남북경협의 현황과 동향

이시영 재정경제부 경제협력국장 초청 특강

남북경협의 현황과 동향

정리｜견용수(국토연구원 연구원), 이성수(국토연구원 연구원)

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발표내용

1. 남북경협 추진개요

최근까지의 남북경협 성과를 결산해 보면, 지난

2005년 민간차원의 남북교역규모 1조 원 시대가

개막되었다. 대북투자가 1999년 이후 최대 규모였 으며, 2005년 한해 동안 남북왕래 인원이 8만

8,128명을 기록하면서 분단 이후 지난 60년간 왕래

인원인 8만 5,400명을 크게 상회하는 등 큰 변화를

보이고 있다. 또한 2002년 이후 북한에 매년 식량

50만 톤, 비료 30~50만 톤을 남북관계 국면의 변

화에 상관없이 지원해오고 있으며, ‘평화경제구 상’을 구체화하기 위한 재원을 지속적으로 확충함 으로써, 금년에는 남북협력기금 조성액이 1조 원을 돌파하는 등 양적인 교류가 크게 진전되었다고 할 수 있다.

또한 개성공단 건설, 철도-도로 연결, 금강산 관광 등 3대 남북경협사업의 안정적인 추진은 남북 관계 개선, 한반도 상황의 안정적 관리, 군사적 긴 국토연구원의 북한포럼에서는 지난 2월 15일 이시영 재정경제부 경제협력국장을 초청하여‘남북경협 의 현황과 동향’이라는 주제로 정기세미나를 개최하였다. 이번 정기세미나에서는 남북경협의 추진현황 과 신 남북경협사업의 추진현황, 향후 추진방향 등에 관한 내용을 주로 다루었다.

이 글은 이번 정기세미나에서 이시영 국장이 발표한 내용과 원내외 전문가들과의 질의응답을 요 약∙정리하였다.

장완화 등에 크게 기여하였으며, 올해에는 남북 간 합의된‘새로운 방식’의 경제협력사업(경공업-지 하자원개발 협력, 농업∙수산업 협력)을 추진하고 있다.

이와 같은 남북경협의 발전을 단계별로 살펴보 면, 1단계는 1989~1999년의 시기로 민간차원의 교역, 소규모 투자위주의 경제협력 단계, 2단계는

2000~2005년의 시기로 3대 경협사업의 추진, 대

북 인도지원 본격화 단계, 3단계는 2006년부터 앞 으로 추진될 단계로 3대 경협사업의 확대∙심화 및 신 경협사업의 추진단계로 볼 수 있을 것이다.

2. 2005년 남북교역 및 투자 동향

1) 남북교역 동향

2005년의 남북교역은 전체 교역규모가 전년대비 51.4% 증가한 10억 5,600만 달러를 달성하였으며,

남북교역에 참가한 교역업체수가 523개사, 교역품 목수가 774개 품목으로 남북교역의 외연이 지속적 으로 대폭 확대되었다.

이를 자세히 살펴보면, 2005년도 북한의 교역상 대국 중에서 중국에 이어 남한은 두 번째 교역상대 국으로서의 입지를 확고히 하였고, 교역물품 면에 서도 남한으로는 아연괴, 모래, 섬유류, 농림수산 물 품목위주로 반입된 반면, 북한으로는 화학공업 제품, 기계류, 비료, 쌀 등의 품목이 반출되어 남북 간 상호 보완적인 교역구조가 유지되었다는 점에 서 긍정적인 경제협력을 이루었다고 볼 수 있다.

차지하고, 일반교역이 제3국을 통한 간접교역 위주로 이루어짐에 따라 거래시간 및 비용이 증가하며, 위탁가공교역의 경 우 단순한 원부자재 투입형 위주의 교역이 이루어 짐에 따라 교역의 안정성, 지속가능성 측면에서 상 당한 문제점을 보이고 있다.

2) 대북투자 동향

2005년의 대북투자는 협력사업의 승인건수가 총 12건(누적건수 41건), 대북투자액 5,100만 달러

(누적금액 2억 6,400만 달러)를 기록하였다. 이는

1999년 금강산 관광사업 투자 이후 최대 규모의 대

북투자가 이루어지는 가시적 성과를 거둔 것인 반 면, 금강산사업을 제외하고는 대부분 소규모 투자 로 이익실현이 이루어지지 않고 있는 열악한 상황 이다.

