건설산업 선진화를 위한 직접시공의무제도 개선방안

건설산업 선진화를 위한 직접시공의무제도 개선방안

수시 16-44

수시 16-44

Advancing the Construction Industry by Amending Self-performing Requirement

안종욱 외

건설산업 선진화를 위한

직접시공의무제도 개선방안

건설산업 선진화를 위한 직접시공의무제도 개선방안

Advancing the Construction Industry by Amending Self-performing Requirement

안종욱, 이승복, 이승훈, 조정희, 김재호, 현소영

▪연구진

안종욱 국토연구원 책임연구원(연구책임) 이승복 국토연구원 연구위원

이승훈 국토연구원 연구원 조정희 국토연구원 연구원

▪외부연구진

김재호 동경대학교 특임연구원 현소영 Arup Consultant

▪연구심의위원

김성일 국토연구원 연구위원 김근용 국토연구원 선임연구위원 윤하중 국토연구원 연구위원 조진철 국토연구원 연구위원

주요 내용 및 정책제안 |

i

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

본 연구보고서의 주요 내용

󰋎

(개선 필요성) 건설산업의 발전을 위한 직접시공의무제의 의의 및 개선의 필요성에는 공감대가 형성되었으나, 개선의 세부 방안에 대한 찬반 논의가 팽팽한 실정

󰋏

(현황 및 인식) 직접시공의무제 적용대상 공사의 비중은 확대되는 추세이며, 업계에서는 직접 시공의무제의 긍정적 효과를 인정하지만 부실한 감독체계의 개선과 적용 기준의 다양화가 필 요한 것으로 인식

󰋐

(해외사례) 건설공사를 포함한 모든 계약은 당사자가 직접 수행하는 것을 전제하는데, 미국 공공공사에서는 직접시공 비율을 강제하고 있으며, 완전 직접시공을 실현한 일본 건설업체의 사례가 존재

󰋑

(합리화 방안) 공종별 특수성을 고려한 규정 마련, 실태 모니터링 강화 등을 통해 건설산업 생산 체계의 선진화에 초점을 맞춰야 하며, 이를 위해 직접시공의 기준 재정립에 대한 논의가 필요

본 연구보고서의 정책제안

󰋎

직접시공의무제의 직접시공 기준 설정을 공종별 차이점을 바탕으로 세분화하여, 보다 현실적 인 기준을 바탕으로 불법 하도급 문제를 해결할 필요

󰋏

직접시공의 의무가 잘 지켜지는지 여부를 확인하는 감시체계 및 직접시공 의무를 준수하도록 하는 유인체계를 강화

󰋐

직접시공의무제의 직접시공 기준을 전체공사비에서 노무비 비중으로 단순화하여, 위 두 방안 과 연계할 수 있도록 제도의 개선이 필요

차례 |

iii

차 례

CONTENTS

제1장 연구의 개요 1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

1) 연구 배경 및 필요성 ···3

2) 연구 목적 ···4

2. 연구의 기대효과 ···5

1) 학술 기여 ···5

2) 정책 기여 ···5

3) 사회 기여 ···5

3. 연구의 범위 및 방법 ···6

1) 연구 범위 ···6

2) 연구 방법 ···6

4. 선행연구와의 차별성 ···7

1) 선행연구 현황 ···7

2) 본 연구의 차별성 ···8

5. 관련부처 및 국정과제 관련성 ···9

1) 국정과제 ···9

2) 국토교통부 ···10

6. 주요 연구 내용 ···10

7. 연구의 틀 ···11

iv

제2장 직접시공의무제의 개요 13

1. 직접시공 의무제도 ···15

2. 직접시공의무제 변천 및 주요 쟁점 ···18

1) 제도의 변천 ···18

2) 직접시공 의무제도 관련 논의 ···18

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 21 1. 직접시공 의무제도 관련 현황 검토 ···23

1) 적용 대상 공사 비중과 직접시공 금액 추정 ···23

2) 건설공사원가통계를 활용한 직접시공의무제 효과 검토 ···25

3) 직접시공 의무제도 적용 구간에 해당하는 하도급 금액 변화 ···32

2. 직접시공의무제에 관한 인식 분석 ···34

1) 심규범 외 (2010): 종합건설업 대상 면담 및 설문조사 ···34

2) 유일한 (2012): 전문건설업 대상 설문조사 ···35

제4장 해외 건설업의 직접시공의무 37 1. 유럽연합(EU)의 공공조달 법제 ···39

2. 영국의 건설산업과 공생협력 ···40

1) 영국의 건설산업 ···40

2) 영국의 건설공급망 구조조사 ···44

3) 영국의 건설전략 ···45

4) 영국 건설업의 공생협력 ···47

3. 독일의 건설산업과 공공공사 발주 규정 ···49

1) 독일의 건설산업 ···49

2) 건설산업 관련 법제 ···53

3) 하도급 공정화 방안 ···54

4. 미국의 건설산업과 공생협력 ···56

차례 |

v

1) 미국의 건설산업 ···56

2) 미국의 발주 및 도급 구조와 직접시공 의무 비율 ···63

3) 미국 건설업의 상생협력 ···65

5. 일본 헤이세이건설의 독자적 내재화 ···66

1) 국토교통성의 일괄하청 금지 ···66

2) 일본의 건설공사 하도급 실태 ···68

3) 일본 기업의 직접시공 사례: 헤이세이건설(平成建設)의 내재화 ···69

6. 직접시공의무 해외사례와 시사점 ···79

1) 각국의 직접시공 규정 ···79

2) 일본의 하도급 실태와 헤이세이건설의 직접시공 사례 ···80

3) 해외사례의 직접시공의무제 시사점 ···81

제5장 직접시공의무제 합리화 방안 83 1. 직접시공의무제 합리화 기본 방향 ···85

2. 정책적 제안 ···87

3. 한계와 후속 연구 ···89

참고문헌 ···91

SUMMARY ···95

<붙임 1> ‘건설산업기본법’ 중 직접시공 관련 부분 ···97

<붙임 2> 건설공사의 직접시공계획서 ···100

01 연구의 배경 및 목적

03

02 연구의 기대효과

05

03 연구의 범위 및 방법

06

04 선행연구와의 차별성

07

05 관련부처 및 국정과제 관련성

09

06 주요 연구 내용

10

07 연구의 틀

11

CHAPTER 1

연구의 개요

제1장 연구의 개요 |

3

CHAPTER

1 _{연구의 개요}

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구 배경 및 필요성

◦ 건설공사의 전 과정을 하나의 시공업체가 담당하기 어려운 공사의 복합적 특성으 로 인해 건설산업은 다수의 주체가 참여하는 종합적 생산체계를 가짐

- 건설업의 생산은 대게 ‘생산 후 판매’의 순서가 아니라 ‘판매 후 생산’의 순서 를 따르게 되며, 후자의 ‘판매’는 ‘수주’를 의미하게 되어 ‘수주 생산 방식’을 형성 (심규범 외 2010, 5)

- 종합건설업체가 일괄 도급(수주, 원도급)하여 주된 공종을 직접 시공하고 필 요시 전문건설업체에게 세부 공종별로 하도급하여 시공하는 것이 일반적¹⁾

◦ 정부는 시공 능력 없는 부실업체 및 입찰브로커의 난립을 방지하기 위해 건설업 자가 도급받은 공사의 일정 비율 이상은 하도급하지 않고 직접 시공하도록 하는

“직접시공의무제도”를 시행하고 있음

- 직접 시공이란 해당 공종에 자기 인력, 자재(구매 포함), 장비(임대 포함) 등 을 투입해 공사를 시공하는 것을 뜻하며, 업계에서는 “직영”이라는 용어로도 통용 (유일한 2012, 3)

- 부실・부적격 업체의 수주를 억제하고 건설산업의 정상화와 구조조정을 촉진하 고자 2006년 도입되었으며, 50억원 미만의 공사를 대상으로 최소 10% 이상 을 직접 시공하도록 의무화²⁾

1) 공사에 투입되는 자재나 장비는 원도급자 또는 하도급자가 다시 구매 또는 임대하고, 경우에 따라 자재업자 또는 장비업자에게 도급을 주기도 함

2) ‘건설산업기본법’ 제28조의2 및 동법 시행령 제30조의2

4

◦ 직접시공의무제 도입 이후 제도의 대상이 되는 공사의 범위를 지속적으로 확대하 려 하고 있으나, 이에 찬성하는 의견과 반대하는 의견이 팽팽히 맞서는 등 제도 의 개선이 어려운 실정임

