국토연구원 도시재생실증연구단은 지난 2월 4일(수) 국토연구원 강당에서 ‘경제기반형 도시재생 활성화방안 세미나’를 개최하였다. 이번 세미나에는 온영태 경희대학교 교수 및 국토연구원 김경환 원장, 이왕건 도시재 생실증연구단장 등 총 200여 명이 참석하였고, 김태형 국토교통부 도시재생과 사무관의 ‘경제기반형 도시재 생사업 추진방향과 향후 일정’에 대한 발표와 박정은 국토연구원 책임연구원의 ‘경제기반형 도시재생활성화 계획 수립을 위한 고려사항’, 서민호 국토연구원 책임연구원의 ‘역세권 도시재생의 현황과 쟁점, 개선과제’
그리고 조판기 국토연구원 연구위원의 ‘경제기반형 도시재생사업을 위한 이전적지의 효율적 활용방안’에 대 한 발표가 진행되었다. 이어 온영태 경희대학교 교수를 좌장으로 네 명의 발표자와 함께 이왕건 도시재생실 증연구단장, 이현철 한국철도시설공단 역세권개발부장, 최원철 한양대학교 교수, 홍성덕 LH공사 도시계획
‘경제기반형 도시재생 활성화방안 세미나’
경제기반형 도시재생사업 현황 및 추진방향
권혁일 | 국토연구원 연구원(정리)
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(김태형 국토교통부 도시재생과 사무관)
경제기반형 도시재생(이하 경제기반재생)은 ‘산업단 지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가 핵심 기 능을 담당하는 도시계획시설의 정비 및 개발과 연계 하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창 출하는 사업’으로 법적 정의를 내리고 있다. 이를 통 해 새로운 경제기능의 도입 또는 기존의 산업기능과 업종 전환을 통해 고용기반을 창출하고 주변지역으 로 경제회복 효과를 파급하는 데 목표가 있으며, 대 상지역은 공공청사 등 이전적지의 복합적 개발, 역세 권 개발, 노후 산간과 주변재생, 항만 및 배후지 활성 화로 구분할 수 있다.
정부는 경제기반재생 활성화를 위해 첫째, 용적 률, 건폐율, 높이제한 등의 건축규제 완화와 조세 및 부담금의 감면, 도시계획시설 결정 및 용도지역, 지 구 지정의 의제, 입지규제최소구역 지정 등의 맞춤형 규제완화와 둘째, 민간 도시재생사업에 대하여 주택 도시기금을 통한 출자·융자·보증 등의 금융지원, 그리고 셋째, 공원, 주차장, 도로, 공동구 등의 기반 시설 설치비용을 지원할 예정이다.
경제기반재생의 대표적인 사례로는 일본의 도쿄 역세권 재생과 영국의 셰필드 도시재생을 들 수 있 다. 일본의 도쿄역 재생의 경우 도시재생긴급정비지 역으로 지정하여 용적률 완화 등의 인센티브 제공을 통해 관광, 호텔, 상업의 중심지로 재생을 하였고, 영 국 셰필드의 경우는 제조업의 쇠퇴에 대응하여 도심 을 첨단산업단지로 재편, 도심 내 문화공간을 조성하 고 상가정비, 대중교통 확충사업 등을 전개하여 도시 경제를 활성화하였다.
이는 공공청사 이전 등으로 유휴화된 구도심, 폐항만 등을 거점으로 개발하고 이를 주변지역으로 확산하 는 모델로서, 지자체가 토지를 현물출자하거나 공공 기관(LH공사, 캠코 등)에 개발 위탁하는 등 공공참여 를 통한 민관 공동방식의 도시재생사업이다. 이 경우 사업부지를 입지규제최소구역으로 지정하고, 주택도 시기금 등의 정책금융 투자를 통해 비용구조를 혁신, 사업성을 제고하여 민간투자를 유치하는 형태로 추 진된다. 이러한 민관 공동개발의 거점확산형 도시재 생사업은 개발 잠재력이 높은 구도심 등에 공모를 통 해 5개 내외의 사업지역을 2015년 중 선정하고 2016 년 3월경 본격 사업에 착수할 예정이며, 평가기준은 입지, 산업기능, 주체, 재원, 관리 등 5개의 관점에서 제시될 것이다.
따라서 지방자치단체에서 경제기반재생을 추진하 고자 하는 경우에는 핵심 사업이 가능한 부지를 적극 발굴하고, 경제나 산업 등 도입기능을 실현가능한 것 으로 검토할 필요가 있다. 또한, 민간투자를 유도하 기 위하여 인허가 협조, 토지 현물출자, 개발 위탁 등 에 적극적으로 참여하여야 한다.
