요 약

도시성장관리를 고려한 기반시설부담구역제도 개선방안 연구 An Approach on Policy Improvement for Impact Fee

Area Considering the Smart Growth

국토연 2010-14 ․ 도시성장관리를 고려한 기반시설부담구역제도 개선방안 연구

지은이김상조 박세훈 이진희․ , , / 펴낸이박양호․ / 펴낸곳국토연구원․ 출판등록제․ 2-22호/ 인쇄․2010년 12월20일 / 발행․2010년 12월 31일

주소경기도 안양시 시민대로 254 (431-712)․

전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN978-89-8182-729-8․

한국연구재단 연구분야 분류코드B170500․ http://www.krihs.re.kr

국토연구원 2010,

Ⓒ

이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

＊

정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2010 14―

도시성장관리를 고려한 기반시설부담구역제도 개선방안 연구 An Approach on Policy Improvement for Impact Fee Area

Considering the Smart Growth

•

김상조박세훈이진희․ ․

연 구 진 연구책임 김상조 연구위원

연구반 박세훈 연구위원

이진희 연구원

외부연구진 최내영 교수 홍익대학교( )

연구심의위원 민범식 녹색국토도시연구본부장 주심․ ( )

박재길 녹색국토도시연구본부 선임연구위원․

박은관 녹색국토도시연구본부 연구위원․

김진범 녹색국토도시연구본부 책임연구원․

연구협의 자문 위원( ) 강운산 한국건설산업연구원 연구위원 조덕훈 세종사이버대학교 교수 이주일 서울시정개발연구원 연구위원

P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

정부는 효율적인 국토관리와 유연한 토지공급시스템의 마련 체계적인 민간개, 발유도 등을 통한 경기활성화를 위해 2008년부터 국토이용계획 수립방식의 개편 과 함께 용도지역제도의 통합 및 단순화 토지개발 및 이용규제의 합리화 도시, , 용 토지공급능력 확충 등의 국토이용체계 개편을 진행해오고 있다 그러나 기존. 의 보존 위주의 규제를 개선하고 토지개발과 이용규제의 합리화를 꾀하는 과정 에서 발생할 수 있는 난개발은 도시지역 외에서 큰 문제가 될 수 있다 특히 도시. 지역의 녹지지역을 포함한 비시가화지역이 국토면적 전체의 96.8%를 차지하는 상황을 고려할 때에 이에 대한 관리의 중요성이 커진다 이는. 2000년 분당신도시 의 인프라에 기생하여 용인 서북부지역에서 촉발된 여러 난개발 사례를 볼 때에 그 심각성을 알 수 있다.

이러한 비시가화지역에서의 난개발을 방지하고 보다 체계적인 개발수요 관리 를 위해서 정부는 이전부터 ‘先계획 後개발 체제로 개편하고자 하는 국토의 난’ ‘ 개발 종합대책 을 수립하고 이를 실현하기 위해서’ , 2003년 월부터 기반시설부1 ‘ 담구역제도 를 도입시행되었다 이 후’ ․ . 2006년 종전의 기반시설부담구역제도‘ ’ 가 기반시설부담금제도 로 흡수통합되었고 기존 제도의 한계를 극복하기 위‘ ’ ․ , 하여 2008년에 다시 기반시설부담금제를 폐지하고 기반시설부담구역제도 로 축‘ ’

소 도입하여 제도가 본격적으로 시행된 지 이제 년 정도가 지났다 그러나 아직1 . 도 기준의 모호함이나 비합리적 운영으로 인하여 도시성장관리적 차원의 난개발 억제와 수익자 및 원인자 부담원칙의 실현은 이루어지지 않고 있다.

비시가화지역에 대한 체계적이고 계획적인 관리는 개발수요에 대한 정확한 이 해 및 분석과 함께 단편적인 개발행위를 제한하는 것이 아닌 현 제도에 대한 보 다 거시적이고 근본적인 해결책을 강구하는 것으로 이루어질 수 있다 이를 위해. 서는 각 지역의 여건과 특성을 고려한 제도의 적용이 필요하다.

본 연구에서 제시한 기반시설부담구역제도에 대한 당위성과 문제점 및 지자체 가 지역적 여건을 고려하여 자율적으로 선택운영할 수 있도록 하는 개선방안․ 은 도시성장관리와 발맞춘 비시가화지역의 관리와 함께 구역 외 지역에서의 자 유로운 개발행위를 규제하고 관리하는데 기초자료로 활용될 수 있을 것이다 또. 한 본 연구를 토대로 가까운 시일 내에 보다 구체적인 방안을 제시하는 후속연, 구가 나올 수 있기를 기대한다.

끝으로 제도가 시행된 기간이 짧아 실증적인 분석과 실태파악이 어려운 상태 에서 이 연구에 최선을 다한 김상조 연구위원 박세훈 연구위원 이진희 연구원, , 의 노고에 감사하며 연구내용을 충실히 하는데 도움을 준 최내영 홍익대학교 교, 수를 비롯한 연구심의위원과 자문연구진에 깊은 감사를 드린다.

년 월 2010 12 국토연구원장 박 양 호

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제 장 연구의 개요1

본 연구는 기반시설부담구역제도가 2008년 월 다시 국토의 계획 및 이용에3 ｢ 관한 법률 에 환원되어｣ 2009년 시행에 들어갔음에도 불구하고 현행 기준의 모호, 함이나 비합리적으로 인하여 제대로 시행되지 않고 있어 이에 대한 이유를 밝히, 고 보다 제도가 잘 적용될 수 있도록 개선하는데 있다 더구나 최근 도시정책의. 한 방향인 도시성장관리와 발맞추어 비시가화지역을 미시적 관점에서 관리하기 보다는 광역권 또는 도시전체 개발수요를 관리하는 측면에서 다루어져야 한다는 당위성과 필요성이 제기되고 있다.

제 장 도시개발에 따른 비시가화지역 관리실태 및 문제점2

장에서는 도시개발의 발생경위와 입지형태에 따라 기반시설의 설치주체가 2

누구에게 있는가를 먼저 조명하였다 도시개발수요는 도시성장에 따른 것과 개. 인의 이익증진에 따른 것 두 가지로 나눌 수 있다 지금까지 우리나라의 개발양. 상을 돌이켜보면 도시성장에 따른 개발수요는 신규개발로서 대부분 비시가화지 역에 택지개발사업이나 공업단지조성사업 등 대규모 사업을 통하여 조달되었고, 개인의 이익증진을 위한 개발수요는 규모이하의 개발행위허가나 규모 이상이라 하더라도 소규모 계획입지를 통하여 개발되어 왔다.

도시개발과 기반시설설치주체 개념도

< >

이렇듯 시가화지역에서 개발되는 개발수요의 경우 기반시설설치 의무는 국가 가 지는 것이 타당할 것으로 보인다 왜냐하면 시가화지역은 인간의 정주활동 및. 생산활동을 인정하고 장려하는 지역이기 때문이다 그래서 국가는 도시계획세나. 공동시설세 등을 징수하여 시가화지역내 기반시설설치에 사용한다 한편 비시가. 화지역은 가급적 개발을 유보하거나 금지하고 있는 지역으로서 도시개발수요에 의한 대규모 사업은 개별 사업법에 의하여 대부분 시가화지역으로의 의제 등이 이루어지면서 국가와 개발사업자가 공동으로 부담하는 것이 타당하다 하겠다.