- 2006년 도입, 30억원 미만 소규모 공사를 대상으로 30% 이상을 직접 시공 - 2009년 장광근 의원 대표 발의로 300억원 미만의 공사까지 확대하려 했으나

업계의 반발로 폐기 (조상은 2010)

- 2011년 (당시) 국토해양부는 ‘부실업체 퇴출을 통한 건전한 건설시장 질서 확 립’을 위해 건설산업기본법 시행령을 개정하여 직접 시공의 범위를 50억원 미 만으로 확대 (국토해양부 2011, 8)

- 2015년 이학영 의원 대표 발의로 모든 공사로 범위를 확대하려는 건설산업기 본법 개정안(이학영 외 2015)이 계류 중이나, 전문건설업계의 반발이 존재 (전상곤 2015)

◦ 따라서 직접시공의무제에 대한 가치중립적인 연구를 통해 건설산업의 여건변화 에 대응하여 산업구조를 효율화하고 산업 내 갈등을 해소하는 등 건전한 산업의 발전, 즉 건설산업 선진화를 위해 합리적인 직접시공제도 개선안을 제시할 필요 가 있음

2) 연구 목적

◦ 부실시공을 방지하고 품질 확보에 기여하며 건설공사 효율성을 제고하며 나아가 건설산업 내 갈등을 해소하고 산업구조를 효율화하여 건전한 발전을 도모하기 위 한 정책연구로서 직접시공의무제 개선에 필요한 사항을 검토

- 직접시공의무제에 관한 이론적 검토와 제도 운영의 실태를 분석・정리하고, 업 계의 의견을 청취・조율하는 동시에, 해외의 직접시공 관련 제도를 참고 - 제도의 필요성, 구성내용, 기존의 법제도상・운영상 문제점, 향후 직접시공의

무제도의 개선 방향 등을 제시

- 연구결과를 토대로 건설산업의 구성원 상생과 지속가능한 성장을 위한 합리적 인 직접시공의무제도 개선 대안과 정책 제언을 구상

제1장 연구의 개요 |

5

◦ 특히 직접시공의무제에 대한 논의에서 중요한 역할을 차지함에도 불구하고 그 검증이 제대로 수행되지 못한 부분을 본 연구에서 중점적으로 탐구하고자 하였음 - 실증자료를 바탕으로 한 공종별 직접시공 비율 추정과 제도 도입 전후의 직접

시공에 미친 영향 분석이 필요

- 직접시공 확대의 논거로 사용되고 있는 선진 해외사례의 출처가 오래되었거나 불분명한 실정으로, 이의 최신 검증이 필요

2. 연구의 기대효과

1) 학술 기여

◦ 직접시공에 대한 객관적인 자료 분석, 인식조사 및 분석, 해외사례 분석 및 시사 점 도출 등을 통하여 신뢰할 수 있는 연구결과를 제시할 뿐 아니라 직접시공의무 제 개선을 위한 분석의 틀을 제공함

2) 정책 기여

◦ 직접시공의무제 확대에 대한 업계의 찬반 양 진영의 의견을 수렴・포용・조율하여 중립적・객관적・합리적 정책 대안을 제시함으로써, 건설산업의 생산체계 혁신을 위해 활용 가능한 직접시공의무제 정책을 제시함

3) 사회 기여

◦ 직접시공의무제의 합리적 개선안을 제시하여 제도의 실효성을 제고하는 동시에 건설산업의 생산체계 개편 및 선진화를 촉진하여 건설업을 통한 경제성장과 국가 발전을 도모함

6

3. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위

(1) 시간적 범위

◦ 연구에서 사용하는 각종 통계자료 및 법제도 자료는 직접시공의무제가 시행된 2006년 전후부터 가능한 최근까지의 자료를 활용

(2) 공간적 범위

◦ 이 연구는 국내 건설공사에 적용되는 직접시공의무제에 대한 종합적 접근을 시도 하고자 하므로 공간적 범위를 국내로 한정하나, 해외 사례 분석을 위해 외국의 건설산업 제도와 실태 역시 검토

(3) 내용적 범위

◦ 본 연구에서는 직접시공의무제의 내용 및 이론, 기존의 법제도상・운영상 문제점, 직접시공의무제에 대한 업계 의견, 해외의 직접시공의무 사례 분석, 제도의 개선 방향 및 추진전략 등의 내용을 연구

2) 연구 방법

◦ 이론연구

- 기존 문헌의 심층 분석을 통해 직접시공의무제에 관한 이론적 배경을 검토하 고, 제도 시행의 근거를 정립함

◦ 운영실태 분석

- 기존 연구자료 및 법조문을 통해 직접시공의무제의 법・제도적 운영실태를 파 악하고, 건설공사의 발주에서 시공에 이르기까지의 공사 수행 과정에서 실제 나타나는 직접시공의무제의 문제점을 검토함

제1장 연구의 개요 |

7

◦ 외부 전문가 활용

- 공무원, 학계, 산업계 등 관련 전문가의 다양한 의견을 수렴하고, 세부 사항 또는 연구 진행에 있어 자문을 구하며, 해외 전문가에게 직접시공과 관련한 사례분석을 의뢰함

그림 1-1 연구추진체계 및 수행방법

연구단계 세부내용 연구방법

제도의 개요 1. 직접시공에 관한 이론 검토

2. 제도의 개념, 의의, 목표 문헌연구

↓ 운영실태 및

현장인식

1. 관련 규정 현황 분석 2. 제도에 대한 업계 인식 조사

문헌조사, 면담조사

↓

해외 사례 1. 영국, 미국, 독일, 일본 등의 해외 사례 조사 2. 제도 개선 시사점 도출

문헌연구, 전문가활용

↓

합리화 방안 1. 직접시공의무제 개선 방향 2. 직접시공 효율적 활용 추진 방안

문헌조사, 자문회의

4. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

◦ 한국건설산업연구원 (2004)의 「건설공사의 직접시공 촉진방안」은 직접시공의무 화를 통해 무자격・부실 업체의 자연도태 방안을 모색한 초기 연구로, 문헌조사・

설문조사・심층면접・자문회의 등을 활용하였음

- 제도의 도입 배경과 분석 틀, 건설공사 시공 실태와 제도 운용상 문제점, 직접 시공 사례, 직접시공의무제 구성안 및 촉진방안 제시

8

◦ 심규범 외 (2010)의 「품질 제고 및 경쟁력 향상을 위한 건설산업의 직접시공 촉 진 방안」 연구는 직접시공의무제 확대를 검토하고 여건을 조성할 수 있는 방안을 모색하였음

- 제도의 이론적 고찰, 통계자료 분석, 면담 및 설문조사, 외국사례 분석을 활용 - 직접시공 관련 이론, 직접시공의무제 실시 현황, 해외 사례를 바탕으로 직접시

공의무제 확대 방안 제시

◦ 유일한 (2012)은 「원도급자 직접시공의무 확대가 전문건설업계에 미치는 영향 분석」을 통해 직접시공의무제의 확대가 전문건설업계 전반에 미칠 포괄적 영향 을 파악하였음

- 제도의 개요 분석, 직접시공의무제의 성과 및 영향 진단, 전문건설업체 설문조 사를 실시

- 직접시공의무제 현황, 제도의 시행 및 확대로 인한 영향, 전문건설업계의 제도 에 대한 인식, 직접시공의무제 개선방향 등의 내용 포함

◦ 선행연구들은 직접 시공의무제에 대해 찬성 또는 반대의 입장 한쪽에 치우친 관 점을 바탕으로 수행되었음

2) 본 연구의 차별성

◦ 본 연구는 직접시공의 의의를 확인하고, 현재 시행 중인 제도를 종합적으로 검토 하여 직접시공의무제에 대한 다양한 의견을 포괄하는 객관적이고 합리적인 제도 개선안을 도출하기 위한 정책연구를 추진하고자 함

- 기존 국내외 문헌 검토, 통계자료 분석, 기존 설문결과를 활용한 인식조사, 외국사례 심층조사, 전문가 자문회의 등을 활용

제1장 연구의 개요 |

9

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙ 과제명: 원도급자 직접시공의 무 확대가 전문건설업계에 미 치는 영향 분석

∙ 연구자(년도): 유일한 (2012)

