보다 큰가? 행위제한내용이 객관적 이고 명료한가? 행위제한내용의 집행이 용이하고, 국민으로부터 어느 정도 수용 가능한가? 등을 고려하였다.

행위제한내용의 평가기준으로 <표 3>과 같이 제시할 수 있느냐, 이러한 평가 기준이 실제 적용될 수 있느냐에 대해서는 면밀한 검토가 필요하다. 따라서 평가 기준(초안)에 대하여 ① 가능한 지표체계는 간단하고 명확하여야 한다, ② 지표 간 서로 중복하여 평가할 수 있는 요소는 배제한다 ③ 측정하기 용이하여야 한 다, ④ 평가결과에 대하여 피평가자가 기꺼이 수용할 수 있어야 한다, ⑤ 평가를 통하여 달성하고자 하는 목적에 합당하여야 한다 등을 적용하고, 수차례의 전문 가 자문을 거쳐 2개 분야, 4개 항목, 6개 평가지표를 확정하였다. 평가기준(초 안) 중 측정하기 어려운 효과성과 능률성지표는 일단 배제하였다.

여기에서 단순평가지표는 모든 지역·지구등의 행위제한내용을 평가할 때 적 용되며, 비교평가지표는 유사한 목적의 지역·지구등의 행위제한내용을 비교·

평가할 때 적용된다.

기초자료 종합과 행위제한내용 평가결과

행위제한내용의 평가에 활용하고자 평가기준을 바탕으로 하여 작성된 기초자료 작성양식(일종의 설문지)을^주)전국 246개 지자체에 배포하였다. 지역·지구등의 배포는 지정현황과 행정구역을 파악할 수 있는 364개에 대하여 행하여졌다. 기초 자료 조사기간은 2007년 9월 17일~11월 6일이었고, 배포된 364개 지역·지구등 중 205개가 회수되었다. 행위제한내용 평가는 기초자료가 작성된 205개에 대하 여 이루어졌다.

205개 지역·지구등에 대한 평가는 단순평가지표, 비교평가지표를 모두 고

평가등급이 낮아 그 적정성 여부를 면밀히 검토해보거나 제도개선의 여지가

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특 집 국 가경 쟁 력 강 화와 토 지 이 용규 제 선 진 화

주) 기초자료 작성양식은 지역·지구등의 명칭, 근거법령, 지정권자, 행위제한내용의 주요내용 등을 기재하도록 하고, 평가지표별 행위제한내용에 대한 검토의견을 제시하도록 하였다

높은 D, E등급은 각각 21건(2.4%), 10건 (1.1%)으로 나타났다. 단순평가의 경우 조사결 과에 대한 평가등급 산정이 대체로 용이하였으 나, 비교평가의 경우 비교평가 자체가 쉽지 않 아 평가등급 산정이 어려웠다. 이는 기초자료를 작성할 때나 평가자가 평가할 때 모두 적용되었 으며, 향후 비교평가를 보다 용이하게 할 수 있 는 방안을 마련하는 것이 필요하다고 하겠다.

한편, 평가지표 간의 평가등급을 살펴볼 때, 적정성 평가항목 중 행위제한의 명료성과 행위

제한의 적정성은 다른 지표에 비하여 A등급과 B 등급 비율이 높았다. 반면, 집행의 실효성 부분 에서는 평가하기 곤란한 것도 다량으로 나타나 고, 평가등급에 있어서도 B등급, C등급의 비율 이 높게 나타났다. 이는 규제자나 피규제자 모두 행위제한에 따른 집행용이성과 규제준수도에 대 하여 문제를 제기하는 것으로 해석할 수 있으며, 향후 집행용이성과 규제준수도를 높일 수 있는 방안이 지속적으로 마련되어야 할 것으로 판단 된다.

적정성 행위제한내용의 적정성 지정목적이나 지정기준과의 부합 여부

행위제한내용의 명료성 행위제한내용이 명료하고 쉽게 규정되어 있는가의 여부 효과성 목표적절성 당해 지역·지구등의 목표 내지·목적의 명료성과 타당성 여부

행위제한내용의 목표달성도 행위제한내용이 지역·지구등의 지정목적을 달성하고 있는가의 여부 능률성 행위제한내용의 비용·편익

비교·분석 행위제한내용에 따른 비용·편익 비교·분석(편익이 비용보다 큰가) 형평성 유사목적 행위제한내용 비교·분석 유사목적 지역·지구등의 행위제한내용 형평성

대체수단 존재 여부 행위제한내용을 대체할 수단과 대체가능성 여부 집행 가능성 순응 정도 검토 집행여건을 고려한 규제 순응 정도

민원발생 정도와 타당성 민원의 발생 정도와 당해 민원의 타당성 여부

<표 4> 지역·지구등 행위제한내용의 평가기준(최종안)

구분 평가 항목

평가지표와 평가내용

평가지표 평가내용 평가등급

단순 평가지표

적정성

행위제한내용의 명료성 행위제한내용이 명확하고 이해하기 쉽게 규정되어 있는가?

