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사 사 람 람 중 중 심 심 의 의 지 지 속 속 가 가 능 능 한 한 교 교 통 통 정 정 책 책 방 방 향 향 4 4
참고문헌
조남건. 2003. “교통약자를 위한 교통서비스 제고방안”. 『통합선진국가 실현을 위한 국토정책』. IV권. 「주거복지와 삶의 질 향상」. pp189-212. 국토연구원
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高齡社會とまちづくり硏究會. 1994. 「都市と高齡者」. 東京 : 大成出版社
松尾光芳, 小池郁雄, 中村實男, 靑木眞美. 1996.『交通と福祉 : 歐美諸國の 驗から』. 東京 : 文眞堂 楢崎雄之. 2000. 『 解 高齡者・障碍者を考えた建築設計』. 東京 : 井上書院
日本 運輸省. 1998. 『平成10年 運輸白書(新しい視点に立った交通運輸政策)』. 運輸省 秋山哲男. 2001. 『都市交通の ユニバ－サルデザイソ』. 동경 : 학예출판사
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ECMT. 2001. Transport and Ageing of the Population. ECMT. Paris
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Marcellini, Fiorella, Cristina Gagliardi, Fabio Leonardi, “Italy”, in ECMT. 2000. Transport and Ageing of the Population, Report of the Hundred and Twelfth Round Table on Transport Economics, held in Paris on 19th-20th November 1998, Economic Research Centre, ECMT, Paris pp.143-176
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http://wwwcf.fhwa.dot.gov/policy/1999cpr/report.htm
택시나 밴을 운행하여 교통약자의 이동성을 제고하고, 점진적으로는 시내 버스 등 으로 확대하는 것이 바람직하다.
맺 맺음음말말
교통약자는 신체적인 노화나 장애 등으로 인해 일반인에 비해 이동이 자유롭지 못한 사람들이다. 간혹 그들은 자동 혹은 수동 휠체어에 의지하기도 하며, 다른 사람의 도움을 받기도 한다.
사람은 이동을 통해 사회활동과 경제활동, 문화활동을 하며 외로움을 이기고 사회와 친화하게 된다. 교통약자에게 기본적인 이동을 보장해주는 것이 지속가능 한 교통정책을 수행하는 첫 걸음이다. 생계를 유지할 수 있으며, 안전하고, 편안한 이동이 가능하도록 교통시설을 정비하고, 교통수단을 편히 이용할 수 있도록 하는 것이 교통약자의 독립적인 삶을 보장하는 일이다. 다중이 이용하는 시설에 대한 접근성을 높이도록 관련법규를 정비하고, 시설비를 지원하는 것도 중요하다.
교통약자가 안전하게 이용할 수 있는 편리한 교통시설은 일반인도 똑같은 혜 택을 받을 수 있다. 교통약자를 우선적으로 배려하는 자세가 시설보다 사람을 먼
저 생각하는 지속가능한 교통정책의 기본방향이 되어야 할 것이다.
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교통부문 갈등해소를 위한 시민참여 확대방안
박
박용용훈훈｜｜교교통통문문화화운운동동본본부부 대대표표
머 머리리말말
최근 우리 사회는 시민사회의 책임의식이 제대로 뿌리내리지 못한 상황에서 권리 신장이 두드러지면서 이익집단에 의한 집단행동이 빈발하여 갈등이 심화되고 있 으나 이를 중재하고 해소하기 위한 사회적・제도적 장치는 빈약하고 이를 치유하 기 위한 공공부문의 대응능력도 취약한 상황이다.
이러한 집단행동은 자신들의 직접적인 이해관계를 위해 발생하기도 하지만 불 특정 다수의 권리나 환경을 보호하기 위한 공익적 성격을 띠기도 한다. 특히 정부 의 정책추진이나 집행사업에 대해 그 절차나 집행내용의 문제점을 제시함으로써 공공부문을 감시하는 순기능 역할을 하기도 한다.
그러나 사회적 갈등은 그 목적이나 동기가 어디에 있든, 그 행동방식이나 내용 이 합리적이지 못하면 본의 아니게 공공에게 피해를 줄 가능성이 크다. 특히 합리 적인 결정을 내리지 못해 해당정책이나 사업이 표류하는 경우 지연에 따른 사회 적 손실은 고스란히 침묵하고 있는 대다수 국민들의 몫으로 돌아가게 된다.
따라서 정책수립과 집행에 대한 시민감시와 대안제시 활동이 시민참여를 통해 강화되어야 하고 사회갈등 문제에 대해서도 보다 적극적인 자세로 중재에 나설 필요가 있다. 그러나 이러한 노력은 개별 시민들의 참여로는 목적달성이 어렵기 때문에 이를 대체하고 보완할 수 있는 새로운 방안이 강구되어야 한다. 이 글에서 는 교통부문의 사회갈등 사례와 문제를 파악하고, 이를 해결하기 위한 대안으로 시민참여 확대방안과 중재자로서 NGO의 역할을 모색해 보고자 한다.
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한 과도한 통제가 민주화 추세에 반한다는 이유 로 소극적인 자세를 견지한 결과 정부의 관리 및 통제력이 약화되어 온 것으로 판단된다.
또한 갈등을 예방하고 조정하고 중재해야 할 입장에 있는 공공부문이 이익집단간의 경쟁적 이익추구 갈등행위에 대해 이를 관리할 수 있는 능력을 갖추지 못했고, 이를 예방하거나 뒷받침 하기 위한 규칙이나 제도를 마련하지 않는 등 후 속 노력이 소홀한 것으로 지적되고 있다. 따라서 일련의 만성적인 대규모 사회갈등 사례들은 민 주화라는 사회발전 과정에서 이익집단들의 경쟁 적 이익추구 경향과 정부의 관리능력 결여가 만 들어낸 소산이라고 할 수 있다.
2. 갈등행위로서의 교통부문 집단민원 사례
민원(民願)은 행정용어로서 민원인이 행정기관 에 대하여 특정한 행위를 요구하는 의사표시를 지칭한다. 민원 중에서 5세대 이상의 공공이해 와 관련되어 5명 이상의 연명으로 제출한 민원 은 다수인 계기민원, 즉 집단민원으로 분류하는 데, 집단민원은 민원인의 수가 많다는 것 외에도 개별민원과 큰 차이가 있다3).
우선, 집단민원은 다수인이 관련되어 사회적 문제로 발전되기 쉽고, 행정기관에 대한 압박감 을 준다. 둘째, 집단민원은 예상되는 피해로부터 의 생활방어, 피해 구제, 기반시설의 요구 등 개 인 또는 지역의 생활피해와 직결되어 민원의 절 박성과 긴급성을 수반한다. 셋째, 이해를 같이
하는 다수인이 공동으로 민원을 제기하여 사안 이 해결되지 않으면 집단행위나 시위로 발전할 가능성이 높다. 넷째, 일반민원에 비해 공공기관 이 독자적으로 해결하여 줄 수 있는 법적, 제도 적 근거가 없는 경우가 많아서 상충에 따른 사회 적 파장이 크다.
