C O N T E N T S
권두칼럼
뉴노멀 저성장 시대, 새로운 재정정책 패러다임을 모색할 때
・염명배 02
현안분석
공공기관 협업현황과 향후과제에 대한 소고・박한준 06 2016년 노벨 경제학상: 계약이론에의 공헌・김빛마로 23
공공정책포럼
청렴 대한민국, 새로운 변화가 시작됩니다 40
주요국의 조세 ・ 재정동향
캐나다, 탄소세 도입 발표 외 48
정책흐름
제12차 재정관리점검회의 개최 102
아・태 국가에 한국 민간투자 노하우 전파 104 2016년 3/4분기 가계동향 분석 105 국가회계 5주년 기념 정책세미나 개최 111
1926년 케인스(J.M. Keynes)가 그 유명한 『자유방임주의의 종언(The End of Laissez-faire)』을 저술한 지 올해로 꼭 90년이 되었다. 지난 한 세 기 가까이 케인스의 재정・금융정책 이론은 침체된 경제를 살리는 금과옥조 처럼 전 세계에서 신봉되어 왔다. 심지어 Time지는 “우리는 이제 모두 케인 스주의자(We Are All Keynesians Now)”라고 표현할 정도였다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기 이후부터 전통적 케인스 거시정책에 대한 ‘정책무 력화(Policy Ineffectiveness)’ 반론이 강하게 일기 시작하였다.
저성장 뉴노멀 시대의 도래와 재정 트릴레마(Trilemma) 최근 우리가 겪고 있는 경기침체는 경제쇼크로 인한 일시적인 현상이 아 니라 구조적 ‘장기침체(Secular Stagnation)’ 현상으로서 성장경로 자체가 달라진 결과라는 견해가 주목을 받고 있다. 바야흐로 저성장이 새로운 표준 이 되는 이른바 ‘뉴노멀(New Normal)’ 시대가 도래한 것이다.
박근혜정부는 저성장에서 벗어나기 위한 노력으로 세 차례에 걸친 대규 모 추가경정예산 편성을 통해 임기 중에 무려 150조원에 달하는 역대 최대 규모의 재정적자를 기록하기에 이르렀다. 재정적자가 확대되는 것은 재정의 지속가능성을 해친다는 점에서 결코 바람직하지 않다. 재정적자를 해결하기 위한 수단으로는 세입증대, 지출절감, 국채발행 등 세 가지 방안이 있겠으 나, 우리나라의 현재 재정여건은 이 세 가지 중 어느 것도 제대로 추진하기 힘든 이른바 재정 ‘트릴레마(Trilemma)’에 봉착해 있다고 하겠다. 그런데 현 정부는 증세나 지출절감보다는 국채발행을 통한 재원조달 방안에 주로 의존 해 왔으며, 그로 인해 내년 임기 말 국가채무는 역대 최대 수준인 700조원 에 육박하고 GDP 대비 국가채무 비율도 사상 처음 40%를 돌파할 것으로 예상된다.
하지만 더 심각한 문제는 빚으로 조달한 재정지출이 기대만큼 경제성장 염명배
충남대학교 국가정책대학원장
에 기여하지 못하고 있다는 사실이다. 박근혜정부 들어 지난 3년간(2013～
2015년) 95조원의 적자국채를 발행해서 재정확대를 실시한 결과 총 15조원 의 추가 성장을 이룬 것으로 추정되는데, 이를 수익률 측면에서 따진다면 원 가보상률이 15% 수준에 불과한 매우 저조한 사업성과라고 평가된다. 즉, 100원 빚을 내어 고작 15원 벌어들인 셈이다. 이러한 상황이라면 향후 경기 진작을 통해 부채를 갚을 가능성은 요원하다.
저성장 시대에 적합한 새로운 재정정책 패러다임의 모색 저성장으로 인해 가용재원이 부족한 상황에서 전통적 정책효과까지 힘을 잃고 있는 뉴노멀 시대를 맞아 우리는 케인스식 재정정책의 한계를 인식하 고 저성장 시대에 부합하는 새로운 재정정책 패러다임을 모색할 필요가 있 을 것이다.
새로운 재정정책 패러다임의 핵심은 기존의 단기적・양적 경기부양 정책 에서 벗어나서 장기적・질적 경제체질 개선을 위한 ‘재정 내실화’를 추구하 는 데 있다. 즉, 최소한의 재원으로 최대한의 성과를 창출할 수 있도록 정책 의 효과성 및 효율성을 극대화해야 한다. 이를 위해서 재정정책의 초점을 총 량적・보편적인 ‘거시적’ 시각에서부터 선별적・표적 집중적인 ‘미시적’ 시각 으로 전환하는 것이 필요하다. 아울러 정책 역량을 수요 측면의 확대를 중시 하는 케인스식 사고에서부터 공급측면의 혁신과 효율성을 중시하는 슘페터 식 사고로 전환할 필요가 있다.
슘페터식 사고의 핵심은 ‘혁신’에 있다. 따라서 재정의 효율성을 높이려면
‘재정개혁’이 반드시 뒤따라야 한다. 재정개혁의 핵심은 재정의 누수를 막고 거품을 제거함으로써 방만한 재정운용을 지양하고 재정의 낭비요인을 최소 화하는 데 있다. 재정개혁은 지출제도, 조세제도, 재정전달 시스템 등 세 가 지 부문에서 동시에 이루어지는 것이 바람직하다.
삼위일체 재정개혁의 필요성
지출제도 개혁은 부처 간 중복된 지출을 걸러내고 복지와 성장에 균형 잡 힌 지출계획을 세우며, 지출의 우선순위를 설정하고 예산의 경직성이 커지 지 않도록 하는 이른바 ‘현명한 지출(Wise Spending)’을 위한 노력을 가리킨 다. 조세제도 개혁은 그동안 잦은 땜질식 세법개정으로 누더기가 된 현 조세 체계를 바로잡아 조세원칙과 조세철학, 재정여건에 부합하는 방향으로 ‘조
저성장으로 인해 가용재원이 부족한 상황에서 우리는 케인스식 재정정책의 한계를 인식하고 저성장 시대에 부합하는 새로운 재정정책 패러다임을 모색할 필요가 있을 것이다.
른바 구조적 ‘뉴노멀’ 현상임을 받아들이고 과거 고성장 시대의 향수(鄕愁) 에서 벗어날 필요가 있다. 따라서 성장률을 높여야겠다는 조급한 마음에서 섣불리 나랏빚을 늘려가면서까지 효과도 불확실한 단기부양에 집착할 것이 아니라, 오히려 이 위기를 기회로 삼아 우리 재정의 체력을 강화하고 정책 효율성을 제고하는 방향으로 재정개혁에 박차를 가해야 할 것이다.
재정개혁에 박차를 가해야 할 것이다.
＊이 원고는 필자 개인의 의견으로서 본지의 편집방향과 일치하지 않을 수도 있습니다.
