머리말
1960년대 이후 약 반세기 동안 한국사회는 급속한 산업화와 도시화과정을 거치면서 압축 적인 경제성장을 달성하였다. 정치 · 경제 · 사회 · 문화적 격변기를 거치면서 국토, 특히 도시공간도 급변하였는데, 그 과정에서 도시를 경제활동의 중심지로 이해하려는 경향이 강화되었다. 일자리와 양질의 교육, 높은 사회 · 경제적 지위를 확보하기 위해 다양한 배경 의 사람들이 서울을 중심으로 한 수도권에 몰려들었다. 도시는 경제활동을 위한 무한경쟁 공간이 되었고 사회문화적 다양성을 추구하기보다 경쟁력을 갖춘 경제활동 인구에게 적 합한 공간으로 변모되었다.
급속한 변화는 사회경제적으로는 고령화, 저성장, 부의 세습에 따른 계층의 고착화와 소득 양극화를, 공간적으로는 계층 간 격리(segregation), 지역격차 현상의 심화와 같은 문제를 유발하였다. 과거 경제발전을 대변하는 상징적인 지표였던 1인당 국민소득(GNI) 의 의미도 퇴색되고 있다. 기획재정부에서는 2018년 1인당 국민소득이 GDP 기준 3만 달 러를 넘을 것으로 예측하고 있지만, 일부 국민들의 반응은 과거와 달리 냉담하기만 하다.
도시재생 뉴딜정책의 추진 과정
2000년대 이후 추진되기 시작한 도시재생정책과 제도의 변화도 이러한 시대적 흐름을 반 영하고 있다. 재건축 · 재개발 사업의 경우 혜택을 받아야 할 원주민들은 다른 곳으로 밀 려나고, 건물 소유주나 부유한 외지인에게 혜택이 돌아가는 등 부정적인 결과를 낳았다는 비판에서 자유롭지 못했다. 2013년 「도시재생특별법」의 제정으로 본격화된 도시재생사업
03
이왕건 | 국토연구원 선임연구위원([email protected]) 권규상 | 국토연구원 책임연구원([email protected])
포용적 국토를 위한
도시재생 뉴딜 추진방향
특집 새 정부의 국토정책에 대한 제언
을 위한 계획’, ‘실제 거주환경 개선과 유리된 기반시설 사업’이라는 평가를 하는 등 처음 에 추구했던 사업 목표를 충분히 달성하지 못했다는 것이다. 2017년 5월 10일 출범한 문 재인 정부는 이와 같은 도시재생사업의 문제점을 해소하고자 실제 주민의 주거문제 해소 에 중점을 둔 ‘도시재생 뉴딜’정책을 공약에서부터 제안하였다.
도시재생 뉴딜정책의 가장 큰 특징은 소규모 생활밀착형 사업을 통해 국민이 체감할 수 있는 도시재생사업을 추진하겠다는 것이다. 대규모 계획 중심의 사업추진 대신에 단위사 업 규모를 축소하여 사업기간을 단축하고, 실제 사업은 지방이 추진하되 중앙은 정책이나 제도를 통해 지방을 적극 지원하는 것을 골자로 하고 있다.
국토교통부에서는 도시재생 뉴딜사업의 원활한 추진을 위해 공약을 세밀하게 다듬 어 다섯 가지 사업유형을 제시하였다(국토교통부 2017). 기존의 도시재생사업과 연계한
① 경제 기반형, ② 중심 시가지형, ③ 일반 근린형뿐만 아니라 서민의 주거비 부담 완화 와 저층 주거지 정비를 위한 ④ 주거정비 지원형, 기존의 도시활력증진 지역개발사업을 소규모 저층 주거 밀집지역에 적용하는 ⑤ 우리 동네 살리기 유형을 통해 소규모로 빠르 게 추진할 수 있는 사업들도 제시하였다.
기존의 경제 기반형 사업이 평균 407만m2 규모로 지정된 반면, 뉴딜사업에서는 50만m2 수준으로 제한함으로써 사업의 신속한 추진을 도모하고 있다. 또한 사업추진 과정에서 원 주민 혹은 기존 상인이 쫓겨나는 젠트리피케이션 문제를 해결하기 위한 방지대책을 마련하 도록 하는 등 포용적인 도시재생을 추진하기 위한 방안도 포함하고 있다. 실천성을 높이기 위해 정부는 연평균 2조 원의 정부재정 지원, 5조 원 규모의 기금활용, 3조 원 규모의 공기 업 투자 등을 제시한 바 있다.