2. 경제기반형 도시재생활성화계획 수립을 위한 고려사항 (박정은 국토연구원 책임연구원)
한국형 경제기반재생 사업이란 쇠퇴지역에서 일자리 를 창출하고, 그 파급효과가 도시 전반에 미치는 사업 을 말한다. 사업추진 시에는 사업의 시너지 효과가 나 타날 수 있도록 장소중식적으로 관련사업을 연계하여 장기적인 계획-개발-관리-운영 과정을 모두 포함하 는 점진적 방식을 지향하며, 사업효과를 극대화하기
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위하여 파급력이 큰 국가의 핵심적인 기능을 담당하 는 시설사업 및 지원사업과 지역경제에 중추적 역할을 담당해온 기존 원도심 지역과의 연계를 고려하여야 한 다. 이때 공공은 민간참여를 유도하기 위하여 이전적 지 또는 저이용 공공시설 등을 적극 활용할 수 있도록 지원할 뿐만 아니라 재정적·제도적으로도 지원한다.
이러한 개념에 따라 경제기반재생을 추진하거나 준비 중인 16개 지자체의 17개 지역을 대상으로 22 명의 전문가가 참여하여 추진전략, 사업계획, 실행방 안 등을 중심으로 컨설팅을 실시하였다.
컨설팅에 참여한 도시들의 특성을 살펴보면, 인구 50만 명 이상의 대도시가 8곳, 인구 50만 명 미만의 중 소도시가 9곳으로, 국가핵심시설과 연계의 경우는 산 업단지가 4곳, 항만이 2곳, 이전적지가 3곳이었으며, 국가핵심시설이 2개 이상 복합적으로 연계되어 있는 곳이 3곳, 국가핵심시설이 없는 원도심의 형태도 5곳 이 있었다. 추진하고자 하는 경제기반재생 사업은 도 시재생지원사업, 민간투자사업, 연계사업으로 구분할 수 있었는데, 도시재생지원사업의 경우 지자체에서 도 시재생 취지에 대한 기본적 이해를 보유하고 있는 것으 로 보이나 그 수단이 대부분 문화관광과 특화산업 육성 방안으로 집중되어 있는 것을 확인할 수 있었고, 민간 투자사업의 경우 다양한 분야에 대한 민간투자를 기대 하고 있으나 현재는 주거부문에 대한 의존도가 높은 편 이었다. 연계사업의 경우에는 경제기반재생의 목적에 부합하는 진지한 고려가 미흡하였고, 도입기능에 대한 직접적 연계보다는 문화관광 등 당장 활용이 용이한 부 분에 치중되고 있는 것을 알 수 있었다.
컨설팅을 통해 경제기반재생 계획을 수립하는 과 정에서 단계별로 지자체가 가지고 있는 경제기반재 생 계획에 대한 오해를 살펴보았다. 첫 번째는 개념 의 이해 부문으로, 대부분의 지자체가 경제기반재생
해가 부족하였다. 지역경제 회복, 일자리 창출을 목적 으로 지역의 경제구조 및 기능변화를 분석하고, 정확 한 원인진단에 따른 해결방안을 제시하는 것이 아닌 국비지원 규모만을 고려하여 경제기반재생을 선택했 거나, 단위사업 규모가 큰 근린재생 사업의 묶음 정 도로 이해하는 경우도 있었다. 그리고 기존에 지자체 의 인프라 중심의 숙원사업 해결에 중점을 둔 경우도 있었다. 두 번째는 지역경제 회복을 위해 필요한 도 입기능·콘텐츠의 결정에 있어서의 판단 근거가 부족 하였다. 지역의 쇠퇴현황, 잠재력 분석과는 별개로 도 입기능이 결정되는 경우가 있었다. 세 번째는 대상지 (입지) 선정에 있어서의 당위성이 부족하였다. 대상지 의 잠재력에 대한 설득력이 부족하였고, 도입기능 등 을 고려하지 않고 선(先) 대상지 선정 후 기능을 도입 한 경우가 있었다. 네 번째는 경제거점화 전략 설정에 있어서 핵심 도입기능과 관련사업 간 연계구조가 명확 하지 않고, 산발적으로 늘어놓거나 연계가 가능한 사 업의 발굴 자체가 미흡한 경우도 있었다. 다섯 번째는 사업 규모의 적절성을 살펴보는 것으로 전략적으로 단 기에 착수가 가능한 핵심 사업을 명확히 제시하지 못 하고, 백화점식으로 대규모 사업을 제시하여 사업추진 가능성을 판단하기 어렵거나, 반대로 지나치게 작은 근린단위의 사업을 제시하였다. 여섯 번째는 추진주 체와 재원의 구체성이 부족하였다. 추진주체의 구분이 불명확한 경우가 많고, 주체별로 재원조달에 대한 논 의가 없는 상태에서 이상적으로만 제안한 수준이었다.