■ 공공기관 협업현황과 향후과제에 대한 소고 박한준・한국조세재정연구원 연구위원
■ 2016년 노벨 경제학상: 계약이론에의 공헌 김빛마로・한국조세재정연구원 부연구위원
＊ 이 원고는 필자 개인의 의견으로서 한국조세재정연구원의 공식견해를 나타내는 것은 아닙니다. <편집자 주>
Ⅰ . 배경
“다수의 기관들이 공동의 목표를 달성하거나 공동의 문제를 해결하기 위 한 집합적 업무 수행방식”에 대한 관심이 확대되고 있다(박광국, 2013). 정부 3.0에 대한 논의가 활발하게 진행되면서, 협업에 대한 인식이 새로워지고 있 는 것이다. 2000년대 이후 많은 학자들이 협업과정의 상호의존성의 가치를 인정하면서, 거버넌스적 구조관점, 네트워크 관점, 전략적 관점 등 초점에 따 라 다양하게 연구하고 있는 것을 확인할 수 있다. 협업에 대한 관심은 사회적 변화 속에서도 확인할 수 있다. 무엇보다 공공서비스에 대한 사회수요가 변 하면서 관심이 제고되고 있다. 정책이슈들이 복잡한 사회적 난제(wicked pro blem)로 생산되고 있어, 과거 공급자 중심의 효율성 지향적인 해결방식은 더 이상 효과적인 접근법으로 인식되지 못하고 있기 때문이다. 2000년대 이후 신공공관리(new public management)적 접근방식의 한계에 대한 대안적 논 의로 협업(collaboration)에 대한 관심이 증가하고 있는 것도 그러한 변화를 반영한다.
특히 선진적 행정시스템을 갖춘 것으로 평가되고 있는 미국에서 발생하였 던 9 ・ 11테러 및 허리케인 카트리나(Katrina)에 대한 대응사례에서 협업이 공공서비스 전달과정에서 매우 중요한 요소임을 확인할 수 있다. 이와 관련 된 주요연구들은 자연재난에 대한 종합적 대응의 실패가 사회적 피해로 재생 산되는 문제점을 지적하면서 협업의 중요성을 강조하고 있다. 최근에는 재난 관리 분야뿐만 아니라, 공공의료 및 복지서비스, 교육부문 등 다양한 정책영 역에서 협업을 통한 서비스 창출 및 전달에 대한 논의가 확대되고 있는 것도
공공기관 협업현황과 향후과제에 대한 소고
** 본 원고는 한국조세재정연구원에서 2016년 12월 발간 예정인 『공공기관 협업 활성화를 위한 정책방향 연구(박 한준 외)』의 일부를 재작성한 것임 <필자 주>
박한준
한국조세재정연구원 연구위원
같은 맥락에서 이해할 수 있다.
한국에서도 이미 오래전부터 협업의 필요성이 제기되어 왔다. 정부부처 간 정책현안에 대한 주도 권 선점을 위해 조직단위 간 칸막이가 존재하여 왔 고, 이로 인한 정보단절과 분절적 정책결정은 공공 서비스의 품질 저하로 이어졌다. 이는 이미 오래전 부터 부처 할거주의(割據主義, sectionalism)의 결 과로 지적되고 있다. 2000년대 이후 연구결과(Mc Guire, 2006)들은 공공서비스에 대한 사회적 수요 가 상대적으로 과거 단순하였던 농경 ・ 산업사회와 달리 정보화시대 진입 이후 다양하고 복합적인 수 요가 증가함에 따라, 과거 단순한 사회수요에 대응 하는 데 효율적이었던 관료제적 형태의 조직운영 방식은 더 이상 공공문제 해소에 도움이 되지 않는 다는 점을 강조하고 있다.
실제로 공공부문의 정책결정과정에서 부처 할 거주의는 협업이 아닌 타협이라는 미봉책으로 귀 결되는 것이 일반적이었다. 이에 대한 문제의식은 정부부처뿐만 아니라 산하 공공기관에서 일하는 방식의 개선을 추진하는 혁신노력으로 구체화되었 다. 정부3.0은 ‘공공정보를 적극적으로 개방하고, 부처 간 칸막이를 없애 국민의 삶을 편하게 하고 일자리 창출에 도움이 되도록 하는 국민 중심의 정 부혁신’이라는 새로운 정부운영 패러다임을 제시하 였다. 그 내용을 간략하게 정리하면 정부, 기관, 국
민 상호 간 소통과 협업을 활성화하여 고객중심의 맞춤형 서비스 플랫폼을 구축하는 것을 방법론으 로 삼고 있다는 점에 주목하여야 한다. 그러한 의 미에서 우리나라 정부가 공공서비스의 핵심 축을 담당하고 있는 공공기관의 협업을 정책적으로 유 도하고 있는 것도 정부3.0의 주요 사례라고 할 수 있다.
정부3.0은 ‘공공정보를 적극적으로 개방하고, 부처 간 칸막이를 없애
국민의 삶을 편하게 하고 일자리 창출에 도움이 되도록 하는
국민 중심의 정부혁신’이라는 새로운 정부운영 패러다임을 제시하였다.
<표 1> 정부운영 패러다임의 변화
ำṋ ⣜ṇ@QNP ⣜ṇ@RNP ⣜ṇ@SNP
❻⛈ᳰ㙬 ⣜ṇ@⧘⎳ ิ᳃@⧘⎳ ิ᳃@ೣೣ⠿@⧘⎳
㘼⎳ೇ⼟ 㝯⟯⇸ ᳃⧃⇸ 㜜⡬ᓣ@᳃⧃⇸
❻⛈⧃ @⧃ᒋ ⣣㘣ᓣ@⳿⚳ ፬ᒠ⣈@⳿⚳L@ೣᳰL@㛘ᣬ
⇣Ἃ⍫ ⡃ᳰ㙬 ♘ᳰ㙬 ♘ᳰ㙬L@᪥㛜@
⣣⋟Ꭿ ⪈⣘ᳰ᯿ ⟀᳟ ᭯᳛⡃
출처: 정부 관계부처 합동(2013)
Ⅱ . 공공기관 협업현황
기획재정부는 2013년부터 공공기관 간 업무칸 막이를 제거하고 국민수요에 대응하는 서비스 제 공을 위해 핵심협업과제1)를 선정하여 추진해 오 고 있으며, 그 성과를 평가하여 우수기관으로 선정 해오고 있다. 협업과제의 평가는 과제발굴 단계에 서 협업의 필요성, 실행가능성과 사업계획의 적절 성을 평가하고, 과제명시화 단계에서 목표설정의 적절성, 지원체계 구축수준, 기관 간 역할의 명확
성 등을 평가하고 있다. 또, 과제추진 단계에서 일 정준수 여부, 이행상황 점검 및 이견조정의 원활성 등을 평가하고, 과제완료 단계에서는 협업의 효과 와 발전방안 수립의 적절성을 판단함으로써, 매년 우수과제를 발표하고 있다. 이런 기준에 따라 지난 3년간 핵심협업과제로 선정된 과제들의 일반적인 특징들을 다음과 같이 정리할 수 있다.