∙ 연구목적: 직접시공의무제도 의 확대가 전문건설업계 전반 에 미칠 포괄적 영향을 분석

∙ 제도의 개요 분석

∙ 직접시공의무제의 성과 및 영 향 진단

∙ 전문건설업체 설문조사

∙ 원도급자 직접시공의무제도 의 현황

∙ 제도의 시행 및 확대 영향

∙ 제도에 대한 전문건설업계 인식

∙ 제도의 개선방향

2

∙ 과제명: 품질 제고 및 경쟁력 향상을 위한 건설산업의 직접 시공 촉진 방안

∙ 연구자: 심규범 외 (2010)

∙ 연구목적: 직접시공의무제 확대 검토 및 여건 조성 방안 모색

∙ 제도의 이론적 고찰

∙ 통계 자료 분석

∙ 면담조사 및 설문조사

∙ 외국 사례 분석

∙ 직접시공 관련 이론

∙ 직접시공의무제도 실시 현황

∙ 직접시공 관련 해외 사례

∙ 직접시공의무제 확대 방안

3

∙ 과제명: 건설공사의 직접시공 촉진방안

∙ 연구자: 한국건설산업연구원 (2004)

∙ 연구목적: 직접시공 의무화를 통해 무자격・부실 업체의 자 연도태 방안을 모색

∙ 자료 및 이론 문헌조사

∙ 실태 설문조사

∙ 국내 및 외국 사례 심층면접

∙ 관련 전문가 자문회의 운영

∙ 제도 도입 배경과 분석 틀

∙ 건설공사의 시공 실태와 제도 운용상 문제점

∙ 직접시공 관련 사례

∙ 직접시공의무제 구성안 및 직 접시공 촉진 방안

본 연구

∙ 건설산업의 구성원 상생과 지 속 가능한 성장을 위한 객관적 이고 합리적인 직접시공의무 제도 개선 대안과 정책 제언을 제시

∙ 국내외 문헌 검토

∙ 통계 자료 분석

∙ 인식조사 (기존 설문조사 분 석결과에 기초한 면담조사)

∙ 외국 사례 심층조사

∙ 전문가 자문회의 운영

∙ 직접시공의무제도 개요

∙ 직접시공 법제도 운영 실태와 현장 인식

∙ 직접시공 관련 해외 사례

∙ 직접시공의무제의 개선 방향 과 효율적 추진 방안

5. 관련부처 및 국정과제 관련성

1) 국정과제

◦ 박근혜정부의 국정과제 중 “10. 교통체계・해운 선진화 및 건설・원전산업 해외 진출”과 관련하여 “국제 경쟁력 강화를 위한 국내 건설제도 선진화”를 강조하고 있음

- 이에 국토교통부는 2016년 경쟁력 있는 건설산업 생태계 구축을 위해 입찰제 도 개선, 생산체계 혁신, 보증제도 개선, 모니터링 강화 등의 방안을 추진

10

2) 국토교통부

◦ 2016년 국토교통부는 주요정책 추진과제 중 “경제 활력 제고” 내 건설산업의 재 도약과 관련하여 “생산체계 혁신”을 위해 직접시공을 강화하겠다고 밝혔음 - 건설업의 생산체계 혁신을 대규모 공사는 글로벌 스탠다드화, 중소규모 공사

는 직접시공 강화로 구분

◦ 2016년 20대 국회에서 직접시공과 관련된 법안(개정안)이 3개나 발의되며, 건 설업계의 큰 화두 중 하나로 자리매김

- 2009년 입법 발의를 통한 개정안이 업계 반대와 이견으로 폐기되었고, 2015 년 이학영 의원 대표 발의의 개정안 역시 업계의 반발로 무산된 전례 - 2016년 7월 6일, 정동영의원 대표발의, 건설산업기본법 일부개정법률안 - 2016년 7월 8일, 이학영의원 대표발의, 건설산업기본법 일부개정법률안 - 2016년 8월 19일, 윤관석의원 대표발의, 건설산업기본법 일부개정법률안

◦ 국회와 정부 등이 지속적으로 개선을 요구하는 사안이며, 찬반 양측의 주장이 첨예하게 대립 중이므로 중립적이고 객관적 연구를 통해 의견의 조율이 필요

6. 주요 연구 내용

◦ 직접시공의무제도의 개요

- 건설산업 생산체계 내의 직접시공에 관한 이론을 검토 - 직접시공의무제의 개념, 필요성, 목표

◦ 직접시공과 관련한 법・제도 운영실태와 현장 인식 - 직접시공의무제 관련 규정 현황 및 문제점 파악

- 제도의 개선에 대한 업계의 상반된 의견 수렴과 조율: 기존 연구의 설문조사 결과를 기초로 내용을 구성한 심층면담조사 수행

◦ 직접시공과 관련한 해외사례

제1장 연구의 개요 |

11

- 외국의 직접시공 관련 규정 및 현황 심층 분석

- 독일, 영국, 미국, 일본 등의 직접시공 관련 사례 정리 - 직접시공의무제 개선에 적용 가능한 시사점 도출

◦ 직접시공의무제도의 개선 방향

- 전문가(정부, 학계, 업계) 의견, 실태・현황 분석, 해외 사례 시사점 등을 종합 하여 직접시공의무제 개선의 기본 방향 설정

- 건설산업의 건전한 발전을 유도하기 위한 직접시공의무제의 역할

◦ 직접시공의 효율적 활용을 위한 추진 방안 - 직접시공의무제 개선의 단계적 추진안 제시

- 직접시공 관련 제도의 세부 개선안: 직접시공의무제를 적용할 공사의 종류, 규모, 비율 등

- 직접시공의무제의 효과적인 활용을 위한 세부 방안: 상벌 등 인센티브의 적절 한 사용 등

7. 연구의 틀

◦ 직접시공과 관련하여 많은 연구와 논의가 존재하므로, 기존문헌의 최대한 활용 을 전제로 직접시공의무제의 합리화 방안을 도출하고자 하였음

- 직접시공의무제의 개요를 살펴본 후

- 직접시공의 운영실태 파악을 통해 문제의식을 발견하여 - 직접시공 해외사례에서 시사점을 구하여

- 직접시공의무제 개선방향과 직접시공 활용방안을 제시

◦ 직접시공의 논의과정에서 많이 언급되는 해외사례들의 검증이 필요한 실정으로, 주요 해외사례의 검증에 집중하여 연구를 수행

12

그림 1-2 연구의 틀

CHAPTER 2

직접시공의무제의 개요

01 직접시공 의무제도 15

02 직접시공의무제 변천 및 주요 쟁점 18

제2장 직접시공의무제의 개요 |

15

CHAPTER

2 직접시공의무제의 개요

1. 직접시공 의무제도

◦ 건설산업기본법(이하 건산법) 제28조의2는 “1건 공사의 금액이 100억원 이하로 서 대통령령으로 정하는 금액 미만인 건설공사를 도급받은 경우 그 공사 금액 중 일정비율 이상에 해당하는 금액에 대해” 직접시공 할 의무를 건설업자에게 부과 하고 있음¹⁾

- 현재 건산법 시행령 제30조의2 제1항은 직접시공 의무제도의 적용대상공사를 50억 미만인 공사로 규정하고 있으며, 개별 공사 규모에 따라 직접시공 비율 에 차별

표 2-1 도급금액에 따른 직접시공 의무 비율

도급금액 직접시공 해야 하는 비율

3억원 미만 50%

3억원~10억원 미만 30%

10억원~30억원 미만 20%

30억원~50억원 미만 10%

- 건산법 제28조의2 제2항과 건산법 시행령 제30조의2 제4항에 의해 에 직접시 공 의무제도의 시행 대상에 해당하는 건설업자는 도급계약이 체결 30일 이내 에 직접시공 계획을 발주자에 통보하여야 하고, 이러한 통보가 이루어지지 않

1) 건산법 시행령 제30조의2 제3항은 직접시공 의무제도의 예외사항을 다음과 같이 규정

1. 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우 2. 수급인이 도급받은 건설공사 중 특허 또는 신기술이 사용되는 부분을 그 특허 또는 신기술을 사용할 수 있는

건설업자에게 하도급하는 경우

16

거나 통보한 계획대로 시공이 이루어지지 않은 경우 동법 동조 제3항에 의해 건설공사 도급계약 해지가 가능²⁾

- 건산법 시행령 별지 제22호의6서식인 건설공사의 직접시공계획서에 따르면 직접시공계획에는 직접시공 공종의 기능인력 투입예정인원, 세부공종 소요금 액과 경비, 일반관리비, 이윤 등을 포함한 직접시공 금액 합계와 하도급 예정 공종 소요비용과 경비, 일반관리비, 이윤을 포함한 하도급 계정 금액의 합계 를 제출하도록 되어 있음