그러나 소규모 개발의 경우 개발사업자가 기반시설을 설치하는 것이 타당한 것 으로 보이는데 이러한 소규모 개발이 난개발의 온상이 되는 주요요인으로 볼 수, 있기 때문이다 기반시설부담구역제도는 이러한 개발에 대하여 계획적으로 관리. 될 수 있도록 운영되는 제도이다.

이러한 논의를 바탕으로 비시가화지역의 소규모 개발의 유형과 문제점을 살펴 보면 개발자유주의의 의한 개발의 파편화와 연접규정 관리시스템의 이원화 공, 동기반시설의 미확보 세부적이고 통합적인 가이드라인의 부재 등으로 정리할, 수 있다.

제 장 기반시설부담구역제도의 주요내용 및 문제점3

장에서는 기반시설의 주요내용과 운용기준을 검토하였으며 이러한 내용과 3

기준을 토대로 문제점을 분석하였다 개발수요라는 것은 결국 광역권 및 도시권. 차원에서 발생하여 비시가화지역에서는 난개발이라는 부정적인 결과를 낳기 때 문에 광역권 및 도시차원에서의 종합적이고 체계적인 관리가 이루어져야 함에도 불구하고 단편적인 개발행위 그 자체만을 관리하고자 함으로서 거시적 관점에서 의 근본적인 해결책을 찾지 못하고 있다 또한 기반시설부담구역으로 지정하더. 라도 이외 지역에서의 자유로운 개발행위를 막지 못한다면 제도는 아무런 쓸모 가 없는 수단으로 전락하고 만다 이 외에 기반시설설치의무를 지는 개발행위가. 무원칙하게 나열되어 있어 일선 지자체에서의 혼란가중과 부담구역지정기준의 모호함으로 인하여 소모적인 행정력의 낭비 등을 들 수 있다.

제 장 기반시설부담구역제도의 활성화방안4

장에서는 앞서 언급하였듯이 도시개발수요를 관리하는 도시성장관리의 차원 4

에서 지자체 여건을 고려하여 자율적으로 운영할 수 있도록 하는 방향으로 제도 의 개선방안을 제시하였다.

기반시설설치의무의 부과제외 대상시설은 현재 국토계획법 시행령 별표 에[ 1]

나열된 시설을 중심으로 가지 원칙을 만들어 제시하였고 이외 건축물들은 기본6 , 적으로 모두 기반시설설치의무를 가지는 것으로 원칙을 정하였으며 다음과 같다.

공공에서 건축하거나 공공용으로 건축되는 행위

•

공공을 대신하여 비영리재단에 의한 사회문화복지교육 등의 공공시설

• ․

자체로서 기반시설인 경우

•

생계를 위한 농어축산 관련 시설

• ․ ․

일단의 사업으로 추진되어 기반시설을 일괄적으로 설치하는 경우

•

재난이나 국방상의 이유로 설치하는 경우

•

모호한 부담구역지정기준의 개선방안에 대해서는 가지 대안을 제안하였다4 . 이 중 지자체 여건에 맞는 대안을 선택하여 운영할 수 있도록 하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다.

• 대안1 : 개발가능한 토지 모두를 구역으로 설정하는 방안

• 대안2 : 개발가능한 토지 중 개발물량이 집중되는 토지를 중심으로 설정하는 방안

– 대안2-1 : 실제 개발수요에 해당하는 토지만큼만 구역으로 지정하는 방안 – 대안2-2 : 실제 개발수요보다 포괄적으로 구역을 설정하는 방안

• 대안3 : 개발가능지를 제외한 나머지 토지를 오히려 모두 구역으로 설정하는 방안

• 대안4 : <대안 에 단계적 개발1> (Time-Zoning)기법을 적용하는 방안

이외 기반시설설치계획 및 기반시설부담비용의 산정에서도 몇 가지 대안을 제 시하여 어느 하나를 선택하는 것보다 지자체가 여건에 따라 선택하도록 하였다.

제 장 결론 및 정책건의5

앞서서 여러 가지 대안이 제시되었지만 어느 것이 가장 타당하고 바람직한 안 이라고 결론지을 수는 없었다 최근 다양한 분야에서 여러 욕구가 분출되고 있으. 며 지자체 또한 성장과 정체 침체 등 도시의 잠재력이 다르고 여건이 다르기, , 때문에 각 지자체마다 선택하여 사용할 수 있는 제도의 운영방안 또한 한결 같을 수는 없을 것으로 판단된다 다만 제안된 개선안을 운영함으로서 파생될 수 있. , 는 문제점 즉 개발가능지를 기반시설부담구역으로 지정함으로 인한 토지가격의, 앙등 사업수단과의 연계수단 미흡 관련 제도와의 통합운영 미비 등에 대하여, , 보다 깊은 연구를 할 수 없는 아쉬움과 함께 이들은 향후 과제로 남긴다.