⧃ṇⵟ RPQS RPQT RPQU
ⅷ㘟@ ⧃ ⅷ㘟@ ⧃ ⅷ㘟@ ⧃
ට❰ṇ 12 1 12 0 12 0
⣜⟋ 1 1 2 0 2 1
ท⟨ṇ 38 0 21 0 21 1
ิ⤷⎫ 24 1 24 0 24 0
ิ㉧ṇ 33 0 23 3 24 4
⟼⟋ 9 2 12 3 8 2
ቔ᪃ṇ 15 0 12 0 13 2
᯿ṇ 34 3 35 2 36 2
Ჿᡟṇ M M 39 1 41 1
ᶼ⪇ṇ 18 1 18 3 20 5
ⅷ⡗ṇ 71 6 52 6 52 4
㙐⡗ṇ 6 0 5 1 3 1
ㆇṇⵟ 34 0 49 0 60 0
≓උ 295 15 304 19 316 23
주: 1. 소속기관이 2013~2015년 동안 적어도 1번 이상 협업 핵심과제의 주관기관으로 선정되었던 부처 리스트 2. 부서 외청(ex: 중기청, 특허청) 소속기관은 상위부서(ex: 산자부)의 소속기관으로 간주하여 카운트하였음
3. 2013년도 공공기관 지정 당시에는 미래부가 출범하기 전으로 현 미래부 소속기관들이 교육부(前 교과부), 산자부(前 지경부) 등에 산재해 있으며, 마찬가지로 2014년도는 현 행자부(前 행안부, 안행부)의 개편으로 현재 인사처, 안전처 소속기관들이 행자부 및 산하 외청에 포함되어 있음. 해당 부처의 경우 조직 개편 이전 주무 부처를 기준으로 공공기관을 카운트하였음
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
<표 2> 산하 공공기관 규모와 핵심과제 주관기관 규모(연도별, 주무부처별)
1) 2013년-2015년 동안 공공기관 핵심협업과제로 선정되어 추진된 과제 리스트는 <부표 1> 참고
(단위: 개)
먼저, 협업과제를 주도적으로 추진한 공공기관 의 주무부처를 중심으로 사업 분야의 특징을 관찰 할 수 있다. 2013년 이후 정부부처는 17부(3처, 17청)으로 구성되어 있으며, 이 가운데 12개 부처 의 산하기관이 지난 3년 동안 1회 이상 협업과제를 수행한 것으로 관찰되고 있다. 그 가운데 금융위, 문체부, 복지부, 산자부의 산하기관들은 매년 적어 도 1개 이상의 핵심과제를 추진한 것으로 파악된 다. 즉, 공공기관 협업 핵심과제로 추진된 사업의 주관기관들을 주무부처별로 살펴보면, 산업부, 문 화부, 국토부, 복지부, 금융위의 산하기관들이 타 기관들에 비해 많은 것으로 관찰되고 있는 점에 주 목할 필요가 있다. 3년간 산업부 산하기관이 16개 (28.1%) 협업과제를 주관하였으며, 복지부 산하 기관이 9개(15.8%) 과제, 국토부 산하기관이 7개 (12.3%), 문체부 산하기관이 7개(12.3%), 금융위 산하기관이 7개(12.3%) 과제를 주관함으로써, 전 체 57개 과제 중 46개(80.7%) 과제가 5개 부처 산 하기관들에 의해 수행되었다. 이들 부처들은 전체 산하기관 규모가 타 부처들에 비해 상대적으로 커 서 협업의 기회발굴이 더 용이할 수 있었을 것으로 추측할 수 있다. 또한, 이들 부처들이 주관하는 정 책문제 및 영역의 특성이 복잡화되고 있음을 암시
하는 것으로도 이해할 수 있다.
둘째, 주관기관의 특성을 공공기관 지정유형별 로 구분하여 특징을 파악할 수 있다. 기관유형과 사업의 특성이 달라, 직접적인 비교는 불가하나, 기관유형별로 협업수준을 비교하면, 대체적으로 준정부기관(위탁집행형)이 주관기관으로 참여하는 과제들이 다수 선정되어 추진되어 온 것을 확인할 수 있다. 2013년 3개 기관이, 이후 2014년 10개 기관, 2015년 11개 기관이 주관하였다. 시장형 공 기업의 경우 3차 년도인 2015년 14개 기관 중 5개 기관이 협업과제를 주관하면서 참여수준이 확대되 었다. 반면, 기타공공기관은 첫 해에는 178개 기관 중 5개 기타공공기관이 협업을 주관하였으나, 이 후에는 기타공공기관으로 지정된 기관 수가 증가
공공기관 협업 핵심과제로 추진된 사업의 주관기관들을
주무부처별로 살펴보면, 산업부, 문화부, 국토부, 복지부, 금융위의 산하기관들이 타 기관들에 비해
많은 것으로 나타났다.
<표 3> 핵심협업과제 주관기관 규모(유형별)
ำṋ RPQSላ RPQTላ RPQUላ
⣋ ⧃ ⣋ ⧃ ⣋ ⧃
⚌ ⎣⡬㛜 14 2 14 1 14 5
⧇⎣⡬㛜 16 0 16 1 16 2
⧇⣜ṇ@ ᩳ㛜 17 5 17 5 17 4
⟋ㆈ⪘㙐㛜 70 3 70 10 69 11
ㆇ 178 5 187 2 200 1
≓උ 295 15 304 19 316 23
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: 개)
함에도 불구하고, 주관기관은 2014년 2개, 2015 년 1개 기관만이 확인되고 있다. 이는 기획재정부 가 추진하는 협업과제가 기타공공기관보다는 주로 공기업이나 준정부기관에 인센티브로 작동하기 때 문이다.2)
셋째, 협업구조의 복잡성(규모)을 협업에 참여 하는 기관 수로 가늠해볼 수 있다. 지난 3년간 57 개 과제 중 21개(36.8%) 과제에 1개 협조기관이 참여한 것으로 나타났으며, 2개 협조기관이 참여 한 사례가 19건(33.3%), 3개 협조기관이 참여한 사례가 10건(17.6%), 4개 이상 협조기관이 참여한 사례가 7건(12.3%)으로 파악되고 있다.
대부분 주관기관과 1~2개 정도의 협조기관이 협업과제를 수행하는 사례가 일반적인 것으로 파 악되었으며, 처음으로 협업과제를 별도로 선정하
여 추진한 2013년도 이후에는 2개 이상 복수의 협 조기관이 참여하는 사례가 증가하고 있는 점은 협 업의 복잡성이 증가하고 있음을 암시하고 있다. 우 수과제로 선정된 15개 과제의 경우, 협조기관이 1 개 기관인 경우는 3건(20.0%)이며, 2개 이상 협조 기관이 참여하는 사례가 80%(12건) 수준인 점은 우수과제의 협업구조 복잡성이 상대적으로 더 높 다는 점을 보여준다. 이와 같이 협업기관의 참여규 모를 기준으로 참여기관 간 의사소통 및 의사결정 에 영향을 미칠 수 있는 요인들의 구조적 복잡성을 양적 기준으로 가늠할 수는 있으나, 이러한 비교가 협업의 질적 난이도의 차이를 보여주는 것은 아니 라는 점에 유의할 필요가 있다. 질적 난이도의 차 이는 협업기관들이 통제할 수 있는 내적 구조뿐만 아니라, 사업의 난이도, 협업 환경의 불확실성과 [그림 1] 공공기관 협업과제 참여 협조기관 규모
2 4 6 10 8 12
2013년 2014년 2015년 우수과제
0
1개 기관 2개 기관 3개 기관 4개 이상 6
3 3 3
10
7
0 2
5 9
7
2
3 7
2 3
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
2) 공공기관 핵심협업과제로 추진된 과제 중 우수과제로 선정된 경우 기획재정부 주관 경영평가에서 가점을 받을 수 있으나, 대상범위는 공기업과 준정부기 관에 한정되고 있기 때문이다.