<표 1> 도시재생 뉴딜사업의 유형별 특징
구 분 우리 동네 살리기 주거정비 지원형 일반 근린형 중심 시가지형 경제 기반형
대상지역 소규모 저층 주거 밀집지역
저층 주거 밀집지역
골목상권과 주거지 혼재
상업, 창업, 역사관광, 문화예술 등
역세권, 산단, 항만 등
특 성 소규모 주거 주거 준주거 상업 산업
면적규모(m2) 5만 이하 5~10만 10~15만 20만 50만
주: (기존유형의 평균규모) 경제 기반형 407만m2, 중심 시가지형 88만m2, 일반 근린형 50만m2. 출처: 국토교통부 2017.
포용적 국토를 위한 도시재생 뉴딜 추진방향
문재인 정부의 도시재생 뉴딜은 거주환경 개선에 따른 혜택을 원주민에게 돌려 그 효과를 빠르게 체감할 수 있도록 하는 데 초점을 맞추고 있다. 여기에서는 기존 도시재생정책의 한계를 극복하고자 제시된 도시재생 뉴딜정책이 포용적 국토창출을 위한 정책으로 성공 할 수 있도록 고려해야 할 요소들을 제시하고자 한다.
1. 축소도시에 대응한 지방 중소도시 재생전략과 연계
도시재생 뉴딜사업이 제시된 이후 한쪽에서는 서울 등 대도시 중심의 사업방식이 아니냐 는 지적도 있었다. 한 예로 뉴딜의 대표 사업 중 하나인 저층 주거지 재생사업의 경우 주 택수요가 상대적으로 부족한 지방 중소도시에 적용하는 것은 사실상 어렵다고 많은 전문 가들이 지적하고 있다. 지방 중소도시에 적용 가능한 새로운 모델을 찾는 것과 더불어 저 성장과 인구감소시대의 국토공간구조를 고려하여 도시재생정책의 기조를 새롭게 설정해 야 한다는 것이다.
최근 인구와 중소도시 관련 연구를 살펴보면, 축소도시 현상(shrinking city)이 국내에 도 나타나고 있음을 알 수 있다(구형수, 김태환, 이승욱 2016). 도시축소 현상에 대한 문 제의식을 바탕으로 정책대안을 제시한 일본에서는 축소도시의 기능을 특정지역으로 유
<그림 1> 축소도시의 공간적 분포와 콤팩트-네트워크 시티 개념도
축소도시 전략에 따른 콤팩트-네트워크 시티 개념도 축소도시의 공간적 분포
외곽한계지역
대중교통 연계
시지역 군지역
시설의 기능 분담 공동이용
콤팩트 유도지역
도시기능 유도지역 콤팩트
유도지역
도시기능 유도지역
(교육, 행정, 문화, 의료 등) 예: 전문학교 등 지원
예: 보육시설 지원
출처: 구형수, 김태환, 이승욱 2016, 64; 国土交通省 2014, 55 참고, 재작성.
특집 새 정부의 국토정책에 대한 제언
할 지역, 재배치를 유도할 지역 등으로 구분하여 공공재원을 효율적으로 활용할 필요가 있다.
2. 부처협업 활성화를 통한 다양성 확보
도시재생의 성공적 실현과 실질적인 지역 활성화를 위해서는 주관 부처인 국토교통부뿐 만 아니라 타 부처와의 긴밀한 연계가 매우 중요하다. 국토교통부는 다양한 형태의 사 업을 추진하고 있지만, 부처 특성상 다양한 활동에 물적 공간을 제공하는 공간조성사업 이 중심이 될 수밖에 없다. 조성된 공간은 다양한 콘텐츠로 채워야 하는데, 각각의 콘텐 츠는 하드웨어 위주의 사업인 국토교통부 사업뿐만 아니라 문화체육관광부, 중소벤처기 업부, 보건복지부, 산업통상자원부 등 타 부처에서 추진 중인 소프트웨어 사업과의 연 계를 통해 마련될 수 있다. 따라서 도시재생이 실효성을 거두기 위해서는 부처별 전문성 을 살린 협업사업을 공동기획하고 부처 간 성과공유를 통한 협업의 활성화를 도모하여야 한다.