집단민원이 공익산출과정의 자연스러운 현상 으로서 긍정적인 측면이 없는 것은 아니지만 사 회의 질서를 저해하는 이기적인 저항으로 인식 하는 경향이 강해 민원당사자 이외의 시각은 부 정적인 것으로 해석되고 있다. 집단민원에 대한 부정적인 시각의 경험적 근거는 주로 역기능을 강조한 것이다. 즉 집단민원이 행정지연과 사회 에너지의 낭비를 초래하고, 사회안정과 국민통 합을 저해할 수 있으며, 다수의 힘으로 문제를 해결하려는 경향에 의해 사회의 기본질서가 파 괴될 수 있고, 시위나 행동이 도를 넘어서게 되 면 통제가 어려워져서 사회적 위기를 초래할 수 있기 때문이다.
그동안 교통부문에서 발생한 집단민원은 모 든 관련분야와 모든 교통수단에서 발생했다고 해도 과언이 아닐 정도로 교통전반에 걸쳐 발생 해 왔다. 따라서 교통부문의 집단민원을 분야나 교통수단별로 분류하여 정리할 수 있으나 민원 의 성격이 유사한 내용이 많으므로 이익갈등에 의한 집단민원과 공익관련 이익갈등에 의한 집 단민원으로 구분해서 정리하는 것이 바람직할 것이다.
우선 이익갈등에 의한 집단민원 사례로는 화 교
교통통부부문문의의 사사회회적적 갈갈등등과과 집집단단민민원원
1. 우리 사회의 갈등구조와 특성
갈등이란 단어는‘정신내부에서 일어나는 서로 다른 두 가지 욕구가 충돌하는 상 태’라는 사전적 의미1)를 갖는데, 갈등은 개인차원에서 국한되어 발생되기도 하지 만 이해를 같이하는 사회구성원들에게 공통적으로 나타나기도 한다. 특정계층이 나 공동체, 그리고 이해집단에 공통적인 현상으로 나타나는 갈등은 대개 사회적 갈등으로 표현되는데, 이것은 관심사안의 이해관계에 영향을 받게 되므로 이익갈 등으로 표현되기도 한다.
이러한 이익갈등은 일반적으로 사회분파간 갈등, 공익관련 갈등, 이익집단간 갈등 등 3개 유형으로 분류할 수 있다2). 사회분파간 이익갈등은 가장 일반화된 갈 등현상으로 노사분규 등이 해당되고, 공익관련 이익갈등은 시민단체와 정부간의 갈등, 그린벨트 문제와 같이 시민단체와 지역주민간에 일어나는 갈등 등이 해당 되며, 이익집단간의 갈등은 동일 그룹 내에서 일어나는 갈등으로 노동조합간의 갈등이 해당된다.
최근 한국사회는 사회 전반에 걸쳐 갈등이 빚어진다고 해도 과언이 아닐 정도 로 규제관련 제도의 변화나 분배관련 정책의 개편, 그리고 국책사업의 추진 등 주 요 정책사안에 대해 갈등이 양산되고 있고, 그 갈등의 규모나 기간이 점차 확대되 는 추세에 있다. 이러한 움직임은 과거 권위주의시대가 청산되기 시작한 문민정 부에서 비롯되기 시작하여 국민의 정부를 거쳐 참여정부에 이르는 과정에서 경험 과 학습과정을 거치면서 확산되어 왔다.
사회갈등이 보편화되면서 정부의 권위가 약화되고 공권력이 제대로 가동되지 않는다는 비판이 일고 있다. 대통령의 집권후반기에는 정부의 통치력에 대한 회 의론까지 대두되고 있는 실정이다. 이처럼 사회적 갈등에 대해 정부의 대응이 미 흡한 것은 한국사회의 특수성이 반영되었기 때문으로 판단할 수 있다. 역사적 경 험을 통해서 볼 때 사회의 민주화는 시민사회에 대한 정치체제의 이완을 수반하 는데, 이러한 상황에서 그동안 권위주의 체제하에 있던 이익집단들은 정부의 권 위에 도전하며 자신들의 정체성을 확보하려고 하는 반면, 정부는 이익집단에 대
1)인터넷 네이버국어사전
2)김혁래 외. 1995. 한국의 이익갈등 양태와 조정제도. 한울아카데미 사
사 람 람 중 중 심 심 의 의 지 지 속 속 가 가 능 능 한 한 교 교 통 통 정 정 책 책 방 방 향 향 5 5
3)총무처. 1994. 민원사무처리편람
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한 과도한 통제가 민주화 추세에 반한다는 이유 로 소극적인 자세를 견지한 결과 정부의 관리 및 통제력이 약화되어 온 것으로 판단된다.
또한 갈등을 예방하고 조정하고 중재해야 할 입장에 있는 공공부문이 이익집단간의 경쟁적 이익추구 갈등행위에 대해 이를 관리할 수 있는 능력을 갖추지 못했고, 이를 예방하거나 뒷받침 하기 위한 규칙이나 제도를 마련하지 않는 등 후 속 노력이 소홀한 것으로 지적되고 있다. 따라서 일련의 만성적인 대규모 사회갈등 사례들은 민 주화라는 사회발전 과정에서 이익집단들의 경쟁 적 이익추구 경향과 정부의 관리능력 결여가 만 들어낸 소산이라고 할 수 있다.
2. 갈등행위로서의 교통부문 집단민원 사례
민원(民願)은 행정용어로서 민원인이 행정기관 에 대하여 특정한 행위를 요구하는 의사표시를 지칭한다. 민원 중에서 5세대 이상의 공공이해 와 관련되어 5명 이상의 연명으로 제출한 민원 은 다수인 계기민원, 즉 집단민원으로 분류하는 데, 집단민원은 민원인의 수가 많다는 것 외에도 개별민원과 큰 차이가 있다3).
우선, 집단민원은 다수인이 관련되어 사회적 문제로 발전되기 쉽고, 행정기관에 대한 압박감 을 준다. 둘째, 집단민원은 예상되는 피해로부터 의 생활방어, 피해 구제, 기반시설의 요구 등 개 인 또는 지역의 생활피해와 직결되어 민원의 절 박성과 긴급성을 수반한다. 셋째, 이해를 같이
하는 다수인이 공동으로 민원을 제기하여 사안 이 해결되지 않으면 집단행위나 시위로 발전할 가능성이 높다. 넷째, 일반민원에 비해 공공기관 이 독자적으로 해결하여 줄 수 있는 법적, 제도 적 근거가 없는 경우가 많아서 상충에 따른 사회 적 파장이 크다.
집단민원이 공익산출과정의 자연스러운 현상 으로서 긍정적인 측면이 없는 것은 아니지만 사 회의 질서를 저해하는 이기적인 저항으로 인식 하는 경향이 강해 민원당사자 이외의 시각은 부 정적인 것으로 해석되고 있다. 집단민원에 대한 부정적인 시각의 경험적 근거는 주로 역기능을 강조한 것이다. 즉 집단민원이 행정지연과 사회 에너지의 낭비를 초래하고, 사회안정과 국민통 합을 저해할 수 있으며, 다수의 힘으로 문제를 해결하려는 경향에 의해 사회의 기본질서가 파 괴될 수 있고, 시위나 행동이 도를 넘어서게 되 면 통제가 어려워져서 사회적 위기를 초래할 수 있기 때문이다.
