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전은호 | 목포시 도시재생지원센터장([email protected])
구축을 위한 공간정책 과제
도시재생에 새로이 생겨나는 창업자들
설립한 지 오래되지 않은 벤처기업을 뜻하는 스타트업이라는 경영 용어가 도시재생 영역 에서도 회자되기 시작한 것은 최근의 일이다. 민간 영역에서 도시재생 스타트업, 로컬크 리에이터에 대한 관심과 사례들이 나타나고 있고, 국토교통부도 도시재생형 예비사회적 기업 지정, 도시재생 스타트업 크라우드펀딩 지원사업 등을 통해 도시재생 영역과 창업활 동을 연계하려는 시도가 자연스럽게 이루어지고 있고 있다.
도시재생 영역에서 새로 기업을 설립하는 흐름들은 크게 두 가지로 나타나는데 하나는 지역을 기반으로 주민들이 주축이 되어 지역 문제를 비즈니스 방식으로 풀어보려는 시도 의 하나로 ‘마을관리 협동조합’이나 ‘도시재생회사(Community Regeneration Company:
CRC)’의 유형이며, 또 다른 하나는 도시재생 영역을 새로운 아이디어나 콘텐츠를 실험해 볼 수 있는 장 또는 사업 확장의 기회로 삼아 등장하는 창업기업들로 로컬 크리에이터, 소 셜벤처 유형이다. 법인격의 유형으로는 대체로 전자는 비영리·사회적 경제 방식을, 후자 는 주식회사 방식을 취한다.
1. 지역 기반 주민기업의 등장
지역 기반 주민기업의 대표적인 유형인 마을관리 협동조합의 경우, 국토교통부가 정책적 으로 다양하게 지원하면서 설립을 촉진하고 있다. 이는 도시재생 뉴딜사업을 추진하면서 도시재생사업의 지속성을 확보하기 위한 일환으로 마을 기반의 공간관리 및 지역서비스 공급을 담당할 자조조직이 필요하기 때문이다. 도시재생뉴딜 사업지에서는 ‘인천만부마
특집 창업생태계의 변화와 대안적인 공간전략
을 사회적협동조합’을 시작으로 전국의 도시재생 사업구역에서 마을관리 협동조합의 설 립을 추진 중에 있으며, 뉴딜사업 이전부터 서울역 일대, 창신숭인 등 서울형 도시재생사 업지나 선도사업지에서 지역관리조직이 설립·운영 중에 있다.
마을관리 협동조합 등의 지역기반 비영리 스타트업의 주요 특징은 주민 중심의 지역관 리로 인한 전문적 역량이 부족한 상황이며, 빠르게 변화하는 라이프 스타일에 대응하는 유연성을 갖추기가 쉽지 않아 사업성을 확보하는 데 어려움을 겪고 있다. 반면 장소 기반 의 조직화를 통해 지속적이고 책임 있는 운영이 가능하며 지역투자자(조합원) 확보에 유 리한 측면도 지니고 있다. 도시재생뉴딜 정책은 공공이 주도적으로 지원하며 마을관리 협 동조합 설립을 촉진하고 있으며, 주요 사업모델도 도시재생 앵커시설의 위탁관리를 비롯 하여 관련 집수리 사업 등을 예시로 들고 있다. 해당 조직의 창업을 촉진하기 위하여 국토 교통부, 지자체, 도시재생지원기구(한국사회적기업진흥원), 새마을금고나 신협 등의 금융 조직이 함께 종합적으로 지원하는 체계를 지향하고 있다.