(단위: 개)
같은 외부적 요인에 대한 평가를 포함하여야 하며, 이를 위해서는 평가자의 자의적 판단을 최소화할 수 있는 기준을 마련하는 것이 선행되어야 할 것이 다.
넷째, 협업의 복잡성(사업영역)을 주무부처 및 외부기관의 특성에 따라 비교할 수도 있다. 먼저, 협업과제의 복잡성을 참여한 기관의 특성에 따라, 동일한 주무부처 산하 공공기관들의 협업, 주무부 처가 상이한 공공기관간의 협업, 공공기관과 공공 기관이 아닌 민간단체 또는 민간단체와의 협업 등 으로 구분할 수 있다. 57개 과제 중 주무부처가 동 일한 기관 간 협업사례는 13건(22.8%) 수준이었으 며, 가장 많은 협업사례가 관찰되고 있는 주무부처 가 상이한 기관들이 협업한 사례 26건(45.6%)의 절반 수준인 점도 주목할 필요가 있다. 동일한 주 무부처 산하기관의 협업보다는 사업의 감독주체가 상이한 경우가 많다는 점은 부처별, 기관별 칸막이 를 뛰어넘는 협업의 필요성이 있다는 점을 반증하 는 것이다.
길지 않은 기간이지만, 2013년 이후 최근까지 의 경향을 살펴보면 동일한 주무부처 산하기관보 다는 타 주무부처 산하기관과 협업하는 경향과 함 께 공공기관을 넘어서서 민간단체 및 지자체들과 협업하는 경향이 뚜렷하게 나타나고 있다는 점도
확인할 수 있다. 동일부처 산하기관 간 협업보다는 상이한 정책분야의 기관들 간 협업기회가 더 많이 발굴되고 있다는 것은 정책분야의 경계를 넘어서 는 공공서비스에 대한 사회적 수요가 심화되고 있 다고 있다는 점을 반증하는 것으로 해석할 수도 있 다. 민간단체와의 협업도 주무부처 간 동일한 공공 기관 간 협업사례와 유수한 수준으로 수행되고 있 는 것은 협업 참여기관의 다양성이 확대되고 있음 을 시사해 준다. 지자체뿐만 아니라 민간과도 협업 을 시도하고 있어, 공공서비스 생산 및 전달주체로 서의 사회적 기능의 확장가능성을 가늠해 볼 수도 있다.
2013년 이후 최근까지의 경향을 살펴보면 동일한 주무부처 산하기관보다는 타 주무부처 산하기관과 협업하는 경향과 함께 공공기관을 넘어서서 민간단체 및 지자체들과 협업하는 경향이
뚜렷하게 나타나고 있다.
<표 4> 참여기관 복잡성 유형에 따른 협업과제 규모
ำ@@@ṋ @@Ꭿ@⟋ RPQS RPQT RPQU RPQSRPQU
@ೋ@㛘⚌ ⧃ṇⵟ@ᒠ⡃ 3 5 5 13
⧃ṇⵟ@ↈ⠻ 10 10 6 26
K✿ṇ㛘⚌
K⪇⡗ 1 1 4 6
K᳃ೋᎯ 1 3 7 11
K⪇⡗K᳃ೋᎯ 0 0 1 1
≓@උ 15 19 23 57
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: 개)
다섯째, 공공기관 협업과제로 선정된 과제들의 사업목표가 지향하는 특성을 기준으로 협업현황을 가늠해 볼 수 있다. 기재부가 선정한 공공기관 핵 심협업과제들은 다양한 사업목표를 달성하기 위해 추진되어 왔다. 각각의 개별 과제가 지향하는 목표 의 특성을 공공서비스의 편익을 증진하거나, 서비 스 제공의 비용을 절감하고 효율성 제고를 지향하 는 유형으로 구분하여 살펴보면, 평균적으로 비용 절감보다는 편익을 증진하는 방향으로 추진된 협 업과제들이 많은 것을 확인할 수 있다. 단지 3년간 추진된 과제들을 대상으로 관찰한 내용만을 가지 고 일반화하는 데는 한계가 있으나, 편익증진을 목 표를 하는 과제 비중이 높은 것은 고객중심의 맞춤 형 서비스를 강조하는 정부3.0 취지를 고려하여 협 업과제를 발굴하려는 기관들의 노력이 반영된 것 으로 볼 수도 있다.
이와 같이 정리되는 공공기관 협업과제들의 특 성들이 추상적으로 인식될 수 있으나, 다수의 관 찰 사례에서도 확인할 수 있다. 국민체육진흥공단 이 수행하고 있는 스포츠강좌이용권 수급자격 원 스톱 조회 서비스는 경제적 여건이 어려운 유 ・ 청 소년에게 스포츠강좌 수강료를 지원하는 체육복지 사업으로 국민체육진흥공단, 한국보건복지정보개
발원, 지방자치단체의 시스템을 연계함으로써 서 비스 수요자를 위해 원스톱서비스를 제공하는 사 업으로 다수의 정부부처와 기관들이 참여하여 업 무효율성을 제고했을 뿐 아니라, 국민들의 불편 을 해소하고, 부정수급을 차단하는 새로운 부가가 치를 창출한 사례라고 할 수 있다. 이 밖에도 수출 경험이 적은 내수 및 수출초보 기업들을 대상으로 융 ・ 복합적 수출지원을 위한 한국무역투자공사, 무 역보험공사, 기업은행의 협업체도 수출기업화를 활성화하는 데 기여하였다. 이러한 시도들은 과거 에는 협업의 동기를 자발적으로 찾지 못해, 사회 속에 분절적으로 흩어져 비효율 속에 갇혀 있던 난 제(wick ed problem)를 해소하기 위한 노력의 일환 으로 평가할 수 있을 것이다.
Ⅲ . 공공기관협업에 대한 담당자 인식과 시사점
성공적인 협업은 구조화된 협업과정, 우호적인 사업 환경, 적극적으로 협업하는 참여행태 등에 따 라 결정된다. 이는 지난 2년간 공공기관 협업과제 에 참여한 담당자들의 인식수준을 통해서도 확인 할 수 있었다.3) 먼저, 담당자들의 인식수준을 통
3) 지난 2016년 10월 5일부터 27일까지 실시된 『공공기관 협업과제 담당자 인식수준 조사』(한국조세재정연구원) 결과를 인용 ・ 정리(담당자 추적이 가능한 2014년도, 2015년도 협업과제 주관기관 및 협조기관 담당자 286명을 대상으로 실시하였으며, 154명(응답률: 53.8%)이 회신한 결과임)
<표 5> 연도별 협업목표의 특성
ำṋ 㑿⠼⩤⪋ Ἃ❰⣏ උ
RPQSላ 12 80.0% 3 20.0% 15
RPQTላ 10 52.6% 9 47.4% 19
RPQUላ 17 73.9% 6 26.1% 23
RPQSRPQUላ 39 68.4% 18 31.6% 57
❷⋟ස⣣ 9 60.0% 6 40.0% 15
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: 개)
해 협업목표와 기관목표의 동일성 여부를 관찰하 였다. 양자 간 동일성이 높을수록 기관 내부적으로 협업사업 수행에 대한 내부적 정당성을 제공한다 고 할 수 있다. 따라서 협업과제의 목표가 기관의 고유사업 및 주요 사업목표와의 부합수준이 높을 수록 더욱 원활하게 사업을 추진할 수 있으며, 개 별 기관의 역량을 효율적으로 활용할 수 있는 기반 이 될 수 있다. 관찰내용을 요약하면, 기획재정부 가 선정한 협업과제에 참여한 설문응답자들은 참 여과제의 목표가 기관의 핵심목표와 상당히 부합 한다는 것을 확인해주고 있다. 주관기관의 경우 절 대 다수가 협업과제가 기관목표에 매우 부합하는 것으로 응답하고 있으며, 협조기관 근무자들도 유 사한 응답을 한 것으로 관찰되고 있다.