￭ 색인어 시가화지역비시가화지역 기반시설부담구역기반시설자유구역_ ․ , ․ , 성장관리방안 난개발,

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅲ

제 1 장 연구의 개요

연구의 배경 및 목적

1. ··· 1 연구 범위

2. ··· 3 연구 흐름도

3. ··· 3

제 2 장 도시개발에 따른 비시가화지역 관리실태 및 문제점

도시개발의 방식 및 기반시설설치

1. ··· 5 도시개발방식

1) ··· 5 도시개발 종류와 기반시설의 설치의무

2) ··· 7 비시가화지역의 소규모 개발 사례

2. ‘ ’ ··· 9 개요

1) ··· 9 사례지역

2) (1) ··· 10 사례지역

3) (2) ··· 11 사례지역

4) (3) ··· 12 비시가화지역개발의 소규모 개발 의 유형과 문제점

3. ‘ ’ ··· 13

비시가화지역의 소규모 개발 의 유형

1) ‘ ’ ··· 13 비시가화지역 소규모 개발 의 문제

2) ‘ ’ ··· 15

제 3 장 기반시설부담구역제도의 주요내용 및 문제점

기반시설부담구역제도의 목적 및 성격

1. ··· 19 기빈시설부담구역제도의 목적

1) ··· 19 기반시설부담구역의 성격

2) ··· 20 기반시설부담구역제도의 주요내용

2. ··· 21 지정기준

1) ··· 21 설치해야 할 기반시설의 범위

2) ··· 22 기반시설설치 의무대상 건축행위의 범위

3) ··· 22 기반시설설치비용의 부과 절차 및 산정

4) ··· 22 기반시설부담구역제도의 문제점

3. ··· 25 체계적 관점에서의 문제점

1) ··· 25 기술적 관점에서의 문제점

2) ··· 26

제 4 장 기반시설부담구역제도의 활성화방안

제도개선의 기본방향

1. ··· 31 도시의 성장을 고려한 개선안 제시

1) ··· 31 지자체의 여건과 자체적 운영을 고려한 개선안 제시

2) ··· 32

기반시설부과 제외 및 경감 대상의 범위

2. ··· 32 기본원칙

1) ··· 32 부과 제외 건축물

2) ··· 32 기반시설부담구역의 지정기준

3. ··· 40 구역지정 요소와 현행 규정의 분석

1) ··· 40 개선대안의 제시

2) ··· 41 대안의 장단점 분석 및 결론

3) ··· 45 기반시설설치계획

4. ··· 47

기반시설설치계획의 수립내용과 수립시기

1) ··· 47

기반시설설치계획의 법적 담보 2) ··· 49

기반시설부담비용의 산정 5. ··· 52

현행 제도의 한계와 새로운 비용산정방식의 필요성 1) ··· 52

기반시설설치비용의 적용방안 2) ··· 53

지자체 고유의 표준설치비용 설정방안 안성시 사례 3) : ··· 55

제 5 장 결론 및 정책건의 결론 1. ··· 61

개발수요와 개발가능지를 고려한 구역경계 설정 1) ··· 62

지자체의 여건에 맞는 기준마련과 운영의 묘 존중 2) ··· 62

정책제언 및 향후과제 2. ··· 63

토지가 상승에 따른 대책마련 1) ··· 63

기반시설설치 등 구역정비를 위한 사업제도와의 연계 필요 2) ··· 63

법제도의 개편 및 통합사항 3) ··· 64

법제도의 개편을 위한 현장 적용성 검토 필요 4) ··· 65

참 고 문 헌 ··· 67

SUMMARY ··· 71

부 록 ··· 75

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

표 개발을 위한 형질변경 규모

< 2-1> ··· 6

표 도시계획체계상 도시개발 관리 현황

< 2-2> ··· 6

표 도시지역 외 지역 입지시설별 개발유형

< 2-3> ··· 13

표 종전제도와의 비교

< 3-1> ··· 21

표 기반시설부담구역제도의 주요 내용

< 3-2> ··· 23

표 기반시설 관련 부담금의 유형

< 3-3> ··· 27

표 기반시설부담구역 설정방안 대안별 장단점

< 4-1> ··· 46

표 기반시설설치계획의 수립시기에 따른 장단점

< 4-2> ··· 49

표 기반시설설치계획 법적담보 방법 대안별 장단점

< 4-3> ··· 50

표 기반시설설치비용의 대안에 따른 장단점

< 4-4> ··· 54

표 가상대지 주거형 토지용도별 배분비율

< 4-5> ( ) ··· 57

표 가상대지 주거형 기반시설 소요물량 추정

< 4-6> ( ) ··· 58

표 가상대지 주거형 기반시설 총 설치비용 산정

< 4-7> ( ) ··· 59

표 단위설치비용 주거형 산출결과

< 4-8> ( ) ··· 59

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

그림 도시개발과 기반시설설치주체 개념도

< 2-1> ··· 8

그림 사례지역 현황

< 2-2> (1-1) ··· 10

그림 사례지역 전경

< 2-3> (1-1) ··· 10

그림 사례지역 현황

< 2-4> (1-2) ··· 11

그림 사례지역 전경

< 2-5> (1-2) ··· 11

그림 사례지역 현황

< 2-6> (2) ··· 12

그림 사례지역 펜션 및 전원주택지 전경

< 2-7> (2) ··· 12

그림 주거형 개발패턴

< 2-8> ··· 13

그림 산업형 개발패턴

< 2-9> ··· 14

그림 관광휴양형 개발패턴

< 2-10> ․ ··· 14

그림 복합형 주거 공장 개발패턴

< 2-11> ( + ) ··· 14

그림 현행 기반시설부담구역 추진절차

< 3-1> ··· 24

그림 기반시설부담구역 설정대안

< 4-1> Ι ··· 42

그림 기반시설부담구역 설정대안

< 4-2> Ⅱ ··· 43

그림 기반시설부담구역 설정대안

< 4-3> Ⅲ ··· 44

그림 기반시설부담구역 설정대안

< 4-4> Ⅳ ··· 45

그림 기반시설설치계획 예시

< 4-5> ··· 51

그림 가상대지 주거형 개발대안 토지이용계획도 예시

< 4-6> ( ) ( ) ··· 57

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

연구의 개요

본 장은 기반시설부담구역제도 개선방안 연구의 배경과 목적 범위 등을 밝혀 놓았다, . 본 제도는2003년 기반시설연동제로 출발하여 오늘에 이르기까지 폐지와 환원을 거듭

하고 있다 여기에서는 비시가화지역의 난개발을 방지하기 위해서 본 제도가 도입될.

수밖에 없는 이유와 제도시행이 미진한 이유 등을 간략히 밝힘으로서 연구의 필요성 과 당위성을 언급한다.

1. 연구의 배경 및 목적

기반시설부담구역제도는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 이하 국토계획｢ ｣( ‘ 법 이라 함 에 최초로 도입되어’ ) 2003년부터 시행되었다 도입 초기 이 제도는 비. 시가화지역¹⁾ 중에서 종전 법인 국토이용관리법 상 준농림지역의 난개발을 방｢ ｣ 지하고 계획적 개발로 유도하기 위하여 사업시행자가 개발에 필요한 기반시설을 직접 설치하거나 이에 상당하는 비용을 납부하도록 하였었다 그러나 이 제도는. 제대로 시행되기 전에 재개발재건축으로 촉발된 치솟는 부동산 가격을 관리하․ 기 위하여 기반시설부담금에 관한 법률 로 독립하여｢ ｣ 2006년부터는 기반시설부 담금을 부과하는 것으로 운영되었다.

1) 비시가화지역이란 시가화지역의 상대개념으로서 시가화지역이 국토계획법상 도시지역중 주거 상업, , 공업이라면 비시가화지역은 시가화지역 이외의 지역을 말한다 즉 도시지역내 녹지지역과 관리지역, . , , 농림지역 자연환경보전지역을 말한다, .

기반시설부담구역제도가 비시가화지역의 필요한 부분에 대해서만 적용된 반 면 기반시설부담금제는 전 국토에 걸쳐 시가화지역과 비시가화지역에 상관없이, 이상의 신규개발에는 모두 적용되었다 이에 따라 당초 취지인 비시가화지

200㎡ .

역의 난개발 방지는 퇴색되었고 신규개발에 대한 재정적 부담을 주면서 과열된, 부동산경기를 안정화시키는 것으로의 역할을 수행하게 되었다 그러나 이마저도. 기반시설부담금이 아파트 분양가에 전가되어 오히려 아파트 분양가를 상승시킴 으로서 전체적으로는 부동산가격을 부채질하는 역효과를 불렀으며 취등록세, ․ 및 도시계획세 등과의 이중조세 논란에 휩싸이며 많은 문제점을 발생시키기에 이르렀다.

이에 이 제도는 2008년 월3 28일 기반시설부담금에 관한 법률 의 폐지와 함｢ ｣ 께 사장되었고 국토계획법에서 다시 기반시설부담구역제도로 환원되었다 그리, . 고 2009년 본격적인 시행에 들어갔으나 기반시설부담금에 관한 법률 당시의, ｢ ｣ 원칙과 기준이 여전히 승계되어 기반시설부담구역제도의 취지와는 맞지 않는 불 합리한 점들이 발생하였다 즉. 200㎡이하에는 기반시설부담비용을 부과하지 않 는다든지 부과에서 제외되는 대상시설의 종류가 너무 많고 무원칙하다든지 기, , 반시설부담비용의 산정이 너무 천편일률적이라든지 등의 문제점을 노정시키고 있다 또한 현행 규정은 난개발의 원인이 되고 있는 문제를 종합적으로 다루지. 않고 단편적인 도시개발양상만을 고려하고 있어 종합적이고 근본적인 문제해결 을 기대하기 어렵게 하고 있다 구역지정기준의 모호함과 및 단편적인 특성 사. , 업연계수단과의 부족 등 미시적이고 모호한 기준들로 인하여 제도운영이 미진할 뿐 아니라 구역지정 후 후속 개발의 회피로 제도존립의 근본적인 문제에 봉착할 것으로 예상되고 있다.

따라서 본 연구는 현행 기반시설부담구역이 활성화되지 않는 원인을 분석하 고 도시전체 개발수요의 종합적이고 체계적인 관리차원에서 제도운영의 문제점, 을 보완할 수 있는 방안을 모색하여 제도 원래의 취지인 비시가화지역의 난개발 방지에 기여할 수 있도록 개선하는데 있다.