2. 도시재생 스타트업의 등장
마을관리 협동조합을 중심으로 한 지역 기반의 주민기업 창업의 흐름과는 다른 맥락으로 도시재생 스타트업이 등장하고 있는데, 대체로 소규모 공간과 라이프 스타일 콘텐츠 기반 의 사업들이 중심인 것이 주요한 특징이다. 윤주선(2016)의 연구에서는 도시재생 스타트 업을 개념화하고 주요 유형과 특징을 구분하고 있다. 도시재생 스타트업을 ‘분야 간 융합 을 통하여 혁신적 아이디어로 자생적 비즈니스 모델을 갖춰 공간기반 스몰 비즈니스를 수 행하는 소규모 도시재생 실행 주체’로 정의하고, 이들은 각자의 비즈니스 모델을 통한 자 생적 활동을 목표로 하며 주로 사업성을 발휘할 수 있는 상업 지역의 빈 점포, 유휴공간 등을 활동 대상으로 하고 있다고 분석했다. 이들은 빠른 도시 트렌드 변화에 신속히 대응 하기 위하여 소규모 조직의 형태를 띠고 있으며, 쇠퇴하는 원도심에서 사업을 추진하다 보니 리스크를 최소화하면서 사업화의 가능성과 지역발전의 가치를 점증적으로 모색하고 있다고 보았다. 또한 공간 기반 사업 유형과 콘텐츠 기반 사업 유형으로 구분하고, 공간 조성형으로는 시흥의 빌드, 전주의 별의별, 서울의 블랭크, 로컬디자인 무브먼트 등을, 콘 텐츠형으로는 서울의 앤스페이스, 어반플레이, 성북신나 등을 예로 들고 있다.
국토교통부도 이러한 흐름들을 정책적으로 포섭하고 관련 사업의 임팩트를 사회적으로 확장하면서 개별 사업체를 지원하기 위하여 2018년부터 도시재생형 예비사회적기업을 지 정하기 시작했고, 2019년 7월 기준으로 89개의 예비사회적기업이 지정되어 있다. 도시재 생 예비사회적기업들은 사회적기업에 대한 일반적 지원과 함께 국토교통부 차원의 별도
도시재생 스타트업 창업지원 정책
도시재생 스타트업에 대한 개념과 정책이 일반화되지 않은 상황이기 때문에 이에 대한 공 공의 지원정책이 체계적으로 기획되거나 중장기적인 방향성이 설정되지 않은 상태이다.
따라서 기존의 도시 재생지원 정책 중 도시재생 스타트업들이 활용할 수 있는 정책이나, 특정하여 지원하고 있는 정책들을 종합적으로 소개하고 그 특징을 살펴보고자 한다.
1. 지역 기반 주민주도형 비영리 스타트업
지역기반 주민주도 조직으로서 의 마을관리 협동조합은 도시재 생사업에 있어서 전략적으로 육 성·지원하는 사업체로 국토교 통부의 도시재생 마을관리 협동 조합 육성 및 공공지원 가이드 라인(2019년 3월)을 중심으로 정책적 지원 내용을 살펴보고자 한다.
마을관리 협동조합에는 한국 사회적기업진흥원 등 지원기구
를 통해 설립과 운영에 대한 기본적인 지원을 하고 있다. 지자체 등은 도시재생 활성화계 획에 마을관리 협동조합 지원과 활용에 대한 내용을 반영하고, 도시재생지원센터를 통한 육성 및 설립과정 지원(교육 등 역량강화사업 활용), 초기 사업비 등을 지원하고 있다.
설립 후 사업화 과정에서는 마을관리 협동조합에 도시재생 관련 공모사업 참여 시 가점 을 부여해 주민참여프로젝트, 사업화 지원 사업 등에 우선 선정될 수 있도록 가이드라인 을 제시하고 있다. 또한 한국사회적기업진흥원을 중심으로 마을관리 협동조합 전문 육성 프로그램을 운영하고 있으며 사회적기업가 육성프로그램에 준하는 전문화된 인큐베이팅 프로그램에 대한 지원정책도 구상 중에 있다.
총회·이사회 (의사결정)
마을관리 협동조합
사무국 (기획/지원/집행) 국토교통부 지자체
지역 사회적기업 국토교통 예비사회적기업
갈등관리위원회
운영지원 전문기관 도시재생지원기구
사업안내
정부 및 지자체 지원 마을관리협동조합의 조직 마을관리협동조합 업무지원기관 기타 사회적 기업
가입 가입
설립인가 사업화 지원
초기사업비 지원 사업화 지원
갈등관리
예산관리
운영지원
자료: 국토교통부 2019c.