이와 함께 협업과제의 추진동력을 살펴보면, 흥 미로운 점을 발견할 수 있다. 앞서 언급한 바와 같 이 조사대상 협업과제들은 기획재정부가 공공기관 협업 활성화를 위해 별도로 심의를 거쳐 선정한 과
제이기는 하지만, 협업의 필요성과 추진동력에 대 한 질문에 대해 담당참여자들은 다양한 응답을 하 였다. 주목할 것은 주관기관이나 협조기관 모두 외 부적 자극보다는 내부의 필요성으로 인해 추진된 과제들이 상당수에 이른다는 점이다. 내부동력으 로는 소속기관 기관장, 담당부서장, 부서 내부의 의지 및 필요성 인식 등을 포함하고 있으며, 외부 동력은 소유권부처인 기획재정부와 사업 감독기관 인 주무부처 중심의 중앙정부에서 제공하는 경우, 지방자치단체의 수요 및 요청에 따라 발생하는 경 우, 또는 민간에서 추진동력을 제공하는 경우 등으 로 구분할 수 있다. 주관기관의 경우에는 61.8%가 협업과제의 추진동력이 기관 내부에서 자발적으로 발생되었음을 밝히고 있는 반면, 협업 활성화를 권 고하고 있는 기획재정부나 주무부처 등 중앙정부 의 영향을 가장 핵심적인 동력으로 응답한 경우는 20.6%에 그치고 있다.
[그림 2] 협업과제의 기관목표 부합수준
5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0
0.0
주관 협조
(낮음) 1 2 3 4 5 6 7 (높음)
44.1 36.0 45.643.0
5.9 10.5 2.9 4.7
1.5 3.5 0.0 2.3
0.0 0.0
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: %)
[그림 3] 주관기관 협업과제 추진동력
[그림 4] 협조기관 협업과제 추진동력
내부동력 외부동력-중앙정부 외부동력-지방자치단체 외부동력-타공공기관 외부동력-민간 기타 (39.5%)34
(1.2%)1 (3.5%)3
(15.1%)13
(7.0%)6
(33.7%)29
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
내부동력 외부동력-중앙정부 외부동력-지방자치단체 외부동력-타공공기관 외부동력-민간 기타 (61.8%)42
(4.4%)3 (13.2%)9
(20.6%)14
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: 개)
(단위: 개)
협조기관 근무자의 경우에는 39.5%가 협업과제 의 핵심 추진동력이 기관 내부에서 자발적으로 발 생되었음을 밝히고 있으며, 이와 비슷한 수준으로 29명의 응답자가 중앙정부의 영향이 협업추진에 주요 요인으로 답변하였다. 중앙정부의 영향력을 추진동력으로 평가한 담당자의 비중은 주관기관과 협조기관이 동일하나, 협조기관의 경우 내부동력 을 중요하게 인식하고 있는 담당자들의 비중은 주 관기관에 비해 낮은 것으로 관찰되었다. 즉, 주관 기관의 경우, 기관에 내재되어 있는 필요성이 주요 동기로 작용하고 있으나, 협조기관의 경우에는 외 부기관의 영향력도 상당히 작용하고 있다는 점을 확인할 수 있다.
참여기관 간 의사소통이 원활한지 여부도 주관 기관과 협조기관 사이에 미미한 수준이나마 차이 가 있는 것을 확인할 수 있다. 경영혁신과 조직 관 리에 대한 많은 연구에서 의사소통은 매우 중요한 관리변수로 측정되고 있다. 의사소통은 참여기관 들 간 문제의식이나 접근방식의 차이에서 발생할 수 있는 인식의 괴리와 불확실성을 해소하는 가장 기본적인 도구로 활용되기 때문이다. 또한, 의사소
통의 원활성은 참여자들 간 협업행태 및 수준에 대 한 정보를 제공해준다. 주관기관, 협조기관 근무자 모두 협업과정에서 원활하게 소통하였던 것으로 파악되고 있으나, 협조기관에 비해서는 주관기관 근무자들이 좀 더 원활하게 의사소통을 하였던 것 으로 인식하고 있었다. 이러한 차이의 원인은 다양 하게 존재할 수 있으나, 주관기관과 협조기관이라 는 협업과정에서 주도적 지위를 담당하는지 여부 에 따라 차별화되고 있는 결과일 수도 있다.
주관기관의 경우 기관에 내재되어 있는 필요성이
주요 동기로 작용하고 있으나, 협조기관의 경우에는
외부기관의 영향력도 상당히 작용하고 있다는 점을 확인할 수 있다.
(단위: 명, %)
ำṋ ⧃ 㛘⤷ උ
⠘Ꮌ⡗@⋟ Ἃ⧘ ⠘Ꮌ⡗@⋟ Ἃ⧘ ⠘Ꮌ⡗@⋟ Ἃ⧘
⣋㛇@➗㜣㘟⪇@☑⠓HQ⣗I 0 0.0 0 0.0 0 0.0
➗㜣㘟⪇@☑⠓HR⣗I 0 0.0 0 0.0 0 0.0
⤷@➗㜣㘟⪇@☑⠓HS⣗I 0 0.0 1 1.2 1 0.6
ᶻ㉼HT⣗I 5 7.4 10 11.6 15 9.7
⤷@➗㜣㘯HU⣗I 6 8.8 12 14.0 18 11.7
➗㜣㘯HV⣗I 39 57.4 41 47.7 80 51.9
᪫❷@➗㜣㘯HW⣗I 18 26.5 22 25.6 40 26.0
≓@@@උ 68 100 86 100 154 100
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
<표 6> 협업과정에서 의사소통의 원활도
의사소통과 같은 행태적 특성 이외에 협업과정 의 구조화 특성도 참여기관들에는 큰 의미를 가진 다. 그중에서 참여기관이 담당해야 할 역할이 명확 하게 구분되어 정의된다면 더 효율적인 협업을 수 행할 수 있다. 역할이 명확하게 구분될 수 있다면, 그 역할에 따른 권한과 책임도 역시 명확하게 구분 되기 때문이다. 협업구조가 복잡할수록 역할과 책 임소재를 정확하게 정의하는 것이 더욱 중요한 선 행조건이 된다. 주관기관과 협조기관의 담당자들 대부분 참여하였던 협업과제에서 그들의 역할이 명확하게 정의되어 있는 것으로 응답하고 있으며,
의사소통의 원활도와 유사하게 주관기관이 협조기 관에 비해 역할 구분이 좀 더 명확하게 구조화되어 있는 것으로 인식하고 있었다. 이렇게 유사한 패턴 을 보이는 차이들은 주관기관과 협조기관의 지위 에 따라 일관적인 현상으로 관찰되고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉, 수평적 관계에서 주관기 관이 협조기관의 입장을 이해하는 균형적 시각으 로 추진할 필요가 있다는 점을 시사하고 있기 때문 이다.
