관광(단)지 조성계획 수립 지침 마련을 위한 기초연구

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관광(단)지 조성계획 수립 지침 마련을 위한 기초연구

이원희

관광진흥법에 따르면 조성계획은 “관광지나 관광단지의 보호 및 이용 을 증진하기 위하여 필요한 관광시설의 조성과 관리에 관한 계획”으로 정의할 수 있으며, 그동안 조성계획은 관광(단)지의 개발방향을 설정하고 조성사업의 실행을 위한 법정계획으로서 역할을 담당해왔습니다. 그러나 기존의 관광(단)지 조성계획은 물적 공간 및 시설 위주의 계획, 계획 자체 에 대한 타당성 검토 미흡, 사후 관리운영 계획 소홀, 지역주민과 다양한 이해관계자 참여 부족 등 여러 문제가 지적되어 왔습니다.

따라서 이번 기초연구에서는 조성계획 수립과 관련하여 실제로 문제가 발생되고 있는 이슈나 계획 항목은 무엇인지 파악하고, 향후 이러한 문제 점들이 개선 보완될 수 있는 방안을 검토하였습니다. 본 연구를 통해 최종 적으로 도출된 계획 지침(안)은 관광콘텐츠 및 프로그램 등 진흥계획의 강조, 관광수요 예측 및 개발규모 산정의 신뢰성 제고, 계획 자체의 타당성 분석 강화, 투자비와 재원조달계획 등 사업화 계획의 정교화, 관광시설 운영 및 사후 관리계획 개선 방안을 포함하고 있습니다.

본 연구의 주요 결과가 향후 관광(단)지 조성계획의 수립 및 승인 과정 에서 문화체육관광부 뿐만 아니라 광역 및 기초지자체, 공공법인, 민간사 업자 등 공공 및 민간부문에서 적극적으로 참고 활용될 수 있기를 기대합 니다. 마지막으로 이번 연구를 위해 자문과 도움을 주신 관련 학계 및 연구기관, 업계 전문가 분들께 감사의 말씀을 드립니다.

2016년 8월 한국문화관광연구원 원 장 김 정 만

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연구개요

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1. 서 론

가. 연구 배경 및 목적

1) 연구 배경

○ ‘조성계획’이란 “관광지나 관광단지의 보호 및 이용을 증진하기 위하 여 필요한 관광시설의 조성과 관리에 관한 계획”으로 정의됨

○ 관광(단)지는 지정 후 2년 이내에 조성계획을 수립하고, 해당 시·도 지사의 승인을 득한 후 조성사업을 추진하도록 명시되어 있음

○ 현행 관광진흥법령에서는 관광(단)지 조성계획에 포함해야 할 내용 으로 관광시설계획, 투자계획, 관리계획을 규정하고 있으나, 계획의 구성 체계나 내용 작성 등에 관한 명확한 지침이 없는 실정임

○ 때문에 기존의 조성계획은 물적 공간 및 시설 위주 계획, 계획 자체 에 대한 타당성 검토 미흡, 사후 관리운영 계획 소홀, 해당 지역주민 과 다양한 이해관계자 참여 부족 등 문제가 지적되어 왔음

○ 따라서 관광(단)지 조성계획 수립을 위한 지침(안)을 마련함으로써 보다 실효성 있고 합리적인 계획 수립을 촉진하고, 지정 관광(단)지 조성사업의 원활한 추진을 도모할 필요가 있음

2) 연구 목적

○ 첫째, 관광(단)지 지정 전후의 조성계획 수립 및 승인 실태를 조사하 고, 주요 문제점과 한계를 분석하고자 함

○ 둘째, 실효성 있고 합리적인 관광(단)지 조성계획 수립을 위한 기본 원칙과 공통 내용 항목을 도출하고자 함

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나. 연구 범위 및 방법

1) 연구의 범위

○ 공간적 범위 : 전국의 시·도

○ 시간적 범위 : 2015년 말 기준

○ 내용적 범위

- 조성계획 수립 실태 및 문제점 분석 - 선행연구 및 유사지침 사례 검토 - 조성계획 관련 이해관계자 의견수렴 - 조성계획 수립 개선방안

- 조성계획 수립 지침(안) 도출

2) 연구의 방법

○ 문헌자료 수집 분석

- 최근 5년 이내 수립된 조성계획 보고서 사례들을 수집하여 계획체 계와 내용항목 등을 분석하고, 기존 선행연구 및 유사한 지침 사례 들을 검토하고 시사점을 도출함

○ 심층면담 및 의견조사

- 조성계획의 실태와 문제점 분석을 위해 지자체 공무원, 공공법인, 민간사업자, 용역기관 등을 대상으로 심층 인터뷰를 진행함 - 조성계획 수립의 기본원칙, 계획보고서 체계, 내용항목 등에 관한

지침 도출을 위해 관계 전문가 의견 설문조사를 실시하였음

○ 자문회의 및 원고자문

- 연구의 수행과정에서 자문회의를 개최하고, 수요추정 및 타당성 검토, 관리운영계획 수립에 관한 전문가 자문을 활용하였음

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2. 조성계획 수립 실태 및 문제점 분석

가. 조성계획 수립 현황 분석

○ 전국의 신규 관광지 지정 수요는 점차 감소 추세이며 기존 관광지의 활성화를 위한 수정계획에도 반영될 수 있는 지침(안)이 요청됨

○ 관광(단)지의 주요자원이 바다, 산림 등 자연자원에 의존하고 있음 을 고려할 때 환경적으로 지속가능한 개발원칙이 고려되어야 함

○ 지정 관광지 경우 조성사업 추진주체가 대부분 공공임을 감안할 때, 조성계획 수립 시 공공의 편익창출 가치를 강조할 필요가 있음

○ 또한 관광(단)지의 민간부문 집행실적율과 부지 분양 실적율이 저조 함을 고려할 때 계획 자체의 타당성 검토를 강화할 필요가 있음

○ 조성계획 승인까지 2년 이상 장기간 소요되는 주된 이유는 사유지 매입 등 토지확보의 어려움, 각종 영향평가 이행 및 관계행정기관과 의 협의, 복잡한 인허가 절차 등으로 인한 지연으로 파악됨

○ 기존의 관광(단)지 조성계획 수립은 사업 타당성에 책임을 갖지 않 는 외부 용역업체에 대한 의존도가 매우 높은 것으로 분석됨

나. 조성계획 보고서 사례 분석

○ 2011년부터 2015년 사이 최초 조성계획이 승인된 지정 관광지 7개 소, 지정 관광단지 5개소의 보고서 사례를 수집하여 분석하였음

○ 그 결과, 관광콘텐츠와 프로그램 등 관광진흥계획 내용이 매우 미흡 하였으며 경관 및 환경보전을 위한 계획 수립도 개선이 필요함

○ 또한 사업추진체계, 재원조달계획, 타당성 분석, 파급효과 분석 등 사업화(투자)계획 부문도 시급히 개선이 필요한 것으로 분석됨

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3. 선행연구 및 유사지침 사례 검토

가. 기존 선행연구 결과 분석

○ 조성계획 수립 단계에서 타당성 검증이 충분히 이루어지지 않고, 단 순한 시설개발계획서에 그치고 있는 문제점이 계속 지적되었음

○ 대부분의 조성계획은 토지이용이나 시설배치 계획에 초점이 맞추어 져 있으며, 법적 인·허가 상 필요한 내용 위주로 수립되고 있음

○ 따라서 향후에는 개발계획과 실시계획으로 이원화하고 사업 타당성 분석 평가 및 관광콘텐츠·프로그램 계획을 강조할 필요가 있음

○ 권역별 관광개발계획 수립 지침 연구에서는 의무적 사항과 선택적 사항을 시․도지사가 지역 특성에 따라 적용할 수 있도록 제안함

○ 조성계획 수립단계에서는 개발의 목표와 방향, 개발의 내용과 규모 를 결정하고, 보다 체계적인 사업성 검토가 이뤄질 필요가 있음

나. 국내 유사 지침 사례 분석

○ 기본구상 단계의 개발 컨셉 및 구체적인 콘텐츠와 이를 활용할 수 있는 시설유형과 규모, 프로그램 운영계획 등을 마련할 필요가 있음

○ 친환경 지침 사례에서는 계획수립 단계 지표로서 자연 순응형 계획, 원형보존 녹지 설정, 경관보호계획 수립, 친환경 주차장, 무장애 이 용시설, 에너지 절약, 친환경 건축물 설치 등을 강조하고 있음

