국토계획

우리는 ‘평가의 홍수’ 속에서 살고 있다. 우리나라는 교통 부문의 각종 계획들에 대한 성과를 평가하는 다양한 평가 제도를 시행하면서 경제적 효율성은 물론 계획추진의 실 효성을 위한 지속적인 노력을 기울여 왔다. 그러나 최근에 는 예비타당성조사 등 사전평가제도에 대한 개선요구 등 이 제기되고 있다. 평가제도의 효율적 활용방안에 대한 검 토가 필요한 시점이 된 것이다.

이번 호 특집에서는 교통부문과 관련한 여러 평가제도 들의 현재까지의 운영성과, 문제점, 개선방향, 향후 과제 등에 대해 살펴보고자 한다.

특집기획: 고용석 국토연구원 도로정책연구센터장

특집

교통부문 주요 평가제도의

성과와 과제

특집 교통부문 주요 평가제도의 성과와 과제

국토계획평가제도 개요 및 현황

국토계획평가제도는 국토에 관한 계획 및 정책의 최상위 법인 「국토기본법」에 근거하여 2012년부터 시행되어 왔 다. 국토계획평가제도는 중장기적·지침적 성격의 국토계 획을 대상으로 해당 계획이 국토관리의 기본이념, 즉 균형 있는 국토발전, 경쟁력 있는 국토여건 조성, 환경친화적 국토관리에 기여하는지 여부, 그리고 최상위계획인 국토 종합계획 및 상위 유관계획과의 부합 여부를 평가하여 국 토의 지속가능한 발전을 추구하는 제도다. 또한 국토계획 평가의 대상은 「국토기본법」 제6조에서 규정하는 국토종 합계획을 제외한 나머지 계획 중 중장기적·지침적 성격 의 계획, 즉 도종합계획, 시·군종합계획(도시·군기본계 획), 지역계획(수도권정비계획 등), 부문별계획(정부부처 별 소관 업무에 관한 국토계획)으로 구성된다.

그렇다면 국토계획평가제도는 왜 도입되었는가? 가장 중요한 이유는 시·도, 시·군, 정부부처 등 계획 수립권 자가 각각의 여건에 맞춰 국토계획을 수립함에도 불구하 고 국토관리의 기본이념을 토대로 충실히 수립되었는지, 국토계획 간 정합성이 확보되었는지를 계획 수립 단계에 서 사전에 검토할 수 있는 체계가 미흡했다는 점이다. 이 러한 문제를 해결하고자 국토계획 수립 착수시점에 개시 되는 사전평가로서 국토계획평가가 도입된 것이다.¹⁾

2. 국토계획평가제도 절차 및 운영 현황

국토계획평가의 운영에 관한 사항은 「국토기본법」과 동

국토계획

평가제도의 성과와 과제

변필성│국토연구원 국토계획평가센터장 (drbyun@krihs.re.kr)

배인성│국토연구원 연구원 (isbae@krihs.re.kr) 차은혜│국토연구원 연구원(ehcha@krihs.re.kr)

01

1) 본 제도는 건설교통부가 2004년부터 훈령에 의거하여 소관 24개 중장기 계 획에 대한 친환경성 제고를 위해 자체적으로 운영하던 ‘전략환경평가’ 제도 를 확대 개편한 것임.

법 시행령, 그리고 ‘국토계획평가에 관한 업무처 리지침’에 상세하게 규정되어 있다. 해당 지침은 2012년 6월에 제정된 이후 지금까지 네 차례 개 정되었다.

전술한 바대로 국토계획평가 대상계획은 중장 기적·지침적 성격의 국토계획이며, 「국토기본 법」 시행령 별표에서 구체적으로 규정하고 있다.

제도 출범 당시 평가 대상계획은 29개였으나, 2015년 이후 28개로 변경되었다.²⁾ 평가 대상계획 은 수립 또는 변경 시 모두 국토계획평가를 받아 야 하지만, 경미한 사항의 변경인 경우에는 평가 를 생략할 수 있다.