- 직접시공계획서를 제출할 때에는 직접 시공 및 하도급 할 공사량・공사단가 및 공사금액이 명시된 공사내역서와 예정공정표를 함께 제출해야 함

- 직접시공계획을 미제출시 500만원 이하의 과태료 부과(법 제99조제4호) 및 직접시공의무 위반시 1년 이내 영업정지 또는 도급금액의 100분의 30에 상당 하는 과징금 부과(법 제82조제2항 2호)

◦ 건설교통부에서 2006년 3월에 발표한 「건설공사 직접시공의무제도 시행에 관한 FAQ」에 따르면 건설공사의 직접시공은 “ 해당 공종에 자기 인력, 자재(구매 포 함), 장비(임대 포함) 등을 투입하여 공사를 시공하는 것”을 의미

- 동 문서에 따르면 “수급인이 시공에 필요한 자재나 장비만을 조달하여 제공하 고, 인력 등 시공부분을 하도급 하는 경우” “하도급 시공과 관련된 자재나 장 비는 직접시공에 해당되지 아니한다”고 명시

- 자기 인력이란 정규직만을 의미하는 것은 아니며 원수급자와 고용 관계만 명 확하다면 직접시공으로 해석되고 근로일이 아닌 경우에는 임금을 지급하지 않 아도 되며 성과급도 지급방식의 일종으로 인정 됨

2) 단, 건산법 시행령 제30조의2 제4항에 의해 다음과 같은 경우 직접시공계획 통보가 생략될 수 있음 1. 1건 공사의 도급금액이 4천만원 미만일 것

2. 공사기간이 30일 이내일 것

제2장 직접시공의무제의 개요 |

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그림 2-1 하도급부분 장비임대를 원도급자가 할 경우 직접시공 계산

출처: 건설교통부 (2006, 6) 건설공사 직접시공의무제도 시행에 관한 FAQ

◦ 건설교통부(2006)에 따르면 직접시공의무제도의 적용대상은 전문건설업자도 포 함되며, 제도 적용 공사 여부를 판단하는 기준인 ‘1건의 공사금액’에는 일반관 리비와 이윤, 부가가치세는 포함되지만 관급자재는 제외

- 또한 동 문건에 의하면 최초 도급계약에서 도급금액이 변경될 경우 최초도급 계약 체결 시 계약금액을 기준으로 제도가 적용되며 장기계속공사의 경우에는 부기된 총 공사 금액을 기준으로 적용여부를 판단

- 공동도급, 분담이행방식 등은 개별 사업자 기준이 아닌 전체 공사 금액을 기준 으로 적용여부를 판단

- 발주자가 건산법 제29조제1항제1호에 의해 일괄하도급을 서면 승낙하는 경우 직접시공 의무대상에서 제외

◦ 공동이행방식과 주계약자관리방식의 경우에는 공동수급체 구성원 모두가 직접 시공 의무제도 적용 대상이나 공동수급체 대표자가 그를 대표하여 발주자에게 계획을 통보하고 분담이행방식의 경우에는 구성원 각각이 발주자에게 계획을 통 보 (건설교통부, 2006)

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2. 직접시공의무제 변천 및 주요 쟁점

1) 제도의 변천

◦ 직접시공 의무제도는 “무자격 부실업체들의 난립과 ‘입찰브로커’화를 방지하기 위하여”³⁾ 2006년에 최초로 도입됨

- 부실‧부적격업체의 수주 가능성이 높은 30억원 미만(1건 공사 금액 기준)의 소 규모 공사를 대상으로 30% 이상을 직접 시공하도록 의무화

◦ 2008년 시행령 개정을 통해 직접시공계획 통보의 예외 조항을 마련

◦ 2011년 직접시공 의무제도 적용 공사를 도급금액 50억 미만 공사로 확대하고 대 상공사의 직접시공 비율을 도금 금액별로 세분화하여 현재까지 시행 중 (2011.11.1. 개정)

◦ 2012년 직접시공 의무제도 적용의 예외 사유로 ‘특허 또는 신기술이 사용되는 부분을 건설업자에게 하도급 하는 경우’가 추가됨

2) 직접시공 의무제도 관련 논의

◦ 종합건설업계는 직접시공제도 대상 공사를 현행 50억원 미만에서 300억원 미만 공사로 확대하자는 입장

- 직접시공 의무비율도 현행에서 확대할 것을 주장

∙ 10억원 미만 : 50% 이상

∙ 10억원 이상∼30억원 미만 : 40% 이상

∙ 30억원 이상∼100억원 미만 : 30% 이상

∙ 100억원 이상∼300억원 미만 : 20% 이상

◦ 전문건설업계는 공사를 수주한 원도급업체가 하도급을 주지 않고 직접 시공하면 하도급 물량이 줄어들 수 있기 때문에 직접시공제 자체를 폐지하자는 주장

3) 건설교통부 (2006, 1) “건설공사 직접시공의무제도 시행에 관한 FAQ”

제2장 직접시공의무제의 개요 |

19

◦ 20대 국회 이학영의원 대표발의로 진행된 건산법 일부 개정안에서는 모든 공사 의 20%를 직접시공하며, 직접시공 할 공사금액 중 30% 이상에 해당하는 금액 을 노무비로 사용하도록 규정

- 현재 시행령에서는 50억원 미만인 공사에 적용하도록 규정하고 있어, 50억 이 상의 중・대규모 건설공사에 있어서는 직접시공제도의 적용이 배제됨에 따라 원도급자의 책임시공에 의한 건설공사의 품질 확보가 어렵다는 근거

◦ 20대 국회 정동영의원 대표발의로 진행된 건산법 일부 개정안은 100억원 이상의 공사에 대해 그 공사금액의 30% 이상을 직접시공 하도록 제도 적용 범위를 확대 - 현행 제도에서는 50억원 미만인 공사로 적용대상을 제한하여 오히려 종합적인

계획과 관리 및 조정의 필요성이 높은 중・대규모 공사에 적용 되지 못하고 계 획수립 및 이행의 적정성을 검증, 관리하는 데 한계가 있다는 주장

- 100억원 이상의 대규모 공사로 적용대상을 변경할 경우 건설업자의 책임에 의 한 품질확보, 안전관리, 인력관리 등 직접시공의 온전한 효과를 기대할 수 있 을 것으로 예상

- 대기업 위주로 직접시공의 문화가 정착될 경우 낙수효과(trickle down effect) 에 의해 산업전체로 파급될 가능성이 높다는 주장

◦ 직접시공제도의 적용 범위와는 무관하지만 건설업자 시공능력평가를 직접시공을 포함한 실적으로 변경하자는 일부개정안도 발의 됨(윤관석의원 대표)

- 다단계 하도급 관행 하에서 업체의 시공능력에 대한 객관적 평가를 위해서는 직접시공 실적을 포함한 시공능력 평가가 중요함을 강조

- 이를 통해 무분별한 저가 하도급 입찰 경쟁 등으로 인해 발생하는 건설공사 품질 저하를 방지하며 건설 산업의 직접 시공 확산을 도모

◦ 직접시공제도를 둘러싼 찬반 의견의 주요 근거는 다음과 같음 - 반대의 근거:

ⅰ) 원도급업체 재량권을 제한

ⅱ) 종합건설업체가 모든 공종에 필요한 인력과 장비를 보유하기 위해선 대규 모 비용이 들어가기 때문에 해당 공종에 회사 역량을 투입해 경쟁력을 가 진 업체가 있으면 그 업체가 공사를 맡는 것이 더 효율적

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ⅲ) 위장 직영, 설계변경과 계약변경, 원도급자가 실제 자기 기능인력, 보유 장비 등을 투입했는지 여부를 확인하기 어렵고 실질적이 감시가 이루어지 기 힘들다는 등의 이유로 인해 제도의 실효성이 미흡하고 오히려 불법, 불공정 행위를 유발할 수 있음

ⅳ) 시공 이전 단계에서 직접시공 공종과 하도급 공종을 명확하게 구분하기 어려움

- 찬성의 근거:

ⅰ) 페이퍼 컴퍼니 건설사 등 부적격 업체들이 수주한 공사를 불법으로 전매 하는 행위를 차단

ⅱ) 입찰 시 품질을 약속하는 당사자와 실제 시공자가 괴리되는 것은 계약 이 후 발생하는 도덕적 해이의 일종일 수 있으며 시공 품질이 저하됨

ⅲ) 중층의 수급구조에서 발생하는 건설산업의 비효율을 개선하기 위해서는 직접시공 문화 확산이 필요함

ⅳ) 이윤확보, 공기단축, 직접시공을 통한 기술력 제고 및 축적 등의 효과

ⅴ) 임금체불 감소, 고용 및 사회보험 가입 활성화, 민원응대 효율성 제고

직접시공 운영실태 및 현장인식

CHAPTER 3

01 직접시공 의무제도 관련 현황 검토 23

02 직접시공의무제에 관한 인식 분석 34

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

23

CHAPTER

3 직접시공 운영실태 및 현장인식

1. 직접시공 의무제도 관련 현황 검토

1) 적용 대상 공사 비중과 직접시공 금액 추정

◦ 종합건설업체 및 전문건설업체의 원도급 계약액의 계약규모별 비중을 바탕으로 직접시공 의무제도 적용공사가 전체 공사에서 차지하는 비중을 추정한 결과 2014년 기준 전체 원도급 공사의 약 28.19%가 적용 대상 공사에 속함 - 이는 전체 계약금액에서 30억 미만(2011년 이전), 50억 미만(2012년부터

2014년까지)의 공사의 계약금액이 차지하는 비중을 의미하므로 대형공사가 활발해질 경우 이 비중은 감소

- 직접시공 의무가 존재하는 공사가 전체 건설공사에서 차지하는 비중은 2004년 약 32.53% 수준에서 감소 추세를 나타냄

- 종합건설업 중 토목업의 경우 2004년 약 45% 수준이었으나 이후 지속적으로 감소하다 2104년 다시 41.04%으로 증가

- 건축업 및 산업 환경 설비 및 조경업 역시 2000년대 후반부터 2010년 초반까 지 그 비중이 감소하다 2014년 증가하며 2004년 수준을 상회

- 전문건설업의 경우에는 2004년 이후 감소추세를 보이다 2011년 이후로 직접 시공 의무제도 적용 대상 공사의 계약금액 비중이 증가하고 있는데, 이는 소 규모 복합공사 등 전문건설업의 원도급을 확대하는 제도 도입의 영향을 보임

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표 3-1 직접시공 의무제도 적용대상 공사의 비중 추이(계약금액 비중 기준)

구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 전체 32.53 25.26 23.16 18.34 20.75 23.19 23.53 28.12 29.96 31.17 28.19 토목 44.99 36.46 33.44 24.91 22.64 25.51 25.14 28.12 28.58 32.23 41.04 건축 26.90 20.26 18.76 15.71 20.08 21.60 23.42 23.35 21.21 20.03 23.82 산업설비.

조경 20.01 18.97 13.24 10.30 11.55 15.54 12.43 8.72 9.57 10.99 24.06 전문건설업 90.09 88.59 88.34 85.41 86.29 89.13 84.70 85.69 91.05 91.99 91.12 출처: 종합건설업 계약실적 및 전문건설업 원도급 계약실적, 통계청

주: 산업환경 설비업과 조경공사업의 경우 공종이 나뉘어 있으나 계약실적 통계는 통합하여 작성됨

그림 3-1 직접시공 의무제도 적용 대상 공사 비중 추이(2004-2014)

출처: 종합건설업 계약실적 및 전문건설업 원도급 계약실적, 통계청

◦ 계약금액 별 직접시공 의무비율을 곱하여 추정한 직접시공 금액은 2014년 기준 약 23조 7천 4백억 원 규모

- 제도 변경 이후 적용금액은 2012년 약 24조 7천2백억 원, 2013년 약 24조 3천800억 원으로 2014년은 적용금액이 소폭 감소

- 위에서 분석한 바와 같이 2014년의 경우 계약금액별 직접시공 의무적용 대상 공사의 비중은 증가하였으나 4천만 원 미만의 전문건설업 원도급 공사가 증가 하는 등 소규모 공사의 증가로 인해 직접시공 금액은 다소 감소

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

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2) 건설공사원가통계를 활용한 직접시공의무제 효과 검토

(1) 건설공사 원가통계 개요

◦ 건설공사 원가통계는 건설공사의 시공과정에서 공사원가로 투입되는 제비용을 요소별로 집계・분석하여 효율적인 원가관리 및 비용절감을 위한 통계자료로 활 용하기 위해 작성되는 통계

◦ 종합건설업자가 조사대상 년도의 1월 1일부터 12월 31일 사이에 완공한 국내건 설공사 중 계약금액이 3억원 이상인 공사을 대상으로 조사

- 단, 제출된 완성공사원가계산서중 내용이 불충분하거나 불완전한 공사원 명세 서는 제외되며 2015년은 12,205건이 집계됨

- 공종별로 토목공사가 전체의 24.0%(전년대비 0.4%p↑)인 2,926건, 건축공 사는 71.8%(전년대비 0.9%p↑)인 8,768건, 산업환경설비공사는 1.5%(전 년대비 0.7%p↓)인 180건, 조경공사는 2.7%(전년대비 0.6%p↓)인 331건을 차지

- 공사규모별로는 30억원 미만 공사가 9,458건으로 전체의 77.5%(전년대비 0.2%p↑)를 차지하고 있으며, 300억원 이상 대형공사는 354건으로 2.9%(전 년대비 0.5%p↓)의 비중

- 발주기관별로는 지자체 발주공사가 2,649건으로 전체 건수의 21.7%(전년대 비 0.1%p↑)를 차지하였으며 민간이 7,344건으로 전체의 60.2%(전년대비 1.5%p↓)의 비중

◦ 건산법 제23조 및 동법 시행규칙 제22조¹⁾에 의한, 건설공사 실적신고 접수 시 국내(개별)완성공사원가명세서를 병행 접수하는 형태로 조사가 진행 됨 - 공종별, 공사규모 별, 시공능력순위별 등의 분류 방식을 통해 각각의 평균 및

비중을 도출하는 것이 가능

◦ 조사항목은 착공에서 완공까지의 기간내에 투입・ 발생한 재료비, 노무비, 외주 비, 현장경비 등 완성공사 원가

1) 붙임 자료 참조

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- 그러나 업체가 작성하는 회계자료에 기인한 조사방식으로 인해 업체별로 동일 한 상황을 다른 방식으로 분류할 수 있다는 한계가 존재²⁾

(2) 공종별 직접시공 비율 추정

◦ 직접시공 비율의 산정을 위해 다음과 같은 방식을 사용

- 직접시공비율= 100- (((재료비+노무비+현장경비)*외주비율³⁾+외주비)/

전체 완성공사 원가*100)

- 이는 위에서 설명한 조사 방식의 한계로 인해 재료비, 노무비, 현장경비에 원 도급자의 직접시공에 소요된 비용과 하도급자의 시공에 소요된 비용이 혼재되 어 있을 수 있음을 고려한 방식

- 심규범 외(2010)의 면담 및 설문조사 결과 재료비, 노무비, 현장경비 모두 직 접시공에 소요되는 비용이라고 판단할 수 있으며⁴⁾ 심규범 외(2010) 연구 역 시 위와 유사한 방식을 사용하여 직접시공 비중을 추정

◦ 위에서 설명한 방식을 이용하여 공종별 집적 시공 비율을 추정한 결과 2014년 전체 종합건설업의 직접시공비율은 21.32%로 나타남

- 종합의 평균 직접시공 비율은 2004년부터 20% 내외에서 증감을 반복 - 토목공사업의 직접시공 비중이 22.97%로 종합건설업 평균보다 약간 높고 나

머지 세 개 업종은 종합건설업 평균에 비해 다소 낮은 수준을 보임

- 산업환경설비업의 경우 2004년 29.59$, 2006년 45.87%등 비교적 높은 직접 시공 비율을 보이는 해도 존재하나 연차별로 그 변동이 심함

2) 즉, 원도급자가 자재를 구입하여 하도급 공사에 제공한 경우, 어떤 업체는 이를 재료비에 포함시킬 수도 있으나 외주비용에 포함하예 통계를 작성하는 업체도 존재할 수 있음