○ 국토교통부의 지구단위계획 수립 지침은 지역의 난개발을 방지하고 지속가능하고 친환경적인 개발 관리를 도모하기 위해 마련되었음

○ 관광휴양형 지구단위계획 지침에서는 토지이용 및 기반시설, 건축, 경관, 환경, 체육시설의 설치 등에 관한 계획기준을 제시하고 있음

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○ 또한 사업면적이 30만㎡ 이상인 경우에는 조성계획 승인 전에 환경 부의 환경영향평가 협의를 요청하여야 함

4. 조성계획 관련 이해관계자 의견 수렴

가. 설문조사 결과 분석

○ 지난 7월 엔지니어링업체, 관광대학, 광역 및 기초지자체, 연구기관, 공공기관 등 전문가 총31명을 대상으로 설문조사를 실시하였음

○ 그 결과, 사업화(투자) 계획 부문이 중요도에 비해 실제 수행도가 낮게 나타나 조성계획 수립 지침 마련 시 보완될 필요가 있음

○ 향후 조성계획서에 추가되어야 할 항목으로 개발 컨셉, 콘텐츠 개발, 프로그램 운영 계획, 주민 등 지역사회와의 협력 등을 제안하였음

○ 계획의 적정성 및 타당성을 중점적으로 검토하고, 타 지역과 차별화 된 계획 수립을 장려하며, 정확한 분석방법 및 신뢰할 수 있는 자료 를 활용하고, 현실 가능한 재원조달계획을 수립하도록 해야 함

나. 자문회의 및 인터뷰

○ 연구 자문회의에서는 관광개발사업의 특성상 기존의 수요 뿐 아니라 새로운 수요 창출을 위한 전략 수립 필요성이 제기되었음

○ 또한 지정 관광지와 관광단지 사업 추진주체가 대체로 공공과 민간 으로 구분되는 특징을 감안할 때, 개발계획의 타당성 검토 시 차별 화된 기준을 제시할 필요성이 언급되었음

○ 조성계획 수립 과정에서 실제로 문제가 발생되고 있는 이슈나 계획 항목이 향후 개선 보완될 수 있도록 지침을 도출할 필요가 있으며,

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민간이나 지자체 등에 불필요한 규제나 부담으로 작용하지 않도록 지침을 되도록 단순화·간소화할 필요가 있음

5. 조성계획 수립을 위한 지침 도출

가. 지침 도출 방향

○ 본 연구에서는 수요시장 트렌드에 부합하는 관광, 환경 친화적이고 지속가능한 관광, 국민여가와 복지에 기여하는 관광의 실현을 관광 (단)지 조성계획 수립의 기본원칙으로 제시하였음

○ 조성계획서의 내용 체계는 계획의 개요, 개발여건(현황) 분석, 기본 구상, 기본계획, 진흥계획, 사업화(투자)계획, 관리운영계획 등 7개 부문으로 구분되며, 총36개의 필수·선택 항목을 포함하고 있음

○ 기존 조성계획의 주요 문제점에 대한 개선방안으로 논의되었던 관광 콘텐츠 및 프로그램 등 진흥계획 강조, 관광수요 예측 및 개발규모 산정의 신뢰성 제고, 조성계획 자체의 타당성 분석 강화, 투자비와 재원조달계획 등 사업화 계획의 정교화, 관광시설운영 및 사후 관리 계획 수립 개선을 위한 고려사항들을 지침 내용에 반영함

○ 또한 타 관계부처 법률 및 제반 영향평가 과정에서 검토되는 계획 항목들은 지침에서 가급적 제외하거나 내용을 간소화하였음

나. 지침 주요 내용

○ 조성계획은 사업목적과 개발방향을 명확히 설정하여야 하며, 주민과 전문가 등 이해관계자 의견을 수렴하여 종합적으로 수립되어야 함

○ 조성계획 수립을 위한 기본원칙은 첫째, 최근의 관광시장 트렌드 및

ix 세부 목표시장 특성에 부합할 수 있는 고유 테마와 콘텐츠를 확보하 고, 새로운 수요시장 창출을 위한 전략을 마련하여야 함

○ 둘째, 장래 토지이용에 관한 계획을 수립하되 쾌적하고 편리한 관광 여건을 조성하고 관광자원과 자연경관을 보전하는 등 환경 친화적 인 개발이 추진될 수 있도록 하여야 함

○ 셋째, 관광(단)지 개발 및 운영 과정에서 지역사회의 참여와 협력을 유도할 수 있는 지역사회 통합형 계획을 수립하여야 함

○ 활동 프로그램은 관광(단)지 내에 도입되어야 할 관광활동을 선정하 는 것으로서 충분한 도입근거와 타당성, 차별성을 가질 필요가 있음

○ 수요예측의 경우 시계열 분석, 중력모형, 회귀분석 등 적합한 방식을 사용하되, 연차별 증가율에 대한 합리적 기준을 제시할 필요가 있음

○ 토지이용계획 수립 시, 보전지역과 개발지역을 분리하여 무분별한 난개발을 사전에 예방하고, 국토교통부의 지구단위계획 수립 지침 을 준용할 것을 제안하고 있음

○ 교통계획 수립 시 타당성 있는 주차 수요예측을 통해 적정 규모의 주차장 면적을 산출하되, 충분한 그늘을 조성하고 친환경적인 투수 성 포장을 도입하는 것이 바람직함

○ 관광(단)지 내에 안전한 보행자 전용도로를 확보하고 노인과 장애인 등 사회적 약자를 위한 무장애 이용시설을 조성할 필요가 있음

○ 향후 관광(단)지 조성계획은 지역이 보유한 자원 및 고유한 특성을 고려하여 다른 지역과 차별화되는 매력 요소 및 경쟁력 있는 콘텐츠 와 프로그램 개발을 중심으로 수립되어야 함

○ 또한 지역의 고유한 자원과 스토리를 토대로 지역의 관광이미지와 정체성을 강화시킬 수 있는 브랜드 마케팅 전략이 필요함

○ 사업화(투자)계획 부문에서는 수요예측 및 규모산정 근거를 토대로

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필요물량을 제시하고, 명확한 근거자료에 기반 한 공시단가를 적용 하여 사업비를 산출하도록 제안하고 있음

○ 재원조달계획은 국비, 지방비, 민간투자비 등 주체별로 나누어 산정 하며, 특히 민간사업자 투자 재원조달계획은 자기자본 및 타인자본 조달 가능성을 제시할 수 있는 증빙자료를 첨부할 필요가 있음

○ 대부분의 관광지와 같이 사업주체가 공공인 경우에는 경제적 타당 성, 재무적 수익성, 정책적 타당성 분석을 함께 실시할 필요가 있음

○ 반면 관광단지와 같이 사업주체가 민간인 경우 재무적 수익성과 정 책적 타당성 분석을 실시해야 하며, 토지 및 시설 분양(매각) 계획 등을 함께 고려해야 함

