지방 공공시설 현황과 과제

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지방 공공시설 현황과 과제

함윤주 한국지방행정연구원 지방투자사업관리센터 부장 (yjh@krila.re.kr)

1990년 초 지방자치가 실시된 이후 지방재정은 지급까지 급성장해왔다. 이에 따라 지 방예산의 계획적이고 효율적인 집행 노력, 성과창출 등과 같은 책임성 문제에 대한 관 심이 증대되고 있다. 특히 지방자치단체의 각종 공공시설물은 건립 시에는 국비가 일 부 투입되기도 하나, 지방자치단체가 운영비 대부분을 부담하고 있어 한 번 건립된 이후에는 지속적으로 지방재정의 부담 요인으로 작용하고 있다. 최근에는 생활SOC 복합화사업 추진으로 2020~2022년 3년간 총 530건의 사업이 선정되었으며, 전국 228개¹⁾ 시군구 중 202개(88.6%) 지자체에 신규 공공시설이 1개소 이상 설치될 예정(국

머리말

1) 행정구역상으로는 226개이나 서귀포시와 제주시를 포함하여 228개임.

생활SOC 복합화사업 시설별 현황 자료: 국무조정실 2021b.

그림 1 생활SOC 복합화사업 현황

생활SOC 복합화사업 지자체별 현황

271

172 163 151 142

124 99

58 55

27 3 4 1

생활 문화센터

국민 체육센터

다함께 돌봄센터

작은 도서관

주거지 주차장

공공 도서관

가족 센터

공동육아 나눔터

국공립 어린이집

주민 건강센터

노인 요양시설

로컬 푸드센터

전통시장 주차장 54

37

9

26 28

17 10 4

76

40

27 32 35 40 46 41

8

서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주

생활문화센터 국민체육센터 다함께돌봄센터 작은도서관 주거지주차장 공공도서관 가족센터 공동육아나눔터 국공립어린이집 주민건강센터 노인요양시설 로컬푸드센터 전통시장주차장 21.3%

13.5%

12.8%

11.9%

11.2%

9.8%

7.8%

4.6%

4.3%

(단위: 개) special issue

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무조정실 2021a)이다. 즉 지방재정으로 운영비를 부담해야 할 지방공공시설물이 향후 몇 년간 더욱 늘어날 예정이다.

따라서 지방재정 건전성 확보 및 책임성 강화를 위해 공공시설에 대한 투자 결정 이 후의 운영단계에서 사후관리에 대한 논의가 필요한 시점이다. 특히 인구 감소 및 고령 화 등 급격한 인구구조 변화를 겪고 있는 대부분의 지방자치단체 입장에서는 공공시설 의 수요 변화를 고려하여 신규시설 설치 여부를 검토하고, 기존 공공시설 규모 또는 운 영 방향 재설정 등의 관리계획 수립이 절실한 시점이다.

이 글에서는 지방 공공시설의 정의와 유형을 살펴보고, 공공시설 운영현황 자료 분 석을 통해 향후 사후관리를 위한 개선방향을 제시하고자 한다.

공공시설에 대한 정의와 유형은 「지방자치법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 각 지자체별 조례 등 다양한 법률에서 찾을 수 있으나 각 법률별 목적에 따라 조금씩 차 이가 있다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호에서는 공공시설을 “도로·공원·

철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설”로 정의하며, 공공용 시설에는 항만, 공항, 광장, 녹지, 공공공지, 공동구, 하천, 유수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설 비, 사방설비, 방조설비, 하수도, 구거(溝渠: 도랑)와 주차장, 저수지, 운동장, 장사시 설 등이 포함된다. 다만 해당 법령에는 국가 단위 시설을 포함하고 있기 때문에 지방자 치단체에서 관리하는 공공시설의 정의 및 유형으로 좁혀볼 필요가 있다.

「지방자치법」은 제161조에서 “주민의 복지를 증진하기 위해 공공시설을 설치할 수 있다”고 규정하고 있으며, 제153조에서 “공공시설의 이용 또는 특별히 이익을 얻는 자 에 대하여 사용료 및 분담금을 징수”할 수 있는 근거를 두고 있다. 그러나 구체적인 유 형과 기준은 없으며 각 자치단체의 조례로 구체적인 사항을 규정하도록 위임하고 있 다. 이에 따라 각 자치단체에서 제정한 공공시설 등 건립비용 공개에 대한 조례 등에서 공공시설에 대한 구체적인 사항을 제시하고 있다.