3. 3대 경협사업 추진상황

1) 개성공단 건설

개성공단 시범단지는 추진 1년여 만에 15개 입주 기업 중 11개 기업이 제품을 생산 중이며, 올해 안 에 시범단지가 완전히 가동될 예정이다. 가동 중인

11개 기업이 현지인력 3,900여 명을 고용하고 있고

개성공단 내 공장을 통한 제품생산을 확대하는 한 편, 중국 등지의 공장을 폐쇄하고 개성공단으로 생 산기지를 전환하는 등 본격적인 생산활동이 이루 어지고 있다. 그리고 개성공단 건설은 2005년 말 현재 1단계 개발공사의 종합공정률이 68%로 금년 말 공사를 완료할 예정이며 1차단지 가동을 위해

2단계(’00~’05) 3대 경협사업, 대북 인도지원 본격화 3단계(’06~ ) 3대 경협사업 확대∙심화, 신 경협사업 추진

2005년 9월 전략물자∙원산지 문제가 상대적으로

적은 섬유∙봉제∙가죽∙가방∙신발 등의 업종을 대상으로 입주기업을 선정하였다. 이들 입주기업 및 기관 24개는 공장건축을 착수 중이거나 준비 중 에 있어 연말까지는 1차단지의 80%가 가동될 것으 로 예상된다. 정부는 개성공단 입주기업을 뒷받침 하기 위해 북측의 개성공업지구법 제정(2002년 11 월) 이후 총 14개 하위 규정을 마련∙공포하였다.

또 남북 간 개성공업지구 관련 합의서(2005년 8월 발효) 시행을 위한 부속합의서 채택을 추진하고 있 고, 남북협력기금을 통한 입주업체에 대해 투자자 금 대출 및 손실보조를 시행하는 등 개성공단 입주 기업을 위한 제도구축과 함께 한전과 한국통신이 전력과 통신을 상업적 방식으로 공급하는 등의 인 프라구축에 주력하고 있다.

이러한 개성공단 건설에 관한 평가는 단기간의 공장가동에도 불구하고 시범단지 입주기업들이 비 교적 정착에 성공하고 있다는 긍정적인 평가가 주

류를 이루지만, 입주업체들은 여전히 많은 경영상 의 애로를 겪고 있으며, 추후 사업확대를 위한 선 결과제 또한 산적해 있는 것으로 평가되고 있다.

2) 철도-도로연결

제10차 남북경협추진위원회(2005년 7월)에서

2005년 10월 중 도로개통식 및 철도시험운행, 2005년 내 철도개통에 합의하였고 이를 바탕으로

현재 남북 간 협의를 진행 중이다. 도로는 이미 모 든 공사를 2004년 10월에 완료하고 2004년 12월 1 일부터 정상운행 하고 있으며, 철도는 우리 측 구 간의 경우 2002년 12월 경의선 공사완료, 2005년

12월 본선궤도 부설 등 열차운행을 위한 기본시설

공사를 완료하였다. 북측구간의 경우 경의선, 동해 선 모두 궤도부설 및 신호∙통신망 가설을 완료하 였고 역사공사 등 잔여공정이 진행 중이다.

도로의 경우 남북연결도로 본도로 이용이 개시 됨에 따라 남북한 차량 및 인원이동량이 크게 증가

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<표 2> 남북 철도ㆍ도로연결공사 현황

구분 남측 누계실적(%) 북측 누계실적(%)

경의선

철도(12km) ’02. 12. 31 완료 본선궤도부설완료

도로(5.1km) ’03. 10. 31 완료 포장공사완료

CIQ

철도 96%

도로 99%

공용야드 100%(설계부분)

동해선

철도 (7km)

노반공사 100% 본선궤도부설완료

구조물공사 99%

궤도부설 100%

전기분야 100%

역사(CIQ) 95%

도로 (4.2km)

도로(4.2km) ’04. 10. 31 완료 포장공사완료

CIQ 연결 100%(토공)

CIQ 92.2%

를 2005년 8월부터 발효시키고, 남북연결 철도∙

도로의 원활한 활용을 위한 제도적 장치를 마련하 고 있다.

이러한 도로∙철도의 연결은 남북연결 철도∙

도로운행을 위한 구체적 토대를 마련함으로써 향 후 남북경협 활성화 및 한반도의 동북아 물류 중심 국가로의 도약 가능성에 대한 기대감을 고조시키 고 있는 것으로 긍정적 평가를 받고 있다. 다만, 시 험운행 및 개통일정이 군사적 보정장치 마련 등의 이유로 지연되고 있는 문제점이 있다.