○ 관광시설의 운영계획은 비수기 대책을 포함하여 일별, 월별, 계절별, 연간 운영계획 및 운영조직체계를 마련하여야 함

○ 사후 관리계획은 관광객, 자원, 안전, 환경위생, 서비스 관리 등으로 구분되며, 대상지 특성에 따라 통합적으로 수립 가능함

○ 조성계획 수립권자(조성권자)는 관광(단)지 전체 부지의 운영 및 관 리에 대한 총괄적 책임을 가지며, 효율적인 관리 운영을 위해 가능 한 ‘관리운영조직(기구)’의 설치를 고려할 필요가 있음

xi

제1절 연구 배경 및 목적 ··· 3

1. 연구 배경 ··· 3

2. 연구 목적 ··· 4

제2절 연구 범위 및 방법 ··· 5

1. 연구 범위 ··· 5

2. 연구 방법 ··· 7

제2장 조성계획 수립 실태 및 문제점 분석 ··· 9

제1절 조성계획 수립 현황 분석 ··· 11

1. 관광(단)지 지정 현황 ··· 11

2. 조성계획 수립 실태 ··· 21

3. 조성계획 변경 내용 ··· 25

제2절 조성계획 보고서 사례 분석 ··· 27

1. 분석대상 및 기준 ··· 27

2. 분석결과 ··· 27

제3절 주요 시사점 ··· 32

제3장 선행연구 및 유사지침 사례 검토 ··· 35

제1절 기존 선행연구 결과 분석 ··· 37

1. 관광지등 제도 개선방안 관련 연구 ··· 37

2. 권역별 관광개발계획 수립 관련 연구 ··· 40

3. 지역관광개발사업의 평가·모니터링 연구 ··· 44

제2절 국내 유사 지침 사례 분석 ··· 49

1. 관광자원개발 가이드라인 ··· 49

2. 친환경 관광개발 가이드라인 ··· 53

3. 타 관계부처 유사 지침 ··· 58

제3절 주요 시사점 ··· 65

xii

제1절 설문조사 결과분석 ··· 69

1. 조사 개요 ··· 69

2. 분석 결과 ··· 69

제2절 자문회의 및 인터뷰 조사 ··· 80

1. 용역기관 및 계획전문가 ··· 80

2. 광역 및 기초지자체 담당자 ··· 81

3. 공공법인 및 민간사업자 ··· 82

제3절 주요 시사점 ··· 83

제5장 조성계획 수립 개선 방안 ··· 85

제1절 조성계획의 위상 정립 ··· 87

1. 조성계획의 목적 ··· 87

2. 조성계획의 위상 ··· 87

3. 조성계획의 지향 가치 ··· 88

제2절 조성계획의 수립 체계 ··· 94

1. 조성계획의 수립 주체 ··· 94

2. 조성계획의 수립 절차 ··· 95

3. 조성계획의 구성 체계 ··· 96

제3절 주요 이슈별 개선방안 ··· 99

1. 시설과 콘텐츠의 균형 개발 ··· 99

2. 신뢰할 수 있는 계획 수립 ··· 101

3. 사업의 타당성 분석 강화 ··· 103

4. 현실적인 투자 계획 수립 ··· 106

5. 사후 관리운영 계획 개선 ··· 108

제4절 조성계획의 수립 지침 ··· 111

1. 지침 도출 방향 ··· 111

2. 지침 주요 내용 ··· 113

xiii

제6장 결론 및 제언 ··· 117

제1절 결 론 ··· 119

제2절 정책제언 ··· 121

참고문헌 ··· 123

ABSTRACT ··· 125

부록 1. 관광지등 조성계획 수립 지침(안) ··· 127

부록 2. 전문가 의견조사 설문지 ··· 143

xiv

<표 1-1> 관광진흥법 시행규칙 상 조성계획의 내용 ··· 4

<표 2-1> 전국 지정 관광지 현황(2015) ··· 11

<표 2-2> 전국 지정 관광단지 현황(2015) ··· 12

<표 2-3> 연도별 관광지 지정개소 추이(최초지정) ··· 13

<표 2-4> 연도별 관광단지 지정개소 추이(최초지정) ··· 14

<표 2-5> 입지 유형별 관광지 현황(2015) ··· 15

<표 2-6> 입지 유형별 관광단지 현황(2015) ··· 15

<표 2-7> 관광자원별 관광지 현황(2015) ··· 16

<표 2-8> 관광자원별 관광단지 현황(2015) ··· 16

<표 2-9> 추진단계별 관광지 현황 ··· 17

<표 2-10> 추진단계별 관광단지 현황 ··· 17

<표 2-11> 추진주체별 관광지 현황 ··· 18

<표 2-12> 추진주체별 관광단지 현황 ··· 18

<표 2-13> 관광지 및 관광단지 집행실적율 ··· 19

<표 2-14> 관광지 부지조성 실적 현황 ··· 19

<표 2-15> 관광단지 부지조성 실적 현황 ··· 20

<표 2-16> 관광지 조성계획 수립 여부(2015) ··· 21

<표 2-17> 관광단지 조성계획 수립 여부(2015) ··· 21

<표 2-18> 관광지 최초 지정 이후 최초 조성계획 승인 소요기간 ··· 22

<표 2-19> 관광단지 최초 지정 이후 최초 조성계획 승인 소요기간 ··· 22

<표 2-20> 조사대상 관광지 및 관광단지 ··· 23

<표 2-21> 지정 관광(단)지 조성계획 수립기관 유형 ··· 24

<표 2-22> 지정 관광지의 조성계획 변경 승인 여부 ··· 25

<표 2-23> 지정 관광단지의 조성계획 변경 승인 여부 ··· 25

<표 2-24> 관광(단)지 조성계획 변경의 주요 내용 ··· 26

<표 2-25> 관광지 조성계획 보고서의 내용체계 분석 ··· 28

<표 2-26> 관광단지 조성계획 보고서의 내용체계 분석 ··· 30

<표 2-27> 관광(단)지 조성계획 보고서 내용체계 분석 종합 ··· 31

<표 3-1> 관광지 제도의 주요 문제점 및 개선방안(예시) ··· 38

<표 3-2> 관광(단)지 개발계획 수립 가이드라인(예시) ··· 40

<표 3-3> 관광개발계획의 특징 및 위상 비교 ··· 43

xv

<표 3-4> 권역별 관광개발계획 제도의 개선방안 ··· 44

<표 3-5> 지역관광개발사업 평가 검토항목과 지표 ··· 48

<표 3-6> 관광자원개발 매뉴얼 상의 개발계획 수립 관련항목 ··· 50

<표 3-7> 관광지 개발계획 가이드라인 상의 계획 구성항목 ··· 51

<표 3-8> 계획수립 단계에서 관리운영계획에 관한 권고지표 ··· 52

<표 3-9> 계획수립 단계에서 시설 조성 이전 콘텐츠 확보에 관한 권고지표 ·· 53

<표 3-10> 저탄소 녹색 관광자원개발 가이드라인 중 계획수립 단계 지표 ·· 54

<표 3-11> 자연친화적 관광개발지표 중 개발기본계획 관련 내용 ··· 56

<표 3-12> 대규모 관광단지 조성사업 체크리스트 중 일부 요약 ··· 57

<표 3-13> 관광휴양형 지구단위계획 수립기준의 주요내용 ··· 59

<표 3-14> 도시공원 조성계획의 일반적인 수립기준 ··· 61

<표 3-15> 관광지등 지정 시 전략환경영향평가 주요 검토 및 고려사항 ··· 62

<표 3-16> 환경영향평가 시 분야별 평가항목 ··· 64

<표 4-1> 조성계획의 내용이 관광(단)지 조성을 위해 중요한 사항 반영 여부 ·· 70

<표 4-2> 조성계획이 관광(단)지 조성사업의 지침서 역할 수행 여부 ··· 70

<표 4-3> 관광(단)지 조성계획 수립 및 승인상 주요 문제점 ··· 71