일곱 번째로 이해당사자·관계자 간 협의체계에 대한 부문이 미흡하였다. 실질적인 사업주체가 아닌 주민의 견 수렴, 주민설명회 개최 등 근린재생형 참여주체 단 위에서의 참여실적만을 제시하였고, 사업주체들 간 협 의, 민간투자, 기업유치를 위한 시도는 제시되어 있지 않았다. 마지막으로 지속가능한 관리·운영에 대한 고 ㅣ KRIHS FOCUS ㅣ 국토연구원 소식
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로, 도시의 경제발전을 위해 반드시 필요한 기능(산 업)을 발굴하는 것이다. 두 번째는 입지 부분으로, 사 업의 조기착수가 용이하고, 민간 등이 선호하는 환경 을 고려한 최적입지를 찾아내야 한다. 세 번째는 주체 로, 누가 사업을 추진해야 하는지에 대해서 구체화해 야 한다. 네 번째는 재원으로, 구체적으로 어떤 재원 을 가지고 수행할지 방안을 고민하는 것이 필요하다.
다섯 번째는 운영·관리로서 계획과정에서부터 지속 가능한 운영과 관리방안을 고려해야 한다는 것이다.
경제기반재생 사업이 쇠퇴한 도시에 만능통치약 이 될 수는 없다. 그러나 경제구조 변화 등을 통한 경 제활성화 잠재력이 있는 곳에서는 충분한 촉매제가 될 수 있다. 계획, 입지, 주체, 재원, 운영·관리를 기 억하고 실현가능한 손에 잡히는 계획부터 구체성 있 게 시작할 필요가 있다.
3. 역세권 도시재생의 현황과 쟁점, 개선과제 (서민호 국토연구원 책임연구원)
역세권은 국가·광역권 간 연계와 도시 내 통행·물 류이동의 핵심 거점으로서의 잠재력과 가능성을 가 지고 있다. 국가·광역철도망 확충과 대중교통 육성 정책으로 철도여객 수송 분담률은 2020년 27.3%까 지 증대될 것으로 예상되고 있다. 그리고 교통결절점 으로서의 기능 강화로 경제적 성장거점으로 잠재력 이 확대되고 있다. 수원역의 롯데몰 수원점 오픈, 동 대구역의 신세계 복합환승센터 건립이 결정되는 등 상업 기능의 충진에 따른 유동인구의 집적으로 문 화·관광거점으로서의 발전 가능성도 커지고 있다.
과거 단순한 교통시설에서 교통, 상업, 문화, 공공
(93.4%)에서 쇠퇴가 진행 중이거나 징후를 보이고 있 어 원도심과 연계된 역세권의 물리·기능적 쇠퇴가 가속화되고 있는 것으로 조사되었다.
국내 역세권의 재생 여건을 살펴보면 철도역과 주 변지역 간 공간적 연계가 부족하거나 단절이 되어 있 는 경우가 많고, 접근 또는 이동하기에 불편한 연계 교통체계를 가지고 있었다. 또한, 개별 법제도로 분 리·운영된 사업추진 구조 및 이해관계자 간 협력체 계의 부재로 역세권 재생의 통합적 추진이 어려운 상 황이다. 그리고 전면 철거를 통한 단기적 대규모 개발 위주의 수익성 일변도의 개발전략으로 공공성의 확 보도 미흡하였다. 따라서 역세권 개발의 패러다임과 방식을 도시재생을 통해 장소중심적으로 역세권을 거점화하여 기능을 강화하고 관련사업의 연계를 통 해 활성화하는 방식으로 변화되어야 할 필요가 있다.
동대구역세권과 국외 유사 선진사례를 비교한 결 과, 주변 여건 및 관련계획 간의 단계적·협력적 차 원의 전략적인 계획수립 및 사업추진이 필요하고, 도 시의 기능·수요를 충진하고 주변의 공간구조와 연 계하며, 중앙정부의 혁신적인 정책지원과 민간주도적 인 단계적 재생이 되어야 한다는 시사점을 도출할 수 있었다.