<그림 2> 도시재생을 위한 부처 간 협업사업의 방향과 예시
(산업통상자원부 등) 사회·경제·문화 콘텐츠 (국토교통부) 공간 조성
•신사업 발굴, 문화관광 활성화
•공공서비스 확대 등
[협업사업 예시]
1. 신사업 발굴형: (산업통상자원부, 중소벤처기업부, 과학기술정보통신부 등) 산학 융합지구 조성사업
2. 문화관광 활성화형: (문화체육관광부, 문화재청 등) 관광두레 조성사업 3. 공공서비스 확대형: (보건복지부, 여성가족부, 교육부 등) 복지공동체활성화사업
(국토교통부) 유휴부지 리모델링 사업 빈집, 빈 점포 개선사업 등
부처별 전문성을 살린 협업사업 공동 기획 및 공동 공모 사업의 예측가능성 제고 및 부처 간 성과 공유
•토지 및 공간 조성
•인프라 개선
출처: 이왕건, 박소영, 권규상 2017.
3. 사회적 경제조직 활성화를 통한 일자리 창출
공공성을 강조하는 도시재생사업의 목표를 달성하기 위해서는 사업의 성과가 지역사회에 돌아갈 수 있는 선순환구조를 마련하여야 한다. 경제 기반형과 중심 시가지형 재생사업의 경우 민간자본의 유입이 반드시 필요하지만, 수익 극대화를 추구하는 민간부문의 특성상 도시재생의 과실(果實)이 원주민에게 돌아가지 못하고 민간의 이익 추구에만 기여할지 모 른다는 우려가 존재하기 때문이다.
그에 대한 대안으로 사회적 기업, 마을기업, 협동조합과 같은 사회적 경제조직을 도시 재생에서 적극 활용하는 방안이 제시되어 왔고, 도시재생 뉴딜에서도 중요 요소 중 하나 로 자리매김하고 있다. 하지만 도시재생 영역에서 사회적 경제조직을 지원하기 위한 제도 는 아직 미진한 상태이다. 「도시재생특별법」에 따른 국비지원 시 사회적 경제조직의 경상 운영비, 즉 인건비로 예산을 활용할 수 없기 때문에 타 부처 관련 사업의 도움을 받을 수 밖에 없는 실정이다. 이를 극복하기 위해서는 앞서 언급한 부처 간 협업사업의 발굴을 촉 진함과 동시에 보조금 활용의 투명성을 보장할 수 있도록 사회적 경제조직을 협회나 지원 센터 등과 연계하여 재정지원의 투명성 및 효율성을 확보할 수 있도록 하는 방안을 고려 해 볼 수 있다.
또한 중간 지원조직 중 도시재생지원센터, 사회적경제지원센터, 주거복지센터, 마을만 들기지원센터 등 연관성이 높은 센터 간의 통합과 연계를 통해 사회적 경제조직의 효율성 을 높여야 한다. 궁극적으로 사회적 경제조직이 지역에 뿌리내린 도시재생기업으로 발돋
<그림 3> 중간 지원조직 및 사회적 경제조직 활성화를 위한 주체 간 연계방안
출처: 이왕건, 박소영, 권규상 2017.
(지방)공기업 중간 지원조직
•도시재생지원센터
•사회적경제지원센터
•주거복지센터 등 융자 및 지원
제도개선요구 행정지원
사업 발굴, 재정지원
중앙과의 협의 중개 등록 상호 협력
사업 발굴, 재정지원 중앙과의 협의 중개
투자유치, 사업발굴
사회적 경제조직 (도시재생기업) 등록, 재정지원
사업 발굴, 이해관계 조정, 투자
•SH, LH 등
사회적기업 협동조합 마을기업
중앙/지자체 기금 민간
특집 새 정부의 국토정책에 대한 제언
현재 도시재생 뉴딜에서 제시한 중요한 키워드 중 하나인 젠트리피케이션의 부작용을 최 소화할 필요가 있다. 연간 10조 원의 금액이 특정지역에 일시 투입될 경우, 임대료 상승 등으로 인해 도시재생의 혜택이 원주민이나 지역상인에게 돌아가지 못할 것이라는 우려 가 존재하기 때문이다. 그에 따른 대책으로 도시재생사업 공모 시 지역 내 상생협약 체결 의무화, 「도시재생특별법」 내 젠트리피케이션 방지 조항 삽입 등이 제시되고 있다.