<표 4-4> 관광(단)지 조성계획의 내용 작성 수준 ··· 72

<표 4-5> 관광(단)지 개발 시 궁극적인 추구 목표 ··· 72

<표 4-6> 조성계획의 구성 부문별 중요도 및 수행도 평가 ··· 72

<표 4-7> 조성계획 보고서 내용항목에 대한 필요도 평가 ··· 74

<표 4-8> 조성계획 수립 지침 마련 시 기대효과 ··· 79

<표 5-1> 관광(단)지 조성계획 보고서 내용체계(안) ··· 97

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[그림 1-1] 관광(단)지 개발 프로세스 상 연구의 범위 설정 ··· 6 [그림 4-1] 계획의 구성 부문별 중요도 및 수행도 비교 ··· 73 [그림 5-1] 내부적 역량 구축을 위한 전문 조직체계 사례 ··· 94 [그림 5-2] 관광(단)지 조성계획 수립 지침 도출 방향 ··· 112

서 론

제1절

연구 배경 및 목적

1. 연구 배경

정부는 1961년 ‘관광사업진흥법’을 제정하고 1963년 관광지역 제도 를 도입하였으며, 1964년 관광지역(이하 ‘관광지’) 지정 및 관광지 개발 조성계획 제도의 기틀을 마련하였다. 이후 1975년 국제수준의 관광단지 개발을 촉진하여 관광산업 발전의 기반 마련을 목적으로 ‘관광단지개발촉 진법’을 제정하였으며, ‘관광사업진흥법’에 의해 관광지 조성계획 또는 관광단지 개발계획을 수립하도록 하였다. 이후 1975년 ‘관광사업진흥법’

을 ‘관광기본법’과 ‘관광사업법’으로 이원화하고, 1986년 ‘관광사업법’을

‘관광진흥법’으로 명칭을 개정하는 동시에 ‘관광단지개발촉진법’을 흡수 통합하여 현재에 이르는 법체계가 마련되었다.

현행 관광진흥법에 따르면 ‘관광지’란 “자연적 또는 문화적 관광자원 을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역”을 말하며,

‘관광단지’는 “관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광 거점 지역”으로 정의된다. 아울러 ‘조성계획’이 란 “관광지나 관광단지의 보호 및 이용을 증진하기 위하여 필요한 관광시 설의 조성과 관리에 관한 계획”으로 명시되어 있다. 관광진흥법상 관광지 및 관광단지는 지정 이후 2년 이내에 조성계획을 수립하고, 해당 시·도지 사의 승인을 득한 후 조성사업을 추진하도록 하고 있다.

관광진흥법령에서는 관광(단)지 조성계획에 포함해야 할 내용으로

<표 1-1>과 같이 관광시설계획, 투자계획, 관리계획을 규정하고 있으나, 계획의 구성 체계나 내용 작성 등에 관한 명확한 지침이 없는 실정이다.

때문에 기존의 조성계획은 물적 공간 및 시설 위주의 계획, 계획 자체에 대한 타당성 검토 미흡, 사후 관리운영 계획 소홀, 지역주민과 다양한

이해관계자 참여 부족 등 문제가 지적되어 왔다. 따라서 관광(단)지 조성 계획 수립을 위한 원칙과 지침을 마련함으로써 보다 실효성 있고 합리적 인 계획 수립을 촉진하고 조성사업의 원활한 추진을 도모할 필요가 있다.

관련 선행연구인 󰡔관광지 제도 개선 방향 연구󰡕에서는 지정 관광지 제도의 유지(개선), 종료, 폐지(해지) 대안을 검토한 바 있으며(김향자, 2010), 󰡔계획기능 제고를 위한 관광(단)지 조성계획 수립방안󰡕 연구에서 는 조성계획의 기능과 역할 재정립을 위한 개선 방안을 제시한 바 있다(박 경열, 2011). 이러한 맥락 속에서 본 기초연구는 관광(단)지 조성계획 수 립 단계에 초점을 두고 광역 및 기초지자체, 공공법인, 민간사업자 등이 참고 활용할 수 있는 기본지침(안)을 도출하고자 한다.

<표 1-1> 관광진흥법 시행규칙 상 조성계획의 내용

1. 관광시설계획

가. 공공편익시설, 숙박시설, 상가시설, 운동·오락시설, 휴양·문화시설 및 그 밖의 시설지구로 구분된 토지이용계획

나. 건축연면적이 표시된 시설물설치계획

다. 조경시설물, 조경구조물 및 조경식재계획이 포함된 조경계획 라. 그 밖의 전기·통신·상수도 및 하수도 설치계획

마. 관광시설계획에 대한 관련부서별 의견 2. 투자계획 가. 재원조달계획

나. 연차별 투자계획

3. 관광지등의 관리계획

가. 관광시설계획에 포함된 시설물의 관리계획

나. 관광지등의 관리를 위한 인원 확보 및 조직에 관한 계획 다. 그 밖의 관광지등의 효율적 관리방안

2. 연구 목적

첫째, 관광(단)지 지정 전후 조성계획 수립 및 승인 실태를 조사하고 주요 문제점과 한계를 분석하고자 한다.

- 수립기관, 예산 및 기간, 계획체계, 내용수준, 변경여부 등 둘째, 실효성 있고 합리적인 관광(단)지 조성계획의 수립을 위한 기본 원칙과 공통 내용항목을 도출하고자 한다.

- 조성계획의 위상, 기능에 맞는 내용체계 및 작성방향 제시

제2절

연구 범위 및 방법

1. 연구 범위

가. 공간적 범위 : 전국의 시·도

나. 시간적 범위 : 2015년 말 기준

다. 내용적 범위

○ 관광(단)지 조성계획 수립 실태 및 문제점 분석 - 수립기관, 예산 및 기간, 계획규모, 과정 및 절차 등 - 계획체계, 구성항목, 내용수준, 상위계획과의 연계성 - 조성계획 수립 및 승인 시 주요 문제점과 한계 분석

○ 관련 선행연구 검토 및 타 분야 유사사례 조사

- 지정 관광(단)지 제도 개선, 권역별 관광개발계획 수립, 지역관광 개발사업 평가 등에 관한 선행연구 검토

- 관광개발계획 수립관련 지침, 지속가능(친환경) 가이드라인, 국 토 및 도시계획 등 타 분야의 유사사례 조사

○ 관광(단)지 조성계획 수립 개선방안 및 지침 도출 - 조성계획의 위상 및 기능, 조성계획 수립의 원칙 - 계획 수립 주체 및 절차, 계획 보고서 구성 체계 - 조성계획의 주요 이슈별 개선 방안

- 조성계획의 수립 지침(안) 도출

개발방침 설정

기본구상(안) 작성 및 타당성 검토

토 지 확 보 (민간사업자)

관광(단)지 지정/고시 (시 ∙ 도지사)

각종 영향 평가 (사업시행자)

조성계획 승인 / 고시 (시 ∙ 도지사)

조성사업 시행허가 (사업시행자가 아닌자)

관광단지 기반시설공사 (사업시행자)

조성토지 처분 (사업시행자)

관리 ∙ 운영 (시행자 ∙ 위탁)

투 자 유 치

사업계획승인

개별시설 설치 관련법규 의제

전략환경영향평가, 사전재해영향성검토 등

환경영향평가 교통영향분석 및 개선대책

사전재해영향성검토 (개발사업) 에너지사용계획협의 토지용도관련 상위계획

(수도권정비계획, 제주종합계획) 권역별관광개발계획

* 용지매수 및 보상업무 지자체 위탁가능 용지매수 및 보상

[그림 1-1] 관광(단)지 개발 프로세스 상 연구의 범위 설정

2. 연구 방법

가. 문헌자료 수집 분석

최근 5년간 수립된 관광(단)지 조성계획 보고서 사례들을 수집하여 계획체계, 내용항목 등을 분석하고 문제점을 확인하였다. 그리고 관광 (단)지 제도 개선, 권역별 관광개발계획 수립, 지역관광개발사업 평가 등 관련 선행연구를 검토하여 시사점을 도출하였다. 또한 관광개발계획 수립 관련 지침, 지속가능한 관광개발 가이드라인, 국토 및 도시계획 등 타 분야의 유사사례들을 조사하였다.