그동안 교통부문에서 발생한 집단민원은 모 든 관련분야와 모든 교통수단에서 발생했다고 해도 과언이 아닐 정도로 교통전반에 걸쳐 발생 해 왔다. 따라서 교통부문의 집단민원을 분야나 교통수단별로 분류하여 정리할 수 있으나 민원 의 성격이 유사한 내용이 많으므로 이익갈등에 의한 집단민원과 공익관련 이익갈등에 의한 집 단민원으로 구분해서 정리하는 것이 바람직할 것이다.
우선 이익갈등에 의한 집단민원 사례로는 화 교
교통통부부문문의의 사사회회적적 갈갈등등과과 집집단단민민원원
1. 우리 사회의 갈등구조와 특성
갈등이란 단어는‘정신내부에서 일어나는 서로 다른 두 가지 욕구가 충돌하는 상 태’라는 사전적 의미1)를 갖는데, 갈등은 개인차원에서 국한되어 발생되기도 하지 만 이해를 같이하는 사회구성원들에게 공통적으로 나타나기도 한다. 특정계층이 나 공동체, 그리고 이해집단에 공통적인 현상으로 나타나는 갈등은 대개 사회적 갈등으로 표현되는데, 이것은 관심사안의 이해관계에 영향을 받게 되므로 이익갈 등으로 표현되기도 한다.
이러한 이익갈등은 일반적으로 사회분파간 갈등, 공익관련 갈등, 이익집단간 갈등 등 3개 유형으로 분류할 수 있다2). 사회분파간 이익갈등은 가장 일반화된 갈 등현상으로 노사분규 등이 해당되고, 공익관련 이익갈등은 시민단체와 정부간의 갈등, 그린벨트 문제와 같이 시민단체와 지역주민간에 일어나는 갈등 등이 해당 되며, 이익집단간의 갈등은 동일 그룹 내에서 일어나는 갈등으로 노동조합간의 갈등이 해당된다.
최근 한국사회는 사회 전반에 걸쳐 갈등이 빚어진다고 해도 과언이 아닐 정도 로 규제관련 제도의 변화나 분배관련 정책의 개편, 그리고 국책사업의 추진 등 주 요 정책사안에 대해 갈등이 양산되고 있고, 그 갈등의 규모나 기간이 점차 확대되 는 추세에 있다. 이러한 움직임은 과거 권위주의시대가 청산되기 시작한 문민정 부에서 비롯되기 시작하여 국민의 정부를 거쳐 참여정부에 이르는 과정에서 경험 과 학습과정을 거치면서 확산되어 왔다.
사회갈등이 보편화되면서 정부의 권위가 약화되고 공권력이 제대로 가동되지 않는다는 비판이 일고 있다. 대통령의 집권후반기에는 정부의 통치력에 대한 회 의론까지 대두되고 있는 실정이다. 이처럼 사회적 갈등에 대해 정부의 대응이 미 흡한 것은 한국사회의 특수성이 반영되었기 때문으로 판단할 수 있다. 역사적 경 험을 통해서 볼 때 사회의 민주화는 시민사회에 대한 정치체제의 이완을 수반하 는데, 이러한 상황에서 그동안 권위주의 체제하에 있던 이익집단들은 정부의 권 위에 도전하며 자신들의 정체성을 확보하려고 하는 반면, 정부는 이익집단에 대
1)인터넷 네이버국어사전
2)김혁래 외. 1995. 한국의 이익갈등 양태와 조정제도. 한울아카데미 사
사 람 람 중 중 심 심 의 의 지 지 속 속 가 가 능 능 한 한 교 교 통 통 정 정 책 책 방 방 향 향 5 5
3)총무처. 1994. 민원사무처리편람
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사 사 람 람 중 중 심 심 의 의 지 지 속 속 가 가 능 능 한 한 교 교 통 통 정 정 책 책 방 방 향 향 5 5
회에서는 전자의 경우가 정책참여의 주류를 이 루지만 열린사회로 전환되면서 후자의 참여기회 가 확대된다. 특히 시민단체, 직능단체 등 NGO 의 활동이 늘어나면서 비공식 참여의 비중이 점 차 커지게 된다.
2. 시민참여의 필요성과 교통부문 참여실태
행정이나 정책과정에서의 시민참여 또는 주민참 여는 일반인이 그 지역사회의 구성원들에게 영 향을 미치는 사항에 대해 일정한 통제를 가하는 과정으로 정의할 수 있는데, Huntington은“정부 의 정책결정에 영향을 미치려고 의도하는 일반 시민의 행위”로 정의하였다5).
행정과정에서 시민참여가 필요한 이유는 시 민주권을 강화하는 목적 이외에도 정책과정에 있어서 민의를 보다 명확히 반영하고, 시민주체 에 의한 행정통제를 실현하며, 정책이나 행정의 책임성 확보, 그리고 시민사회의 이익충돌에 대 한 문제해결 능력강화와 같은 보다 구체적인 목 적을 달성할 수 있기 때문이다.
중앙정부나 자치단체 등 행정기관 측면에서 도 시민참여는 정책에 대한 시민협조 확보, 행정 수요 파악, 정책의 질을 향상시킬 수 있는 강점 이 있다. 즉 행정이나 정책과정에 시민을 참여시 켜서 이해와 공감대를 확장할 수 있으며, 이를 토대로 요구에 따른 책임 분담을 인식시키고 일 반시민의 협력을 구할 수 있다. 또 행정기관이 시민의 행정수요를 파악할 수 있는 계기를 마련
하여 행정의 주체와 객체간의 괴리를 줄일 수 있 어서 전반적으로 행정이나 정책의 질을 제고할 수 있다6).
우리나라의 일반 정책에 대한 시민참여 수준 은 아직 형식적인 수준이라고 할 수 있는데, 교 통정책부문 또한 그 수준이 제한적이고 소극적 인 수준에 머물고 있다. 특히 중앙부처나 지방자 치단체 차원의 시민참여 기회나 제도의 운영측 면 등에서 교통부문은 환경이나 복지부문 등에 비해 열세라는 평가를 받고 있다.
이러한 평가가 나오는 것은 교통부문의 집 단민원이 상대적으로 많고, 그 정도가 심각한 상 황임에도 불구하고 그동안 이해집단이나 민원지 역 주민들에 대한 의견수렴 과정이 소극적이었 으며 민원의 전개과정에서 나타난 대응방법에 있어서도 시민참여방식을 채택하지 않고 협상과 보상 등 기존의 경직된 방식에 의존해 왔기 때문 인 것으로 판단된다.
특히 위원회 등에 대한 자문단의 구성이나 운 영면에 있어서도 최근 구성된 NGO 중심의‘정 책자문단’을 제외하면 시민참여에 소극적인 입 장을 견지해 왔다는 지적을 받고 있다. 총리실 등이 제시한 구성기준에 따라 시민단체 추천을 받고 있긴 하지만 이것도 형식적으로 운영된다 는 지적을 받고 있다.