연구 범위 2.

설치대상 기반시설의 범위

•

기반시설수요를 유발하는 시설의 범위

•

기반시설부담구역의 지정기준

•

기반시설설치계획의 내용 및 수립절차

•

기반시설설치비용 산정을 위한 계수 설정기준

•

연구 흐름도 3.

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

도시개발에 따른 비시가화지역 관리실태 및 문제점

제 장에서는 도시개발방식에 대한 법적검토를 통하여 그 유형과 비시가화지역의 도2

시개발 관리현황을 분석한다 또한 도시개발이 입지하는 형태에 따라 기반시설의 설.

치의무 주체에 대하여 고찰하고 난개발의 주요인인 소규모 개발이 어떠한 메커니즘,

으로 발생하는지를 밝힌다 마지막으로 비시가화지역의 소규모 개발사례를 통해 난개.

발에 대한 이해를 높이고 그 문제점에 대해 현장감을 더 할 수 있도록 한다.

도시개발의 방식 및 기반시설설치 1.

도시개발방식 1)

국토계획법 상 도시개발은 법 제 조에 의한 개발행위허가를 통해서 이루어

‘ ’ 56

지고 개발행위는 개별입지와 계획입지의 두 가지 방식에 의해 이루어진다고 볼, 수 있다 개별입지는 일정 규모 미만의 단위토지에 대한 개발행위로서 지자체장. 의 허가만으로 가능하다 특히 토지형질변경의 경우 표. < 2-1>에 규정하고 있는 규모미만의 개발행위를 말한다 계획입지란 규모 이상의 개발행위로서 도시계획. 위원회의 심의를 통하여 개발하도록 하고 있다 시행령 제 조 규정에 의하면. 57 1

이상은 중앙도시계획위원회까지 심의를 거치도록 하고 있고, 30만 이상1

㎢ ㎡ ㎢

미만은 시도도시계획위원회, 30 ㎡만 미만은 시군구 도시계획위원회의 심의․ ․ 를 받아야 한다.

용 도 지 역 규 모

도시지역

주거상업자연녹지생산녹지․ ․ ․ 1만㎡ 미만

공 업 3만㎡ 미만

보전녹지 5천㎡ 미만

관리지역 농림지역 농업진흥지역, ( ) 3만㎡ 미만

자연환경보전지역 5천㎡ 미만

주 : 국토계획법 시행령 제 조55 표

< 2-1> 개발을 위한 형질변경 규모

규모이상의 계획입지는 대부분 지구단위계획을 수립하여 추진토록 하고 있는 데 대규모 단위개별필지를 개발하는 것에서부터 각 종 개발법에 근거한 개발사, 업에 의하여 추진된다 특히 비시가화지역의 계획입지는 제 종지구단위계획 수. 2 립을 의무화하고 있어 해당 법률에서 정한 위원회 및 도시계획위원회 등의 심의 에 의해 추진하도록 하고 있다.

규모미만의 개발행위는 지자체장의 재량에 따라 합법적이라 하더라도 주변여 건 및 환경과의 조화를 고려하여 허가를 하도록 하고 있다 비시가화지역의 경우. 이러한 개발행위허가는 사전에 산지 또는 농지 등 토지의 종류에 따라 주관 부처 장의 전용허가를 받도록 하고 있다.

관리행위 관리내용 법적근거

도시기본계획

전 행정구역에 대한 개발 및 관리방향 제시

•

시가화예정용지지정 개발행위허가 및 각종

- ,

사업계획에 대한 개발방향제시

국토계획법

도시관리계획 • 도시기본계획에 따른 용도지역지구변경,․

지구단위계획구역의 지정변경계획수립․ ․ 국토계획법 지구단위계획 • 일단의 토지에 대한 구체적인 개발방향 및

기반시설설치계획 미관경관 계획 등, 국토계획법 개발행위허가 • 단위 토지의 개발행위 허가

산지전용허가 농지전용허가

- ,

국토계획법, 산지관리법 농지법, 개발계획

타법에 규정된 각종 개발사업계획

•

도시개발사업 택지개발사업 산업단지조성사업

- , , ,

주택단지개발사업 관광지조성사업 등,

도시개발법 택촉법, , 산입법 관광법 등, 표

< 2-2> 도시계획체계상 도시개발 관리 현황

한편 직접적으로 비시가화지역을 관리하지는 않지만 도시기본계획을 통해 비 시가화지역에 대한 관리방향을 제시할 수 있다 도시관리계획에서는 비도시지역. 의 용도분류를 통하여 관리가 가능한데 종전법상 준도시 및 준농림지역을 국토, 계획법에서는 관리지역으로 통폐합하고 토지적성에 따라 계획관리지역 보전관, 리지역 생산관리지역으로 구분하여 도시개발을 관리하고 있다 또한 지구단위, . 계획구역으로 지정할 것인지의 여부를 도시관리계획에서 정하도록 하고 있다.

도시개발 종류와 기반시설의 설치의무 2)

도시개발수요는 일반적으로 도시성장에 따른 개발압력과 개인의 이익증진에 의한 개발압력으로 발생한다고 볼 수 있다 우리나라의 경우 도시성장압력에 기. 인한 개발수요는 지금까지 대부분 공공의 적극적인 개입을 통한 신도시개발 및 산업단지개발 등 대규모의 표준화된 계획입지 형태로 개발되어 왔다 반면 개인. , 의 수익증대와 편의증진 등 개인의 이익증진에서 기인한 개발수요는 개별입지나 계획입지라 하더라도 소규모로 민간 개발사업자를 통하여 개발되어 왔다.

한편 개발수요가 입지하는 형태에 따라 기존 시가화지역에 입지하는 경우는, 대부분 미개발이나 저개발 또는 노후불량건축물을 중심으로 한 재개발재건축․ 사업을 통해서 개발된다고 볼 수 있다 비시가화지역에 입지하는 경우는 신규개. 발로서 각종 사업법에 의하여 대규모 계획입지 또는 개발사업 이하 대규모 개발( ‘ ’ 이라 함 으로 진행되는 경우가 대부분이고 대규모 개발에서 제외된 개발은 개별) , 입지 또는 소규모 계획입지 이하 소규모 개발 이라 함 를 통해 개발되어 왔다( ‘ ’ ) . 일반적으로 도시가 개발됨에 따라 시가화지역내 기반시설의 설치의무는 정부 에게 있고 비시가화지역에서의 기반시설설치의무는 당해 토지를 개발하는 사업, 자에게 있다고 보는 것이 타당할 것이다 왜냐하면 일반적으로 시가화지역은 주. 민의 거주와 생산활동을 인정하고 장려하며 개발행위가 자유롭게 허용되는 지역 이기 때문이다.

따라서 이러한 지역을 개발하고 관리할 책임이 있는 정부가 기반시설을 설치 하는 것이 타당한 것으로 보인다 정부는 이를 위하여 도시계획세와 공동시설세. 등의 조세를 징수하기도 한다 도시계획세란 도시계획사업에 필요한 재원을 충. 당하기 위하여 도시계획구역 내 토지 전답과수원목장용지임야는 제외( ․ ․ ․ ․ ) 및 건축물에 부과하던 조세이다 민간에게 기반시설설치를 전가시킬 경우에는. 그에 합당한 가치를 교환하도록 하고 있는데 그렇지 않을 경우 도시계획세와 공, 동시설세 등과의 이중과세 논란을 불러일으킬 가능성이 높다 시가화지역내에서. 벌어지는 각종 사업의 경우 지구내 기반시설은 사업의 일부로 보고 사업시행자 가 설치하고 외부 인접 기반시설은 지자체에서 설치하는 것이 원칙이다 그러나, . 이것조차도 대부분 지구단위계획시 인센티브 규정을 통하거나 협의를 통해서 사 업시행자에게 전가하고 있는 실정이다 그러나 과도한 경우 부당결부금지의 원. ‘ 칙 에 위배되어 위헌의 소지가 있다고 알려지고 있다’ .

