일본의 도시권 정의 및 획정기준
변필성｜국토연구원 책임연구원, 왕광익｜대한주택공사 주택도시연구원 책임연구원
일본의‘대도시권(大都市圈)’및‘도시권(都市 圈)’은 중심도시와 그 주변 교외지역 간의 기능적 연계 및 통합을 토대로 설정되는 기능지역으로서 일본 총무성 통계국(總務省 統計局)이 국세조사 자료를 활용해서 획정하는 공식적인 도시권이다.
하지만 국세조사와 주택∙토지통계조사(住�∙土 地統計調査) 결과의 집계 및 공표를 위한 공간단 위로서 활용될 뿐(http://www.stat.go.jp), 미국의 공식적인 도시권인 Core Based Statistical Area(또 는 이전의 Metropolitan Area)와 같이 다양한 분 야에 널리 활용되지는 않는다.
오히려 일본에서는 연구자들이 직접 전국을 대 상으로 도시권을 정의하고 획정해서 그 결과를 활 용해오고 있다. 그러한 도시권에는 대표적으로 가 네모토와 도쿠오카의 도시고용권(都市雇用圈, Urban Employment Area: UEA), 야마다와 도쿠 오카의 표준도시고용권(標 準 都 市 雇 用 圈, Standard Metropolitan Employment Area:
SMEA), 가와시마의 기능적 도시지역(Functional Urban Region: FUR) 등이 포함된다. 이하에서 는 UEA, SMEA, FUR에서 제시하는 도시권 정 의 및 획정기준을 살펴보고자 한다.
외국 중에서도 일본의 도시권 공간구조가 우리 나라와 상대적으로 비슷하다는 점을 고려할 때, 일 본 도시권 정의 및 획정기준의 고찰은 우리나라 도 시권 정의 및 획정기준 마련에 유용할 것이다. 아 직 우리나라에서는 중심도시와 주변지역 간의 기 능적 연계 및 상호 작용에 근거해 정의되는 실질적 도시지역인 도시권을 획정하기 위한 공식적인 정 부 기준이 마련되어 있지 않고, 전국에 적용되는 기준을 개발한 연구도 없는 실정이다.
Urban Employment Area(UEA)
가네모토와 도쿠오카가 개발한 도시권인 UEA는 획정의 공간단위가 시정촌(市町村, municipalities) 해 외 리 포 트
이상이어야 한다.
UEA의 중심부가 보유하는 DID 인구규모에 따 라 UEA를 Metropolitan Employment Area(MEA) 와 Micropolitan Employment Area(McEA)로 구 분한다. MEA의 경우, 중심부의 DID 인구규모가 5만 명 이상이고 McEA의 경우 중심부의 DID 인 구규모가 1만 명 이상 5만 명 미만이다.
1. UEA의 중심 시정촌과 교외 시정촌
UEA는 중심부를 구성하는 중심 시정촌(central municipalities), 그리고 교외지역을 구성하는 교외 시정촌(outlying municipalities)으로 이루어진다.
UEA의 중심부는 하나 또는 그 이상의 시정촌 으로 구성될 수 있다. 다음의 조건을 만족하는 시 정촌이 중심 시정촌으로서 UEA의 중심부에 포함 된다(http://www.urban.e.u-tokyo.ac.jp/UEA/
index_e.htm; Kanemoto & Kurima, 2005).
첫째, DID의 인구가 1만 명 이상이며 다른 UEA의 교외 시정촌이 아닌 시정촌이다.
둘째, 만일 두 개의 시정촌이 UEA의 중심부에 포함될 조건을 충족하고 두 시정촌이 서로에 대해 교외 시정촌이 될 수 있게 통근비율을 만족한다면,
시정촌의 통근비율 기준은 후술할 것이다.
셋째, 상주인구에 대한 고용인구 비율 (employees-to-residents ratio)이 1 이상이면서 DID인구가 10만 명 이상이거나 중심부의 1/3 이 상인 교외 시정촌도 UEA의 중심부에 포함된다.
넷째, 정령지정도시2) 관할구역에 설치된 하나 이상의 행정구(ward)가 상주인구에 대한 고용인 구 비율이 1 이상이면서 DID 인구가 10만 명 이 상이거나 중심부의 1/3이 될 경우 해당 정령지정 도시도 중심부에 포함된다.