3) 금강산 관광

2005년도 금강산 관광객수는 전년대비 11.2% 증

가한 약 30만 명으로 관광 개시 이후 115만 명이 금강산을 관광하였으며, 2005년 관광시설투자는 총 3,700만 달러(전년대비 430% 증가)로 가족호 텔, 제2온정각, 옥류관 개장 등 지속적으로 각종 시 설이 확충되고 있다. 또한 현대아산은 세계관광기 구(WTO), 국내 전문기관 등과 협조하여‘금강산 특구종합개발계획(안)’을 수립 중이다.

북관광 확대∙발전의 틀을 마련하는 데 크게 기여 한 것으로 평가되고 있다. 금강산 육로관광이 본 궤도에 진입함으로써 금강산 관광사업이 2년 연속 영업이익을 실현하고 있다고 하지만, 안정적인 이 익창출로 보기에는 미흡한 측면이 있다.

4. 신 남북경협사업 추진현황

1) 경공업-지하자원 개발협력

신 남북경협사업 중 경공업-지하자원 개발협력은

2006년부터 북측이 필요로 하는 의복, 신발, 비누

등을 생산하는 데 필요한 경공업 원자재를 남측이 제공하고 이에 대한 대가로 북측은 아연, 마그네사 이트, 인회석정광, 석탄 등 지하자원 개발에 대한 투자를 남측에 보장하고 생산물을 제공하는 방식 이다. 2005년 7월 제10차 남북경협추진위원회에서 남북의 경제요소를 결합시키는 새로운 방식의 경 협사업 추진에 합의하였고, 이후 관련 실무협의 및 남북경협추진위원회 등을 통한 원자재 제공 및 지 하자원 개발협력을 위한 세부방안을 지속적으로

<표 3> 북한관광 추진경과

구분 추진경과

금강산관광

�’05. 6. 7: 금강산 관광객 100만 명 돌파

�’05. 8. 5: 출입 및 체류에 관한 합의서 발효

�’05. 9. 1: 북측, 관광객 1일 600명 축소 조치

�’05. 11. 18: 사업 정상화

개성시범관광

�’03. 3. 18: 현대아산을 개성관광 경협사업자로 승인

�’05. 8. 18: 현대-아태 간 시범관광 추진에 합의

�’05. 8. 25: 시범관광 관련 사업승인 평양관광 �’03. 8. 25: 평양관광사업 경제협력사업 승인

�’05. 9. 29: 평양관광 협력사업 변경

백두산관광 �’05. 7. 14: 한국관광공사-현대아산-아태 간 시범관광 실시에 합의

협의하고 있다.

이러한 신 남북경협 사업방식은 남북이 WIN-

WIN

할 수 있는 미래지향적인 상생의 협력사업을 추진하기 위한 논의가 이루어지고 있다는 측면에 서 긍정적인 평가를 받고 있다. 하지만 구체적인 협력방식에 대한 남북 간 이견으로 인해 합의가 이 루어지고 사업이 진행되기까지 많은 난관이 예상 된다.

2) 농업부문 협력

2004년까지 남북농업협력은 식량차관, 비료지원

이외에는 NGO를 통한 종자개량, 축산, 농기계지 원ㆍ수리 등 주로 민간차원의 지원형태로 추진되 어 왔고 당국 간 회담에서 의제화된 것은 거의 없 었다. 그러나 2005년도에 들어 제15차 장관급회담 개최 시 남북농업협력추진위원회의 구성∙운영에 합의하였고, 제1차 남북농업협력위원회를 2005년

8월에 개최하여 남북 당국 간 의미 있는 시범 협력

사업을 추진하기로 합의하는 등 당국 간 회담이 활 발해지고 있다. 이러한 변화는 농업분야 협력방향 을 일회성ㆍ구호성 지원에서 북한의 자생적 농업 구조 회복을 모색하는 개발협력으로 전환되었다는 것에 큰 의의가 있다고 할 것이다. 그러나 북한의 식량사정이 호전되면서 1차 농업협력위원회 개최 이후 실무접촉이 이루어지지 않았고, 가까운 시일 내에 추가 회담이나 접촉이 이루어질 가능성도 낮 기 때문에 실질적 협력은 없는 실정이다.