3) 외주비율=외주비/전체 완성공사원가*100

4) 개별 경비항목이 직접시공에 사용되는가에 대해 조사한 결과 재료비, 노무비, 현장경비 모두에서 70% 이상 사용 된다는 응답이 나타났음

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

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표 3-2 직접시공 비율(재료,노무,현장경비에 외주비율 반영)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 전체 21.06 20.39 20.35 19.86 19.00 20.58 22.72 20.95 19.25 21.23 21.32 토목 14.52 17.76 16.55 15.72 16.18 16.60 21.73 19.09 18.01 21.95 22.97 건축 19.25 18.39 18.94 17.47 20.14 20.05 22.77 20.10 20.19 20.85 21.08 산업환경

설비 29.59 20.29 45.87 26.78 21.61 19.93 30.15 24.09 18.23 23.83 18.00 조경 24.05 21.18 20.61 17.39 18.85 19.85 16.79 15.07 15.80 14.19 19.95 출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

그림 3-2 직접시공 비율 추이(재료,노무,현장경비에 외주비율 반영)

출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

◦ 완성공사 원가통계자료를 최대한 보수적으로 해석할 경우 전체에서 외주비를 제 외한 나머지 금액을 직접시공 비율로 추정할 수 있으며, 이 경우 2014년 기준 직접시공 비율은 종합건설업 전체 평균 약 46.17% 수준을 나타냄

- 업종 별 비율의 경우에도 외주비만을 고려한 방식이 앞의 분석(다양한 비용 고려)보다 약 20%P 정도 높은 직접시공 비율을 갖는 것으로 추정 가능 - 절대적 수치에는 차이가 존재할 수 있으나 시계열에 따른 추세 변화는 비교적

비슷한 양상으로 판단 가능

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표 3-3 직접시공 비율 (외주 비율만 제외)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 전체 45.89 45.16 45.11 44.57 43.59 45.37 44.50 45.77 43.88 46.07 46.17 토목 38.10 42.14 40.68 39.64 40.23 40.74 42.11 43.69 42.44 46.86 47.92 건축 43.88 42.89 43.52 41.79 44.87 44.78 45.01 44.83 44.93 45.66 45.92 산업

설비 54.40 45.04 67.73 51.75 46.48 44.64 52.52 38.85 42.69 48.82 42.43 조경 49.04 46.03 45.40 41.70 43.41 44.55 40.97 38.82 39.75 37.68 44.67 출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

그림 3-3 직접시공 비율 추이 (외주 비율만 제외)

출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

(3) 공종별 공사규모 별 직접시공 비율 분석

◦ 2014년 완성공사 원가통계로 공종별, 공사규모별 직접시공 비율을 분석한 결과 토목업의 직접시공 비율이 25.01%로 가장 높고 조경업이 13.80%로 가장 낮음 - 직접시공 의무제도가 적용 중인 50억 미만 공사의 경우 토목업이 29.66%로 직접 시공 비율이 가장 높고, 산업환경설비가 21.81%로 직접시공 비율이 가장 낮음 - 토목업과 건축업의 경우 공사규모 50억 미만의 소규모 공사와 1000억 이상의

대규모 공사에서 직접시공의 비율이 증가하는 현상이 나타남

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

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표 3-4 공종별, 공사규모별 직접시공 비율(2014년)

전체 토목 건축 산업환경설비 조경

50억미만 30.40 29.66 31.11 21.81 25.66

50억~300억 17.05 20.72 14.74 22.73 13.84

300억~1000억 17.40 19.37 16.78 15.95 15.68

1000억 이상 24.30 30.30 24.65 15.85 0.00

평균 22.29 25.01 21.82 19.08 13.80

출처: 대한건설협회 2014 완성공사원가통계 자료 가공

그림 3-4 공종별, 공사규모별 직접시공 비율 분포(2014년)

출처: 대한건설협회 2014 완성공사원가통계 자료 가공

(4) 세부공종별 직접시공 의무제도 도입의 효과 분석⁵⁾

◦ 이하에서는 직접시공 의무제도가 도입된 2006년과 그 직전년도인 2005년의 세 부업종별 직접시공 비율을 완성공사원가 통계를 이용하여 분석한 후 양자의 차이 를 통해 제도도입 이후 직접시공이 실질적으로 증가하였는지를 분석

◦ 분석결과 제도 도입 이전인 2005에 비해 제도가 도입된 2006년의 직접시공 비율 이 증가하였는지 여부는 세부업종 별로 차이가 존재

5) 보다 정확한 분석을 위해서는 세부 공종별 직접시공 비율의 비교가 필요한데, 이는 2010년 이후로 작성되지 않아 추세를 살펴볼 수 없음으로 제도가 도입된 2006년과 그 직전년도인 2005년의 비교에 초점을 맞추어 분석을 수행

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토 목

세부업종 일반도로 도로교량 고속화

도로 도로교량 철도교량 댐 항만 공항

2005 17.81 17.05 50.62 17.08 11.57 16.68 19.82 12.43 2006 19.27 13.63 13.82 13.51 19.33 7.74 16.81 48.57 차이 1.46 -3.42 -36.80 -3.57 7.76 -8.94 -3.01 36.15

세부업종 지하철 도로터널 수로터널 철도터널 간척 기타터널 일반철도 고속철도

2005 16.24 11.40 5.59 11.90 20.97 16.22 22.68 33.06

- 직접시공 의무제도 도입 이후 직접시공 비율이 증가한 대표적인 업종은 화력 발전소(41.46%P), 공항(36.15%P), 도로터널(22.59%P), 위험물저장소 (19.18%P), (13.52%P), 수로터널(13.43%P), 간척(10.62%P), 인텔리전 트빌딩 등 임

- 직접시공 의무제도 도입 이후 직접시공 비율이 감소한 대표적인 업종은 고속 화도로(-36.80%P), 고속철도(-18.61%P), 저층아파트(-12.91%P), 송유 관(-25.43%P), 가스저장시설(-12.20%P), 제철소 석유화학공장등 산업생 산시설(-11.94%P) 등 임

표 3-5 2005년대비 2006년 직접시공 비율 증감업종 2005년대비 2006년

직접시공 비율 세부업종

감소

도로교량, 고속화도록, 댐, 항만, 지하철, 기타터널, 일반철도, 고속철도, 상수도 1천mm미만, 사방하천, 택지조성, 공업용지조성, 저층아파트(5층이하), 고층아파 트(16층 이상), 상가・백화점 쇼핑센터, 학교, 병원, 교회・사찰등 종교용 건물, 공연・집회장소전통양식건물전시시설,기계기구설치(플랜트제외), 기타건축, 하수 종말처리장, 기타 환경시설공사, ,수력발전소, 송유관, 유류저장시설, 가스관, 가스 저장시설, 제철소, 석유화학공장 등 산업생산시설, 기타조경시설

증가

일반도로, 철도교량, 공항, 도로터널, 수로터널, 철도터널, 간척, 상수도 1천mm이 상, 치산치수, 하수도, 관개수로 농지정리, 기타토목시설, 단독주택 및 연립주택, 고층아파트(6층~15층이하), 주거・상업용겸용건물, 사무실빌딩, 오피스텔, 인텔 리젼트빌딩, 관공서건물(11층이하), 관공서건물(12층이상), 호텔・숙박시설, 위험 물 저장소, 고・차고・터미널용건물,, 기타문화재・유적건물, 경기장・운동장,, 변・발전소용 건물 , 공장・작업장용건물, 폐수종말, 쓰레기 소각시설, 처리장, 정수장, 원자력 발전소, 화력발전소, 열병합발전소 기타플랜트설치공사, 수목원, 공원조성공사

출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

표 3-6 세부업종별 직접시공제도 도입 이후 직접시공 비율 변화

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

31

2006 16.06 33.99 19.01 12.64 31.60 6.64 22.32 14.44 차이 -0.18 22.59 13.43 0.74 10.62 -9.58 -0.36 -18.61

세부업종 상수도 1천mm

이상

상수도 1천mm

미만

치산치수 사방하천 운하 택지조성 공업용지

조성 하수도

2005 10.31 30.15 14.58 26.03 0.00 17.61 20.25 16.41 2006 14.81 22.09 24.03 25.39 0.00 12.82 19.78 18.31 차이 4.49 -8.06 9.45 -0.64 0.00 -4.79 -0.47 1.89 세부업종 관개수로

농지정리

기타토목 시설 2005 16.89 19.34 2006 20.93 20.64

차이 4.04 1.30

건 축

세부업종단독주택 및 연립주택

저층아파트 (5층이하)

고층아파트 (6층~15층

이하)