이러한 시사점은 협업성과에 영향을 미치는 주 요 요인들에 대한 각 기관의 협업과제 담당자들의 인식의 차이를 통해서도 확인할 수 있었다. 기존 연구결과에서 협업의 성공요인들로 평가받았던 실 무자의 의지, 상호신뢰, 내부협업문화, 소통, 리더 십, 재정지원, 비전공유 등의 중요성에 대해 주관 기관과 협조기관 담당자 사이에 공통적인 인식과 함께 다소의 시각 차이가 있는 것이 관찰되었다.
주관기관과 협조기관 여부에 상관없이 상당수 담 당자들이 상호신뢰를 가장 핵심적인 요인으로 응 답하였다. 이는 기존연구 및 사례에서도 논의되고 있는 것으로 정부가 추진한 협업과제에 참여했던
ำṋ ⧃ 㛘⤷ උ
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⣋㛇@ᭌ㜜㘟⪇@☑⠓HQ⣗I 0 0.0 0 0.0 0 0.0
ᭌ㜜㘟⪇@☑⠓HR⣗I 0 0.0 0 0.0 0 0.0
⤷@ᭌ㜜㘟⪇@☑⠓HS⣗I 0 0.0 2 2.3 2 1.3
ᶻ㉼HT⣗I 3 4.4 6 7.0 9 5.8
⤷@ᭌ㜜㘯HU⣗I 2 2.9 8 9.3 10 6.5
ᭌ㜜㘯HV⣗I 33 48.5 39 45.3 72 46.8
᪫❷@ᭌ㜜㘯HW⣗I 30 44.1 31 36.0 61 39.6
≓@@@උ 68 100 86 100 154 100
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: 명, %)
<표 7> 참여기관의 역할구분의 명확성
의사소통과 같은 행태적 특성 이외에 협업과정의 구조화 특성도 참여기관들에는 큰 의미를 가진다.
그중에서 참여기관이 담당해야 할 역할이 명확하게 구분되어 정의된다면 더 효율적인 협업을 수행할 수 있다.
담당자들에게서도 다시 한 번 확인되었다.
주관기관의 담당자들과 협조기관 담당자들을 분리하여 인식수준을 비교하면 양자 간 흥미로운 차이를 보이고 있다. 양자 모두 상호신뢰의 중요성 을 강조하고 있는 동안, 주관기관의 경우에는 실무 자의 의지를 가장 핵심적인 성공요인으로 응답하 고 있다. 반면, 협조기관 담당자들이 중요한 요인 으로 제시하고 있는 비전공유에 대해서는 가장 낮 은 응답률을 보이고 있다. 이러한 차이 역시 참여 기관들의 위상 차이에서 나타난 것으로 보인다. 주 관기관은 내부적인 추진동력을 강조하는 반면, 협 조기관은 협업에 대한 비전을 공유가 전제되어야 함을 강조하고 있다. 이러한 시각의 차이는 주관 기관이 수평적 관계에서 협조기관과의 비전을 공 유하는 노력에 관심을 가져야 함을 암시하고 있다.
성공적으로 협업을 추진하였거나, 하고 있다고 인 식하고 있음에도 불구하고 이러한 인식 차이는 잠
재적으로 협업과정에서 공동의 의사결정 등에 장 애가 될 수 있음을 보여주는 것이다.
협업참여자들은 주관기관과 협조기관 모두 내 부 담당자의 80% 이상이 협업이 실질적인 이익을 생산했다는 점에 동의하고 있다. 앞서 관찰한 다른 특성들을 고려하여 정리한다면, 정부 주도로 선정 되어 추진된 과제임에도 불구하고 내부적 필요에 따라 추진되었기에, 그 성과와 실익에 대해서도 긍 정적으로 평가하고 있는 것을 알 수 있다. 다만, 협 업의 실익은 주관기관 담당자들이 약 7.1%포인트 정도 더 긍정적으로 평가하고 있었다.
[그림 5] 성공결정요인에 대한 인식비교(기관유형별)
5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00
실무의지 상호신뢰 내부문화 소통 리더십 재정지원 비전공유 기타
0.00
주관기관 협조기관
25.00
16.30
23.5024.40
14.70
7.00
11.80 15.10
11.80
7.00 7.40 10.50
5.90 18.60
0.001.20
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: %)
Ⅳ . 향후과제
공공부문에 경쟁이 도입 ・ 심화되면서 부처 등 단위조직 간 칸막이가 오히려 높아지는 현상이 관 찰되는 시점에서 협업을 활성화하려는 정책방향은 바람직한 현상으로 평가할 수 있다. 공급자적 입장 에서 획일적인 서비스의 효율적 공급이라는 가치 에 매몰되기보다는 다양한 서비스 수요를 파악하 고, 새로운 서비스 창출 및 공급을 위해 다양한 기 관들과의 공동사업을 시도하는 것은 고객중심의 맞춤형 서비스 발굴이라는 사회적 지향점과 일맥 상통하기 때문이다.
또한, 본고에서 분석한 협업과제의 참여자들의 인식수준을 통해서 2013년 이후 정부 주도로 추진 한 협업과제의 성과가 긍정적이라는 점도 확인하 였다. 기획재정부가 협업과제를 심사 및 선정하여 추진하였지만, 기관들은 내부로부터 필요성을 인
식하고 있는 과제들을 제안하여 왔고, 성과에 대해 서도 의미가 있는 것으로 평가하고 있는 것이다.
협업과제를 통해 제공된 서비스의 최종 수혜자의 입장에서 평가가 아니라는 점에서 성과를 적극적 으로 해석하기에는 무리가 있으나, 기관 내부의 경 영자의 입장에서는 다양한 요인들이 타 기관과의 협업에 영향을 미치는 것으로 확인하였다. 이를 요 약하면, 공공기관 협업과제를 기획하고 추진한 정 부와 과제를 수행한 참여기관들에 다음과 같은 시 사점을 제시할 수 있다.
먼저, 기획재정부를 중심으로 정부 주도적인 협 업추진체계가 성과를 내고 있으나, 중 ・ 장기적으 로는 자율적인 과제발굴과 성과를 실현하는 시스 템으로 전환하는 노력이 필요할 것으로 보인다. 현 재의 인센티브는 공공기관 경영평가에서 가점을 주는 형식으로 제도화되어 있다. 우수과제로 선정 된 기관에 대해서는 주관기관은 1점, 협조기관은 [그림 6] 협업실익에 대한 인식
10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0
실익 있음 실익 없음
0.0
주관기관 협조기관
89.7 82.6
10.3 17.4
출처: 공공기관 협업과제 설문조사(2016.10.)