5. 남북경협의 평가와 전망

지난해 안보정책의 핵심전략과제로‘6자회담을 통 한 북핵문제의 돌파구 마련’을 설정∙이행하고, 이

후 개최된 6자회담을 통해 북핵폐기 및 이행원칙을 담은‘9ㆍ19 공동성명’및 각국의 공동성명 이행의 지를 담은‘의장성명’을 각각 채택하는 등 정부는 북핵불용, 평화적 해결, 주도적 역할을 골자로 하 는‘북핵해결 3원칙’에 따라 대화를 통한 북핵문제 해결에 주력하고 있다. 이에 따라 미국의‘대북금 융제재’로 6자회담 논의 및 남북관계가 소강상태 로 접어든 이후에도 남북경협은 차분하게 진행되 는 등 남북경협도 상승국면에 돌입하게 되었다.

하지만 국제경제∙시장경제를 이해하는 인적자 본의 미형성, 전력∙통신∙교통 등 SOC 낙후, 폐 쇄지향, 자구노력∙자생력 부족 등 투자유인 미비 등의 북한 내 사정과 남북경협을 뒷받침하기 위한 정부의 역할에 대한 충분한 공감대 미형성, 자금력 있는 우량 중소기업과 대기업의 대북사업 참여기 피, 대북사업 성공모델의 부존 등 남한의 내부사정 및 북핵문제 등으로 인한 한반도 정세의 불확실성 과 불안정성, 미국 등 국제사회의 북한에 대한 시 각과 남북경협 간 일부 이해상충 발생 등의 환경적 요인 등 남북 간 경제협력의 본격화ㆍ활성화를 가 로막는 근본제약요소가 상존하고 있는 실정이다.

그러나 김정일 위원장의 방중, 미국 부시 대통 령의 국정연설, 북한외무성의 발표 등 2006년에 들 어서면서 남북경협의 주변여건이 변화될 움직임을 보이고 있다.

이를 구체적으로 살펴보면 첫째, 김정일 위원장 이 방중 기간 내에 중국경제성장을 견인하고 있는 광동성 내 특구와 첨단업체 등을 주로 방문하였고, 김정일 위원장의 수행원들이 북한 내 경제정책 브 레인 위주로 구성되어 있었다는 것이다. 이는 방중 후 예외 없이 경제개혁 조치를 마련ㆍ실행해오고 있는 북한의 행보로 볼 때, 남북경협에 긍정적 변

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불법행위와 6자회담을 통한 북한 문제해결을 분리 할 것이라는 원칙을 천명하였고, 과거 북한에 대한 직접적 언급에서 벗어나 북한을 비 민주국가 중 하 나로 직시하기는 했으나 과거보다 온건한 표현을 사용하였다는 데서 미국의 대북전략이 과거의 강 경입장에서 선회하고 있다는 것을 보여준다.

셋째, 북한은 2006년 2월 9일자 외무성 발표에 서‘북한정부는 화폐위조 등 위법행위 발생 시 엄 격히 처벌하고 있음’을 설명하는 한편, ‘국제적 자 금세탁 방지활동에 적극 합류하겠다’는 의사를 표 명함으로써 6자회담 재개를 위한 긍정적 분위기를 조성하는 데 기여하였다고 할 수 있을 것이다.

이러한 일련의 사건을 통해 살펴보면 2006년의 남북관계 진전 및 남북경협 활성화를 조심스럽게 전망할 수 있을 것이다.

6. 향후 추진방향

정부는 남북경협을 내실 있게, 그리고 안정적이고 지속적으로 추진함으로써 남북경제공동체 형성에 기여하는 것을 기본 추진방향으로 설정하고 다음 과 같은 남북경협의 추진원칙을 설정하였다.

첫째, 국민적 합의하에 투명하고 포괄적인 남북 경협을 추진한다.

둘째, 민간 자율과 책임하에 협력확대를 도모하 고, 정부는 제도와 인프라 구축에 주력한다.

셋째, 남북경협이 사상누각이 되지 않도록 기존 추진성과를 객관적으로 점검한 후 중장기 추진방 향을 결정한다.

또한 정부는 위와 같은 남북경협 추진원칙을 수

성공단 사업을 남북경협의 성공모델로 정착시키기 위한 지원을 강화하고, 철도-도로의 조기 개통을 추진하며, 남북경협 관련 제도∙인프라를 확충하 고, 중장기적 남북경협계획을 보완∙발전시키기 위한 노력을 경주하고 있다.