<그림 1> 마을조합 운영구조 및 공공지원
특집 창업생태계의 변화와 대안적인 공간전략
공간 관련 지원 정책들도 제시되고 있는데, 도시재생활성화지역 내에서 공동이용시설 에 대한 무상사용 근거(「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」)를 활용, 마을관리 협동 조합 설립 초기 사무공간 등을 지원할 수 있으며, 공공시설 관리 및 공공서비스 사업을 위 탁할 수 있다. 이를 위하여 지자체에서는 도시재생 사업계획 수립 시, 마을관리 협동조합 을 통한 기초생활인프라 위탁관리 계획을 반영하고 실행해야 한다.
국토교통부 도시재생 가이드라인(국토교통부 2019b)에 따르면 마을운영·관리 주체는 생활편의시설 운영 등을 활용하여 마을의 자생적 발전·운영에 필요한 수익을 창출하고 이를 지역에 환원하는 선순환 구조방안을 마련하도록 하고 있으며 이를 위한 수익창출방 안 예시로 다음과 같은 방안을 제시하고 있다.
2. 청년·소셜벤처 중심의 도시재생 스타트업
도시재생 스타트업에 대한 공공 지원 사업으로는 도시재생 청년창업가를 발굴·지원하는 사업과 도시재생 크라우드펀딩 지원 사업, 도시재생 모태펀드를 활용한 청년창업, 새싹기 업(스타트업)의 지원·육성사업, LH 소셜벤처 창업지원 프로그램, 도시재생형 예비사회 적기업에 대한 지원 등이 있다.
도시재생 청년창업가 발굴·지원 사업은 도시재생 분야 청년 창업을 지원하는 프로그 램으로 ‘2019 청년혁신스타 육성대회’를 통하여 예비창업자 및 3년 이내 초기 창업자를 대 상으로 선정하여 육성 지원 및 전문 액셀러레이터를 통한 제품 개발 지원, 투자 유치 기회 등을 제공한다. 이와 유사한 기존 프로그램으로 한국토지주택공사(LH)의 소셜벤처 지원 사업이 있다. 신규 창업자와 기존 소셜벤처를 위한 창업·기업 활동을 지원하는 프로그램 으로 지원기구의 특성상 도시재생 연관 기업들이 많이 참여하고 있다.
도시재생 크라우드펀딩 지원사업은 국토교통부와 주택도시보증공사, 펀딩플랫폼 ‘와디 즈’가 함께 운영하는 프로그램으로 도시재생 관련 분야 기업이 펀딩 참여 시 펀딩수수료, 투자설계 컨설팅, 기금 연계 금융지원 등의 혜택을 주는 지원 프로그램이다.
도시재생 모태펀드를 활용한 창업 지원·육성 사업은 올해 처음으로 조성되는 도시재 생 모태펀드를 통하여 도시재생 활성화지역에 있는 청년창업, 중소벤처기업 등을 지원하
ㅇ 지역 내 공공임대주택 운영관리, 마을주차장 등 공동이용시설 운영 관리를 통한 수익 창출
ㅇ 공동이용시설(지자체 또는 공기업) 무상임차를 통해 공간을 확보하고 베이커리, 카페테리아 등 상업시설 운영을 통한 수익 창출
자료: 국토교통부 2019b.
<표 1> 국토교통부 도시재생 가이드라인의 수익창출 방안 예시
융자한도 상향(총 사업비의 70%→80%) 등 다양한 혜택(국토교통부 자체 지원)을 받을 수 있다. 또한 국토교통형 예비사회적기업으로서 지역사회에 기여 실적이 있거나 사업의 공 익성이 인정되는 경우, 도시재생 뉴딜을 통해 조성되는 생활편의시설의 사용·관리에 참 여하도록 권장하고 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이 마을관리 협동조합을 중심으로 하는 주민주도형 비영리 스 타트업이나, 청년·소셜벤처 중심의 영리형 스타트업에 대한 공공의 지원은 일반적인 벤 처 지원 방식과 유사하게 대체로 사업체 설립 및 초기 운영과정을 지원하는 데 집중되어 있는 것을 확인할 수 있다.