교통부문에서 집단민원이 양산되어온 이유를 전적으로 시민참여가 미흡한데서 비롯되었다고 볼 수는 없다. 그러나 SOC 건설관련 민원이나 화물연대 파업사태의 사례 등에서 볼 수 있듯이
5) Samuel P. Huntington & John M. Nelson. 1976. Political Participation in Developcountries. Havard Univ. Press. p5 6)정세욱. 1993. 지방행정학」. 법문사. p92
물연대 파업에 따른 물류대란사태, 철도산업구조개편에 따른 철도파업, 버스 및 택시파업, 고속철도 중간역 유치를 둘러싼 지역간 대립, 전국 10여개 지역에서 발 생한 바 있는 고속도로 요금인하 시위 등을 들 수 있다. 공익관련 이익갈등에 의 한 집단민원 사례로는 서울외곽순환도로 사패산구간 공사에 따른 불교 및 환경단 체의 반발, 경부고속도로 금정산구간 공사에 따른 불교 및 환경단체의 반발, 경인 운하 건설에 따른 환경 및 지역단체의 반발 및 대립 등을 들 수 있다.
교
교통통정정책책 과과정정의의 시시민민참참여여 실실태태와와 한한계계
1. 교통정책 과정과 정책참여
교통정책 과정은 일반적인 정책과정을 거친다고 할 수 있는데, 정책과정은 정책 이 형성되어 집행되고 평가되는 과정으로 학자에 따라 여러 방법으로 분류되고 있으나4)보편적으로‘아젠다설정 단계, 정책결정단계, 정책수행단계, 정책평가단 계’등 4단계로 구분한다. 그러나 교통문제가 민감한 사안으로 발전하고 집단민 원으로 이어지는 경우에는 일반적인 정책흐름의 틀을 유지하기 힘든 경우가 발생 한다.
교통정책 과정의 각 단계별 내용으로는 아젠다 설정단계에서 교통문제 분석, 문제의 종합분석, 문제의 정의, 정책의제 설정 등이 이루어지고, 정책결정단계에 서는 대안설정, 대안의 비교 및 분석, 최적대안 선택 등이 행해진다. 정책수행단 계에서는 채택된 대안의 집행, 집행상의 문제수집 및 분석, 수정대안의 집행 등이 이루어지며, 정책평가단계에서는 당초 계획한 목표를 기준으로 집행된 결과를 평 가하게 된다.
정책결정 과정에 참여한다는 것은 정책을 수립하고 집행하는 행위와는 확연히 다른 의미로서 정책의 참여는 정책결정 과정에서 직접 또는 간접적으로 참여하여 정책결정에 영향을 미치는 것을 의미한다. 정책결정 과정에 참여할 수 있는 기회 는 법과 제도에 의해 규정되고 있는데 국회 등 법적으로 보장된 기구가 여기에 해 당한다. 이와는 달리 정당, 이익단체, 일반 국민, 전문가 및 학자, 언론기관 등은 비공식참여의 경우라고 할 수 있다. 사회가 권위주의적이고 민주적이지 못한 사
4)정책과정에 대해 Lasswell은 정보(intelligence), 동원(promotion), 처방(prescription), 행동화(invocation), 적용 (application), 평가(evaluation), 종결(termination)등 7단계로 구분함
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회에서는 전자의 경우가 정책참여의 주류를 이 루지만 열린사회로 전환되면서 후자의 참여기회 가 확대된다. 특히 시민단체, 직능단체 등 NGO 의 활동이 늘어나면서 비공식 참여의 비중이 점 차 커지게 된다.
2. 시민참여의 필요성과 교통부문 참여실태
행정이나 정책과정에서의 시민참여 또는 주민참 여는 일반인이 그 지역사회의 구성원들에게 영 향을 미치는 사항에 대해 일정한 통제를 가하는 과정으로 정의할 수 있는데, Huntington은“정부 의 정책결정에 영향을 미치려고 의도하는 일반 시민의 행위”로 정의하였다5).
행정과정에서 시민참여가 필요한 이유는 시 민주권을 강화하는 목적 이외에도 정책과정에 있어서 민의를 보다 명확히 반영하고, 시민주체 에 의한 행정통제를 실현하며, 정책이나 행정의 책임성 확보, 그리고 시민사회의 이익충돌에 대 한 문제해결 능력강화와 같은 보다 구체적인 목 적을 달성할 수 있기 때문이다.
중앙정부나 자치단체 등 행정기관 측면에서 도 시민참여는 정책에 대한 시민협조 확보, 행정 수요 파악, 정책의 질을 향상시킬 수 있는 강점 이 있다. 즉 행정이나 정책과정에 시민을 참여시 켜서 이해와 공감대를 확장할 수 있으며, 이를 토대로 요구에 따른 책임 분담을 인식시키고 일 반시민의 협력을 구할 수 있다. 또 행정기관이 시민의 행정수요를 파악할 수 있는 계기를 마련
하여 행정의 주체와 객체간의 괴리를 줄일 수 있 어서 전반적으로 행정이나 정책의 질을 제고할 수 있다6).
우리나라의 일반 정책에 대한 시민참여 수준 은 아직 형식적인 수준이라고 할 수 있는데, 교 통정책부문 또한 그 수준이 제한적이고 소극적 인 수준에 머물고 있다. 특히 중앙부처나 지방자 치단체 차원의 시민참여 기회나 제도의 운영측 면 등에서 교통부문은 환경이나 복지부문 등에 비해 열세라는 평가를 받고 있다.
이러한 평가가 나오는 것은 교통부문의 집 단민원이 상대적으로 많고, 그 정도가 심각한 상 황임에도 불구하고 그동안 이해집단이나 민원지 역 주민들에 대한 의견수렴 과정이 소극적이었 으며 민원의 전개과정에서 나타난 대응방법에 있어서도 시민참여방식을 채택하지 않고 협상과 보상 등 기존의 경직된 방식에 의존해 왔기 때문 인 것으로 판단된다.
특히 위원회 등에 대한 자문단의 구성이나 운 영면에 있어서도 최근 구성된 NGO 중심의‘정 책자문단’을 제외하면 시민참여에 소극적인 입 장을 견지해 왔다는 지적을 받고 있다. 총리실 등이 제시한 구성기준에 따라 시민단체 추천을 받고 있긴 하지만 이것도 형식적으로 운영된다 는 지적을 받고 있다.
교통부문에서 집단민원이 양산되어온 이유를 전적으로 시민참여가 미흡한데서 비롯되었다고 볼 수는 없다. 그러나 SOC 건설관련 민원이나 화물연대 파업사태의 사례 등에서 볼 수 있듯이
5) Samuel P. Huntington & John M. Nelson. 1976. Political Participation in Developcountries. Havard Univ. Press. p5 6)정세욱. 1993. 지방행정학」. 법문사. p92
물연대 파업에 따른 물류대란사태, 철도산업구조개편에 따른 철도파업, 버스 및 택시파업, 고속철도 중간역 유치를 둘러싼 지역간 대립, 전국 10여개 지역에서 발 생한 바 있는 고속도로 요금인하 시위 등을 들 수 있다. 공익관련 이익갈등에 의 한 집단민원 사례로는 서울외곽순환도로 사패산구간 공사에 따른 불교 및 환경단 체의 반발, 경부고속도로 금정산구간 공사에 따른 불교 및 환경단체의 반발, 경인 운하 건설에 따른 환경 및 지역단체의 반발 및 대립 등을 들 수 있다.