질의 및 응답

■ 김원배(국토연구원 선임연구위원): 지금까지의 남 북경협은 경협이 아니라 원조라고 할 정도로 민족 적 차원에서의 지원으로 흐르고 있다고 생각한다.

이미 북한은 중국과 경제적으로 상호 이익이 되는 선에서 경협을 추진하고 있다고 알고 있다. 중국과 북한이 서로 실질적 경협을 추진한다면 우리도 일 방적으로 북한을 도울 것이 아니라 경제적 이익을 챙기며 도와야 할 것이라고 생각한다. 이런 측면에 서 정부에서도 좀 더 경제적인 관점에서 남북경협 문제를 바라보는 것은 불가능할 것인가? 또 중국 에 대한 북한의 경제의존도가 높아지고 있는 것처 럼 보이고 있는데 이것이 우려할 만한 수준은 아닌 가? 그리고 정부는 6자회담에서 남북경협의 해법 을 찾으려고 하는 입장을 보이고 있는데 다른 나라 들이 이에 대한 합의를 어느 정도 형성하고 있는지 설명을 부탁드린다.

■ 이시영(재정경제부 경제협력국장): 정부에서도 남 북경협은 좀 더 경제적으로 접근하려고 하고 있고, 차츰 변화를 모색해 가고 있다. 북-중 간, 남-북 간 경제교역은 다를 바가 없다. 다만 우리가 한민 족이라는 큰 테두리 안에서 약간의 손해를 감수하

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고 도와야할 부분도 분명히 존재한다. 다음으로 북-중 간 교역량이 2~3년 사이에 급격히 늘고 있 는 것은 사실이다. 또한 변경무역의 경우 우려할 만하다고 할 것이다. 하지만 중국에 의한 북한 내 투자는 말 그대로 부풀려져 알려진 것이 많다. 북 한과 중국 간 투자협의 중에 구체적인 것이 하나도 없기 때문이다. 따라서 경제예속 등의 표현은 아직 까지 시기상조인 것 같다. 그 다음으로 6자회담 차 원의 경제협력에 대한 협의는 없는 듯하다. 아마도 핵문제의 비중이 너무 크기 때문으로 판단된다. 핵 문제가 해결되고 나면 지원이든, 경제협력이든 논 의가 가능할 것으로 본다.

■ 염형민(국토연구원 선임연구위원): 개성공단에 진 출한 기업들이 성공적으로 정착하고 있다는 것은 남북관계 및 남북경제협력에 청신호라고 본다. 그 런데 앞서 설명한 개성공단 내 입주기업들의 경영 상 애로사항을 살펴보면, 북한의 미온적 태도 때문 에 문제가 있는 것으로 보이는데 개성공단이 실질 적ㆍ경제적으로 북측에 어느 정도 영향을 주고 있 는지 알 수 있겠는가? 그리고 개성공단 내에서 발 생하는 문제들의 원인이 북측에 공단이 위치하고 있기 때문은 아닌가? 남한지역에 공단이 위치하고 북한인력이 남한지역으로 와서 근로를 하는 방식 의 공단이라면 문제가 더 적어지지 않겠는가에 대 해서 설명을 부탁한다.

■ 이시영: 북한에서 공식적으로 발표하지 않는 이 상 개성공단이 북한에 경제적으로 어느 정도의 이 득을 주고 있는지에 대해서는 알기 힘들다. 하지만 북한에 전달되는 인건비만 가지고 추산했을 때,

1단계 성공 시 북한이 받게 되는 인건비는 1억 달

러 수준일 것으로 추산된다. 이는 현재 북한의 사 정상 상당히 도움이 되는 사업일 것이다. 다음으로 북한인력이 남한에 온다면 직장이탈, 망명 등으로 인력관리가 상당히 힘들 것이다. 그리고 지금 개성 공단이 가지는 이점 중 가장 큰 것이 인건비인데, 이는 북한지역에 공단이 위치하고 있기 때문에 가 능한 인건비이지 남한 지역에 공단이 입지하고 있 다면 체제임금, 주거시설문제 등으로 그 인건비의 이점을 버리게 될 것이다. 또한 이럴 경우에도 북한 에서 인력을 보내는 것이므로 인력수급 등의 문제 는 해결되지 않을 수 있다.