공간 기반의 창업환경지원 정책 제언
도시재생 스타트업의 창업 환경을 조성하고 지원하는 정책이 체계적이고 중장기적으로 설계되기 위해서는 초기 단계의 지원을 넘어 해당 사업체의 규모화와 지속가능성을 고려 한 지원책들이 마련되어야 한다. 특히 도시재생 관련 스타트업은 장소와 공간을 기반으로 사업을 영위하는 특성을 지니고 있으므로 공간과 연계한 지원책이 마련되어야 하며, 이는 지속가능한 공간자산의 확보와 이를 통한 자산가치의 지역적 공유라는 측면에서 세부적 인 정책을 요구하게 된다.
1. 공유재산(공공시설) 임대 및 위탁을 통한 사업의 지속가능성 확보 필요
도시재생 스타트업이 지역에 성공적으로 안착하고 규모화(Scale-up)되어 지속가능한 단계 로 진입하기 위해서는 안정적인 사업 기반의 확보가 무엇보다 중요하다. 그 토대로 도시재 생사업지 내 국공유재산에 대한 저렴한 임대 및 위탁관리에 대한 우선권한을 도시재생 스 타트업에 부여하는 것이 필요하다. 이 과정에서 기존의 5년 내로 제한되는 단기적 임대나 1 회 연장에 그치는 위탁관리 제도의 예외를 두어, 10년 이상 장기 임대 및 위탁관리의 자격 을 부여하는 제도적 개선이 요구된다. 또한 사용수익권한을 최대한 확대하여 도시재생 스 타트업이 공공시설을 활용하여 수익을 발생시켜 이를 다시 지역에 재투자하고 사업체의 사 업성을 확보하게 할 필요가 있다. 또한 민관협력형공동개발(PPP)의 주체, 공유재산물품관
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리법 상의 위탁(신탁)개발의 주체로 도시재생 스타트업에게 자격을 부여하고 사업의 기획- 개발-운영관리 전반을 통합적으로 추진할 수 있도록 용역 발주 시스템을 개선해야 한다.
2. 민간 사유재산의 지역자산화 지원 정책 필요
현재 도시재생 사업의 최대 난제는 사업구역 내 다수의 사유재산이 지역적·사회적 자산 으로 활용되지 못하고 있다는 점이다. 이는 도시재생의 성과가 사익추구로 변질될 우려와 이로 인한 젠트리피케이션 현상을 야기할 가능성을 내포하고 있음은 물론이고 도시재생 스타트업의 사업환경이 불안한 상태에 놓인다는 점도 보여준다. 이를 극복하기 위하여 사 유재산을 중장기적으로 지역의 사회적인 자산으로 전환시키는 정책이 함께 추진될 필요가 있다. 그중에서도 도시재생 스타트업의 자산화를 돕는 정책이 필요하다. 자산화 방식으로 직접적인 소유를 촉진하는 방식과 중장기적인 사용권을 확보하는 신탁과 마스터리스, 위 탁관리 등의 역할을 하도록 촉진하는 방식이 있는데, 전자는 현재 주택도시보증공사의 장 기 저리 대출을 통한 지원책과 모태펀드를 통한 자기자본 확보를 지원하는 정책 등 어느 정도 지원 환경이 구축되어 있다고 볼 수 있다. 그러나 후자의 중장기적 사용권 확보를 통 한 사업 환경 구축은 제도나 정책적 지원책이 미비한 실정이다. 이를 위해, 우선 빈집이나 빈 상가 등 유휴 부동산의 사용권을 중장기적으로 확보하는 임대관리(전대·위탁관리) 분 야를 도시재생 스타트업의 주요한 사업모델로 가져갈 수 있도록 해야 한다. 그 방안으로 임대관리업 자격 분야를 주택임대관리업에서 부동산임대관리업으로 확장하고 관련 업종 을 도시재생 분야에서 촉진하기 위하여 부동산서비스1)를 업으로 하는 부동산서비스사업 자의 자격과 전문성을 도시재생 스타트업이 갖추도록 촉진·지원할 필요가 있다.