요컨대, 조건 세 번째와 네 번째 조건은 UEA 의 중심부가 복수의 시정촌으로 구성될 수 있음을 의미한다. 그리고 UEA의 교외지역을 구성하는 교외 시정촌 설정기준은 다음과 같다(http://
www.urban.e.u-tokyo.ac.jp/UEA/index_e.htm;
Kanemoto & Kurima, 2005).
첫째, 1차 교외 시정촌은 상주취업인구 (employed residents)의 10% 이상이 UEA의 중 심부로 통근해야 한다는 조건을 만족하는 시정촌 이다.
둘째, 2차 교외 시정촌은 상주취업인구의 10% 이상이 1차 교외 시정촌으로 통근을 하되 해당 1차 교외 시정촌으로의 통근 비중이 다른 시
1) 도시권이 중심도시와 교외지역 간의 기능적 통합을 기준으로 설정되는 지역으로서의 도시지역이라면, 일본의 DID는 인구밀도 및 토지이용 기 준으로 획정되는 등질지역으로서의 도시지역에 해당된다. 이 도시지역은 각 지정촌 경계 내에 획정되는데, 구체적으로 인구밀도 4천 명/km2 이상인 기본단위구가 공간상에 연접해 있고 그러한 기본단위구 그룹의 총 상주인구가 5천 명 이상일 경우, 해당 기본단위구 그룹이 DID로 지 정된다. 그리고 인구밀도 기준을 충족하는 공간상에 연접한 기본단위구 그룹에 도시적 토지이용이 1/2 이상을 차지하는 기본단위구가 연접해 있을 경우, 도시적 토지이용의 기본단위구도 DID에 포함된다(통계청, 2006). 도시적 토지이용은 학교, 연구소, 신사, 불교사원, 운동장 등의 문화∙교육∙레크리에이션시설, 공장, 창고, 사무실 등의 산업시설, 관공서, 병원, 요양소 등의 공공∙사회복지시설을 포함한다
해 외 리 포 트
정촌으로의 통근 비중보다 높아야 한다는 조건을 충족하는 시정촌이다. 예를 들어 A시(市)에 상주 하는 취업인구 중 일부가 B, C, D, E라는 시로 통 근하고, 그러한 네 개 시로의 통근비율 중에서 UEA‘X’의 1차 교외 시정촌인 B로의 통근 비중 이 28%로서 제일 높을 경우 B는‘X’의 2차 교외 시정촌이 된다. 비슷한 방식으로 3차, 4차 교외 시정촌을 획정하게 된다.
셋째, 어떤 시정촌이 하나 이상의 UEA 중심부 에 대해 1차 교외 시정촌이 될 경우, 통근비율이 가장 높은 중심부의 교외 시정촌이 된다. 예를 들 어 F시에 상주하는 취업인구 중 UEA‘Y’의 중심 부와 UEA‘Z’의 중심부에 통근하는 비율이 각각 26%와 19%라면, F는‘Y’의 1차 교외 시정촌이 된다.
넷째, 어떤 시정촌이 통근기준에 의거해서 중 심부의 교외 시정촌이 되고 동시에 다른 교외 시 정촌의 교외지역이 될 경우, 둘 중에서 가장 높은 통근비율을 토대로 중심부의 교외 시정촌 또는 교 외 시정촌의 교외지역 지위를 부여한다. 예를 들 어, G시에 상주하는 취업인구의 12%가 UEA
‘W’의 중심부에 통근하고‘W’의 1차 교외 시정
촌인 H시에 20%가 통근하는 경우 G는 H의 교외 지역으로서, ‘W’의 2차 시정촌 지위를 부여받게 된다.
2. UEA의 공간구성
UEA의 공간구성을 그림으로 나타내면, <그림 1>
과 같다. 그리고 UEA, DID, 시정촌 간의 관계를 실제 사례로 살펴보면 <그림 2>와 같다.
<그림 3>은 1995년 국세조사(國勢調査) 결과를 토대로 획정한 MEA(중심부 DID 인구가 5만 명 이상인 UEA)의 현황을 보여주고 있다. 1995년 국세조사를 토대로 획정된 UEA는 총 278개 (MEA 118개와 McEA 160개)였다(Kanemoto &
Kurima, 2005).
3. 소결
이상에서 살펴본 가네모토와 도쿠오카의 UEA는 DID 인구 1만 명 이상인 시정촌을 중심으로 UEA의 중심부를 설정한 다음, 통근기준을 적용 해서 1차 교외 시정촌, 2차 교외 시정촌 등을 차
<그림 1> UEA의 공간 구성
중심부: 중심시정촌
DID(인구집중지구) 1차 교외 시정촌
2차 교외 시정촌
수에 따라 점진적으로 설정함으로써 획정이 이루 어진다.