국토계획평가는 국토계획 수립 착수시점부터 시 행되어야 하는데, 그 절차를 7단계로 나눌 수 있 다. 첫째, 평가 요청서 작성계획 수립, 둘째, 세부 평가기준 및 평가방법 선정·통보(국토계획평가협 의회 개최), 셋째, 자체 평가 실시, 넷째, 평가 요청 서 작성 및 평가 요청, 다섯째, 국토계획평가 실시, 여섯째, 국토정책위원회 심의, 일곱째, 평가결과 통보 및 반 영 등이다. 1단계부터 4단계까지는 국토계획 수립권자가 주 체가 되며, 5단계와 6단계는 국토교통부가, 7단계는 국토계 획 수립권자 및 국토교통부가 주체가 된다.

국토계획평가제도 운영 성과

2012년 5월 국토계획평가제도 시행 이후 총 40건의 국 토계획이 평가를 받았다. 그중 도시·군기본계획이 24건

2) 평가 대상이던 광역개발사업계획이 관계 법령 개정으로 2015년에 폐지됨.

부문별 계획: 기타(12개)

주택종합계획(10년 단위 계획), 수자원장기종합계획, 지하수관리기본계획, 유역종합치수계획, 농어촌정비종합 계획, 연안통합관리계획, 연안정비기본계획, 해양환경종합계획, 관광개발기본계획, 산촌진흥기본계획, 산림기 본계획, 산림문화·휴양기본계획

출처: 국토교통부 2015. 일부 수정.

<그림 1> 국토계획평가 절차

출처: 이용우 외 2011. 그림 일부 재수정.

국토계획 수립 절차

계획 수립 착수

국토교통부, 환경부, 국토계획 평가센터

국토교통부, 국토계획 수립권자 수행 주체

국토계획 수립권자 국토계획평가 절차

① 평가 요청서 작성계획 수립

● 국토계획 착수와 동시에 평가 실시계획 수립

⑤ 국토계획평가 실시

● 국토교통부: 환경부 및 국토계획평가센터에 검토 의뢰 후 이를 토대로 검토결과 작성

● 환경부: 친환경성 검토의견 제시

● 국토계획평가센터: 현지조사 및 검토의견 제시

⑦ 평가결과 통보 및 반영

● 국토교통부: 평가결과 통보

● 국토계획 수립권자: 타당한 경우 계획안에 반영 후 확정, 확정 계획과 조치결과는 국토교통부에 통보

⑥ 국토정책위원회 심의

● 국토교통부가 작성한 국토계획평가 검토결과에 대한 심의 후 확정

② 세부 평가기준 및 평가방법 선정·통보

● 국토계획평가협의회 구성·개최

- 공무원, 국토계획평가센터 소속 연구원, 효율·형평·친 환경 관련 각 2인 이상

● 6개 평가기준별 세부 평가기준 및 방법 선정 (환경성 검토는 필수)

● 선정된 결과는 국토교통부 통보

④ 평가 요청서 작성 및 평가 요청

● 계획안이 완성되면 이를 토대로 요청서 작성 후 국토교통부 제출

- 제출시기는 시행령 별표

③ 자체 평가 실시

● 세부 평가기준별 자체 평가

● 자체 평가결과가 부정적일 경우 계획안을 지속적으로 보완 계획안

작성

계획안 승인 과정 (부처협의,

심의 등)

계획 보완 및 확정

(60%)으로 다수를 차지했다. 그간의 국토계획평가 완료 현 황은 <표 2>와 같으며, 주요 성과를 정리하면 다음과 같다.

1. 국토관리 기본이념의 충실한 반영 유도

국토계획평가제도 운영의 두드러진 성과는 효율성·형평 성·친환경성 제고라는 국토관리 기본이념이 국토계획 수 립 시 체계적으로 반영되도록 한 것이다. 국토계획평가의 주요 대상인 도시·군기본계획의 경우, 형평성 관련 지역 균형발전전략이 대체로 도시지역 대 비도시지역, 신도심 대 구도심, 과밀지역 대 과소지역 등 다소 형식적인 공간 구분과 해당 지역별 관리방안으로 구성되었다. 이에 대해 국토계획평가 과정에서 국토계획 수립권자로 하여금 균형 발전이 실질적으로 필요한 지역을 파악하게 하고, 해당 지 역별 맞춤형 또는 주민체감형 대책이나 성과지표를 제시 하도록 유도해 왔다. 또한 지자체 재정여건 등을 고려하지 않고 교통인프라 확충과 지역개발사업 등을 과도하게 제 시한 계획에 대해 국토자원 이용 또는 기간시설 확충의 효 율성 제고에 초점을 맞춰 평가를 수행하였다.