기존 부동산 관련업은 중소기업, 벤처창업지원 대상에서 배제되어 있었기 때문에 관련 창업 지원환경은 제약이 많았고 여전히 관련 분야의 제도 개선은 더딘 형국이다. 따라서 부동산업에 대한 각종 창업 관련 지원 제한 규제를 완화하는 동시에 관련 업종 전문화를 위한 인큐베이팅·액셀러레이팅 프로그램을 구축해야 한다. 해당 사업을 영위하는 도시 재생 스타트업의 경우 사회적 부동산으로 신축 및 리모델링 시 도시재생 예산에서 사업비 지원 및 저리 대출 상품 개발, 해당 건물의 소유주로 하여금 세금감면 등의 인센티브를 통 하여 유휴 부동산이 지역적으로 활용되도록 해야 한다. 이를 위하여 현행 도시재생 뉴딜 사업에서 상가 리모델링이나, 부지 매입에 대한 가이드라인을 공유재산에 한정하지 말고 사유재산의 사회적 부동산화 영역까지 확대하는 정책 개선이 요구된다.
1) 부동산에 대한 기획, 개발, 임대, 관리, 중개, 평가, 자금조달, 자문, 정보제공 등의 행위(「부동산서비스산업진흥법」 제2조1)
련 업종의 전문화를 통해 도시재생 사업지의 지 불 가능하고 지속 가능한 사회적 공간을 다수 확 보할 수 있다. 이러한 사업을 활성화하기 위해서 는 사회적 부동산을 기획-개발-관리-운영하는 도시재생 스타트업의 창업자본 조달을 원활하게 하는 임팩트 투자, 사업자금 지원 시스템이 구축 되어야 한다. 올해 하반기부터 펀드조성 및 운용 을 시작하는 도시재생 모태펀드는 자기자본 조 달에 주요한 수단이다. 하지만 소셜벤처 및 중
소기업의 창업을 지원하는 모태펀드는 법인 유형상 주식회사 형태의 조직에게만 투자가 가능한 모델로, 도시재생지역에서 만들어지는 비영리 스타트업(마을관리협동조합)은 해 당 투자를 받을 수 없다는 점도 아쉬운 부분이다. 이를 해소하기 위하여 비영리 스타트업 을 위한 별도의 지원정책이 마련되어야 하며 초기운영비 지원을 넘어 사업비를 보조하는 방식을 통해 사회적 부동산의 양적 확대를 가져오는 효과를 낼 수 있도록 해야 한다. 또한 협동조합 우선출자제도 등의 제도 개선을 통하여 협동조합에 지분투자를 하는 방안도 모 색할 수 있다. 이러한 대안적인 방식은 올해 출범한 한국사회가치연대기금과 같은 특화된 기금이 역할을 해주는 것도 방법이다.
공간 기반 사업 추진 시 지불 가능한 적정 비용에 대한 기준과 공간의 사용을 통해 발생 하는 수익에 대한 지역적 선순환 장치도 필요하다. 이를 위해 공간사용료 수취체계를 설 정하고 지대수익의 지역화 방안에 대한 구체적인 설계를 할 필요가 있다. 일례로, 지역의 자산으로 소유권 및 사용수익권이 확보된 자산의 경우 자산가치에 기반한 고정 임대료와 매출액 연동 임대료 수취방식을 결합하여 지역에서 부담 가능한 임대료 수준을 설정·유 지하는 것이 필요하고, 사업을 통한 수익금에서 일정 부분을 지역기금으로 적립하게 하여 지속가능한 재생과 지역의 문제 해결을 위한 다양한 사업에 활용토록 할 필요가 있다.