나. 심층면담 및 의견조사

관광(단)지 조성계획의 수립 및 승인 실태와 문제점 분석을 위해 광역 및 기초지자체 담당공무원, 공공법인 및 민간사업자 등을 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다. 아울러 관광(단)지 조성계획의 수립 절차 및 내용, 승인 과정상의 이슈와 한계점 분석을 위해 조성계획의 수립주체(용역기 관 등)를 대상으로 심층 인터뷰를 실시하였다. 또한 관광(단)지 조성계획 수립의 기본원칙, 수립절차, 계획체계, 구성항목, 내용작성 수준 등에 관 한 기본지침 도출을 위해 전문가 의견 설문조사를 수행하고 주요 분석결 과 및 시사점을 연구에 반영하였다.

다. 자문회의 및 원고자문

연구의 목적 및 수행방향, 기본지침의 도출방안 등에 관한 각계 전문가 들의 의견 수렴을 위해 연구 진행과정에서 여러 차례의 자문회의를 개최 하였다. 또한 수요추정 및 규모산정, 신규수요 창출, 계획의 타당성 검토 강화, 사업화 계획 수립 개선, 사후 관리운영 계획 수립 등에 관하여 외부 전문가의 자문원고를 활용하였다.

조성계획 수립 실태 및 문제점 분석

시․도 지정개소 관광지명 부 산 5(1) 기장도예촌, 용호씨사이드, 황령산, 태종대, 해운대 인 천 2 마니산. 서포리

경 기 13 대성, 산장, 수동, 소요산, 장흥, 용문산, 신륵사, 한탄강, 공릉, 임진각, 내리, 백운계곡, 산정호수

강 원 40

대관령 어흘리, 등명, 연곡, 옥계, 주문진, 삼포·문암, 송지호, 화진포, 망상, 무릉계곡, 추암, 맹방, 삼척해수욕장, 장호, 초당, 속초해수욕장, 척산온천, 후곡약 수, 오색, 고씨동굴, 마차탄광촌, 영월온천, 간현, 내설악용대, 방동약수, 오토테마파 크, 아우라지, 화암, 고석정, 직탕, 구곡폭포, 청평사, 호반, 구문소, 미탄마하생태, 팔봉산, 홍천온천, 광덕계곡, 어답산, 유현문화

충 북 22

괴강, 수옥정, 다리안, 온달, 천동, 구병산, 속리산레저, 늘머니과일랜드, 송호, 장계, 무극, KBS제천촬영장, 계산, 교리, 금월봉, 능강, 만남의광장, 제천온천, 능암온천, 세계무술공원, 충온온천, 충주호체험

충 남 26

곰나루, 공주문화, 마곡사, 마곡온천, 난지도, 삽교호, 왜목마을, 대천해수욕장, 무창포해수욕장, 죽도, 서동요역사, 구드래(조성완료 미제출), 간월도, 금강하구둑, 춘장대해수욕장, 신정호, 아산온천, 덕산온천, 예당, 용연저수지, 천안종합휴양, 태조산(조성완료 미제출), 칠갑산도림온천, 만리포해수욕장, 안면도, 남당

전 북 21

석정온천, 금강호, 은파, 김제온천, 벽골제, 남원, 모항, 변산해수욕장, 위도, 모악산, 금마, 미륵사지, 왕궁보석테마, 웅포, 사선대, 오수의견, 방화동, 내장산리조트, 백제가요정읍사, 마이산회봉, 운일암 반일암

전 남 28(1)

대구도요지, 도림사, 지리산온천, 나주호, 담양호, 회산연꽃방죽, 율포해수욕장, 한국차소리문화공원, 대광해수욕장, 불갑사, 마한문화공원, 성기동, 영산호 쌀문화 테마공원, 영암 바둑테마파크, 신지명사십리, 장성호, 홍길동테마파크, 정남진 우산도-장재도, 녹진, 아리랑마을, 해신장보고, 회동, 사포, 땅끝, 우수영, 도곡온천, 운주사, 화순온천

<표 2-1> 전국 지정 관광지 현황(2015) 제1절

조성계획 수립 현황 분석

1. 관광(단)지 지정 현황

2015년 말 현재 기준 전국에 총226개 관광지가 지정되어 있다. 광역 시·도별 지정 관광지 수는 강원도가 40개소로 가장 많고 그 다음으로 경상 북도 32개소, 전라남도 28개소, 충청남도 26개소 등의 순으로 나타났다.

시․도 지정개소 관광지명

경 북 32

경산온천, 고령부례, 문경온천, 상리, 다덕약수, 오전약수, 경천대, 문장대온천, 회상나루, 안동하회, 예안현, 고래불, 장사해수욕장, 선바위, 문수, 영주부석사, 영주순흥, 풍기온천, 치산, 예천삼강, 예천포리, 울릉개척사, 울릉도, 백암온천, 성류굴, 의성탑산온천, 용암온천, 청도신화랑, 청도온천, 청송주왕산, 가산산성, 호미곶

경 남 22(2)

거가대교, 장목, 가조, 수승대, 당항포, 송정, 표충사, 사천비토, 실안, 산청전통한방 휴양, 중산, 금서, 벽계, 오목내, 부곡온천, 마금산온천, 도남, 하동묵계(청학동), 농월정, 미숭산, 합천보조댐, 합천호

제 주 15

돈내코, 미천굴, 용머리, 제주남원, 수망, 토산, 표선, 곽지, 금악 여성테마파크, 김녕해수욕장, 묘산봉, 오라(2015.5.28. 취소), 제주돌문화공원, 함덕해안, 협재해 안, 봉개휴양림

계 226(4) ※ 진한글씨는 조성계획 미수립 관광지

시도 관광단지명 관광단지 사업자

부산 (1) 오시리아(舊동부산) 부산도시공사

인천 (2) 송도 인천도시공사

강화종합리조트 ㈜오션빌

울산 (1) 강동 미정

광주 (1) 광주 어등산 광주도시공사

경기 (1) 평택호 미정

강원 (13)

알펜시아 강원개발공사

원주 오크밸리 한솔개발주식회사

휘닉스파크 ㈜보광

평창 용평 ㈜용평리조트

웰리 힐리파크 신안종합리조트㈜

홍천비발디파크 ㈜대명레저산업

라비에벨(舊무릉도원) ㈜에이엠엘앤디

신영 신영종합개발(주)

설악 한화리조트 ㈜한화호텔앤드리조트

대명설악 관광단지(舊고성 델피노골프 앤리조트) ㈜대명레저산업

한원 춘천 ㈜한원, ㈜한원개발

원주 더네이쳐 ㈜경인개발

양양 국제공항 ㈜새서울레저

<표 2-2> 전국 지정 관광단지 현황(2015)

한편 2015년 말 현재 기준 전국에 총38개 관광단지가 지정되어 있다.

광역시·도별 지정 관광단지는 강원도가 13개소로 가장 많고 그 다음으로 제주도 7개소, 경상북도 4개소, 전라남도 4개소 등의 순으로 나타났다.