A~E등급 부여 행위제한내용의 적정성 행위제한내용이 지역·지구등의 지정목적 달성에 적정한

수준인가?

집행의 실효성

집행의 용이성 행정적, 기술적, 예산상, 사회여건상 등에 있어서 행위제한 내용의 집행이 용이한가?

규제준수도 민원실태 등을 고려할 때 규제에 대한 준수 정도는 어떠한가?

비교 평가지표

형평성 형평성 유사한 목적의 지역·지구등 간의 행위제한내용이 균형을

유지하고 있는가? A~E등급

대체 부여

가능성 대체가능성 유사한 목적 지역·지구등의 행위제한내용 간에 조정이 가능한가?

주: 평가등급은 A(매우 우수), B(우수), C(보통), D(미흡), E(매우 미흡)로 구분

행위제한내용 평가의 개선방안과 정책과제

1. 평가주체의 문제

현행 토지이용규제평가단은 조직구성과 기능면에서 많은 한계를 가지고 있다. 즉, 규제관련 중앙부처에서 4급 공무원을 지명하고 전문가를 추천하여 평가단을 구성 하고 있으나, 합의된 결론을 이끌어내기가 어렵고, 조사·평가대상인 지역·지구등 의 행위제한내용이 방대하고 세세하여 평가단이 이를 이해하고 평가하는 것에는 한 계가 있다. 따라서 토지이용규제평가단을 상설조직으로 설치·운영할 필요가 있다.

2. 조사·평가의 방법문제

행위제한내용 평가는 기초자료를 당해 지역·지구등을 일선에서 직접 집행하고 있는 지자체 공무원들을 대상으로 작성토록 하고, 이를 취합하여 중앙부처의 의 견수렴과 현장실사 및 평가단의 평가로 진행되었다. 그러나 이러한 조사·평가방 식은 지역·지구등의 지정·운영주체인 중앙부처의 소극적인 대응과 집행을 담 당하는 지자체의 이해부족으로 한계를 노정하였다.

특히, 중앙과 지방의 의견이 다른 경우가 많았으며, 유사목적의 지역·지구등 의 행위제한내용을 비교·평가하는 경우 정확한 기초자료가 작성되지 않아 평가 하기가 쉽지 않았다. 이러한 문제를 최소화하기 위해서는 행위제한의 조사·평가 에 대한 지방공무원의 충분한 이해와 적극적인 참여가 필요하고, 지자체 및 국민

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특 집 국 가경 쟁 력 강 화와 토 지 이 용규 제 선 진 화

구분 지역·

지구등 수

평가서

작성 구분 지역·

지구등 수

평가서 작성

도시계획 190 76 특정지개발 22 7

군사시설 29 26 항공 13 0

수질관련 19 18 항만·해양 9 5

농지보전 7 6 역사 28 14

개발관련(한시) 5 5 관광·교육 7 5

교통·도로 6 3 신규(2006.6.8 이후) 24 3 생태계보전 40 29 폐지(2006.6.8 이후)^주 15 15

기업지원 13 8 계 397 205

주: 폐지된 15개 지역·지구등은 모두 군사시설분야이기 때문에 평가서 작성 수에서 제외

<표 5> 평가서가 작성된 지역·지구등 수(2007.12.31)

(단위: 개)

의 의견을 적극적으로 검토하여 규제를 합리화 하고자 하는 중앙부처의 열린 마음과 적극적인 대응이 필요하다.

3. 평가주기의 문제

지역·지구등의 행위제한내용에 대한 조사·평 가는 매년 시행하도록 규정되어 있으나(법 제14 조), 지역·지구등의 행위제한내용이 워낙 방대 하고 복잡하며 세부적이어서 1년이라는 단기간 내에 그 전모를 파악하기가 곤란하였다.

또한 행위제한내용의 실효성 확보와 형평성 유지를 위해 지역·지구등의 행위제한내용 간의 불균형을 찾는 것 역시 쉽지 않았다. 지역·지구 등의 행위제한내용에 대한 평가가 이루어졌으 나, 노력과 비용에 비하여 그 실효성이 크지 않 은 것으로 판단된다. 이는 제도개선(안) 도출을 위한 검증기간의 부족문제와도 밀접한 관련이 있는데, 각각 전문분야가 다른 평가단이 상호 지 역·지구를 이해하고, 각각의 문제점을 도출하 여, 개선안을 제시하기에는 검증기간이 부족하

였다. 따라서 이러한 문제를 해소하기 위한 방안 으로는 첫째, 397개 지역·지구등 전체의 행위 제한내용을 조사하고 평가할 것이 아니라 매년 중점적으로 조사·평가할 지역·지구등을 선정 하여 이에 대하여 조사·평가를 실시하는 방안 과 둘째, 매년 실시하도록 되어 있는 행위제한내 용 평가를 격년 또는 매 3년마다 평가할 수 있는 체제로 개선하는 방안 등이 있다.