예를 들어, 서울시 조례²⁾에서는 공공시설을 “시민들의 편의증진을 목적으로 건립한 시설로 어린이·청소년·노인·장애인시설, 문화·체육시설, 교량, 주차장, 공원 등”

으로 제시하고 있으며, 공공건축물은 단순히 “시민들이 이용하도록 하기 위해 건립한”

건축물로서 “관공서, 도서관, 공연장, 전시장, 문화센터 등”이라고 제시하여 공공시설 보다 그 범위가 더 넓은 것으로 정의하였다. 경기도의 조례³⁾에서는 공공시설과 공공건 축물을 구분하지 않고 “경기도민들의 편의증진을 목적으로” 건립한 공용시설로 규정 하였으며, 그 유형으로는 서울시 조례와 같이 공공청사를 포함했을 뿐만 아니라 상하

지방 공공시설의 정의와 유형

2) 「서울특별시 공공시설 및 공공건축물의 건립비용 공개에 관한 조례」(시행 2011. 5. 26., 서울특별시조례 제5096호, 2011.

5. 26., 제정).

3) 「경기도 공공시설 및 공공건축물의 건립비용 공개에 관한 조례」(시행 2020. 7. 15., 경기도조례 제6689호, 2020. 7. 15., 일부개정).

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수도 시설까지 포함하였다.

한편 「지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼」(행정안전부 2022)에 제시된 투자심사의뢰서 양식에는 공공시설 건립사업의 경우 운영계획을 작성토록 하고 있으 며, 이때 공공시설은 청사, 도서관, 박물관, 미술관, 문화예술회관, 운동장, 체육관, 하 수종말처리장, 축산폐수처리시설, 수련시설, 기숙사 등으로 제시하고 있다. 즉 행정 및 일반유형자산, 주민편의시설, 일부 사회기반시설까지 포괄하고 있다. 이는 지방재 정투자심사에서 다루는 사업유형을 고려하여 제시된 것으로 보인다.

종합하면 청사, 문화·체육시설(도서관 포함), 복지시설 등 생활SOC 개념의 시설은 대부분의 법령에서 공공시설로 정의되고 있으나, 상하수도, 환경시설, 도로 등 기반시 설은 법률에 따라 포함 여부가 다르다. 지방 공공시설에 대한 관리체계 마련을 위해서 는 지방 공공시설의 유형과 범위에 대해 명확히 할 필요가 있겠다.

지방 공공시설과 관련한 통계는 각 시설별 소관 중앙부처에서 실적통계를 일부 관리하 고 있다. 대표적으로 문화시설의 경우, 문화체육관광부에서 2003년부터 매년 「전국 문 화기반시설 총람」을 발간하고 있다. 총람에 수록된 시설은 「문화예술진흥법」상 문화시 설 유형으로 제시된 박물관, 미술관, 도서관, 문화예술회관, 지방문화원 외에 최근에 는 생활문화센터까지 현황을 제시하고 있다. 이 중 도서관의 경우 ‘국가도서관통계시 스템’에 작은도서관까지 관련 자료가 제공되고 있으며, 공연장의 경우에는 문화예술회 관을 포함하여 각종 공연장에 대한 집계정보가 ‘공연예술실태조사’를 통해 제시되고 있 다. 체육시설의 경우에는 문화체육관광부에서 각 체육종목별 시설에 대해 ‘전국 공공 체육시설 현황’에서 시설의 물리적 현황에 한하여 정보를 제공하고 있다. 앞서 공공시 설 유형에 포함된 공원이나 환경시설도 ‘전국 도시공원 표준 데이터’, ‘폐기물처리시설 운영평가시스템’ 등에서 일부 운영 관련 통계정보를 제시하고 있다.

종합하면 각 시설별로 다양한 통계가 공개되고 있으나, 제공하는 통계 항목에 차이 가 있으며 특히 운영비, 운영수입, 이용자수 등 시설의 운영수지나 이용 활성화 정도를 가늠할 수 있는 정보는 일부 문화시설에 한하여 파악할 수 있는 실정이다.

다만 행정안전부의 지방재정통합공개시스템(이하 지방재정365)의 ‘공공시설 운영현 황’에서 일정 규모 이상(건립비 기준 광역자치단체 200억 원 이상, 기초자치단체 100 억 원 이상 시설)에 한하여, 앞서 살펴본 지방 공공시설 유형 중에서도 문화·체육·복 지분야 시설과 일부 사회기반시설까지 포함하여 각종 운영정보를 제공하고 있다. 해당 자료는 각 지방자치단체가 지방재정관리시스템(이하 e-호조)에 운영정보를 입력하며, 입력되는 항목 중 지방재정365에 공개되는 자료 항목은 자치단체(광역/기초), 각 시 설명, 유형/구분, 건립일, 운영방식, 건립비용, 연면적, 부지면적, 비용, 수익, 순수익, 이용자수 등이다. ‘공공시설 운영현황’에 실제 축적된 시설의 유형을 살펴보면 문화시 설, 체육시설, 복지시설, 기타시설의 4종으로 구분하고 시설유형의 하위단위로 구체