따라서 역세권 재생의 추진방향은 국가·광역·도 시권의 경제적 파급과 역세권 도시공간 구조를 반영 하고, 중장기 재생전략 및 목표를 선(先)설정하여 단 계적 계획에 기반을 둔 점진적 사업추진이 필요하다.
그리고 보행·대중교통 중심의 기반시설 정비를 병행 하여 접근성을 개선하고, 유동인구를 주변에 확산하 며, 공공성을 담보한 민관협력형 사업을 발굴·추진 하여 역세권 재생을 촉진할 수 있도록 해야 한다. 이를
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위해 지자체는 경제적 앵커 기능의 단계적·차별적 전략을 마련하여 도시·교통·산업·문화를 포괄한 유관사업을 발굴·연계하고, 민간투자 유치를 위한 행정지원 및 사업성과 공공성의 균형 조정을 위한 사 업레버리지를 확보해야 한다. 중앙정부는 규제 합리 화 등 혁신적 행·재정 지원체계를 확보하고 「도시재 생 활성화 및 지원에 관한 특별법」의 계획법적 위상을 강화해야 한다. 또한, 유관사업 의제처리 등 도시재생 특별위원회의 권한과 정부·공사-지자체-민간 간의 협의채널을 강화해야 한다. 마지막으로 정부투자기관 및 민간섹터는 역세권 재생 차원의 사업발굴·계획을 지자체·중앙정부와 협의하고, 장기·단계적 사업추 진과 공공성 확보를 위해 협조해야 한다. 또한, 보존·
정비형의 계획 및 사업구상, 투자체계를 마련하고 지 역상생형 기능 배분과 육성사업을 병행해야 한다.
4. 경제기반형 도시재생사업을 위한 이전적지의 효율적 활용방안(조판기 국토연구원 연구위원)
이전적지는 정부 및 지자체의 시책, 도시기능 및 사 회적 여건 변화 등 내·외부 영향으로 인해 시설이 도 시 외곽으로 이전함에 따라 발생한 부지 또는 건축물 로 정의할 수 있다. 도시재생사업은 핵심 사업의 수 행을 위한 대규모 부지가 필요하지만 이전적지를 제 외하고는 도심에 위치한 대규모 부지는 거의 없는 실 정이다. 따라서 도시재생 차원의 이적전지 활용방안 에 대한 검토가 필요하다.
국내 이전적지의 유형은 기 추진된 활용사례를 바 탕으로 한 선행연구를 통해 공공시설(기관), 학교시 설, 공장시설, 군사시설로 구분할 수 있다. 서울과 부 산 그리고 경기 일부를 포함하여 이전적지 활용사례 실태를 분석한 결과 주요 쟁점 및 이슈는 크게 세 가
에 한계가 있다는 것이고, 두 번째는 장소성과 역사 성을 무시한 단편적 계획 및 개발이 추진되고 있다는 것이며, 세 번째로는 재원확보 및 중장기적 개발계획 이 필요하다는 것이다.
구체적으로 경찰대 및 법무연수원 이전적지 활용 추진절차를 살펴보았다. 해당 이전적지는 경찰대 및 법무연수원의 지방이전계획에 따라 활용방안을 검토 할 필요성이 대두되었다. 여건분석을 통해 의료복합 타운으로 도입기능을 결정하고, 노인주거시설과 병원 시설, 상업시설 및 숙박시설을 복합한 ‘연속보호체계 형 노인주거시설’ 개발로 추진방향을 설정하였다. 그 리고 사업성 분석을 통해 사업방식을 결정하고, 그에 따른 영향 및 파급효과를 제시하였다. 그러나 정책추 진 여건 및 환경 등을 고려해볼 때 활용계획을 수립 하던 당시의 목적과 현재의 도시재생정책 추진방향 과는 거리가 있다. 사업성을 중심으로 이루어진 여건 분석에 따라 도입기능이 선정되어 이전부지 및 주변 지역 여건을 고려하지 않은 단편적인 계획 및 개발이 되었다. 또한, 관련기관 및 기업 유치를 위한 위험요 소의 저감대책과 사업추진을 위한 재원의 확보방안이 미흡하였다. 그리고 이해당사자 간 협력을 위한 조직 구축 및 운영 등에 대한 체계적 시스템이 부족하였다.