반면 비시가화지역은 도시개발의 유보 또는 보전 목적의 토지로서 원칙적으로 도시적 용지로의 사용을 억제시켜 왔다 따라서 이를 개발하고자 할 경우 기반시. 설설치의무는 민간개발사업자가 부담하는 것이 타당한 것으로 보인다.

그림

< 2-1> 도시개발과 기반시설설치주체 개념도

그러나 비시가화지역이라 하더라도 도시 전체의 개발압력에 의한 도시개발수 요는 해당 도시에 필요한 토지를 개발하는 것이기 때문에 공공의 기반시설에 대 한 설치의무가 일정부분 있다고 보여진다 더구나 비시가화지역에 입지하는 도.

시개발수요는 각종 사업법에 따라 대규모 개발사업을 통하여 대부분이 구역지정 과 함께 도시지역으로 의제되고 기반시설설치도 법에서 사업시행자와 정부가, 분담하여 하도록 정하고 있다 도시개발법 제 조 및 제 조 그 이외 사업법들. ｢ ｣ 54 55 ( 은 대부분 도시개발법을 준용하도록 하고 있음 에 따르면 사업지구 내부 및 진입) 로 등의 기반시설설치는 사업의 일부로 보고 사업시행자가 설치하는 것을 원칙 으로 하며 이외 간선망 및 지역망의 경우 정부의 의무로 보고 정부가 설치하도, 록 하고 있다.

다만 대규모 개발사업을 제외한 비시가화지역내 개발은 대부분 개별입지나 소, 규모 계획입지이며 이럴 경우 기반시설설치의무는 민간개발업자에게 있는 것이, 타당할 수 있다 이러한 소규모 개발들이 집중될 경우 공동 기반시설의 부족이나. 경관미관의 부조화 등 난개발의 징후가 나타날 수 있으며 기반시설부담구역제․ 도는 바로 이러한 개발들을 계획적으로 관리하기 위하여 필요한 제도이다.

비시가화지역의 소규모 개발 사례

2. ‘ ’

개요 1)

수도권과 비도수권 중 인구 및 개발행위허가 건수가 꾸준히 증가하고 있는 지 역을 대상으로 사례지역을 선정하였는데 이러한 시로는 파주시 화성시 남양주, , , 시 양평군 용인시 김해시 등이 있다, , , .

데이터 분석은 건축행정시스템(AIS)과 한국토지정보체계(KLIS)를 이용하였고 데이터 분석지역 중에는 ◯◯시와◯◯군에서 가장 다양한 개발패턴이 발생하는 것으로 분석되었기 때문에 이들 시군을 중심으로 사례지역을 선정하였다.

사례지역 2) (1)

사례대상지 : 경기도 ◯◯ ◯◯ ◯◯시 면 리 일원 119필지

그림

< 2-2> 사례지역(1-1) 현황

대상지의 토지이용현황을 보면 임야와 농지에 주거용 건물이 대부분을 차지하 고 있으며 건축물의 구성은 공동주택이 대부분으로 공장과 창고 근린생활시설, , 등이 혼재되어 개발되어있다 또한 소규모 계획입지와 개별입지가 별다른 계획. , 없이 입지하고 있는 모습을 볼 수 있다.

그림

< 2-3> 사례지역(1-1) 전경

대상지는 주거와 근린생활시설 등이 밀도 높게 개발되어 있으나 초등학교 외, 다른 기반시설은 정비되지 않은 채 주거지역으로 용도변경 되었다 주민의 최소. 안전을 책임지는 소방서나 파출소는 보이지 않는다.

사례지역 3) (2)

사례대상지 : 경기도 ◯◯ ◯◯ ◯◯시 면 리 일원 165필지

대상지는 농지를 중심으로 주거용 건물과 공장 근린생활시설이 혼합되어 무, 질서하게 개발된 양상을 보이고 있다 역시 소규모 계획입지와 개별입지가 무계. 획적으로 입지한 형태를 보이고 있다 특히 인근의 신도시개발과 함께 소규모 아. 파트단지들이 입주해 있는 것을 볼 수 있다.

그림

< 2-4> 사례지역(1-2) 현황

그림

< 2-5> 사례지역(1-2) 전경

해당 지역은 주거용 건축물이 반 이상을 차지하고 있고 대로에 의해 구획되어 있음에도 불구하고 교육시설이나 소방서 파출소와 같은 안전시설 등의 기반시, 설이 갖추어지지 않은 채 개발되어 있다.

사례지역 4) (3)

사례대상지 : 경기도 ◯◯ ◯◯ ◯◯군 면 리 일원

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< 2-6> 사례지역(2) 현황

대상지의 토지이용현황을 살펴보면 대부분이 전답과 임야로 형성되어 있으, 며 도로 양측으로는 단독주택과 음식 숙박업소 펜션들이 늘어서 있다, , , .

그림

< 2-7> 사례지역(2) 펜션 및 전원주택지 전경

비시가화지역개발의 소규모 개발 의 유형과 문제점

3. ‘ ’

비시가화지역의 소규모 개발 의 유형

1) ‘ ’

비시가화지역에 개발이 활발하게 일어나는 곳은 대부분이 수도권 및 지방 대 도시를 포함하는 주변 시군과의 접근성이나 인력의 유동성이 활발하여 비교적․ 개발압력이 높은 지역이 대부분인 것으로 나타났다 특히 이러한 개발은 도시지. 역 중에서 자연녹지지역이나 관리지역 종전법인 국토이용관리법 상 준농림지( 「 」 역 을 중심으로 발생하고 있으며 개발유형도 다양한 시설이 입지되고 있는 바) , 이들 유형을 분석해보면 크게 주거형 산업형 관광휴양형 복합형으로 구분할, , , ․ , 수 있다.

구 분 주거형 산업형 관광휴양형 복합형

입지시설 단독주택 다세대주택 공동주택, , ,

근생시설 종 종(1 , 2 ) 공장 창고, 음식업 숙박업, ,

근생시설 -

대표지자체 용인 남양주 파주 등, , 화성 시흥, ,

김해 양산 등, 양평 시흥 등, 표

< 2-3>도시지역 외 지역 입지시설별 개발유형

그림

< 2-8>주거형 개발패턴

주 : 도시지역 외 지역에 다세대 연립 소규모 아파트 단지형태로 주로 개발, ,

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< 2-9>산업형 개발패턴 주 : 산경사면 및 농경지를 중심으로 중소규모의 공장들이 밀집한 형태

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< 2-10> 관광휴양형 개발패턴․ 주 : 강변을 따라 음식 및 숙박업소들이 늘어선 채 개발된 형태

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< 2-11> 복합형 주거 공장 개발패턴( + ) 주 : 주거형 건축물과 산업형 건축물이 혼합된 개발 형태

비시가화지역 소규모 개발 의 문제

2) ‘ ’

개발자유주의와 소규모 개발의 계획적 관리 곤란 (1)

우리나라의 경우 법에서는 개발행위허가시 여건을 고려하여 시장군수가 허․ 가조건부허가 또는 불허가를 할 수 있도록 규정하고 있지만 실제로는 법에서․ , 정한 조건만 맞을 경우 개발행위가 자유롭게 허용되는 시스템을 가지고 있다 왜. 냐하면 담당 공무원이 개발행위허가 신청시 이를 판단할 수 있는 전문적인 지식 이 부족하고 지식이 있다하더라도 판단의 근거가 주관적일 수밖에 없어 객관성, 을 확보하기가 어렵기 때문이다 따라서 신청된 개발행위가 법에서 정한 기준을. 만족한다면 여건상 불합리하다 하더라도 이를 허용하지 않을 명분과 방법이 부 재한 실정이다.