4. 평가대상의 문제

지역·지구등에 대한 행위제한내용 평가가 이루 어지기 시작했으나, 그 실효성이 적은 것으로 판 단된다. 이는 토지이용규제시스템에서 행위제한 내용만을 평가하기가 곤란하고, 평가에 따른 노 력에 비하여 의미 있는 제도개선 사항의 도출이 적다는 것과 관련된다.

즉, 지역·지구등에 대한 행위제한내용 평가 와 지정 및 운영실적 등에 대한 평가를 분리하여 시행할 필요성이 적다는 말이다. 따라서 매년 시 행하는 행위제한내용 평가와 매 5년마다 시행하

A B C D E 기타

단순 평가

적정성 행위제한내용의 명료성 86 82 34 2 1 - 205 행위제한내용의 적정성 63 102 34 5 1 - 205 집행의

실효성

집행의 용이성 71 89 12 5 - 28 205

규제준수도 7 50 102 9 8 29 205

비교 평가

형평성 형평성 2 13 2 - 19 36

대체가능성 대체가능성 2 6 - - 28 36

종합 231

(25.9) 342 (38.3)

184 (20.6)

21 (2.4)

10 (1.1)

104 (11.7)

892 (100%) 주: 기타는 해당 평가지표에 대하여 평가등급을 부여하기 어려운 것을 말함

도록 되어 있는 지역·지구등의 지정 및 운영실적 평가를 통합하여 격년 또는 매

3년마다 평가할 수 있는 시스템으로 개선할 필요가 있다. 양자를 통합하여 평가하

5. 유사목적의 지역·지구등 평가의 한계

유사목적의 지역·지구등 평가에 있어서 우선적인 문제로 대두되는 것이 유사한 목적의 지역·지구등을 어떻게 분류하고 선정하는가의 문제다. 본 연구에서는 6 개 분야 31개의 지역·지구등을 유사목적으로 분류하였으나, 이에 대한 논란이 계속되어서 최종 5개 분야 16개 지역·지구등으로 재분류하였다.

유사한 목적의 지역·지구등에 대하여 비교평가를 실시하였으나, 비교평가 자 체가 어려웠고 의미 있는 결과나 제도개선사항의 도출이 적었다. 이러한 이유로 는 목적은 유사하더라도 개별법은 각각 고유한 목적과 필요성을 가지고 있기 때 문에 상호 비교평가 자체가 어렵고 또한 이러한 평가 자체에 익숙하지 않은 점 등 을 들 수 있다. 따라서 향후 비교평가를 보다 용이하게 할 수 있는 평가의 틀을 마 련하는 것이 필요하다.

한편 유사목적의 규제와 중첩규제 간의 관계설정이 필요하다. 유사목적의 규 제라 하더라도 공간상으로 중첩되지 않으면 피규제자인 국민의 입장에서 별다른 불편을 느끼지 못하므로, 유사목적의 규제보다 중첩규제에 따른 규제체감도의 증

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특 집 국 가경 쟁 력 강 화와 토 지 이 용규 제 선 진 화

자연환경의

이용 및 보전 생태계 보전 상수원 수질 보전 농지의 보전 문화재 보호

2 2 5 3 4

개발제한구역 도시자연공원구역

생태계보존지구 시도생태경관보전 지역

상수원보호구역 수변구역 배출시설설치제한 지역

특별대책지역 환경정비구역

농림지역 농업진흥구역 농업보호구역

문화재주변 500m 현상변경허가구역 전통사찰보존구역 문화자원보존지구 문화재주변경관지구

5개 목적 16개 지역·지구등

<표 7> 유사한 목적의 지역·지구 등 재분류

(단위: 개)

큰 문제다. 따라서 향후 중첩규제에 대한 실태분 석과 이에 대한 해소방안을 마련하는 것이 필요 하며, 특히 유사목적의 지역·지구등이면서 중 첩적으로 규제하는 경우의 해소방안 마련이 시 급하다.

참고문헌

건설교통부. 2006. 토지이용규제기본법령 및 해설집.

건설교통부. 2007. 지역·지구등의 행위제한평가 등 운영방안.

규제개혁위원회. 2006. 규제영향분석 및 자체심사 업무지침.

김창수. 2002. “국민의 정부의 환경규제평가- 수질환경분야를 중심으 로-”. 한국정책학회 하계학술대회자료집.

노화준. 2005. 기획과 결정을 위한 정책분석론. 박영사.