하지만 본질적으로 젠트리피케이션은 임차인과 임대인이 서로의 이익을 극대화하려는 속성을 지니고 있으므로, 지역 내 건물주와 상인 혹은 거주민 차원의 협약에 의해 방지될 수 있는 것은 아니다. 서울시의 사례처럼 지방자치단체의 조례 제정 등을 통한 노력뿐만 아니라 지역사회 전반의 공동체 의식 함양도 필수적이다. 또한 중앙정부는 젠트리피케이 션 방지를 유도하는 다양한 법제의 개선을 추진해야 한다. 주거 젠트리피케이션 측면에서 는 문제지역에 대해 현재도 거론되고 있는 전월세 상한제나 계약갱신청구권을 조기에 시 행하고, 상업 젠트리피케이션의 부작용을 최소화하기 위해서는 「상가임대차보호법」 내의 환산보증금 및 권리금 문제를 해결하기 위한 법 개정이 필요하다. 제도적 규제와 함께 주 민 간의 상생협약을 넘어 지역사회에서 공동체 의식을 기반으로 공유신탁 등을 활용한 공 간의 지역자산화를 유도하는 것이 지역사회의 궁극적인 목표가 되어야 한다(최명식, 이형 찬, 전은호, 이원동 2016; 김륜희, 윤정란 2017). 지역주민 모두가 공간에 대한 주인이 되 고 함께 공간을 활용해야만 젠트리피케이션을 방지하고 지역사회의 활성화 또한 함께 도 모할 수 있기 때문이다.
맺음말
「헌법」 제35조는 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’가 있음을 명시하고 있다. 그러므로 도시재생은 도시에 거주하는 모든 사람들이 쾌적한 환경에서 살 수 있게 하는 수단으로 자리매김해야 한다. 이는 곧 지역과 지위고하를 막론하고 모든 사람들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 도시공간, 즉 포용도시를 지향해야 함을 의미한다. 우리 사회 에 매우 중요하지만 기존 도시재생에서 강조되지 않았던 주거문제 해소를 강조한다는 점 에서 현 정부의 도시재생 뉴딜정책은 새로운 가능성을 내포하고 있다.
「도시재생특별법」 제정 이후 2017년 현재, 도시재생정책은 새로운 전환기에 서 있다.
이 글에서는 포용적 도시재생을 위한 몇 가지 제언을 언급하였다. 도시재생 뉴딜의 시행 과 관련하여 지금까지 제시된 다양한 우려와 제언들을 면밀히 검토하여 보다 나은 도시재 생정책이 추진되도록 해야 할 것이다. 또한 도시재생정책은 일관성 있게 추진되어야 할 장기적인 과제임을 명심해야 한다. 도시재생의 정책기조가 급변하지 않고 모든 국민이 건 강하고 쾌적한 환경에 살 수 있도록 한 헌법의 가치를 실현하는 것, 바로 그것을 도시재생 이 지향해야 할 궁극적인 목표로 삼아야 한다.
참고문헌
구형수, 김태환, 이승욱. 2016. 저성장 시대의 축소도시 실태와 정책방안 연구. 안양: 국토연구원.
국토교통부. 2017. 도시재생 뉴딜사업, 지자체 등 의견수렴 착수, 7월 27일. 보도자료.
김륜희, 윤정란. 2017. 도시재생과 사회적경제의 지속가능성에 관한 연구: 지역자산화를 중심으로. 대전: 토지주택연구원.
이왕건, 박소영, 권규상. 2017. 도시재생 뉴딜의 실효성 제고방안. 2017년 국토연구원 정책세미나 자료집: 51-62.
최명식, 이형찬, 전은호, 이원동. 2016. 젠트리피케이션 대응을 위한 지역 토지자산 공유방안 연구. 안양: 국토연구원.
国土交通省. 2014. コンパクトシティとこれからの国土. 東京: 国土交通省. http://hokuriku.mof.go.jp/content/000091655.pdf (2017년 9월 12일 검색)
특집 새 정부의 국토정책에 대한 제언