지방 공공시설

운영현황

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적인 시설 구분을 설정하고 있다. 현재 지방재정365의 '공공시설 운영현황'에는 2020 년 기준 893개의 시설에 대한 정보가 공개되고 있다. 그러나 일부 시설의 경우 특정 연 도만 자료가 누락되어 매년 관측수가 달라지는 등 전반적으로 시계열로 자료가 관리되 지 않는 문제점이 발생하고 있다. 또한 시설 유형에 따라 분류되어 있지 않은 시설이 다수 발견되며, 특정 성격의 공공시설이 어느 지방자치단체에는 기재되어 있으나 다 른 지방자치단체에는 기재되지 않아 대상시설에 대한 기준이 불명확해보인다. 운영비 나 운영수입의 세부항목 작성 기준도 운영방식에 따라 차이가 발생할 수 있으나 이에 대한 작성 기준이 명확하지 않아 수집된 자료의 신뢰성이 높은 편은 아니다. 가령, 2020년 기준 ‘공공시설 운영현황’에 따르면 총 893건 중 직영이 403건, 위탁이 470 건, BTL(임대형 민자사업)이 20건으로 나타났으나, 위탁 운영의 경우 인건비 중 공

분석 항목 전체 체육시설 문화시설 복지시설 기타시설

시설당 연간 이용자수(명) 253,037 212,213 295,710 259,899 223,565 시설당 순수익(백만 원) -1,126 -672 -1,579 -671 -1,055

시설당 운영수지비율 0.47 0.60 0.39 0.61 0.46

시설당 운영비용(백만 원) 2,114 1,674 2,573 1,708 1,958

시설당 운영수입(백만 원) 988 1,002 994 1,036 903

시설당 건물면적당 연간 이용자수(명) 39.37 39.97 41.10 35.36 31.72

시설 수(개소) 893 342 403 38 110

표 1 최근 5년간 공공시설 운영현황(2016~2020년)

주:1) 상기 통계는 2016~2020년 1개소당 평균값이며, 시설 수는 2020년 기준임.

2) 기타시설에는 복합시설, 관광시설, 산업진흥시설, 기숙사 등이 포함됨.

자료: 지방재정365, 공공시설 운영현황을 바탕으로 저자 재정리.

도시 여부 = 도시 도시 여부 = 비도시

20,000

0

-20,000

-40,000

-60,000

기타시설 문화시설 복지시설 체육시설 기타시설 문화시설 복지시설 체육시설 시설유형

그림 2 최근 5년간 시설유형별 운영 순수익(2016~2020년)

자료: 지방재정365, 공공시설 운영현황을 바탕으로 저자 재정리.

(단위: 백만 원)

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무원 직접인력은 없다고 가정해야 하는지, 직영의 경우 어디까지를 직접인력으로 볼 것인지 등이 명확하지 않은 실정이다. 그럼에도 불구하고 최근 5년간 ‘공공시설 운영 현황’ 자료를 바탕으로 시설 유형별 특징을 살펴보면 <표 1>과 같다.

우선, 최근 5년간 평균 운영적자는 시설당 평균 11억 원이 발생하는 것으로 나타났 다. 배후수요 측면에서 해당 시설이 위치한 지방자치단체의 규모를 고려할 필요가 있 기에 도시와 비도시로 구분한바, 도시지역이 비도시지역에 비하여 연간 평균 이용자수 및 건물 연면적당 이용자수가 예상대로 비도시지역보다 높았으나, 연간 운영적자는 비 도시지역에 비해 2배 가까이 높은 것으로 나타났다.

시설유형별로 살펴보면, 체육시설과 문화시설이 대부분을 차지하며, 문화시설의 평균 운영수지가 0.39로 연간 운영비용의 39%만 운영수입으로 충당하고 나머지는 지방재정으로 부담해야 하는 것으로 나타났다. 체육시설은 문화시설보다는 양호한 수준이었으나 여전히 비용의 40%는 지방재정으로 추가 부담이 필요한 실정인 것으 로 나타났다.

다만 이용자수 측면에서는 문화시설의 평균 이용자수가 체육시설보다는 높아 지역 주민 수혜도 측면에서 운영수지 지표만으로 시설을 평가하기 어려운 것으로 보인다.