토론내용
■ 이왕건(국토연구원 도시재생실증연구단장): 상당수 의 지자체가 도시재생사업에 대해 이해가 부족하다 고 판단된다. 이유는 「도시재생특별법」의 경우 계획법 으로 기존 사업법의 특성과 다르다는 것에 있을 것 같 다. 아직까지는 경험이 부족하므로 이에 대한 고민이 필요하다. 도시별로 문제점과 그 해결책의 전략적 특 성이 부각되지 않는 한계가 있다.
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면, 노인인구의 급격한 감소 등과 같은 현상을 해결 하기 위해 과감할 정도의 전략적인 사업추진 방식의 제안도 필요하다. 당면한 문제들에 대해 구체적 대안 이 제시되어야 하는데 단기, 중기, 장기적인 관점으 로 구분하여 해결할 필요가 있고, 관련전문가의 도움 을 받아서 작업하는 것도 필요하다.
■ 이현철(한국철도시설공단 역세권개발부장): 철도시 설공단은 과거에는 철도청이었으나 철도공사와 시설 공단으로 분리되었고, 두 기관이 개발에 대해 바라보 는 시각이 다르다. 2010년 이후 역세권 개발이 시작 되었으며, 「택지개발촉진법」, 「역세권개발법」, 「도시 개발법」에서 내용이 유사하다.
직접 역세권은 도보 1km 반경으로 상당수가 지 자체와 연계하여 진행 중에 있다. 그러나 현재 구도 심 역세권 개발은 어렵다. 대전의 경우 추진 중에 있 으나 아직 가시적 성과는 미비하다. 지자체에서 주도 적으로 개발하는 것도 좋지만 실질적 여건을 고려하 지 않고 추진하는 경우가 많다. 실제 사업추진 과정이 매우 어려운데, 광명시 역세권의 경우 성공한 사례이 자 실패한 사례로 SPC가 상당히 잘된 사례이나 주변 지역과의 연계는 아쉽다. 「역세권개발법」, 「도시개발 법」을 통해 지자체와 함께 공동으로 개발할 수 있으 므로 협의를 통해 계획과 사업을 일치할 필요가 있다.
■ 최원철(한양대학교 교수): 사업성이 떨어지는 사업 을 실질적인 관점에서 바라보아야 한다. 최근 문화체 육관광부 등에서 많은 사업들을 추진 중에 있으나 대 부분 사업성이 부족하여 추진하고자 하는 목적을 달 성하는 데 어려움을 겪고 있다. 현장에서 작동 가능
■ 홍성덕(LH공사 도시계획처장): LH공사는 최근 신규 사업물량을 찾기 시작하였고, 도시재생계획처가 조 직되어 도시재생에 대한 부문을 협업할 수 있는 체계 가 준비되었다. 특히, 미군기지 이전적지, 용산공원, 영등포 교도소 등 다양한 이전적지 현안들에 대해 이 전적지가 활용되는 시기 문제, 가격 평가, 인수, 「국 유재산법」 등에 대한 부문에 고민을 많이 하고 있다.
사업추진 시 얻을 수 있는 이익에 대해 지나치게 초점을 맞추기보다는 개발 이후 수익배분을 지자체 에서 받는 형태를 고려해야 한다. 입지규제최소구역 의 경우 규모를 점적, 소규모로 적용하는 것이 바람직 할 것이다. 대규모 토지가 된다면 유연한 지원책이 마 련되기 어려울 것으로 보인다. 또한, 쇠퇴지역이 아니 더라도 전략적 지원이 필요한 지역이 있으므로 이에 대한 대응방안 마련도 필요하다. 그리고 민간이 참여 할 수 있는 가능성을 열어두고 사업을 추진해야 한다.
■ 온영태(경희대학교 교수): 철도청의 도시 내 토지, 역세권 등을 대상으로 경제기반재생을 접근하려면 여 러 관계자들의 협의를 통해 움직여야 하고 공공성과 사업성을 동시에 만족해야 한다. 도시재생은 기존의 다른 개발사업과는 다른 진행과정을 가지고 있다. 도 시의 먹거리를 창출하는 것을 고려하여 사업을 진행 하여야 한다. 추진체제, 사업구도, 제도개편 방법에 대해 종합적인 검토가 필요하다. 도시 미래를 위해 필 요한 것을 찾는 것이 중요하며, 필요하다면 과감한 도 시정책도 검토되어야 한다. 또한, 새로운 개발사업 구 도로서 유연한 형태의 PPP가 필요하다.
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