또한 개발이 집중되어 계획적으로 유도할 필요성이 있는 일단의 토지를 준산 업단지 및 공장입지유도지구 등으로 지정할 경우 해당 토지의 가격 앙등으로 인 하여 후속입지를 꺼리게 되고 이는 또 다른 지역으로 개발이 옮아가는 악순환을, 반복시킨다.

연접규정과 관리시스템의 이원화 (2)

규모이상의 개발임에도 불구하고 계획입지를 피해서 수 개로 구분하여 개발하 려는 의도를 방지하기 위하여 도입한 연접규정이 오히려 분산개발로 인한 난개 발을 조장한다는 지적이 있다 연접개발을 피하기 위하여 기존 개발지로부터 일. 정 간격을 유지해야 하므로 오히려 개발의 파편화로 인하여 관리의 어려움이 발 생하게 된다 또한 이러한 연접규정은 국토계획법뿐만 아니라 산지관리법 과. ｢ ｣ ｢ 농지법 등 다양한 법률의 적용을 받는다 이 경우 법마다 적용하는 기준이 다름｣ . 으로 인하여 혼란이 발생하고 있다.

예를 들어 연접규정의 경우 국토계획법은 거리방식에 의하여 기존 개발지와 이상 격리되어 개발하도록 하고 있으며 산지관리법 은 거리와 면적방식으

20m , ｢ ｣

로 250m이내 개발면적 합산 만 이하로 개발하도록 하고 있다3 ㎡ .

공동 기반시설 미확보에 따른 난개발 (3)

비시가화지역에 개발행위허가를 통하여 개별적으로 건축되는 건축물의 경우 대부분 환경기초시설 진입로 공급시설 등 자신만을 위한 기반시설은 갖추도록, , 하고 있다 그러나 이들 건축물들이 한곳을 중심으로 집중적으로 개발이 일어날. 때 공동기반시설은 거의 갖추지 못하여 난개발을 조장할 우려가 크다.

즉 주거형의 경우 학교와 공원 등 최소한의 공동시설을 비롯하여 소방서 파출, 서 등이 확보되지 않아 주민안전 사각지대로 변화하고 있다 산업형의 경우 지구. 로의 진출입로 폐기물처리시설 등 기초적인 시설의 부족 및 종사자들의 휴식․ , 을 위한 공원 등 최소한의 시설이 확보되지 못하고 있는 실정이다.

세부적이고 통합적인 가이드라인 부재 (4)

비시가화지역의 계획적 개발을 위하여 다양한 제도들 특히 개발행위허가와, 제 종지구단위계획 기반시설부담구역제 등이 도입되었으며 이러한 제도들은2 , , 서로 상관관계를 가지며 난개발이 조장되지 않도록 통합적으로 운영되어야 함에 도 불구하고 독자적으로 운영되고 있다 즉 개발행위허가는 기반시설에 대한 폭. 넓은 이해를 가지고 운용되어야 하기 때문에 기반시설부담구역제도를 고려한 가 이드라인이 필요하며 기반시설부담구역제는 기반시설의 설치로 인하여 제 종지, 2 구단위계획과는 떼려야 뗄 수 없는 관계를 가지고 있음에도 이를 운용하는 지침 이나 가이드라인에서는 전혀 공조된 형태의 기준은 찾아볼 수가 없는 상황이다.

이와 함께 개별입지의 계획적 유도를 위한 사업적 정비수단의 강구 또는 연계 방안이 필요하며 이를 위해서 필지조정 필요하다면 환지계획 과 기반시설 설치( ) 주체 기반시설의 설치시기 등을 계획하고 집행할 수 있어야 함에도 불구하고 이, 러한 가이드라인이 부재한 상황이다.

종합적체계적 관리의 부족

(5) ․

비시가화지역에 입지하는 개발물량은 해당 지자체 또는 광역권 차원에서 발생

다루어 광역도시계획 수립된 경우 도시기본계획 등 도시정책을 다루는 입안서( ), 에 그에 대한 개발 및 관리방향이 종합적체계적으로 제시되어야 함에도 불구․ 하고 그렇게 하지 않고 있다 즉 전체 물량을 계획입지와 개별입지로 얼마만큼. 구분하고 개별입지를 어디에 어떻게 수용하고 다룰 것인지에 대한 방향이 없다, 는 것이다.

3

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 3

기반시설부담구역제도의 주요내용 및 문제점

제 장에서는 기반시설부담구역제도의 목적과 성격을 밝힌다 종전 제도인 기반시설부3 . 담금제도와 비교하여 도입목적과 기반시설의 범위 부과대상 등을 분석하였고 현행, , 제도의 주요내용 및 운영기준 등을 검토함으로서 제도의 문제점이 무엇인지를 도출한 다 제도의 문제점은 체계적 관점과 기술적 관점으로 구분하여 보다 입체적이고 명료. 하게 접근하였다.

기반시설부담구역제도의 목적 및 성격 1.

기빈시설부담구역제도의 목적 1)

기반시설부담구역제도는 개발밀도관리구역 외 지역 중 개발로 인하여 도로, 공원 녹지 등 기반시설의 설치가 필요한 지역을 대상으로 기반시설을 설치하거, 나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 지정고시하는 구역을 말한다 국토계․ ( 획법 제 조2 19 ).호 개발밀도관리구역이 이미 시가화되어 추가로 기반시설을 설치 하기 어려운 용도지역인 주거상업공업지역에 지정되는 반면 기반시설부담․ ․ , 구역제도는 그 외 용도지역인 비시가화지역에 개발수요가 발생함에 따라 부족한 기반시설의 설치비용을 개발사업자에게 부과시켜 계획적으로 개발을 유도하자 는 목적에서 출발하였다.

여기에서 국토계획법상 구역의 지정 기준이 모호하기 때문에 해석의 차이가

발생하여 논란이 되고 있다 바로 개발밀도관리구역이 지정되지 않은 곳이면 용. 도지역에 관계없이 모두 기반시설부담구역으로 지정하는 것이 가능한 것인가 혹 은 아닌 것인 가에 관한 것이다 그러나 이미 앞장에서 언급하였듯이 시가화지역. 은 정부가 기반시설설치의무를 가지는 것이 타당하다고 주장하였기 때문에 기, 반시설부담구역은 개발사업자가 전적으로 기반시설설치의무를 가지는 비시가화 지역에 대하여 계획적 관리를 목적으로 하는 제도라고 보는 것이 바람직하다.

기반시설부담구역의 성격 2)

종전의 기반시설부담금제도는 우리나라 전역에 걸쳐 시행되면서 제도의 성격 이 모호했던 반면 기반시설부담구역은 개발압력이 높은 지역을 대상으로 하고, 있다 애초 수도권의 재개발수요에 편승한 폭발적인 부동산가격의 전국화를 막. 기 위하여 도입된 기반시설부담금제도는 기반시설재원설치보다는 부동산가격을 안정시키는 것이 주목적이었다 따라서 기반시설부담금제도가 모든 시군 및. ․ 모든 용도지역에 부과되어 준조세성격을 지닌 반면 기반시설부담구역제도는, 실제 기반시설설치에 필요한 재원을 확보한다는 점에서 차이가 있다.