(단위: %)
0.3점을 가점으로 부여하는 인센티브가 실제 작 동하고 있는 것으로 판단된다. 이러한 현상은 실 익에 대한 인식수준을 포함하여 앞서 관찰한 다른 특성관련 설문에 대한 응답패턴에서 확인할 수 있 다. 대부분 기관의 담당자들이 협업과정에 관찰되 는 다양한 측면에서 긍정적으로 평가하고 있으나, 주목할 점은 주관기관과 협조기관 간 협업 참여의 지위 차이에 따라 일관적으로 관찰되는 체계적인 (sy stemic) 차이가 나타나고 있다는 것이다. 주관 기관 담당자들이 좀 더 긍정적인 응답과 인식수준 을 보여주는 것은 현재 정부가 주도하고 있는 협업 과제의 제도적 인센티브 차이의 영향이 반영된 것 으로 볼 수도 있다. 기획재정부가 시행하는 공기 업 ・ 준정부기관 경영평가를 수검하지 않는 기타공 공기관의 협업이 급격하게 감소하는 현상도 이러 한 인센티브의 부재를 반영한 것이라고 할 수 있 다. 단기적으로는 정부가 지향하는 정부3.0과 협 업 활성화를 위해 정부 주도로 추진되고 있으나, 중장기적으로는 기관들이 자율적으로 협업할 수 있는 환경을 조성하는 데 정책방향의 초점을 두어 야 할 것이다. 협업 환경조성을 위한 초기단계에서 정부의 노력과 인센티브는 협업 활성화를 위한 마 중물로서 의의가 있으며, 그 역할을 다하고 있는 것으로 보이나, 300여개가 넘는 공공기관의 협업 을 매년 20여개 내외의 과제선정으로 촉진되기에 는 한계가 있다. 중장기적으로는 자율적 협업이 기 관 내부의 필요와 외부 고객의 수요에 따라 유연하 게 이루어지기 위해서는 기관 외부의 인센티브가 아니라, 협업발굴과 성과실현에 대해 기관 내부적 으로 인센티브를 제공할 수 있는 조직문화를 구축 하는 것도 필요하다.
다음으로, 주관기관과 협조기관을 포함한 참여 기관들에 주는 시사점은 다음과 같이 정리할 수 있 다. 우선 협업의 성공을 위해서는 참여자 및 기관
들이 공동목적에 대한 이해와 합의에서부터 출발 하여야 한다. 협업사업이 기관 고유의 목적과 부합 하여야 하며, 협업을 통해 추구하는 비전이 왜곡 되지 않고 명확하게 공유되어야 한다. 이를 협업 의 출발점이라고 한다면 협업진행 단계에서는 이 의와 갈등 발생을 방지하고 조정할 수 있는 소통채 널의 확보 역시 중요한 성공요인이라고 할 수 있 다. 소통의 빈도도 중요한 척도가 될 수 있으나, 그 보다도 소통의 품질을 강화하여야 한다. 소통을 위 한 공식적인 채널을 구축하고 의사소통에 대한 매 뉴얼이나 가이드라인을 마련하는 것도 방안이 될 수 있으나, 상호 간의 신뢰를 확보하는 것이 우선 될 필요가 있다. 주관기관과 협조기관의 입장에서 주관기관은 협조기관의 입장에서, 협조기관은 공 동협업자로서 상호신뢰를 구축하여 수행하는 것이 무엇보다 중요할 것으로 판단된다.
구조적 측면에서도 협업참여자의 권한과 책임 소재를 명확하게 구분할 수 있도록 참여자 및 기관 의 역할을 설계하여야 한다. 명확한 협업구조가 협 업 속에 분업을 순조롭게 진행할 수 있는 기반이 될 수 있으며, 이러한 구조적 명확성은 의사소통이 나 의사결정을 더욱 원활하게 촉진시키는 양분이 될 수 있기 때문이다.
앞서 언급한 주관기관과 협조기관 간 관찰되는 자율적인 공공기관
협업 활성화가 실현된다면,
과거처럼 조직이기주의에서 촉발된 무분별한 사업 확대로 기관 간 기능이 중복되고,
그로 인해 공공기관 생태계의 비효율성이 증가하는 현상을 해소할 수 있을 것이다.
체계적인(systematic) 차이는 인센티브의 영향도 있겠지만, 주관기관과 협조기관 담당자들이 협업 을 대하는 자세의 영향도 크다. 협조기관의 경우 공동 주관기관이라는 수평적 관계보다는 상대적으 로 소극적인 지원기관이라는 인식에 따라 행동할 가능성이 크다. 협조기관들도 공동 주관기관이라 는 주도적 견지에서 협업에 참여하고, 주관기관들 은 협조기관의 의견과 입장을 이해하려는 노력을 병행해야 할 것이다.
학자들은 다양한 관점에서 협업을 정의하고 있 다. 학자들이 정의한 개념들의 유사성 및 다양성과 함께 본고에서 관찰한 내용의 함의를 종합적으로 고려하면, 협업은 “참여조직들이 ① 문제의식이나 목표를 공유함으로써 ② 수평적 관계에서 ③ 전략 적으로 상호간 ④ 역량과 자원을 보완하여, 독자적 으로 문제해결을 시도했을 때보다 ⑤ 더 큰 가치를 산출하는 과정”으로 정의할 수 있다. 자율적인 공 공기관 협업 활성화가 실현된다면, 과거처럼 조직 이기주의에서 촉발된 무분별한 사업 확대로 기관 간 기능이 중복되고, 그로 인해 공공기관 생태계의 비효율성이 증가하는 현상을 해소할 수 있을 것이 다. 협업이 복잡하고 풀기 어려운 사회적 난제(wic ked problem)를 해결하는 대안이 될 수 있을 것으 로 기대한다.
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<부표 1> 2013~2015 공공기관 협업과제 리스트
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<부표 1>의 계속
Ⅰ . 서 론
서로 다른 이익을 추구하는 경제주체들로 하여금 협력하여 보다 효율적인 결과를 얻을 수 있는 방법은 무엇일까? 고용자와 피고용자 사이의 노동 계약, 보험사와 가입자 사이의 보험 계약, 대출기관과 대출자 사이의 신용 계약 등 현대 경제는 수많은 계약들로 이루어져 있다. 현실에서 관찰되는 수많은 계 약은 왜 지금과 같은 형태를 띠고 있을까? 어떤 방식으로 계약을 설계하는 것 이 사회적으로 더 ‘좋은’ 계약인 것일까? 보다 구체적으로, 왜 어떤 계약은 한 페이지 분량밖에 되지 않은데, 다른 계약은 수백 페이지의 긴 형태를 가지게 되는 것일까? 노동자들은 고정급을 받아야 할까, 아니면 성과급의 형태로 노 동에 대한 대가를 지급받아야 하는 것일까? 어떠한 성격을 가진 기관(ins-tit utions)을 정부가 소유/운영해야 하는 것일까? 계약이론(contract theory)의 목적은 이러한 질문들에 대한 답을 얻는 데 있다.
경제주체들이 협력하게 하고 그 이득을 취할 수 있도록 하는 잘 설계된 인 센티브 구조에 대한 연구는 오래전부터 많은 경제학자들의 관심을 받아왔다.
Adam Smith는 일찍이 그의 저서 『국부론(The Wealth of Nations)』에서 회 사의 소유와 운영이 분리된 경우 운영자가 소유자의 의사에 반하는 결정을 할 수 있다는 사실을 지적하였으며, Chester Barnard는 1938년 발표된 그의 저 서 The Function of the Executive에서 기업 내에서의 인센티브 구조가 피고 용인들의 행동에 미치는 영향에 대해 기술하고 있다. Barnard의 책이 발표된 이후 관련된 많은 연구들이 발표되었으나, 대부분 직관적인 설명과 주장에 그 치고 있어 그 한계점이 명확하였다. 1970년대 이후, 기존의 한계점을 뛰어넘 은 이론 모형을 통한 방법론이 시도되기 시작하였는데,1) Bengt Holmström
2016년 노벨 경제학상:
계약이론에의 공헌
김빛마로
한국조세재정연구원 부연구위원
1) 1970년대 이론 모형을 통한 접근을 한 대표적인 논문으로 James Mirrless의 “The Theory of Moral Hazard and Unobservable Behaviour, Part I”이 있다.