그리고 ‘저탄소 친환경적 국토이용’을 국토계획평가 기 준에 포함시킴으로써 평가 대상 국토계획에 대해 ‘환경성 검토’가 이루어지도록 하였다. 그에 따라 대도시권 광역교 통기본계획, 내륙권발전종합계획, 마리나항만기본계획 등 일부 국토계획의 경우에는 당초 계획안에 환경성 관련 내

용이 없거나 미흡하였지만 국토계획평가를 통해 환경성 제고 관련 사항을 추가하거나 보강할 수 있었다.

2. 상위 유관계획과의 정합성 강화

국토계획평가의 중요한 운영 성과로서 상위·하위 국토계 획 간 연계 강화를 들 수 있다. 국토계획평가 시행 이전에 도 상위 유관계획 간 정합성이라는 조건하에서 하위 국토 계획이 수립되고 있었으나, 상위계획의 전략별 내용을 하 위계획에서 체계적으로 반영하는 경우는 적었다. 특히 대 다수 도시·군기본계획에서는 목표 및 전략이 국토종합계 획이나 도종합계획, 광역도시계획 등 상위 유관계획의 목 표 및 전략과 정합성이 있음을 단순히 기술하는 것에 그쳤 다. 이러한 제반 상황에서 국토계획평가 과정의 일환인 국 토종합계획 등 상위 유관계획과의 정합성 검토 절차를 통 해 상위계획의 관련 사항이 하위계획 수립 시 충실히 검토 되어 반영토록 하였다. 도시·군기본계획의 경우, 상위계 획인 도종합계획의 공간구상이나 산업육성 방향 등이 누락 되는 경우 해당 내용을 검토하여 반영토록 하였다. 특히 수 도권 도시·군기본계획의 경우 수도권정비계획과의 정합 성이 실질적으로 이루어질 수 있게 유도하였다. 한편 항공 정책기본계획의 경우 상위계획인 국가기간교통망계획이 제시한 내용 중 기존 공항 통폐합 검토 등을 누락하였는데, 국토계획평가를 통해 해당 내용을 반영토록 하였다. 그리 특집 교통부문 주요 평가제도의 성과와 과제

건수 계획명

2012년(5건) 도시·군기본계획(인천), 댐건설장기계획, 지하수관리기본계획, 전라북도종합계획, 물류시설개발기본계획

2013년(13건) 도시·군기본계획(대전, 당진, 동두천, 수원, 원주, 창원, 세종), 산림기본계획, 대도시권 광역교통기본계획, 주택종합계획, 내륙 권발전종합계획(내륙첨단산업권, 대구 - 광주 연계협력권, 백두대간권)

2014년(4건) 도시·군기본계획(부천, 여수, 청주·청원), 연안정비기본계획

2015년(11건) 도시·군기본계획(창녕, 거제, 안성, 사천, 정읍, 고양, 인천, 아산, 음성), 항공정책기본계획, 마리나항만기본계획 2016년(7건) 도시·군기본계획(울산, 의정부, 양산, 함평), 동해안권발전종합계획, 광역도시계획(공주KTX역세권, 내포신도시권) 주: 내포신도시권은 현재 국토교통부 검토 중으로, 2016년 3월 완료예정임.

출처: 국토연구원 국토계획평가센터 2016.