초고층 아파트 (16층이상)

주거・상업 용겸용건물

상가・백화 점・쇼핑

센터

사무실빌딩 오피스텔

2005 31.03 31.37 23.11 23.56 23.23 17.48 17.21 15.52 2006 34.25 18.46 24.48 22.72 27.10 14.96 18.63 16.97 차이 3.22 -12.91 1.37 -0.85 3.87 -2.53 1.42 1.45

세부업종인텔리젼트 빌딩

관공서건물 (11층이하)

관공서건물

(12층이상) 학교 병원 호텔・숙박

시설

교회・사찰 등종교용

건물

위험물 저장소 2005 1.68 16.31 10.66 15.05 16.89 18.42 19.35 25.46 2006 15.20 18.93 11.56 11.97 11.75 23.87 18.13 44.64 차이 13.52 2.62 0.91 -3.07 -5.13 5.45 -1.23 19.18

세부업종

창고・차고

・터미널용 건물

공연・집회 장소

전통양식 건물

기타문화재

・유적건물 전시시설 경기장・운 동장

변・발전소 용 건물

공장・작업 장용건물 2005 16.58 12.67 29.77 50.07 21.49 14.14 11.32 23.45 2006 19.82 9.25 29.05 53.75 21.11 18.33 15.11 23.62 차이 3.24 -3.42 -0.72 3.68 -0.39 4.18 3.79 0.17

세부업종

기계기구 설치(플랜트

제외)

기타

2005 10.94 18.90 2006 6.52 16.61 차이 -4.42 -2.29 산

업 세부업종 정수장 하수종말

처리장

폐수종말 처리장

쓰레기 소각시설

기타환경 시설공사

원자력

발전소 화력발전소 열병합

발전소

32

환 경 설 비

2005 14.93 22.30 13.30 24.54 21.31 2.33 29.47 11.65 2006 25.05 20.64 22.70 26.34 18.29 5.96 70.93 15.26 차이 10.12 -1.66 9.40 1.81 -3.03 3.64 41.46 3.61

세부업종 수력발전소 송유관 유류

저장시설 가스관 가스

저장시설

제철소,석유 화학공장등 산업생산

시설

기타플랜트 설치공사

2005 7.95 31.75 14.48 4.86 37.57 18.06 21.37 2006 0.00 6.33 10.30 2.12 25.37 6.12 22.66 차이 -7.95 -25.43 -4.18 -2.75 -12.20 -11.94 1.29

조 경

세부업종 수목원 공원

조성공사 기타 조경시설 2005 40.72 13.42 17.02 2006 41.45 13.98 16.98 차이 0.73 0.56 -0.04 출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

3) 직접시공 의무제도 적용 구간에 해당하는 하도급 금액 변화

◦ 실제로 직접시공 의무제도 적용구간과 동일한 금액규모에서 전문건설업체가 수 행하는 하도급공사 실적이 감소하는가를 분석하여 제도의 효과를 추정함⁶⁾ - 직접시공 의무제도에 반대하는 주요 논거 중 전문건설업체가 수행하는 하도급

공사가 종합건설업에게 이전된다는 주장을 검토하는 과정

◦ 제도가 도입된 2006년 이후 이전(2004년, 2005년)에 비해 전문건설업자의 30 억 미만 하도급 공사가 전체 하도급 계약에서 차지하는 비중은 소폭 감소 - 2004년 기준으로 전체 전문건설업의 하도급에서 30억 미만 공사의 계약금액

이 차지하는 비중은 70.25%였으나 2007년 64.40% 수준

- 그러나 이는 하도급 공사 자체가 소규모화 되는 외부적 요인에 의해 나타난 현상일 가능성도 높기 때문에 제도 도입이 전문건설업자의 하도급을 축소시켰 다고 판단하기는 어려움

6) 직접시공 의무제도 적용 공사가 변동된 2011년을 기준으로 그 이전에는 30억원 미만 공사만이 적용대상이었고 그 이후 50억원 미만까지 적용 대상 공사가 확대되었으므로 30억 미만과 50억 미만으로 구간을 나누어 분석을 수행

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

33

◦ 제도가 확대 적용된 2012년 30억원 이상 50억원 미만의 구간의 전문건설업 하도 급 계약이 전체 하도급 계약금액에서 차지하는 비중은 10.89%로 해당 구간이 직접시공 의무제도의 대상에 포함되기 이전인 2009년 10.19%, 2010년 9.81%

에 비해 오히려 소폭 증가

- 이 역시 하도급 공사 규모 등 외부 요인을 고려해야 하며 일률적으로 판단하기 는 어려움

표 3-7 전체 하도급 금액 중 직접시공의무제도 적용 구간의 비중

구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009

30억미만 70.25 65.23 65.60 64.40 59.58 58.03

30억~50억 8.88 9.63 10.54 10.67 11.07 10.19

구분 2010 2011 2012 2013 2014

30억미만 54.19 59.80 57.94 59.39 57.42

30억~50억 9.81 10.77 10.89 10.48 10.51

출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

그림 3-5 전체 하도급 금액 중 직접시공의무제도 적용 구간의 비중

출처: 종합건설업 완성공사원가통계를 바탕으로 계산

34

2. 직접시공의무제에 관한 인식 분석

1) 심규범 외 (2010): 종합건설업 대상 면담 및 설문조사⁷⁾

◦ 면담조사 결과 공종별로 35%~60% 수준의 직접시공이 이루어짐

- 4개사 중 2개사는 과거 1980년대 후반 또는 1990년대 중반까지는 당사에서도 직접시공 조직을 보유하고 있었으나 그 이후 건설업계 전반에 걸쳐 외주 시공 (도급생산)이 일반화하면서 직접시공 조직을 폐지 한 것으로 응답

- 4개사 중 1개사는 창업 이래 직접시공의 원칙을 고수해 직접시공에 필요한 인 력・자재・장비를 보유

◦ 직접시공 대상 공종을 선택하는 방법은 소규모 공종을 위주로 시공하는 경우와 시공 기술을 보유하고 있는 공종을 직접 시공하는 경우로 분류됨

- 소규모 공종위주의 직접시공은 물량이 소규모여서 전문건설업체에 하도급 주 기가 곤란한 공종을 모아서 직접 시공하는 경우

- 자재・장비・인력 등의 기술을 보유하고 있는 공종이 직접 시공 대상

◦ 직접시공에 포함되는 항목에는 인력・자재・장비 등에 지출된 비용이 모두 포함됨 - 노무비(직접노무비+간접노무비)・재료비・장비비・제경비 등이 직접시공 비용 에 포함되며 제경비는 전체 공종 공사비 중 직접시공에 해당 비율로 배분하여 계상하는 방식으로 직접시공 비용을 산정

◦ 면담조사 결과 다음과 같은 긍정적 효과를 기대할 수 있는 것으로 나타남 - 책임 시공에 의한 생산물의 품질 제고, 공사비 절감에 따른 수익성 제고, 책임

시공에 의한 공사기간 준수, 건설업체의 기술 향상 및 시공능력 제고, 부실업 체의 퇴출과 과당경쟁의 해소, 산재사고의 감소, 임금 체불 방지 등

◦ 반면 직접시공에 따른 조직 비용 부담, 낙찰률과 실제 공사비의 괴리에서 발생하 는 공사비의 부족, 발주자의 일괄하도급 유도, 부실한 감독으로 인한 위장 직영 등의 문제점 역시 발생하고 있는 것으로 조사됨

7) 직접시공을 수행하고 있는 종합건설업체 4개사를 대상으로 면담조사를 실시하였음

제3장 직접시공 운영실태 및 현장인식 |

35

◦ 설문조사는 2010년 3월 12~9일 기간에 종합건설업체 178개사 대상으로 수행 - 업종별 응답자 비중은 토목건축공사업 68.7%, 건축공사업 14.5%, 토목공

사업 11.4%

◦ 설문조사 결과 평균 45.5%의 직접시공이 이루어지는 것으로 나타남

- 원도급 금액 별로는 직접시공의무제 대상의 경우 약 45% 수준, 100억∼200 억원 미만의 경우 48%로 가장 높고 300억원 이상의 경우에도 40.5% 비교 적 높은 직접시공 비율이 나타나는 것으로 응답