4. 도시재생 스타트업 액셀러레이팅 생태계 구축 필요
도시재생 스타트업의 창업생태계 구축을 위해서는 공간 기반 창업 액셀러레이터 시스템
투자 (주택도시기금)
도시재생 모태펀드 (운용: 한국벤처투자)
도시재생 청년창업
도시재생 새싹기업
도시재생 중소기업
도시재생 벤처기업 출자
(50억 원)
출자(200억 원)
자펀드 (운용: 투자관리전문기관) 민간투자자
자료: 국토교통부 2019d.
특집 창업생태계의 변화와 대안적인 공간전략
이 필요하다. 광역 또는 기초지자체 단위의 도시재생 지원센터에 역할을 부여하거나 사회 적 협동조합인 마을관리협동조합이 해당 역할을 수행할 수 있도록 지원해야 한다. 도시 재생지역 내 스타트업의 창업지원 기능을 전문화하고 액셀러레이팅 역할을 부여함으로써 사업모델 개발, 제품 개발, 시설 및 장소 확보, 투자자 연계, 창업 홍보 등의 기능을 수행 하도록 하고, 「중소기업창업지원법」에 근거한 개인투자조합의 결성을 통해 지역투자와 도 시재생스타트업을 연계하는 역할을 할 수 있도록 해야 한다.
앞에서도 언급하였지만 자본조달 이슈뿐만 아니라 창업지원 부분에서도 주식회사 창업 에 한정하지 않고 비영리/영리의 구분이 아닌, 도시재생 스타트업이라는 특수한 목적의 사업체를 특별법상에 개념화해 이들을 통한 도시재생의 지속가능성을 확보하고 다양한 자원이 지역에 뿌리내리는 로컬화를 촉진시킬 필요가 있다. 그리고 도시재생 스타트업에 대한 정책 가이드라인을 별도로 수립해주어야 한다.
맺음말
도시재생 스타트업의 등장은 지역기반 주민주도형 모델인 마을관리 협동조합부터 청년·소 셜벤처 모델로서의 주식회사형 스타트업까지 다양한 유형으로 나타나고 있다. 기존 벤처창 업 지원 생태계에서 부동산업은 사행성 업종으로 분류되어 관련 업종의 창업이 활성화되는 데 걸림돌이 되어왔다. 「벤처기업육성에 관한 특별조치법」상 업종 제한은 풀렸지만 여전히 각종 창업프로그램 및 자금 지원 대상에서 제외되고 있는 부동산 관련 업종에 대한 규제는 도시재생 스타트업의 등장과 함께 지역을 기반으로 사회적인 부동산을 공급하고 운영·관리 하는 분야에 한하여 완화하고 지원정책을 확대할 필요가 있다. 또한 국유와 사유로 양분되어 있는 소유 및 사용수익권의 적용 영역이 지역자산화를 통한 사회적 부동산 영역으로 확장하 여 도시재생 스타트업의 창업환경이 안정적이고 지속적으로 구축될 수 있도록 해야 한다. 이 를 통하여 도시재생 스타트업이 추구해야 하는 사회적 임팩트에 대한 공감대 형성과 이를 통 한 지속가능하고 상생하는 도시재생이 가능하도록 도시재생 스타트업 관련 창업생태계 구축 에 국토교통부를 비롯하여 관련 기관의 지속적인 관심과 정책적 지원이 요구된다.
참고문헌
국토교통부. 2019a. 2019년도 제1차 국토교통형 예비사회적기업 43개 지정. 7월 8일, 보도자료.
_____. 2019b. 도시재생뉴딜 주거지지원형 가이드라인. 세종: 국토교통부.
_____. 2019c. 도시재생 마을관리 협동조합 육성 및 지원 가이드라인. 세종: 국토교통부.
_____. 2019d. 도시재생 모태펀드를 통해 지역 일자리를 만들고 경제활력 이끌겠습니다. 9월 8일, 보도자료.
윤주선. 2017. 도시재생 스타트업 활성화를 위한 지원 방안. AURI Brief No.158. 세종: 건축도시공간연구소.