시도 관광단지명 관광단지 사업자

경북 (4)

보문 경북관광개발공사

감포 경북관광개발공사

김천 온천 주식회사우촌개발

안동문화 경북관광개발공사

마우나오션 마우나오션개발㈜

경남 (1) 창원 구산해양 창원시

충남 (2) 백제문화 ㈜호텔롯데

골드힐카운티리조트 ㈜골드힐

전남 (4)

해남 오시아노 한국관광공사

여수 화양 일상해양산업주

고흥 우주해양 ㈜태인개발

여수경도 해양 전남개발공사

제주 (7)

중문 한국관광공사

팜파스종합휴양 남영산업㈜

신화역사공원 제주국제자유도시개발센터

성산포해양관광단지 ㈜보광제주,㈜제주해양과학관

예래휴양형주거단지 ㈜버자야제주리조트

록인제주 체류형복합관광단지 ㈜록인제주

제주헬스케어타운 제주국제자유도시개발센터

계 38 -

연도별 관광지 지정개소 추이를 살펴보면 1986년~1990년에 46개소, 1996년∼2000년에 38개소로 가장 많은 수의 관광지가 지정받은 것으로 나타났다. 그러나 최근 2011년∼2015년에는 신규 지정 관광지 수가 11개 소에 그쳐 감소 경향을 보이고 있다.

<표 2-3> 연도별 관광지 지정개소 추이(최초지정) 구분 1969∼

1975

1976∼

1980

1981∼

1985

1986∼

1990

1991∼

1995

1996∼

2000

2001∼

2005

2006∼

2010

2011∼

2015 계 지정

개소 13 23 24 46 22 38 26 23 11 226

누적

수 13 36 60 106 128 166 192 215 226 226

비율

(%) 5.8% 10.2% 10.6% 20.4% 9.7% 16.8% 11.5% 10.2% 4.9% 100%

자료: 문화체육관광부(2016) 내부자료 연구자 재정리.

연도별 관광단지 지정개소 추이를 살펴보면 2000년대 이후 큰 증가를 보이고 있으며, 특히 2006년~2010년 사이 15개소, 2011년∼2015년 사이 9개소, 2001년∼2005년 사이 6개소의 신규 관광단지가 지정받은 것으로 나타났다.

<표 2-4> 연도별 관광단지 지정개소 추이(최초지정) 구분 1969∼

1975

1976∼

1980

1981∼

1985

1986∼

1990

1991∼

1995

1996∼

2000

2001∼

2005

2006∼

2010

2011∼

2015 계 지정

개소 2 1 0 0 3 2 6 15 9 38

누적

수 2 3 3 3 6 8 14 29 38 38

비율

(%) 5.3% 2.6% 0.0% 0.0% 7.9% 5.3% 15.8% 39.5% 23.7% 100%

자료: 문화체육관광부(2016) 내부자료 연구자 재정리.

전국의 관광지 지정 총면적은 2015년 기준 121,890,964㎡인 것으로 집계되었으며, 2012년 기준 110,723,059㎡과 비교할 때 약10.1% 증가한 것으로 나타났다. 한편 전국의 관광단지 지정 총면적은 2015년 기준 134,123,774㎡으로 집계되었으며, 2012년 기준 140,642,051㎡과 비교 할 때 약4.6% 감소한 것으로 나타났다(박경열, 2016).

지정 관광지 1개소 당 면적은 2012년 기준 487,767㎡에서 2015년 기 준 539,341㎡로 약10.6% 증가하였다. 한편 지정 관광단지 1개소 당 면적 의 경우 2012년 3,906,724㎡에서 2015년 3,529,573㎡로 약9.7% 감소한 것으로 나타났다(박경열, 2016).

전국의 지정 관광지의 입지 유형을 산악형, 해안형, 내수면형, 내륙형, 온천형 및 복합형으로 구분하여 살펴보면 해안형 61개소, 산악형 50개소, 내수면형 43개소, 내륙형 42개소, 온천형 27개소 및 복합형 3개소로 나타 났다(박경열, 2016).

구분 개소수 지정 면적 면적 비율 산악형 50 16,559,063 13.6 해안형 61 30,597,330 25.1 내수면형 43 37,572,557 30.8 내륙형 42 18,685,323 15.3 온천형 27 14,607,433 12.0 복합형 3 3,869,259 3.2 전국 226 121,890,964 100.0

<표 2-5> 입지 유형별 관광지 현황(2015)

(단위: 개소, ㎡, %)

전국의 지정 관광단지 입지 유형을 산악형, 해안형, 내수면형, 내륙형, 온천형 및 복합형으로 구분하여 살펴보면 복합형 10개소, 내륙형 9개소, 산악형 및 해안형 각8개소, 내수면형 2개소 및 온천형 1개소로 나타났다 (박경열, 2016).

구분 개소수 지정 면적 면적 비율 산악형 8 24,861,708 18.5 해안형 8 21,942,724 16.4 내수면형 2 11,258,243 8.4 내륙형 9 21,054,841 15.7

온천형 1 1,424,423 1.1

복합형 10 53,581,834 39.9 전국 38 134,123,774 100.0

<표 2-6> 입지 유형별 관광단지 현황(2015)

(단위: 개소, ㎡, %)

또한 지정 관광지의 주요 자원을 자연자원, 문화자원, 사회자원 및 산업자원으로 구분하면 자연자원 152개소, 문화자원 39개소, 사회자원 31개소 및 산업자원 4개소로 나타났다(박경열, 2016).

구분 개소수 지정 면적 면적 비율 자연자원 152 92,046,258 75.5 문화자원 39 10,870,800 8.9 사회자원 31 17,463,267 14.3 산업자원 4 1,510,640 1.2

<표 2-7> 관광자원별 관광지 현황(2015)

(단위: 개소, ㎡, %)

지정 관광단지의 주요 자원을 자연자원, 문화자원, 사회자원 및 산업 자원으로 구분하면 자연자원 23개소, 문화자원 및 산업자원 각 7개소, 사회자원 1개소로 나타났다(박경열, 2016).

구분 개소수 지정 면적 면적 비율 자연자원 23 62,422,051 46.5 문화자원 7 20,970,377 15.6 사회자원 1 1,539,013 1.1 산업자원 7 49,192,332 36.7

<표 2-8> 관광자원별 관광단지 현황(2015)

(단위: 개소, ㎡, %)

관광지 조성사업의 추진단계를 지정, 계획, 시행 및 완료 등 4단계로 구분하여 조사한 결과에 따르면 전국의 지정 관광지 총226개소 가운데 지정단계 5개소(2.2%), 계획단계 17개소(7.5%), 시행단계 176개소 (77.9%), 완료단계 28개소(12.4%)로 나타났다(박경열, 2016).

구 분 2012 2015

개소수 비율 면적 개소수 비율 면적

지정 단계 2 0.9 372,803 5 2.2 2,088,310

계획 단계 18 7.9 5,632,528 17 7.5 7,807,529 시행 단계 181 79.7 94,863,049 176 77.9 102,431,164 완료 단계 26 11.5 9,854,679 28 12.4 9,563,960 전 국 227 100.0 110,723,059 226 100.0 121,890,964

<표 2-9> 추진단계별 관광지 현황

(단위: 개소, %, ㎡)

관광단지 조성사업 추진단계를 지정, 계획, 시행 및 완료 등 4단계로 구분하여 조사한 결과에 따르면 전국의 지정 관광단지 총38개소 가운데 지정단계 0개소(0.0%), 계획단계 9개소(23.7%), 시행단계 29개소 (76.3%), 완료단계 0개소(0.0%)로 나타났다(박경열, 2016).