<표 2> 국토계획평가 완료 현황(2016년 2월 말 현재)

3. 국토계획체계 발전에 기여

국토계획평가가 국토계획 수립 관련 정보교류와 상호 학습 을 활성화시키고 있으며, 평가 과정에서 계획 수립권자 등 이해관계 주체의 참여를 확대하고 있다는 점에서 국토계획 체계 발전에 기여했다고 볼 수 있다. 실제로 국토교통부와 해양수산부의 경우, 육역과 해역 관리에 있어 각각의 소관 국토계획에 대한 상호 학습이 이루어져 왔다. 그리고 국토 계획평가 과정에서 도시·군기본계획을 대상으로 하는 세 부 평가기준 및 방법 설정, 요청서 작성 등에 관한 우수사 례가 공유되었다. 또한 평가 과정에서 국토교통부와 환경 부, 국토연구원 국토계획평가센터, 국토정책위원회 민간위 원 등 다양한 주체의 참여를 유도할 뿐만 아니라 정부부처 와 지자체 간 새로운 협력체계도 촉진하고 있다.

국토계획평가를 통해 국토계획체계 발전을 위한 개선사 항을 도출할 수 있었다. 먼저 국토계획 수립기간을 종합적 으로 조정할 필요성이 있다는 점이다. 「국토기본법」은 국토 종합계획과의 정합성 제고를 위해 도종합계획, 시·군종합 계획, 지역계획 및 부문별계획의 수립권자가 국토종합계획 의 수립 주기를 고려하여 그 수립 주기를 정하도록 하고 있 다(「국토기본법」 제7조). 현행 제4차 국토종합계획 수정계 획(2011-2020)의 목표연도는 2020년이나 최근 수립되는 도시·군기본계획의 대다수가 목표연도를 2020년 이후로 설정하였다.³⁾ 반면 항공정책기본계획이나 연안정비기본계 획, 마리나항만기본계획 등은 목표연도가 2019년이다. 또 한 연안정비기본계획은 연안통합관리계획의 하위계획이

성 관련 내용을 포괄하도록 충분하게 규정하지 않고 있어 해당 계획에는 친환경성 내용이 미흡할 수밖에 없었다.

국토계획평가제도 발전을 위한 과제

국토계획평가제도는 제도 시행 이후 나타난 문제점을 지 속적으로 보완하며 운영되어 왔다. 그간 네 차례의 지침 개정을 통해 국토계획 수립권자가 국토관리의 기본이념인 효율성, 형평성, 친환경성 구현이라는 국토계획평가의 취 지를 충분히 이해하고 국토계획을 수립하도록 노력해 왔 다. 환경성 검토 의무화 등 세부 평가기준 및 평가방법 선 정 과정을 강화함과 동시에, 계획 수립권자가 평가결과를 해당 계획 수립에 반영하고 조치결과를 국토교통부에 통 보토록 하는 등 제도 개선이 이루어졌다. 그럼에도 불구하 고 국토계획평가제도는 국토관리의 기본이념 구현에 보다 효율적이고 효과적으로 기여할 수 있도록 해야 하는 발전 과제가 있다. 제도 발전을 위한 과제를 국토계획평가제도 그 자체 부문과 국토계획 참여 주체 부문으로 나눠 제시하 면 다음과 같다.

1. 국토계획평가제도 부문

첫째, 국토계획평가제도를 발전시키기 위해서는 평가 대 상에 대한 재검토가 요구된다. 「국토기본법」은 평가 대상 계획을 중장기적·지침적 성격의 국토계획으로 한정하고 있지만, 현행 평가 대상 중 일부는 지침적 성격뿐 아니라

3) 2012년 5월 평가제도 도입 이후 2016년 2월 현재까지 국토계획평가를 완료한 24개의 도시·군기본계획 중 목표연도가 2030년인 사례가 19건(79.2%)으로 다수를 차지하고 있음(민성희, 배인성, 임지영 2016).

사업적 성격의 내용을 포함하고 있다.⁴⁾ 또한 특정 부문의 상위·하위계획 모두가 평가 대상이 되는 경우, 해당 계획 을 모두 국토계획평가 대상에 포함시켜야 하는지에 대한 논의도 필요하다.⁵⁾ 따라서 현행 평가 대상계획에 대해 중 장기적·지침적 성격을 갖는지 여부, 동일 부문의 상위·

하위 유관계획의 국토계획평가 대상 포함 여부 등을 종합 적으로 검토하여 일부 계획은 평가 대상에서 제외하는 것 이 타당할 것이다. 다만 평가제도 시행 이후 수립되었지 만 제도 취지에 부합하는 중장기적·지침적 성격의 신규 국토계획(예: 국가도로망종합계획이나 경관정책기본계획 등)은 평가 대상에 포함시킬 필요가 있다.