교
교통통정정책책 과과정정의의 시시민민참참여여 실실태태와와 한한계계
1. 교통정책 과정과 정책참여
교통정책 과정은 일반적인 정책과정을 거친다고 할 수 있는데, 정책과정은 정책 이 형성되어 집행되고 평가되는 과정으로 학자에 따라 여러 방법으로 분류되고 있으나4)보편적으로‘아젠다설정 단계, 정책결정단계, 정책수행단계, 정책평가단 계’등 4단계로 구분한다. 그러나 교통문제가 민감한 사안으로 발전하고 집단민 원으로 이어지는 경우에는 일반적인 정책흐름의 틀을 유지하기 힘든 경우가 발생 한다.
교통정책 과정의 각 단계별 내용으로는 아젠다 설정단계에서 교통문제 분석, 문제의 종합분석, 문제의 정의, 정책의제 설정 등이 이루어지고, 정책결정단계에 서는 대안설정, 대안의 비교 및 분석, 최적대안 선택 등이 행해진다. 정책수행단 계에서는 채택된 대안의 집행, 집행상의 문제수집 및 분석, 수정대안의 집행 등이 이루어지며, 정책평가단계에서는 당초 계획한 목표를 기준으로 집행된 결과를 평 가하게 된다.
정책결정 과정에 참여한다는 것은 정책을 수립하고 집행하는 행위와는 확연히 다른 의미로서 정책의 참여는 정책결정 과정에서 직접 또는 간접적으로 참여하여 정책결정에 영향을 미치는 것을 의미한다. 정책결정 과정에 참여할 수 있는 기회 는 법과 제도에 의해 규정되고 있는데 국회 등 법적으로 보장된 기구가 여기에 해 당한다. 이와는 달리 정당, 이익단체, 일반 국민, 전문가 및 학자, 언론기관 등은 비공식참여의 경우라고 할 수 있다. 사회가 권위주의적이고 민주적이지 못한 사
4)정책과정에 대해 Lasswell은 정보(intelligence), 동원(promotion), 처방(prescription), 행동화(invocation), 적용 (application), 평가(evaluation), 종결(termination)등 7단계로 구분함
NGO의 사회적 위상과 역할을 고려하여 교통
정책과정에서 NGO가 해야 할 과제를 정리하면 교통문제의 이슈화 및 아젠다 설정, 교통정책 대 안 및 제도개선 대안제시, 교통정책의 감시, 교 통부문의 사회갈등에 대한 중재, 직접참여방식 의 시민교육 및 계도 등을 들 수 있다. 우선 교통 문제를 이슈화하고 교통정책의 아젠다를 설정하 는 과제는 사회적으로 중요하고 일반시민의 잠 재적 이익과 관련되어 있는 사안으로서, 이를 구 체화하고 표면화하기 위한 구체적인 정보를 제 공하고 국민의 관심을 유발하여 정책의제를 구 축하는 것이다.두 번째, 교통정책 대안과 제도개선 방향을 제시하는 일은 중립적 입장에서 공익을 위한 체 계적인 분석과 검토를 통해 정책대안이나 개선 방향을 제시하는 것이다.
세 번째, 교통정책에 대한 감시는 설정된 의 제나 제안된 방향대로 정책이 수립되고 집행되 는지 감시하는 일로서 감사와 같은 공식적인 감 시활동과는 구분되며, 정책수립이나 집행주체 등에 대해 간접적이지만 포괄적으로 벌이는 감 시행위다.
네 번째, 교통부문에서 발생하는 사회갈등 문 제를 중재하는 일은 교통정책의 일환으로 집행 되는 규제나 분배과정에서 발생하는 집단민원 등을 중재하거나 갈등이 확산되기 전에 예방하 는 데 기여하는 것이다.
다섯 번째, 시민단체가 직접 참여하여 일반시 민을 계도하거나 교육을 실시하는 일로써 교통안 전이나 교통문화부문처럼 제도권 내의 교육만으 로는 효과가 작은 부문에 대해 민간부문이 직접 참여하여 캠페인과 교육을 수행하는 일 등 이다.
2. 사회갈등 중재자로서의 교통NGO의 역할
집단민원과 같은 사회적 갈등이 오래 지속되면 갈등의 당사자들은 물론이고 그 피해가 사회전 체로 확산될 수 있다. 특히 화물연대 파업에 따 른 물류대란 등 대규모 사회적 갈등은 국가경제 에 막대한 지장을 초래하게 되고 국가신인도에 까지 영향을 미치는 등 사회나 국가에 미치는 영 향이 클 경우가 많다. 따라서 갈등의 순기능과 관계없이 대규모 사회적 갈등사안에 대해서는 이를 조기에 종결하기 위한 특단의 대책과 노력 이 요구되고 있다.
갈등을 해소하기 위한 행위와 노력을 갈등의 중재활동이라고 할 수 있는데, 갈등의 중재는 갈 등상황을 당사자들이 자체적으로 해결하지 못함 으로써 제3자가 이들 사이에 개입하여 해결하는 과정을 뜻한다. 일반적으로 갈등당사자들은 갈 등을 종합적으로 판단하지 않고 자신들의 관점 에서 파악하고, 갈등과정에서 자신들의 입장을 관철시키는 것을 주로 고려하는 경향이 있어서 갈등은 쉽게 봉합되거나 종결되지 않는 특징이 있으므로 원만한 해결을 위해서는 3자 개입에 의한 전문적인 중재활동이 필수적이다.
그러나 교통부문의 각종 갈등사례에서 볼 수 있듯이 지금까지의 중재는 전문성과 경험을 갖 추지 못한 상태에서 초보적인 수준으로 이루어 져 왔으며, 그나마 중재자의 개입 없이 이해당사 자간에 직접 대면을 통해 사안별로 조율하는 방 식을 취하는 경우도 많았다. 이러한 대응방식은 상호불신을 심화시키고, 심도 있는 대화를 이끌 어 내지 못하며, 당사자간의 대립을 지속시키는 원인이 되기도 했다. 또 막상 타협을 통해 갈등
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7)우리나라에서는 시민단체와 NGO를 혼용하면서 동일시하는 경향이 있으나, 여기서는 NGO를 집단구성원의 특 정한 이익과 같은 사적이익을 추구하는 이익집단을 배제한 시민사회단체로 정의함
집단민원 발생시 민원인이나 이해당사자들의 의견을 제대로 수렴하지 않았고, 이 를 수용하기 위한 공식적인 채널의 가동이 미흡했던 것이 사태를 악화시켰다는 지적은 피할 수 없을 것이다.
이처럼 집단민원이 빈발하고 계층간, 지역간 이해관계가 민감한 정책을 다루 는 교통부문에서는 중앙과 지방을 불문하고 시민참여의 필요성이 더욱 강조되는 데, 교통부문의 시민참여는 다음과 같은 부문을 더욱 활성화하여야 할 것으로 판 단된다. 우선 민의를 대변하는 교통정책 제안자로서의 역할이 강화되어야 한다.
물론 현재도 정책제안의 통로가 없는 것은 아니지만 보다 적극적으로 민의가 반 영된 정책대안이나 제도개선 방안을 수용하기 위해서는 시민참여 제도를 보강해 야 할 것이다.