- 직접시공을 주장하는 경우에도 실제로는 위장 직영이 많이 발생할 수 있기에 직접시공을 하는 비율은 설문조사 응답보다 낮을 수 있음

◦ 직접시공 공종을 많이 하는 업종은 토공사 21.5%, 철근콘크리트 20.4%, 조적 공사 10.4%, 미장공사 8.8% 등의 순으로 나타남

- 자재비, 직접노무비, 간접노무비, 장비비의 개별 비용 항목이 직접시공에 포 함된다는 응답이 각각 86.0%, 84.8%, 75.3%, 71.3%로 나타남

◦ 직접시공 의무제도의 주요 성과로 ‘임금 체불 방지’에 대한 긍정도가 가장 높고 그 외 하자 감소, 수익성 향상, 품질 향상, 부실 업체 수주 억제, 기술력 향상, 산재 저감 등의 순

- 행정 업무 부담, 관리직 인건비 부담, 낮은 공사비, 숙련인력 조달 부담의 순 서로 제도 시행의 주요한 제약 요인으로 꼽힘

- ‘전문건설업자를 원도급업체 임직원으로 위장’, ‘하도급업체에서 일하는 근 로자를 원도급업체의 근로자로 신고’ 하는 방식 등이 주요 위장직영 사례임

2) 유일한 (2012): 전문건설업 대상 설문조사

◦ 2012. 7. 10~24. 기간 대한전문건설협회 소속 회원사 전체에 대해서 직접시공 제도의 확대가 전문건설업계에 미치는 영향을 조사하여 590부 응답지 회수 - 응답자들은 업무 경력은 20년 이상에서부터 10년 미만까지 골고루 분포되어

있으며, 응답자들이 속한 전문건설업체의 주된 시공 영역은 원 하도급 병행이 전체의 56.8%로 가장 많고 주력 업종은 노무 중심(51.7%)

36

◦ 직접시공 의무제의 당위성과 관련하여 ‘부분적으로 필요한 제도이다(57.92%)’

라는 인식이 가장 많았으나, 동시에 ‘불필요한 규제이다(25.21%)’는 응답이 그 다음으로 높은 비중을 차지

- 원도급 위주의 전문건설업체는 꼭 필요한 제도라는 응답도 비교적 많았고 (23.68%), 하도급 위주의 업체는 불필요한 규제라는 응답이 상당히 많아 (33.08%) 전문건설업 내에서도 입장의 차이가 존재

◦ 적용 대상 공사의 규모에 관한 조사에서 ‘대규모공사에서만 필요하다(43.97%)’

는 응답이 가장 많았고, ‘대규모공사와 소규모공사 모두에서 필요하다 (27.76%)’는 응답이 그 다음

- 대부분의 전문건설업체는 현재 소규모공사에만 적용되고 있는 직접시공의무 제가 오히려 대규모공사(300억원 이상 최저가공사 등)에서 더 필요할 수 있 다는 의견을 제시

◦ 전문건설업체는 공사유형에 따른 적용의 차이를 강조(55.46%)

- 공사규모, 입찰 및 계약 방식을 고려해야 한다는 의견도 각각 30.2%, 12.29%로 나타나 직접시공 의무제도 적용 기준의 다양화가 필요한 것으로 보임

◦ 입찰 및 계약방식에 따른 분류의 경우 ‘기술제안입찰에 의한 공사(26.74%)’와

‘최저가 낙찰에 의한 공사(24.49%)’가 가장 적합하다는 의견이 많음 - 전문건설업자들은 원도급자의 우수한 자금과 기술력을 바탕으로 한 직접시공

이 이루어지는 것이 필요하다고 생각하는 것으로 보임

◦ 원도급자의 직접시공이 제대로 지켜지지 않을 것으로 판단되는 투입요소에 대한 조사결과 ‘자기 인력, 자재, 장비투입 모두(63.51%)’라는 응답이 절대적으로 높게 나타남

- 이는 다수의 전문건설업자들이 생산의 전 분야에서 위장직영이 나타나고 있 다고 인식함을 보여줌

◦ ‘의무화는 최소화하고 발주자가 공사특성을 감안해 별도로 직접시공 여부 결정 (28.24%)’하는 것이 합리적인 제도개선 방안이라는 응답의 비중이 가장 높음

해외 건설업의 직접시공의무

CHAPTER 4

01 유럽연합(EU)의 공공조달 법제

39

02 영국의 건설산업과 공생협력

40

03 독일의 건설산업과 공공공사 발주 규정 49

04 미국의 건설산업과 공생협력

56

05 일본 헤이세이건설의 독자적 내재화 66

06 직접시공의무 해외사례와 시사점 79

제4장 해외 건설업의 직접시공의무 |

39

CHAPTER

4 해외 건설업의 직접시공의무

1. 유럽연합(EU)의 공공조달 법제

◦ EU법상 공공조달 부문에서 도급(하도급)과 관련된 2차 유럽법으로 공공분야 계 약지침이 존재

- 2016년 4월 18일부터 Directive 2004/18/EG에서 2014/24/EU로 바뀜

◦ 공공분야계약지침(Directive 2014/24/EU)은 5개의 장(Title), 94개 조문 (Article), 15개의 부속(Annex)으로 구성됨

- 제1장 개념과 일반원칙(Scope, Definitions and General Principles), 제2장 공공계약을 위한 규정(Rules on Public Contracts), 제3장 특정 영역별 규정 (Particular Procurement Regimes), 제4장 관리방식(Governance), 제5장 권한 이임, 집행 권한 및 최종 조항(Delegated Powers, Implementing Powers and Final Provisions)의 순서

◦ 공공분야계약지침에서는 일반적 공공계약과 공공건설 분야의 하도급 문제를 규 정하고 있음

- Directive 2014/24/EU 제2장 4절 71조에서 일반적 공공계약의 하도급 (subcontracting)을 규정

- 공공분야 계약지침 제3장 제60조는 공공건설 관련 하도급 문제를 규정

◦ 공공계약 일반의 하도급 규정

- 낙찰된 공공 공사의 하도급을 계획할 때, 발주자는 하도급자가 누구인지 알려 줄 것을 수급자에게 요청할 수 있음

- 발주자를 통해 하도급 부작용을 예방하고, 하도급자를 공개함으로써 제품의 질적 결함을 예방

40

제2장 공공계약을 위한 규정 (Title II. Rules on Public Contracts) 제4절 계약 이행 (Ch. 4. Contract Performance) 제71조 하도급계약 (Art. 71. Subcontracting)

2. 공공의 발주자는 계약의 일부분을 제3자 또는 정해진 하도급자에게 하도급할 의도가 있는 경우 모든 하도급을 공공 조달 계약서의 조항에 명시하도록 요구할 수 있으며, 회원국에서는 공공의 발주자에게 이를 요구할 것을 강제할 수도 있다.

3. 회원국은 하도급자의 요청이 있으면서 계약의 특성이 허락할 경우 다음을 제공할 수 있는데, 공공의 발주자가 하도급자가 원도급자에 제공한 것에 대한 대금을 직접 송금할 수 있는 것이다.

5. 계약이 낙찰된 이후 또는 계약 이행이 시작된 시점에서도 현시점까지의 하도급에 대해 공공 발주자가 하도급자의 이름, 자세한 연락처, 법적 대리인을 원도급자가 명시할 것을 요구할 수 있다.

회원국은 원도급자에게 위 정보를 제공하는 의무를 지울 수 있다.

2. 영국의 건설산업과 공생협력

1) 영국의 건설산업

◦ 건설시장의 규모

- 건설업이 영국 경제에 기여하는 바는 2015/16년도를 기준 GBP 900억으로 영 국 전체 경제의 6.7%를 차지하며, 세계에서 여섯 번째로 큰 규모의 건설시장 에 해당¹⁾

- 지난 3년간(2014년~2016년) 지속적으로 안정적인 성장도를 유지하고 있으 며²⁾, 향후 4년간(2016년~2019년) 꾸준히 매년 4%에 가까운 성장세를 보일 것으로 예측 (Morby 2016)

◦ 취업자 수를 바탕으로 영국건설업의 비중을 계산해보면, 2010년 이전 7%정도를 차지하던 건설업의 비중이 점점 줄어들어 2015년 6.2%까지 하락

1) HM Government. Construction (Infographic). (https://www.gov.uk/government/uploads/ system/

uploads/attachment_data/file/229339/construction-sector-infographic.pdf, 2016년 12월 접속) 2) Trading Economics. United Kingdom Construction Output (1997-2016). (http://www.

tradingeconomics.com/united-kingdom/construction-output, 2016년 12월 접속)