둘째, 국토계획평가기준의 재검토 및 정비가 필요하다.

먼저 ‘지역경쟁력’, ‘지역 간 균형발전’, ‘국토기간시설의 효 율성’, ‘국토자원의 지속가능한 관리’, ‘저탄소 친환경적 국 토이용’, ‘국토종합계획과의 정합성’ 등 여섯 개 평가기준 간 중복문제를 해소할 필요가 있다. 국토기간시설의 효율 성은 지역경쟁력, 지역 간 균형발전 모두와 상관도가 높으 며, 국토자원의 지속가능한 관리는 저탄소 친환경적 국토 이용과 중복이 이루어져 차별성이 크지 않다. 이에 대응하 여 「국토기본법」상 국토관리 기본이념인 효율성, 형평성, 친환경성을 중심으로 평가기준을 재조정하는 방안을 검토 할 필요가 있다. 또한 최근 강조되고 있는 국민 개개인 수 준의 삶의 질 또는 행복 등의 가치를 평가기준에 반영하는 것도 고려할 만하다. 그리고 국토종합계획과의 정합성 세 부 평가기준 중 하나인 계획의 실현가능성은 엄밀한 의미 에서 국토종합계획과의 정합성이라는 평가기준과 부합되 지 않으므로 별도의 평가기준으로 독립시키는 방안을 검 토할 필요가 있다.

셋째, 국토계획체계와의 연계성을 강화해야 한다. 우선

국토계획 수립기법과 연계되는 국토계획평가 방법을 지속 적으로 개발해야 하는데, 국토계획평가 방법이 정성적 기 법에 치중되어 있어 평가결과의 구체성이 다소 떨어진다 는 지적도 감안해야 한다. 즉, 국토계획과 국토계획평가 모두 과학적·정량적 분석기법의 적용을 강화하여 계획과 평가의 신뢰성을 제고하여야 할 것이다. 또한 국토계획평 가 결과의 모니터링도 필요하다. 최근 평가지침 개정으로 국토계획평가 결과가 타당한 경우 국토계획 수립권자는 이를 해당 계획에 반영하여야 하고, 계획의 최종 확정 시 해당 계획과 조치결과를 국토교통부장관에게 통보토록 하 고 있다. 따라서 평가결과 모니터링을 통해 평가결과가 해 당 국토계획에 반영될 수 있게 적극 유도하고, 그 과정에 서 필요 시 유관 국토계획 간 보완·조정도 취해야 할 것 이다. 이러한 평가결과 모니터링을 뒷받침하기 위해서는 현행 국토계획평가제도의 효력 규정을 관계법령에 명시 할 필요가 있다. 그 연장선상에서 국토계획평가를 해당 국 토계획의 실적 평가와 연계시키는 방안도 강구할 필요가 있다.

넷째, 국토계획평가제도와 다른 국토관리 관련 제도 간 의 관계를 효율적으로 조정하거나 필요 시 연계성을 높여 야 한다. 평가 대상이 일부 중복되는 전략환경영향평가와 관련하여 국토계획평가는 전략환경영향평가보다 포괄적 인 성격을 가지며, 환경부가 평가 대상 국토계획에 대해 검토의견을 제시할 수 있다. 따라서 국토계획평가를 받을 경우 전략환경영향평가를 생략하는 방안을 모색할 필요가 있다. 또한 국토관리의 지속가능성 지표나 도시·군기본 계획의 도시 기후변화 재해 취약성 분석, 도시의 지속가능 성 및 생활인프라 평가 등과 연계하여 국토계획평가를 진 행하는 방안도 모색할 필요가 있다.

특집 교통부문 주요 평가제도의 성과와 과제

4) 해안권 및 내륙권발전종합계획, 도로건설·관리계획, 마리나항만기본계획, 유역종합치수계획, 연안정비기본계획, 산림문화·휴양기본계획 등은 지침적 성격과 사업계획적 성격을 동시에 갖고 있음.