또한 UEA의 중심부 획정에 있어 시정촌의 상 주인구가 아니라 시정촌의 DID 인구를 중요 지표
라서 시정촌의 인구보다는 시정촌 경계 내 획정된 도시지역인 DID의 인구를 토대로 UEA의 중심부를 정 의하는 것이 논리적으로 보다 타당 하기 때문인 것으로 사료된다. 즉 총인구는 비교적 많더라도 도시지 역인 DID 인구규모가 일정 기준 미 달인 시정촌을 도시권 중심부로 설 정하기에는 무리가 있다는 것이다.
한편, 정령지정도시 또는 일부 교외 시정촌을 UEA 중심부에 포함시키 는 경우, DID 인구와 함께 상주인 구에 대한 고용인구의 비율이라는 지표를 사용한다.
1차 교외 시정촌, 2차 교외 시정 촌 등의 획정은 통근기준을 적용해 서 이루어진다.
중요한 것은 1차 교외 시정촌에 서 중심부로의 통근 또는 2차 교외 시정촌에서 1차 교외 시정촌으로의 통근 등만을 고려한다는 점이다. 즉 그 반대방향의 통근인 역통근은 고 려하지 않고 있다. 그리고 교외 시 정촌의 획정에 인구밀도 기준과 같 은 도시적 특성 기준을 활용하지 않는다. 자동차 의 보급으로 인하여 인구밀도가 낮은 교외지역에 서도 중심도시로의 통근이 활발하게 전개되고 있 기 때문에 인구밀도가 도시권 내 교외지역 설정을
<그림 3> MEA 획정 현황(1995년 國勢調査를 토대로)
후쿠오카 히로시마
오사카
나고야 도쿄
센다이 삿포로
MEA
McEA
DID 시모다테시모다테
시모다테 시모다테 시모다테시모다테 시모다테 시모다테 시모다테시모다테 시모다테 시모다테 시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테시모다테
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도쿄
자료: Kanemoto & Kurima. 2005
자료: Kanemoto & Kurima. 2005
해 외 리 포 트
Standard Employment Metropolitan Area(SMEA)
SMEA는 야마다와 도쿠오카가 제안하였는데, 획 정의 공간단위는 시정촌이고, SMEA의 총 인구는 10만 명 이상이어야 한다. Yamada & Tokuoka (1991)에 따르면, SMEA는 미국에서 1960년대부 터 1980년대 초까지 공식적인 도시권 정의로서 사용된 Standard Metropolitan Statistical Area의 일본 버전이다. SMEA의 중심도시(central city)와 교외지역 기준은 다음과 같다(Kanemoto &
Kurima 2005, Kawashima et al., 1993).
1. 중심도시
중심도시의 시정촌은 상주인구 5만 명 이상이며, 상주취업인구의 75% 이상이 비농업부문 종사자 이어야 한다. 그리고 야간인구에 대한 주간인구 비율이 1 이상이어야 하며, 상주취업인구에 대한 다른 지역으로 통근하는 인구의 비율이 30% 미 만, 상주취업인구에 대한 다른 중심도시로 통근하 는 인구의 비율이 15% 미만이어야 한다.
이러한 조건 모두를 충족하는 도시들을 잠재적 인 중심도시(potential central cities)로 분류한다 (Yamamda & Tokuoka, 1991).
2. 교외지역
교외지역의 시정촌은 상주취업인구의 75% 이상 이 비농업부문 종사자이어야 하고, 상주취업인구 에 대한 잠재적인 중심도시로 통근하는 인구의 비 율이 10% 이상이어야 한다. 그런데 복수의 잠재
적 중심도시 각각에 대해 통근자 비율이 10% 이 상일 경우, 통근자수가 가장 큰 중심도시의 교외 지역으로 설정한다.
3. SMEA 지정
최종적으로 중심도시와 그에 기능적으로 연계된 교외지역의 상주인구 합계가 10만 명 이상일 때 SMEA로 지정한다. SMEA의 특성을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, SMEA는 인구규모 기준 이외에도 고용 및 통근 관련 기준을 중심도시 설정에 사용함으로 써 중심도시가 상당한 인구규모를 가진 고용 중심 지이어야 한다는 점을 강조한다. 하지만 SMEA는 UEA와 달리, DID 인구 기준을 중심도시 설정에 사용하지 않는다.