구 분 기반시설부담구역 기반시설부담금 기반시설부담구역제 도입시기 2003. 1. 1 2006. 7. 12 2008. 3. 28 도입목적 계획적인 개발유도

기반시설설치재원확보

성장속도의 조정 부동산가격의 안정

계획적인 개발 기반시설설치재원확보

기반시설 범위

도로 공원 녹지 학교, , , , 수도 하수도, , 폐기물처리 시설 기타,

필요한 시설

도로 공원 녹지 학교, , , , 수도 하수도, , 폐기물처리 시설

도로 공원 녹지 학교, , , , 수도 하수도 폐기물처리, , 시설 기타 부담계획에서,

정하는 시설 부과대상 기반시설부담구역 내

건축행위

전국 전지역 연면적, 이상 건축행위 200㎡

연면적 200㎡이상 건축행위 부담금

배분방식 지자체 100% 국가 30%, 지자체70% 지자체 100%

제도의 성격 난개발 방지 계획적 개발유도

준조세 개발부담금과 유사

난개발 방지 계획적 개발유도 표

< 3-1> 종전제도와의 비교

기반시설부담구역제도의 주요내용 2.

지정기준 1)

법령의 제개정 혹은 용도지역의 변경해제에 따라 행위제한이 완화되거나․ ․ 해제되는 지역 법 제 조제 항 을 중심으로 구역을 지정하여야 한다 또한 해당( 67 1 ) . 지역의 전년도 개발행위허가 건수가 전전년도 개발행위 보다 20%이상 상회하는 지역 시행령 제 조제 항 이나 해당지역의 전년도 인구증가율이 그 지역이 속하( 64 1 ) 는 특별시광역시시 또는 군의 전년도 인구증가율보다․ ․ 20%이상 높은 지역 시행령 제 조제 항 도 대상이 된다 이 외 특별시장광역시장시장 또는 군

( 64 2 ) . ․ ․

수가 해당 지역의 계획적 관리를 위하여 필요하다고 인정하는 지역을 중심으로 최소 10만 이상의 면적이면 지정이 가능하다 시행령 제 조㎡ ( 66 ).

설치해야 할 기반시설의 범위 2)

기반시설부담구역제도에서 반드시 고려해야 할 기반시설로는 도로 공원 녹, , 지 학교 수도 하수도 폐기물처리시설이다 이외 구역 내 필요하다고 인정되는, , , , . 시설 법 제 조제 호 시행령 제 조의 은 시장군수가 정할 수 있다( 2 19 , 4 2) ․ .

기반시설설치 의무대상 건축행위의 범위 3)

기반시설설치 의무를 부과하는 건축행위는 단독주택 및 숙박시설 등 건축법｢ 시행령｣ [별표 1]에 해당하는 200㎡를 초과하는 건축물의 신축증축 행위 법 제․ ( 조 제 조제 항 를 망라하고 있다 기존 건축물을 철거하고 신축하는 경우 기 4 3, 68 1 ) .

존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위도 역시 기반시설설치의무를 가지 는데 다만 시행령 별표 에 해당하는 건축물은 제외 시행령 제 조의, [ 1] ( 4 3), 즉 면제 할 수 있다 부록( 1 참조).

기반시설설치비용의 부과 절차 및 산정 4)

기반시설설치비용을 부과하기 위해서는 크게 두 가지 방법으로 접근할 수 있 다 첫째는 해당구역에 실제 필요한 기반시설설치 비용을 산출하여 부과하는 방. 법이다 이러한 경우 우선 기반시설부담구역을 지정하고 해당 구역에 필요한 기. , 반시설의 수요와 설치계획을 수립한다 그 후 기반시설설치계획에 따라 각 기반. 시설설치에 필요한 비용을 산출하고 이를 각 사업자에게 부과할 수 있도록 기반 시설설치비용 부담에 관한 기반시설부담계획을 수립한다 그리고 마지막으로 이. 에 따라 기반시설설치비용을 부과하게 되어 있다.

둘째는 부담구역이 광대하거나 기반시설설치계획을 수립하기 곤란한 경우로, 법에서 정한 계수를 사용하여 일괄적으로 적용하는 방법이다 이 경우 기반시설. 부담구역의 지정과 동시에 사업자가 개발하려는 규모에 법에서 정한 계수를 곱

구 분 주요내용 구역명칭 ․기반시설부담구역

지정기준

법의 제개정 및 용도지역 변경에 따른 개발행위가 완화 지역

․ ‧

개발행위허가 건수 및 인구증가율이 전전년도 해당 시군의20%를

․ ‧

상회하는 지역

기타 시장군수가 필요하다고 인정하는 지역

․ ‧

최소10만㎡ 이상

․

기반시설범위 ․공원 녹지 도로 등 구역 내 필요하다고 인정되는 시설, ,

부과시설 ․주택 공장 등 건축법 시행령 제 조의, 1 28종류의 시설 중 건축 연면적 이상

200㎡

면제 및 경감

정부에서 설치하는 건축물 및 민간이 기부채납하는 건축물

․

납부의무자가 기반시설을 일괄 설치하는 경우

․

각종 원인자부담금 중 해당 구역 내 기반시설과 중복되는 경우

․

기타 사회정책적 차원에서 정부가 장려하는 건축물

․

비용의 부과절차 ․기반시설설치계획 기반시설부담계획 기반시설설치비용 산정 및- - 배분 주민의견청취 도시계획위원회 심의 공람공고 부과- - - - 기반시설설치

비용의 산정

방법Ⅰ : 산정계수 적용방안

․

방법Ⅱ : 지자체 자체적인 기준적용방안

․ 표

< 3-2> 기반시설부담구역제도의 주요 내용

그림

< 3-1> 현행 기반시설부담구역 추진절차

기반시설부담구역제도의 문제점 3.

체계적 관점에서의 문제점 1)

종합적체계적 관리 수단과의 연계부족

(1) ․

기반시설부담구역제도의 시행도 결국은 효과적인 개발행위허가제를 담보함으 로서 가능하다 그렇지 않다면 비시가화지역에 대한 계획적 관리는 어려울 수밖. 에 없다 즉 난개발의 원인이 되고 있는 비시가화지역의 소규모 개발행위가 원칙. 없이 자유롭게 허용되는 한 기반시설부담구역제도는 제대로 작동하기 어렵다는, 의미이다.

소규모 개발행위허가는 시장군수에게 부여된 고유권한이나 이러한 개발행․ , 위가 남발되면 국토차원의 난개발이 초래된다는 점에서 우선 중앙정부차원의 큰 원칙이 마련되어야 하며 지자체 차원에서는 조례나 도시기본계획 등과 같은 것, 들을 통하여 관리정책이 마련되어야 한다 그러나 대규모 개발행위는 도시기본. 계획에서 소요인구나 소요면적을 반영하여 제 종 지구단위계획구역으로 반영되2 고 있으나 소규모 개발행위는 아예 소요인구나 토지면적에서 무시되고 있는 실, 정이다.

후발 개발의 회피와 산발적 개발의 조장 (2)

기반시설부담구역의 지정기준을 보면 인구나 소규모 개발행위가 어느 정도 집 중되는 경향을 보일 때 부담구역으로 지정하도록 하고 있고 기반시설 설치비용, 은 건축허가나 토지형질변경 허가 등 허가를 받은 경우에 부과하도록 하고 있다.