뿐만 아니라 교통부문의 예산배분, 보조금지급 등 분배나 재분배 정책과 관련 하여 이해관계가 충돌할 경우 일반국민을 대신해서 공정한 배분의 감시자로서 시 민들을 참여시켜야 할 것이다. 물론 예산배분 등은 국회나 예산관련 부처에서도 그 기능을 수행하고 있지만 정치적 타협이나 로비에 의해 예산과 자원이 효율적 으로 배분되지 못하는 폐해가 우려되므로 시민참여는 이를 예방하기 위한 수단으 로 반드시 강화되어야 한다.
이외에도 경제논리에 묻혀 민의가 제대로 반영되지 않을 수 있는 교통안전이 나 교통공해, 그리고 대중교통 등에 대해서도 국민의 안전을 지키고 사회의 균형 을 유지하기 위한 조력자의 역할을 위해 시민참여가 필요하다고 할 수 있다.
교
교통통부부문문 갈갈등등해해소소와와 NNGGOO의의 역역할할
1. 교통정책의 시민참여 확대와 NGO
우리 사회의 민주화가 진전되고 시민사회가 성숙하면서 중앙정부나 지방자치단 체 차원의 시민참여가 늘어나고 있는 추세다. 이것은 공공부문에 의해 주도되었 거나 시민사회의 자발적인 움직임에 기인했다기보다는 그 이면에서 공공부문을 견제하고 감시하면서 정부 및 공공기관에 대응하여 일반 시민의 권익을 옹호하고 약자의 입장을 대변해 온 시민단체(NGO)7)의 역할이 있었기 때문이다.
NGO의 사회적 위상과 역할을 고려하여 교통
정책과정에서 NGO가 해야 할 과제를 정리하면 교통문제의 이슈화 및 아젠다 설정, 교통정책 대 안 및 제도개선 대안제시, 교통정책의 감시, 교 통부문의 사회갈등에 대한 중재, 직접참여방식 의 시민교육 및 계도 등을 들 수 있다. 우선 교통 문제를 이슈화하고 교통정책의 아젠다를 설정하 는 과제는 사회적으로 중요하고 일반시민의 잠 재적 이익과 관련되어 있는 사안으로서, 이를 구 체화하고 표면화하기 위한 구체적인 정보를 제 공하고 국민의 관심을 유발하여 정책의제를 구 축하는 것이다.두 번째, 교통정책 대안과 제도개선 방향을 제시하는 일은 중립적 입장에서 공익을 위한 체 계적인 분석과 검토를 통해 정책대안이나 개선 방향을 제시하는 것이다.
세 번째, 교통정책에 대한 감시는 설정된 의 제나 제안된 방향대로 정책이 수립되고 집행되 는지 감시하는 일로서 감사와 같은 공식적인 감 시활동과는 구분되며, 정책수립이나 집행주체 등에 대해 간접적이지만 포괄적으로 벌이는 감 시행위다.
네 번째, 교통부문에서 발생하는 사회갈등 문 제를 중재하는 일은 교통정책의 일환으로 집행 되는 규제나 분배과정에서 발생하는 집단민원 등을 중재하거나 갈등이 확산되기 전에 예방하 는 데 기여하는 것이다.
다섯 번째, 시민단체가 직접 참여하여 일반시 민을 계도하거나 교육을 실시하는 일로써 교통안 전이나 교통문화부문처럼 제도권 내의 교육만으 로는 효과가 작은 부문에 대해 민간부문이 직접 참여하여 캠페인과 교육을 수행하는 일 등 이다.
2. 사회갈등 중재자로서의 교통NGO의 역할
집단민원과 같은 사회적 갈등이 오래 지속되면 갈등의 당사자들은 물론이고 그 피해가 사회전 체로 확산될 수 있다. 특히 화물연대 파업에 따 른 물류대란 등 대규모 사회적 갈등은 국가경제 에 막대한 지장을 초래하게 되고 국가신인도에 까지 영향을 미치는 등 사회나 국가에 미치는 영 향이 클 경우가 많다. 따라서 갈등의 순기능과 관계없이 대규모 사회적 갈등사안에 대해서는 이를 조기에 종결하기 위한 특단의 대책과 노력 이 요구되고 있다.
갈등을 해소하기 위한 행위와 노력을 갈등의 중재활동이라고 할 수 있는데, 갈등의 중재는 갈 등상황을 당사자들이 자체적으로 해결하지 못함 으로써 제3자가 이들 사이에 개입하여 해결하는 과정을 뜻한다. 일반적으로 갈등당사자들은 갈 등을 종합적으로 판단하지 않고 자신들의 관점 에서 파악하고, 갈등과정에서 자신들의 입장을 관철시키는 것을 주로 고려하는 경향이 있어서 갈등은 쉽게 봉합되거나 종결되지 않는 특징이 있으므로 원만한 해결을 위해서는 3자 개입에 의한 전문적인 중재활동이 필수적이다.
그러나 교통부문의 각종 갈등사례에서 볼 수 있듯이 지금까지의 중재는 전문성과 경험을 갖 추지 못한 상태에서 초보적인 수준으로 이루어 져 왔으며, 그나마 중재자의 개입 없이 이해당사 자간에 직접 대면을 통해 사안별로 조율하는 방 식을 취하는 경우도 많았다. 이러한 대응방식은 상호불신을 심화시키고, 심도 있는 대화를 이끌 어 내지 못하며, 당사자간의 대립을 지속시키는 원인이 되기도 했다. 또 막상 타협을 통해 갈등
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7)우리나라에서는 시민단체와 NGO를 혼용하면서 동일시하는 경향이 있으나, 여기서는 NGO를 집단구성원의 특 정한 이익과 같은 사적이익을 추구하는 이익집단을 배제한 시민사회단체로 정의함
집단민원 발생시 민원인이나 이해당사자들의 의견을 제대로 수렴하지 않았고, 이 를 수용하기 위한 공식적인 채널의 가동이 미흡했던 것이 사태를 악화시켰다는 지적은 피할 수 없을 것이다.
이처럼 집단민원이 빈발하고 계층간, 지역간 이해관계가 민감한 정책을 다루 는 교통부문에서는 중앙과 지방을 불문하고 시민참여의 필요성이 더욱 강조되는 데, 교통부문의 시민참여는 다음과 같은 부문을 더욱 활성화하여야 할 것으로 판 단된다. 우선 민의를 대변하는 교통정책 제안자로서의 역할이 강화되어야 한다.
물론 현재도 정책제안의 통로가 없는 것은 아니지만 보다 적극적으로 민의가 반 영된 정책대안이나 제도개선 방안을 수용하기 위해서는 시민참여 제도를 보강해 야 할 것이다.
뿐만 아니라 교통부문의 예산배분, 보조금지급 등 분배나 재분배 정책과 관련 하여 이해관계가 충돌할 경우 일반국민을 대신해서 공정한 배분의 감시자로서 시 민들을 참여시켜야 할 것이다. 물론 예산배분 등은 국회나 예산관련 부처에서도 그 기능을 수행하고 있지만 정치적 타협이나 로비에 의해 예산과 자원이 효율적 으로 배분되지 못하는 폐해가 우려되므로 시민참여는 이를 예방하기 위한 수단으 로 반드시 강화되어야 한다.