구분 2012 2015

개소수 비율 면적 개소수 비율 면적

지정 단계 0 0.0 0 0 0.0 0

계획 단계 10 27.8 26,990,812 9 23.7 14,400,490 시행 단계 26 72.2 113,651,239 29 76.3 119,723,284

완료 단계 0 0.0 0 0 0.0 0

전국 36 100.0 140,642,051 38 100.0 134,123,774

<표 2-10> 추진단계별 관광단지 현황

(단위: 개소, %, ㎡)

관광지 조성사업의 추진주체를 공공주도, 공공민간합동, 민간주도로 구분하여 분석한 결과에 따르면 전국의 지정 관광지 총226개소 가운데 공공주도는 33개소(14.6%), 공공민간합동 180개소(79.6%), 민간주도 13개소(5.8%)로 나타났다. 2012년과 비교할 때, 공공민간합동은 변화가 없으나 민간주도는 11개소 감소, 공공주도는 10개소 증가하여 지정 관광 지 조성사업이 대부분 공공주도로 이루어지고 있는 것으로 분석되었다 (박경열, 2016).

구분 2012 2015

개소수 비율 면적 개소수 비율 면적

공공 23 10.1 5,192,996 33 14.6 10,033,975 공공민간 180 79.3 80,433,975 180 79.6 97,629,577 민간 24 10.6 25,096,088 13 5.8 14,227,411 전국 227 100.0 110,723,059 226 100.0 121,890,964

<표 2-11> 추진주체별 관광지 현황

(단위: 개소, %, ㎡)

관광단지 조성사업의 추진주체를 공공주도, 공공민간합동, 민간주도 로 구분하여 분석한 결과에 따르면 공공민간합동 16개소(42.1%), 민간 주도 22개소(57.9%)로 나타났다. 2012년과 비교할 때 공공민간합동은 변화가 없었으나, 민간주도 관광단지는 2개소가 증가한 것으로 나타났다 (박경열, 2016).

구분 2012 2015

개소수 비율 면적 개소수 비율 면적

공공민간 16 44.4 63,885,045 16 42.1 56,582,348 민간 20 55.6 76,757,006 22 57.9 77,541,425 전국 36 100.0 140,642,051 38 100.0 134,123,774

<표 2-12> 추진주체별 관광단지 현황

(단위: 개소, %, ㎡)

전국의 지정 관광지 221개소를 대상으로 계획투자 사업비 대비 실집행 사업비의 비율인 집행실적율을 분석한 결과 약41.0%로 나타났으며, 특히 공기업과 민간부문의 집행실적율이 저조한 것으로 조사되었다. 반면에 전국의 지정 관광단지 36개소의 집행실적율은 약49.0%로 관광지보다 다 소 높게 나타났으며, 특히 민간부문의 집행실적율이 저조한 것으로 조사 되었다(박경열, 2016).

구 분 분석대상

개소수 계 공공 민간

국비 지방비 공기업

관광지 221 41.0% 68.0% 67.3% 70.6% 25.0% 33.5%

관광단지 36 49.0% 89.5% 77.3% 71.0% 95.9% 44.1%

<표 2-13> 관광지 및 관광단지 집행실적율

전국의 지정 관광지 220개소의 조성계획 규모는 총119,653천 ㎡으로 서, 공공편익시설지구 12,311.7천 ㎡, 숙박시설지구 11,017.1천 ㎡, 상가 시설지구 3,283.0천 ㎡, 운동오락시설지구 13,901.9천 ㎡, 휴양문화시설 지구 10,436.5천 ㎡, 기타시설지구 68,702.8천 ㎡으로 구분될 수 있다.

관광지 조성계획 면적 대비 부지 조성 실적율은 평균 66.9%이며, 공공편 익시설지구 86.8%, 운동오락시설지구 83.6%, 상가시설지구 77.6% 등의 순으로 나타났다. 또한 관광지 부지 조성 대비 분양 실적율은 평균 15.5%

로 상가시설지구 44.6%, 숙박시설지구 36.5%, 운동오락시설지구 30.2%

등의 순으로 나타났다(박경열, 2016).

구분 합계 공공편익 숙박 상가 운동오락 휴양문화 기타시설

조성계획

규모 119,653.0 12,311.7 11,017.1 3,283.0 13,901.9 10,436.5 68,702.8 부지조성

실적율 66.9% 86.8% 68.8% 77.9% 83.6% 75.6% 52.4%

부지분양

실적율 15.5% 12.4% 36.5% 44.6% 30.2% 12.1% 5.5%

주: 하동묵계/사천비토(조성계획 미수립), 용호씨사이드(조성계획 미수립), 영암바둑테마파크(조성계획 미수 립), 구드레/용연저수지 등 6개소 분석 제외

<표 2-14> 관광지 부지조성 실적 현황

(단위: 천㎡)

전국의 지정 관광단지 36개소의 조성계획 규모는 총95,101.9천 ㎡으 로서, 공공편익시설지구 6,984.5천 ㎡, 숙박시설지구 9,139.4천 ㎡, 상가 시설지구 1,627.8천 ㎡, 운동오락시설지구 41,526.6천 ㎡, 휴양문화시설 지구 6,083.5천 ㎡, 기타시설지구 29,740.1천 ㎡으로 구분된다. 관광단

지 조성계획 면적 대비 부지 조성 실적율은 평균 73.3%이며, 운동오락시 설지구 85.9%, 공공편익시설지구 85.6%, 상가시설지구 82.0% 등의 순으 로 나타났다. 또한 관광단지 부지 조성 대비 분양 실적율은 평균 19.4%로 숙박시설지구 64.4%, 상가시설지구 40.5%, 휴양문화시설지구 27.0%, 운동오락시설지구 18.4% 등의 순으로 나타났다(박경열, 2016).

구분 합계 공공편익 숙박 상가 운동오락 휴양문화 기타시설

조성계획

규모 95,101.9 6,984.5 9,139.4 1,627.8 41,526.6 6,083.5 29,740.1 부지조성

실적율 73.3% 85.6% 70.5% 82.0% 85.9% 67.1% 60.3%

부지분양

실적율 19.4% 3.2% 64.4% 40.5% 18.4% 27.0% 8.1%

주) 평택호(조성계획 미정), 송도(조성계획 미수립) 2개소 분석 제외

<표 2-15> 관광단지 부지조성 실적 현황

(단위: 천㎡)

이상 전국의 지정 관광(단)지 현황을 종합해볼 때, 신규 관광지 지정 수요는 점차 감소추세로 판단됨에 따라 신규 관광지의 최초 조성계획 뿐 아니라 기존 관광지의 활성화를 위한 수정계획 수립에도 반영될 수 있는 지침(안)을 도출할 필요가 있다. 또한 관광(단)지의 주요 자원이 바다, 산림, 호수 등 자연자원에 크게 의존하고 있음을 고려할 때 환경적으로 지속가능한 개발계획이 수립될 필요가 있으며, 단순히 자연경관 관람형 관광에 그치기보다는 지역 고유의 문화관광 콘텐츠 발굴과 프로그램 운영 을 위한 계획 수립이 보완될 필요가 있다.

지정 관광지의 경우 조성사업 추진주체가 대부분 공공임을 감안할 때 관광지 조성계획 수립 시 공공의 편익 창출 가치를 강조할 필요가 있으며, 민간부문의 집행실적율과 부지의 분양 실적율이 저조함을 고려할 때 계획 자체의 타당성 검토를 강화할 필요가 있다. 지정 관광단지의 경우에는 조성사업이 대부분 민간주도로 추진되고 있으며 골프장, 스키장, 호텔과 같은 시설 중심의 대단위 리조트 형태로 개발되고 있다.