즉 공공시설은 수익성보다는 공익을 목적으로 한 시설로서 주민복지 차원에서 무료 또 는 민간보다 저렴한 비용으로 운영되어 운영수지 외에 이용자수를 기반으로 한 실적을 종합적으로 평가 및 관리할 필요가 있겠다.

앞서 언급한 바와 같이 최근의 지방 공공시설 수 증가, 인구구조 변화 및 재정여건 변화 등을 고려하였을 때 보다 적극적인 지방 공공시설에 대한 관리가 이루어질 필 요가 있다. 이러한 측면에서 상기 살펴본 지방 공공시설 현황은 몇 가지 시사점을 제 공한다.

첫째, 시설유형별 특성을 고려하여 관리 기준을 설정할 필요가 있다. 예를 들어, 인 구규모 및 면적 등을 고려하여 특정 자치단체 유형의 경우, 일정 규모 이상의 문화시설 은 어느 정도의 성과(예: 이용자수, 운영수지 등)를 달성해야 하는지에 대한 기준점이 필요하다. 이러한 기준점을 바탕으로 지방 공공시설의 실태를 파악하고, 운영성과가 미흡한 시설 등 개선이 필요한 대상 시설 선정이 가능하다.

둘째, 이러한 기준점을 설정하기 위해서는 ‘공공시설 운영현황’의 대상 확대 또는 기 존 각 공공시설 소관부처에서 수집하고 있는 자료와 연계할 필요가 있으며, 운영비, 운 영수입 관련 세부 작성 기준 마련이 필요하다. 예를 들어, 현재 대상이 되는 시설은 건 립비를 기준으로 광역자치단체는 200억 원 이상, 기초자치단체는 100억 원 이상으로 하고 있으나, 투자사업 관점에서 연계한다면 전체 투자심사 대상사업으로 확대 또는 시설 유형을 명확히 하여 전체 해당 유형의 시설에 대해 자료를 수집할 필요가 있다.

작성 기준의 경우, 현재 공개되는 항목은 운영비 합계만 제시되고 있으나, 지방자치단

지방 공공시설

운영 관리 관련

개선 방향

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체가 e-호조에 운영수입을 작성할 시 세부항목을 살펴보면 입장료, 대관료, 민간위탁 료 등 귀속된 수익 등이 포함된다. 즉 위탁관리사업이라면, 위탁기관(지자체)이 보조 금 형식으로 지원하는 위탁료가 수익으로 간주될 가능성이 있다. 그러나 지방자치단체 재정부담 측면에서는 비용으로 간주되어야 할 항목임에도 불구하고 수익으로 포함되 어 수익이 과다하게 산정되는 오류가 발생하게 된다. 비용의 경우에도 운영방식에 따 라 인건비에 포함되는 인력이 달라지므로 보다 정확한 통계자료 구축 측면에서 각 총 비용 및 총수익 세부항목에 대한 검토가 요구된다.

셋째, 상기 제시한 개선안은 지방 공공시설의 운영현황을 적극적으로 진단 및 관리 하는 제도를 도입한다는 가정하에 정비되어야 할 사항들이다. 현재 행정안전부에서는 투자심사 이후의 사업 추진 과정을 모니터링하기 위해 이력관리 제도를 2016년 도입 하여 실시 중이다. 그러나 시설 준공단계까지만 관리하고 있기 때문에 지방재정으로 건립된 지방 공공시설의 운영과정에서 지역 수혜도 및 성과를 평가하지 못하는 한계가 존재하고 있다. 따라서 이력관리 제도를 확대하는 차원에서 지방 공공시설의 운영 상 황을 평가하고 이를 다시 투자심사 판단기준으로 활용할 수 있는 환류체계 마련이 필 요하겠다. 물론 기존에 문화체육관광부, 보건복지부 등에서 세부시설별 우수사례 선정 또는 컨설팅 제도 등을 운영하고 있으므로 장기적으로는 이와 연계하여 제도 운영방안 을 모색할 필요가 있겠다.

참고문헌

국무조정실. 2021a. 제9차 생활SOC 정책협의회. 9월 30일. 보도자료. https://www.korea.kr/news/pressRelease- View.do?newsId=156473467 (2022년 9월 10일 검색).

______. 2021b. 생활SOC 정책 주요성과. 12월 16일. 보도자료. https://www.korea.kr/news/pressReleaseView.

do?newsId=156486837 (2022년 9월 10일 검색).

지방재정통합공개시스템(지방재정365). 공공시설 운영현황. https://lofin.mois.go.kr/websquare/websquare.

jsp?w2xPath=/ui/portal/stat/local/settle/sd002_se403.xml (2022년 9월 22일 검색).

행정안전부. 2022. 지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼. 9월 13일. https://limac.krila.re.kr/instruction/

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