이외에도 경제논리에 묻혀 민의가 제대로 반영되지 않을 수 있는 교통안전이 나 교통공해, 그리고 대중교통 등에 대해서도 국민의 안전을 지키고 사회의 균형 을 유지하기 위한 조력자의 역할을 위해 시민참여가 필요하다고 할 수 있다.
교
교통통부부문문 갈갈등등해해소소와와 NNGGOO의의 역역할할
1. 교통정책의 시민참여 확대와 NGO
우리 사회의 민주화가 진전되고 시민사회가 성숙하면서 중앙정부나 지방자치단 체 차원의 시민참여가 늘어나고 있는 추세다. 이것은 공공부문에 의해 주도되었 거나 시민사회의 자발적인 움직임에 기인했다기보다는 그 이면에서 공공부문을 견제하고 감시하면서 정부 및 공공기관에 대응하여 일반 시민의 권익을 옹호하고 약자의 입장을 대변해 온 시민단체(NGO)7)의 역할이 있었기 때문이다.
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을 모색하는 방식으로‘생방송 TV법정’같은 민 원해결 방송을 실시하는 방안이 있다. 이때 배심 원으로 이해 당사자를 제외한 일반 시민대표를 직접 참여시키거나 시청자를 인터넷이나 ARS로 참여시키는 방안이다. 네 번째는 집단민원 발생 이 우려되는 부문을 중심으로 명망 있고 신뢰할 수 있는 인사를 부문별 옴부즈맨으로 선정하여 갈등당사자들의 입장에서 의견을 청취하고 이를 정책담당자나 최고결정자와 사전에 협의하여 조 정함으로써 집단민원을 사전에 예방하는 방안 등을 채택할 필요가 있다.
NGO의 참여를 확대하고 중재자로 활용함에
있어서 반드시 유념해야 할 것은 바로 NGO나 그 소속인사들이 중재과정에 참여하면서 공정성 과 중립성을 유지해야 한다는 점이다. 공익을 표 방한다고 하더라도 NGO는 설립목적이나 대표 자의 성향에 따라 정책이나 개별 갈등사안에 대 한 입장이 다를 수 있고, 이러한 입장차이는 중 재의 공정성과 중립성을 훼손할 개연성이 있다.따라서 중재과정에는 항상 복수의 단체에서 추 천한 인사를 참여시키고, 중재과정이나 도출된 결과에 대한 검증시스템이 가동되도록 함으로써 특정단체나 개인의 성향에 따라 중재의 방향이 흔들리지 않도록 대비해야 할 것이다.
맺 맺음음말말
최근 국책사업이 지역과 환경단체의 반대에 부딪 혀 표류하고 있고, 화물연대의 파업으로 국가적 인 물류대란을 겪는 등 교통부문의 사회갈등은 규모나 그 파급력에 있어서 사회나 국가에 주는 충격의 강도가 매우 크다. 그러나 이러한 대형민
원의 발생이 어제 오늘의 일이 아님에도 불구하 고 정부 등 공공부문의 대응은 크게 달라진 게 없 다. 오히려 포퓰리즘과 정치적 고려 때문에 공권 력이 제대로 가동되지 않아 정부의 기능에 대한 회의를 갖게 하는 상황이 초래되기도 하였다.
이러한 사회적 갈등은 국가경제에 지장을 초 래할 뿐 아니라 국가신인도에까지 영향을 미치 게 된다. 갈등의 순기능을 부정할 수는 없지만 갈등과 그 결과로 나타나는 성과물에 의해 결국 얻는 것보다 잃는 것이 월등히 많다면, 이제 우 리 사회는 분배나 재분배정책 과정에서 갈등요 인을 방치할 것이 아니라 사전에 이를 수용하고 발생된 집단민원에 대해서는 최적의 중재시스템 을 가동시켜 조기에 해결할 필요가 있다.
이를 위해서는 정책과정의 시민참여를 보다 확대하고 내실 있게 운영할 필요가 있으며, 시민 참여의 현실적 한계를 극복하기 위한 대안으로 정책감시와 갈등중재자로서 가진 NGO의 역할 을 강화하여 공공부문의 취약점을 보완시켜 나 가야 할 것이다. 특히 중재의 효과를 높이기 위 해서 새로운 기법을 개발하고 이를 가동시키기 위한 행・재정상의 지원이 충분히 이루어져야 할 것이다.
교통정책 과정에 시민참여가 확대되고 내실화 되면 교통부문에서 발생하는 사회적 갈등을 사전 에 차단하거나 집단민원을 조기에 해결할 수 있 는 자기통제시스템을 확보할 수 있으며, 이것은 바로 우리 사회의 한정된 자원을 효율적으로 배 분하고 공공의 이익을 극대화시키기 위한 최적대 안의 창출과정으로서, 결국 사람중심의 교통정책 을 실현하는 방안이 될 수 있을 것이다.
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이 해결되더라도 비공식 접촉에 의한 이면합의 등 부적절한 방식이 사용됨으로써 사후에 후유증이 남는 사례가 많았다.
물론 대정부 요구가 주요 사안인 경우는 정부의 정책책임자가 직접 나서서 협 상에 응하는 등 대립당사자가 중재의 역할을 담당할 수도 있으나, 이 경우는 정책 결정자가 특정 이해집단의 입장만을 수용함으로써 분배나 재분배의 이해관계자 일 수 있는 대다수 국민의 이익이 침해되는 방향으로 협상이 진행될 가능성이 높 다. 이러한 협상관행이 계속되면 타부문에서도 벤치마킹이나 학습과정을 통해 동 일한 방식으로 무리한 요구를 하는 악순환이 되풀이될 수 있다.
따라서 갈등당사자에 대해 공익과 도덕성을 촉구하고, 중재목적을 달성하기 위한 전문성과 의지를 확보하며, 스스로 사익을 배제하고 전체사회와 국익을 위 해 중립을 지키며, 한국사회의 특수성을 고려하여 중재활동에 나설 수 있는 새로 운 중재자가 나서야 할 상황이다. 이와 같은 새로운 중재자의 역할은 그동안의 경 험을 고려할 때 NGO그룹이 담당하는 것이 가장 적합할 것으로 판단된다.
특히 교통부문의 시민단체들은 교통관련 갈등사례에 적극 개입하여 집단민원 화된 현실문제 해결에 참여할 사회적 책무가 있으며 정부나 지방자치단체들은 이 를 제도적으로 뒷받침할 필요가 있다. 물론 NGO가 중재에 참여하기 위해서는 스 스로 갈등의 원인을 진단하고 해결방안을 찾을 수 있는 식견과 전문성을 확보해 야 하고, 중재기법에 대한 노하우와 역량도 갖춰야 한다. 전문성과 공공의 신뢰가 확보된 NGO가 중재에 참여하는 방식은 현행 대응방식과 비교해볼 때, 집단민원 이 장기적인 갈등으로 발전하는 것을 효과적으로 막을 수 있을 뿐만 아니라, 대형 민원의 발생빈도도 줄일 수 있을 것으로 예상된다.