5) 연안통합관리기본계획, 그리고 그것의 하위계획인 연안정비기본계획을 예로 들 수 있음.

제도 홍보, 평가업무 설명자료 작성·보급 등을 지속적으 로 추진하여야 한다. 국토계획 수립권자인 시·도, 시·군 뿐만 아니라 정부부처 또는 국토교통부 내부부서를 대상으 로도 국토계획평가제도 자체와 기본취지에 대한 인지도를 더욱 높일 필요가 있다. 또한 평가제도의 연구와 검토의견 작성 등을 수행하는 국토연구원 국토계획평가센터에 대한 적정 예산 배정 등 각종 지원도 확충해야 할 것이다.

둘째, 환경부 및 환경 분야 전문 연구기관은 국토계획평 가 대상 국토계획의 친환경성 제고를 위한 다양한 계획 수 립기법 및 평가방법을 개발하거나 제시하여야 한다. 특히 국토와 환경 분야 정책 간의 융복합 차원에서 국토계획평가 대상계획의 특수성을 최대한 고려하여 환경성 검토를 시행 하는 방안을 모색할 수 있을 것이고, 더 나아가 국토계획 입 장에서의 친환경성 및 그 기본방향에 대해 국토교통부를 비 롯하여 국토계획 수립권자와 공동으로 논의해야 할 것이다.

셋째, 국토계획 수립권자도 국토계획평가제도가 효과적 으로 시행될 수 있도록 적극적으로 노력해야 한다. 지금까 지의 평가사례를 보면 계획안 내용이 거의 확정된 후에 국 토계획평가를 시행하는 경향이 강했으며, 그 결과 국토관 리 기본이념을 계획안에 효과적으로 반영하기가 곤란했 다. 이러한 문제에 대응하기 위해서는 국토계획 수립권자 가 계획 수립 과제 발주 시 평가 소요예산을 별도로 확보 하거나, 더 나아가 평가업무 전담팀을 계획 수립팀과 별도 로 운영하는 등 국토계획평가가 계획 수립 착수시점부터 기본취지에 맞게 이루어질 수 있게 해야 한다.

넷째, 국토계획평가센터는 국토계획 수립권자의 평가 업무에 대한 자문, 검토의견 작성, 평가제도 관련 연구 등 의 분야에서 지속적으로 성과를 창출함과 동시에 역량을

국토계획체계, 국토계획 수립기법, 국토계획 모니터링 등 에 대해 정책적인 시사점 또는 개선사항을 적극적으로 제 시해야 할 것이다.

맺음말

국토계획평가제도는 그간 수립되어 온 국토계획에 대한 반성에서 시작되었고, 궁극적으로 국토관리의 기본이념인 효율성, 형평성, 친환경성이 조화되는 국토계획을 추구한 다. 또한 상위 유관계획과 연계를 실질적으로 강화하여 체 계적이고 효율적인 국토관리를 지향한다. 국토계획평가가 이러한 기본목적 또는 지향점을 달성하기 위해서는 국토 계획 수립권자뿐만 아니라 관계 정부부처, 연구기관, 민간 전문가의 적극적인 참여와 협력이 필수적이다. 그리고 국 토계획평가제도의 근간인 균형 있고, 경쟁력이 있으며, 환 경과 조화되는 국토의 발전에 대한 국민의 적극적인 관심 도 필요하다.

참고문헌

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국토연구원 국토계획평가센터. 2016. 국토계획평가 실시 현황 내부자료.

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민성희, 배인성, 임지영. 2016. 국토계획평가 사례로 살펴 본 도시·군기본계 획 수립과정 개선방안. 국토정책Brief 553호. 안양: 국토연구원.

이용우, 민성희, 김선미, 박정호, 배인성, 임지영. 2013. 국토계획평가 시행체 계 구축 및 업무매뉴얼 개발 연구. 세종: 국토교통부.

이용우, 이원섭, 안홍기, 박정호, 신예지, 이지원. 2011. 국토계획평가 시행방 안 연구. 과천: 국토해양부.

하수정 외. 2014. 국토관리의 지속가능성 제고방안 연구. 세종: 국토교통부.