미국 매사추세츠공대(MIT) 교수와 Oliver Hart 미 국 하버드대 교수는 이러한 방식을 통해 계약에 대 한 문제에 접근한 대표적인 경제학자이다. 이들은 기존 연구의 한계점을 뛰어넘어, 계약이론 분야에 서 새로운 통찰력을 제시한 공로로 2016년 노벨 경제학상 수상자로 선정되었다.2) 이들은 수많은 연구를 통해 실생활에서 관측되는 계약에 대한 이 해를 제고시켜 주었으며, 계약과 관련된 문제에 접 근하는 새로운 시각을 제시하였다.
본고에서는 Bengt Holmström과 Oliver Hart 교수의 노벨경제학상 수상을 기념하여 이들의 주 요 연구 업적에 대해 소개하고자 한다. 이들의 연 구는 계약이론뿐 아니라 다양한 분야에 걸쳐 있으 나, 본고에서는 계약이론 분야에서의 대표적 연구 를 중심으로 설명하도록 하겠다.3)
Ⅱ . 완전 계약과 Bengt Holmström
잘 설계된 계약은 일치하지 않는 이익을 추구 하는 경제주체들 사이의 갈등을 완화 또는 해결해 주며, 협력으로부터 발생하는 이득을 계약 당사자 들이 취할 수 있게 해준다. 그렇다면 최적의 계약 (op timal contract)은 어떠한 형태를 띠어야 하는 것일까? 여기서는 Holmström 교수의 계약이론과 관련된 연구를 소개하고자 한다.
1. 성과에 따른 보상: 유익원칙(Informativ eness Principle)
전통적인 계약 문제는 다음과 같은 구조를 가지 고 있다. 주인(principal)은 대리인(agent)이 자신 의 이익을 위해 행동하길 원한다. 하지만 주인은 대리인이 어떠한 행동을 하는지 직접 관찰할 수 없 어, 대리인은 주인이 아닌 본인의 이익을 위해 행 동할 가능성이 생긴다. 이러한 관측 불가능한 행동 (hidden action)은 도덕적 해이의 문제를 발생시킨 다.
이러한 문제를 완화시키기 위해 주인은 관측가 능하고 입증할 수 있는 성과 척도와 연동된 보상 체계를 제시할 수 있는데 이를 성과급 체계라고 한 다. 이러한 보상 체계는 실생활에서 흔히 볼 수 있 지만, 그 단점도 명확하다. 많은 경우 성과 척도와 노력의 정도는 항상 일치하지 않는데, 그 이유는 대리인의 노력의 정도와 상관없이 외부적 요인에 의해 성과가 달라지기 때문이다.
Holmström은 여러 연구에서 간단한 모형을 사 용하여 최적 계약의 설계 문제에 대해 접근하였는 Bengt Holmstrm과
Oliver Hart는 계약이론 분야에서 새로운 통찰력을 제시한 공로로 2016년 노벨 경제학상 수상자로
선정되었다.
2) https://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic-sciences/laureates/2016/ 접속일자: 2016. 10. 17.
3) 주요 연구 업적 및 설명을 위한 간단한 모형은 Economic Science Prize Committee of the Royal Swedish Academy of Sciences(2016)를 참고하였다.
데, 본고에서는 독자들의 이해를 돕기 위해 변형된 형태의 기본 모형을 소개하고 이를 통해 Holmstr- öm의 연구의 핵심을 설명하도록 하겠다.
대리인 "는 기 동안 주인 1를 위해 일한다.
"는 노력 수준 B를 정할 수 있는데 B는 <B, B> 사 이의 값을 가질 수 있다고 가정한다. 대리인에게 는 노력 수준 B에 따른 비용 D(B)가 발생하게 되 는데 비용은 노력 수준이 올라갈수록 높아지는 반 면, 대리인의 노력 수준이 올라갈수록 주인의 이 득이 증가하는데, 구체적으로 주인의 이득 는
C(B) 의 형태를 띠며 C(B)는 B의 증가함수 라고 가정한다. 은 대리인의 노력과 관계없이 이 득에 영향을 미치는 외부 요인을 의미한다. 주인은 결과가 나온 후 대리인에게 보상(U)을 할 수 있으 며, 마지막으로 주인은 위험 중립적이고 대리인은 위험 회피적이라고 가정한다. 이러한 가정하에서 주인과 대리인은 각각 다음과 같은 기대효용 함수 를 갖는다.
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6` D(B) &(U)Å S7BS(U)
여기서 S은 위험회피 모수를 의미한다.4) 이러한 모형하에서 최적의 계약은 어떠한 모습 일까? 만약 대리인의 노력 수준 B가 관측 가능하 고, 노력 수준 B와 직접적으로 연결된 보상 수준 U U(B)를 계약에 명시할 수 있으며, 이러한 계약을 지킬 것을 약속할 수 있다면, 사회 후생 (6{ 6`) 을 극대화하는 결과를 양자 간의 계약을 통해 달성 할 수 있다.
하지만 대리인의 노력 수준(B)을 주인이 관측할
수 있다는 가정은 현실과 부합하지 않은 경우가 많 다. 자동차 보험회사는 가입자가 사고를 방지하기 위해 어떠한 행동을 하는지 관측할 수 없으며, 고 용인은 피고용인이 평소 어느 정도의 노력을 하는 지 완벽히 알 수 없다. 또한 주인이 대리인의 노력 수준을 관측할 수 있다고 하더라도, 계약서에 대리 인의 노력을 사전적으로 완전히 기술하는 것이 힘 들 수 있으며, 사후적으로 대리인이 어느 정도의 노력을 했는지 입증하기 힘들 수 있다. 어떠한 이 유에서든, 주인이 보상 수준을 대리인의 노력(B) 과 직접 연관시킬 수 없는 경우, 주인은 보상 수준 을 불완전한 성과 척도( )에 연관시키게 된다. 즉 보상 수준은 U U(B)가 아닌 U U( )의 형태를 띠 게 되는데, 성과 척도가 불완전한 이유는 성과 척도 가 대리인의 노력 수준뿐 아니라, 외부의 요인( )에 의해서도 영향을 받기 때문이다( C(B) ). 즉, 대리인은 ‘운’에 의해 더 많은 보상을 받을 수도, 더 적은 보상을 받을 수도 있는 것이다.
이러한 가정하에서 어떻게 계약을 설계하는 것 이 최적일까? Holmström과 Steven Shavell은 1979년 각자의 독립된 논문5)을 통해 이에 대한 답 을 제시한다. 이들이 제시한 해답을 앞서 제시된
주인이 대리인의 노력 수준을 관측할 수 있다고 하더라도, 계약서에 대리인의 노력을 사전적으로 완전히 기술하는 것이 힘들 수 있으며,
사후적으로 대리인이 어느 정도의 노력을 했는지 입증하기 힘들 수 있다.
4) S>0은 위험회피 모수로서, 높은 값을 가질수록 더 위험회피적임을 의미한다.
5) Holmström(1979)과 Shavell(1979)