NGO의 중재노력이 성과를 거두기 위해서는 건설교통부 등 정부기관이 중재
를 적극 권장하고 이를 뒷받침해야 하며, 중재의 수단도 단순한 협상의 틀을 벗어 나 다양한 방식으로 접근할 필요가 있다. 우선 기존에 가동해 왔던 대책위원회나T/F팀을 더욱 내실 있게 운영하기 위해서는 이해관계자와 중재자를 함께 참여시
키고 갈등사안에 대한 정보를 모두 공개하여 갈등당사자들이 가능성과 한계를 명 확히 인식하도록 기회를 제공할 필요가 있다. 두 번째로, 갈등당사자의 전부 또는 표본집단을 대상으로 NGO가 주관한 워크숍을 개최하고, 여기에 전문가 그룹과 정책담당자 등 관련자들을 참여시켜 당사자들 스스로 대안을 모색하도록 하는 방 안을 들 수 있다. 세 번째로, 지방 또는 전국방송의 중계를 전제로 갈등당사자와 정책담당자 그리고 이해관계가 없는 일반 시민대표가 참여한 가운데, 대안모색을 위한 토론을 벌여 국민의 여론을 올바로 형성시키는데 기여하고, 갈등 해결방안5
을 모색하는 방식으로‘생방송 TV법정’같은 민 원해결 방송을 실시하는 방안이 있다. 이때 배심 원으로 이해 당사자를 제외한 일반 시민대표를 직접 참여시키거나 시청자를 인터넷이나 ARS로 참여시키는 방안이다. 네 번째는 집단민원 발생 이 우려되는 부문을 중심으로 명망 있고 신뢰할 수 있는 인사를 부문별 옴부즈맨으로 선정하여 갈등당사자들의 입장에서 의견을 청취하고 이를 정책담당자나 최고결정자와 사전에 협의하여 조 정함으로써 집단민원을 사전에 예방하는 방안 등을 채택할 필요가 있다.
NGO의 참여를 확대하고 중재자로 활용함에
있어서 반드시 유념해야 할 것은 바로 NGO나 그 소속인사들이 중재과정에 참여하면서 공정성 과 중립성을 유지해야 한다는 점이다. 공익을 표 방한다고 하더라도 NGO는 설립목적이나 대표 자의 성향에 따라 정책이나 개별 갈등사안에 대 한 입장이 다를 수 있고, 이러한 입장차이는 중 재의 공정성과 중립성을 훼손할 개연성이 있다.따라서 중재과정에는 항상 복수의 단체에서 추 천한 인사를 참여시키고, 중재과정이나 도출된 결과에 대한 검증시스템이 가동되도록 함으로써 특정단체나 개인의 성향에 따라 중재의 방향이 흔들리지 않도록 대비해야 할 것이다.
맺 맺음음말말
최근 국책사업이 지역과 환경단체의 반대에 부딪 혀 표류하고 있고, 화물연대의 파업으로 국가적 인 물류대란을 겪는 등 교통부문의 사회갈등은 규모나 그 파급력에 있어서 사회나 국가에 주는 충격의 강도가 매우 크다. 그러나 이러한 대형민
원의 발생이 어제 오늘의 일이 아님에도 불구하 고 정부 등 공공부문의 대응은 크게 달라진 게 없 다. 오히려 포퓰리즘과 정치적 고려 때문에 공권 력이 제대로 가동되지 않아 정부의 기능에 대한 회의를 갖게 하는 상황이 초래되기도 하였다.
이러한 사회적 갈등은 국가경제에 지장을 초 래할 뿐 아니라 국가신인도에까지 영향을 미치 게 된다. 갈등의 순기능을 부정할 수는 없지만 갈등과 그 결과로 나타나는 성과물에 의해 결국 얻는 것보다 잃는 것이 월등히 많다면, 이제 우 리 사회는 분배나 재분배정책 과정에서 갈등요 인을 방치할 것이 아니라 사전에 이를 수용하고 발생된 집단민원에 대해서는 최적의 중재시스템 을 가동시켜 조기에 해결할 필요가 있다.
이를 위해서는 정책과정의 시민참여를 보다 확대하고 내실 있게 운영할 필요가 있으며, 시민 참여의 현실적 한계를 극복하기 위한 대안으로 정책감시와 갈등중재자로서 가진 NGO의 역할 을 강화하여 공공부문의 취약점을 보완시켜 나 가야 할 것이다. 특히 중재의 효과를 높이기 위 해서 새로운 기법을 개발하고 이를 가동시키기 위한 행・재정상의 지원이 충분히 이루어져야 할 것이다.
교통정책 과정에 시민참여가 확대되고 내실화 되면 교통부문에서 발생하는 사회적 갈등을 사전 에 차단하거나 집단민원을 조기에 해결할 수 있 는 자기통제시스템을 확보할 수 있으며, 이것은 바로 우리 사회의 한정된 자원을 효율적으로 배 분하고 공공의 이익을 극대화시키기 위한 최적대 안의 창출과정으로서, 결국 사람중심의 교통정책 을 실현하는 방안이 될 수 있을 것이다.
사 사 람 람 중 중 심 심 의 의 지 지 속 속 가 가 능 능 한 한 교 교 통 통 정 정 책 책 방 방 향 향 5 5
이 해결되더라도 비공식 접촉에 의한 이면합의 등 부적절한 방식이 사용됨으로써 사후에 후유증이 남는 사례가 많았다.
물론 대정부 요구가 주요 사안인 경우는 정부의 정책책임자가 직접 나서서 협 상에 응하는 등 대립당사자가 중재의 역할을 담당할 수도 있으나, 이 경우는 정책 결정자가 특정 이해집단의 입장만을 수용함으로써 분배나 재분배의 이해관계자 일 수 있는 대다수 국민의 이익이 침해되는 방향으로 협상이 진행될 가능성이 높 다. 이러한 협상관행이 계속되면 타부문에서도 벤치마킹이나 학습과정을 통해 동 일한 방식으로 무리한 요구를 하는 악순환이 되풀이될 수 있다.
따라서 갈등당사자에 대해 공익과 도덕성을 촉구하고, 중재목적을 달성하기 위한 전문성과 의지를 확보하며, 스스로 사익을 배제하고 전체사회와 국익을 위 해 중립을 지키며, 한국사회의 특수성을 고려하여 중재활동에 나설 수 있는 새로 운 중재자가 나서야 할 상황이다. 이와 같은 새로운 중재자의 역할은 그동안의 경 험을 고려할 때 NGO그룹이 담당하는 것이 가장 적합할 것으로 판단된다.
특히 교통부문의 시민단체들은 교통관련 갈등사례에 적극 개입하여 집단민원 화된 현실문제 해결에 참여할 사회적 책무가 있으며 정부나 지방자치단체들은 이 를 제도적으로 뒷받침할 필요가 있다. 물론 NGO가 중재에 참여하기 위해서는 스 스로 갈등의 원인을 진단하고 해결방안을 찾을 수 있는 식견과 전문성을 확보해 야 하고, 중재기법에 대한 노하우와 역량도 갖춰야 한다. 전문성과 공공의 신뢰가 확보된 NGO가 중재에 참여하는 방식은 현행 대응방식과 비교해볼 때, 집단민원 이 장기적인 갈등으로 발전하는 것을 효과적으로 막을 수 있을 뿐만 아니라, 대형 민원의 발생빈도도 줄일 수 있을 것으로 예상된다.