결국 지정당시 이미 개발이 일어난 것에 대해서는 기반시설설치비용을 부과하지 않지만 이후에 개발행위에 대해서는 설치비용을 부과하는 형태이다 이는 구역. 지정 이후에 발생할 개발행위의 경우에는 설치비용에 대한 부담으로 해당 구역 에 입지를 회피할 가능성이 크다는 것을 의미한다 따라서 개발압력이 높은 지역. 에서의 후발 개발행위는 기반시설부담구역 이외 지역으로 입지할 가능성이 높으

며 점적으로 파편화된 또 다른 난개발이 조장되는 제도의 역기능이 발생할 가능, 성이 농후하다는 것이다.

기술적 관점에서의 문제점 2)

부과대상 제외시설의 무원칙성 (1)

기반시설부담구역내에서 기반시설부담을 면제하거나 감면할 수 있는 시설 및 사업의 종류가 너무 많고 일정한 원칙 없이 나열되어 있다 국토계획법 별표( [ 1], 부록 참조 이러한 현상의 원인은 년 기반시설부담금에 관한 법률 의

< 1> ). 2006 ｢ ｣

제정에 따라 제도의 성격이 조세에 준하는 것으로 바뀌면서 감면 및 면제시설조, 차도 조세를 감면하는 기준으로 바뀌었기 때문이다 즉 종전 제도의 기준이 제도. 의 성격과 목적이 바뀐 현행 기반시설부담구역제도로 환원되면서 이에 대한 정 리가 이루어져야 함에도 불구하고 그대로 승계되었기 때문에 발생하고 있다 앞. 서 언급하였지만 제도의 성격이 준조세에서 실제 기반시설설치비용을 확보하기 위한 것으로 바뀌었음에도 불구하고 단지 경제활성화나 조세의 형평성을 고려하 여 선택된 감면이나 면제시설들을 그대로 받아들였다는 것이다.

기반시설 관련 유사 부담금제도에서 나열하고 있는 면제 또는 감면시설을 현행 기반시설부담구역제도의 그것과 비교분석하여 보면 해당시설들의 유사함이 여실 히 드러남을 볼 수 있다 특히 개발이익환수법 에 따른 개발부담금 수도권정비. ｢ ｣ , ｢ 법 에 따른과밀부담금 도시교통촉진법 상의 교통유발부담금 등에서 감면 및｣ , ｢ ｣ 면제시설로 정한 것들을 대거 포함시켰음을 알 수 있다 부록(< 2, 3, 4> 참조).

이로 인하여 현재 난개발의 주범인 공장이 감면시설에 포함되어 있는가 하면 아마도 산업을 활성화하기 위한 조치로 보임 산림협동조합과 수산업협동조합

( ), ,

외국정부기관 등에서 설치한 건축물은 건축물의 종류와 의도가 무엇인지 확실하 지 않은 상황에서 무조건 감면 또는 면제하는 것으로 드러났다 심지어는 주차장. 과 폐기물처리시설 학교 사회문화복지시설 등 그 자체로서 기반시설 성격, , ․ ․

기반시설까지도 감면 및 면제시설에 포함되어 있다 또한 대규모 개발사업을 통. 한 계획입지의 경우에는 당연히 자체적으로 기반시설을 설치함에도 불구하고 감 면 및 면제시설 대상에 나열되어 불필요한 법조항을 남발하고 있다 이미 종전. 제도의 시행 당시에도 면제 및 감면시설에 대한 형평성 문제가 끊임없이 제기되 어 많은 민원이 발생하였다는 것을 상기할 필요가 있다.

부담금유형

(31) 부담금 근거법 주관부처 설치

년도

징수액 (‘05)

원인자 이용자 ( )

부담금 (16)

도로 부대공사비용부담금 도로법 국토해양부 1961 -

도로 원인자부담금 도로법 국토해양부 1961 75

하수도 원인자부담금 하수도법 환경부 1966 595,431 도시공원 원인자부담금 도시공원법 국토해양부 1980

관광지등 지원시설

이용자분담금 관광진흥법 문화관광부 1985/

1998 1,366 관광지등 지원시설

원인자부담금 관광진흥법 문화관광부 1986 -

교통유발부담금 도시교통정비촉진법 국토해양부 1990 122,444 산업단지 원인자부담금 산업입지및개발에관한법률 국토해양부 1990 - 산업단지 이용자부담금 산업입지및개발에관한법률 국토해양부 1990 16

수도 원인자부담금 수도법 환경부 1991 157,474 수도권 과밀부담금 수도권정비계획법 국토해양부 1994 121,085 유통단지 원인자부담금 유통단지개발촉진법 국토해양부 1995 - 유통단지 이용자부담금 유통단지개발촉진법 국토해양부 1995 -

혼잡통행료 도시교통정비촉진법 국토해양부 1996 14,557 공공시설관리자비용부담금 도시개발법 국토해양부 2000 - 도시개발구역밖의도시개발

시설및추가설치비용부담금 도시개발법 국토해양부 2000 -

시설 부담금

(4)

집단에너지공급시설

건설비용부담금 집단에너지사업법 산업자원부 1987 106,103 산업단지 시설부담금 산업입지및개발에관한법률 국토해양부 1990 - 유통단지 시설부담금 유통단지개발촉진법 국토해양부 1995 -

학교용지부담금 학교용지확보에관한특례법 교육

인적자원부 1995 49,236 표

< 3-3> 기반시설 관련 부담금의 유형

단위 백만원 ( : )

부담금

유형(31) 부담금 근거법 주관부처 설치

년도

징수액 (‘05)

수익자 부담금

(4)

광역교통시설부담금 대도시권광역교통관리에

관한특별법 국토해양부 2001 133,374 기반시설부담비용 국토계획법 국토해양부 2003 1,982

지방자치단체

공공시설수익자분담금 지방자치법 행정안전부 1998 131,750 댐건설주변지역

수익자부담금

댐건설및주변지역지원

등에 관한법률 국토해양부 1999 -

손괴자 부담금

(5)

도로 손궤자부담금 도로법 국토해양부 1961 -

하수도 손괴자부담금 하수도법 환경부 1966 -

농어촌도로손괴자부담금 농어촌도로정비법 행정안전부 1991 - 수도 손괴자부담금 수도법 환경부 1991 1,130 항만시설 손괴자부담금 항만법 해양수산부 1991 - 예치금(1) 소하천소요공사비예치금 소하천정비법 소방방재청 1995 650 개발이익

환수금(1) ^{개발부담금} 개발이익환수에관한법률 국토해양부 1990 122,123

합계 1,558,796

표 기반시설 관련 부담금의 유형 계속

< 3-3> ( )

단위 백만원 ( : )

부담구역지정기준의 모호에 따른 행정낭비 초래 (2)

기반시설부담구역제도의 또 하나 기술적 문제는 구역지정기준이 모호하다는 것이다 법에서는 제도의 변화로 인하여 행위제한이 해제완화되는 지역은 의. ․ 무적으로 구역을 지정토록 하고 있다 기반시설부담구역이 필요한 지역은 소규. 모 개발이 집중되는 지역이고 이러한 소규모 개발이 집중된다는 의미는 물리 적제도적으로 개발가능한 토지이며 개발수요가 있다는 것을 의미한다 그렇다․ . 면 단순히 제도의 변화로 인하여 해당 지역이 개발가능한 토지이거나 개발수요 가 있다고 판단되어지는 징후가 전혀 없다하더라도 의무적으로 구역지정을 해야 한다는 의미가 된다 이는 제도변화로 인하여 개발행위에 의한 난개발 우려 가능.