2. 조성계획 수립 실태

전국의 지정 관광지 226개소 중 관광지 조성계획이 수립되어 승인된 개소 수는 222개소(98.2%)이며, 조성계획을 수립하지 않은 관광지는 4개 소(1.8%)로 확인되었다(박경열, 2016).

<표 2-16> 관광지 조성계획 수립 여부(2015)

구분 개소수 비율

조성계획 수립 222 98.2%

조성계획 미수립 4 1.8%

전국 226 100.0%

자료: 관광지등 조성사업 추진실태 조사분석(박경열, 2016)

또한, 전국의 지정 관광단지 38개소 중 조성계획이 수립되어 승인된 개소 수는 37개소(97.4%)이며, 조성계획을 수립하지 않은 관광단지는 1개소(2.6%)로 나타났다(박경열, 2016).

<표 2-17> 관광단지 조성계획 수립 여부(2015)

구분 개소수 비율

조성계획 수립 37 97.4%

조성계획 미수립 1 2.6%

전국 38 100.0%

자료: 관광지등 조성사업 추진실태 조사분석(박경열, 2016)

본 연구에서 실시한 조사에 따르면, 관광지가 최초로 지정받은 이후 최초 조성계획을 수립하여 승인받기까지 소요된 기간을 파악한 결과, 전 국의 지정 관광지 총226개소 가운데 157개소(69.4%)가 최초 지정 후 2년 이내 승인을 득한 것으로 나타났다(<표 2-18> 참조). 그러나 나머지 69개 소(30.5%)의 지정 관광지는 조성계획 승인까지 최소 2년∼9년 이상 장기 간이 소요된 것으로 파악되었다.

<표 2-18> 관광지 최초 지정 이후 최초 조성계획 승인 소요기간

구분 1년 이내 2년 이내 3년 이내 4년 이내 5년 이내 6년 이내

개소 128 29 17 7 5 4

누적수 128 157 174 181 186 190

비율(%) 56.6% 12.8% 7.5% 3.1% 2.2% 1.8%

구분 7년 이내 8년 이내 9년 이내 9년 이상 미수립 계

개소 8 6 4 14 4 226

누적수 198 204 208 222 226 226

비율(%) 3.5% 2.7% 1.8% 6.2% 1.8% 100.0%

자료: 문화체육관광부(2016) 내부자료 연구자 재정리.

관광단지가 최초로 지정받은 이후 최초 조성계획을 수립하여 승인받 기까지 소요된 기간을 조사한 결과, 전국의 지정 관광단지 총38개소 가운 데 29개소(76.3%)가 지정 후 2년 이내 승인을 득한 것으로 나타났다(<표 2-19> 참조). 그러나 나머지 9개소(23.7%)의 지정 관광단지는 조성계획 승인까지 최소 2년∼4년 이상 소요된 것으로 파악되었다.

<표 2-19> 관광단지 최초 지정 이후 최초 조성계획 승인 소요기간 구분 1년 이내 2년 이내 3년 이내 4년 이내 4년 이상 미수립 계

개소 22 7 2 3 3 1 38

누적수 22 29 31 34 37 38 38

비율(%) 57.9% 18.4% 5.3% 7.9% 7.9% 2.6% 100.0%

자료: 문화체육관광부(2016) 내부자료 연구자 재정리

이처럼 관광지나 관광단지가 최초로 지정받은 이후 최초 조성계획을 수립하여 승인받기까지 2년 이상 장기간 소요되는 주된 이유는 사유지 매입 등 토지확보의 어려움, 각종 영향평가 이행 및 관계행정기관과의 협의, 복잡한 인허가 절차 등으로 인한 지연으로 사료된다.

본 연구에서는 지난 2011년부터 2015년까지 최초 조성계획 승인을 획득한 지정 관광지 13개소와 지정 관광단지 11개소를 대상으로 조성계획 수립 현황을 조사하기 위하여 해당 지자체 담당 공무원들에게 이메일과 전화를 통한 조사를 실시하였다.

<표 2-20> 조사대상 관광지 및 관광단지

구분 번호 지역 관광지명 지정면적(㎡) 최초 조성계획 승인

관 광 지

1 상주 회상나루 164,900㎡ 2013-12-30

2 울릉 울릉개척사 152,244㎡ 2012-12-31

3 청도 청도신화랑 297,436㎡ 2012-07-23

4 영주 영주부석사 242,280㎡ 2012-06-11

5 고령 고령부례 36,995㎡ 2013-12-30

6 안동 예안현 50,633㎡ 2014-10-16

7 예천 예천삼강 211,141㎡ 2014-04-28

8 영주 문수 77,710㎡ 2014-02-27

9 태안 만리포해수욕장 311,853㎡ 2012-10-22

10 거제 거가대교 111,672㎡ 2012-12-27

11 정읍 백제가요정읍사 214,839㎡ 2012-08-16 12 부안 변산해수욕장 545,281㎡ 2012-09-20 13 강릉 대관령어흘리 163,160㎡ 2014-12-26

관 광 단 지

1 울산 강동 1,368,939㎡ 2014-12-24

2 창원 창원구산해양 2,842,634㎡ 2015-03-26 3 횡성 웰리힐리파크 4,841,165㎡ 2012-07-06 4 홍천 홍천비발디파크 5,468,491㎡ 2011-01-21 5 천안 골드힐카운티리조트 1,703,838㎡ 2013-06-20 6 고성 대명설악(고성델피노) 895,333㎡ 2012-05-04 7 인천 강화종합리조트 645,388㎡ 2012-07-02 8 제주 록인제주체류형복합 523,354㎡ 2013-12-31 9 부여 백제문화 3,026,277.2㎡ 2015-01-12 10 원주 원주더네이쳐 1,444,086㎡ 2015-01-27 11 양양 양양국제공항 2,448,198㎡ 2015-12-23

최초 조성계획 수립 기관을 조사한 결과, 지정 관광지의 경우 전체 13개소 모두 엔지니어링 업체에서 관련 용역을 위탁받아 수행한 것으로 파악되었다. 한편 지정 관광단지의 경우 총 11개소 가운데 8개소는 엔지

니어링 업체에서 조성계획을 수립하였고 나머지 3개소는 ㈜D레저산업,

㈜호텔L 등 관광관련 일반기업이 참여한 것으로 파악되었다. 즉 기존의 관광(단)지 조성계획 수립은 사업 타당성에 책임을 갖지 않는 외부 용역업 체에 대한 의존도가 매우 높은 것으로 분석된다.

<표 2-21> 지정 관광(단)지 조성계획 수립기관 유형

구 분 관광지 관광단지 비 율

엔지니어링 13 8 87.5%

일반기업 0 3 12.5%

소 계 13 11 100.0%

지정 관광(단)지 조성계획 수립 관련 용역비 예산은 최소 1억 원부터 최대 21억 원까지 매우 다양하게 나타났다. 또한 조성계획 수립 관련 용역 수행 기간은 최소 3개월부터 최대 4년까지 소요된 것으로 파악되었다.

이는 해당 지자체에서 관광(단)지 조성계획 수립 용역을 발주할 때 단순히 조성계획 수립에 관한 과업만 추진하는 경우도 있지만, 그보다는 현지 실정에 따라 관광(단)지의 지정 및 조성계획 수립, 제반영향평가(전략환 경영향평가, 환경영향평가, 교통영향분석 및 개선대책, 사전재해영향성 검토, 에너지사용계획 협의 등) 실시 용역을 동시에 발주하는 경우가 많기 때문인 것으로 파악되었다. 또한 관광(단)지 조성계획 수립 용역 보고서 의 내용이 기본계획 수준에 한정되는 것이 아니라, 실제 조성사업의 추진 을 위한 기본설계 및 실시설계와 연계되어 추진되는 경우도 적지 않은 것으로 조사되었다.