둘째, UEA와 유사하게 교외지역 설정에 중심 도시로의 통근자 비율을 적용하고, 인구밀도 기준 은 사용하지는 않는다. 그러나 상주취업인구 중 비농업부문 종사자 비중을 교외지역과 중심도시 의 설정 기준에 활용하고 있다는 점은 UEA와의 차이점이다.
그런데 Kanemoto & Kurima(2005)에 따르면, 인구밀도가 높고 인구규모도 큰 도시(市, city)가 SMEA의 중심도시 기준과 교외지역 기준 중 어느 것도 충족시키지 못해 SMEA에 포함되지 못하는 문제가 발생하였다.
실제로 1995년 국세조사 결과를 활용해서 SMEA를 획정했을 때, 인구 5만 명 이상의 441개 도시 중 60개가 SMEA의 중심도시와 교외지역 중 어느 것으로도 분류되지 못해 SMEA에 속하지 못했다(Kanemoto & Kurima, 2005). 60개 도시
구 비중이 30% 이상이었으며, 해당 도시들 중 거 의 절반 정도가 도쿄 SMEA의 외곽에 위치하는 것으로 나타났다.
이러한 문제는 SMEA의 중심도시 수준에는 미 치지 못하지만 중심지로서의 성격을 갖춘 도시 (subcenters, 즉 교외중심지)가 일본에서 출현한 것과 통근패턴이 복잡해진 것에 비롯한 것으로 판 단되고 있다(Kanemoto & Kurima, 2005). 따라서 Kanemoto & Kurima(2005)는 인구규모가 큰 도 시가 SMEA에서 누락되지 않도록 중심도시 지정 요건 중에서 고용 중심지 관련 요건을 재검토할 필요가 있고, 교외지역에서 교외지역으로의 통근 도 반영할 수 있도록 교외지역 지정요건을 수정할 필요가 있으며, 비농업부문 종사자 비율과 같은 도시적 특성 기준도 더 이상 유효하지 않음을 고 려할 필요가 있음을 강조한다.
Functional Urban Region(FUR)
일본의 도시권을 획정하기 위해 가와시마가 1970 년대 말에 처음으로 FUR(또는 Functional Urban Core)를 제안하였다. FUR 획정의 공간단위는 시 정촌인데, 이하에서는 FUR의 중심도시와 교외지 역의 획정기준을 살펴보되, 1993년에 사용된 기 준에 초점을 맞추고자 한다.
1. 중심도시
(multiple-core city)를 구성하는 것으로 간주한다.
2. 교외지역
교외지역은 어떤 시정촌에서 특정 중심도시로의 통근자수가 500명을 초과하고 통근자수가 해당 시정촌 상주취업인구의 5%를 넘을 경우, 해당 시 정촌은 교외지역으로 설정한다.
어떤 시정촌이 두 개 이상 중심도시의 교외지 역이 될 수 있을 경우에는, 해당 시정촌으로부터 의 통근자수가 가장 많은 중심도시의 교외지역으 로 설정한다.
그런데 1970년대 말 또는 1980년대 초에 제시 된 FUR 획정기준에서는 현청(縣廳) 소재 도시도 중심도시로 설정한다는 기준, 그리고 중심도시와 교외지역 설정을 위해 비농업부문 전업 및 겸업 가구의 비율이 75% 이상이라는 기준도 활용하였 다(Kawashima et al., 1993).
그러나 1985년과 1990년 국세조사를 토대로 FUR을 획정하는 1993년 기준에서는 이 두 기준 을 모두 사용하지 않았고, 1990년에 이미 농업부 문 종사자 가구의 비율이 매우 저하되어, 비농업 부문 전업 및 겸업 가구의 비율이 더 이상 FUR의 획정기준으로 사용되기에는 한계가 있었다 (Kawashima et al., 1993).
가와시마의 FUR이 갖는 특징을 정리하면 다음 과 같다.
첫째, 중심도시의 기준으로서 상주인구 10만
용하므로, FUR에서는 중심도시를 상당 수준의 상 주인구를 보유하면서 고용 중심지로서도 기능하 는 도시로서 정의한다고 볼 수 있다. 물론 SMEA 에서도 중심도시가 상당 규모의 상주인구를 보유 한 고용 중심지이어야 함을 제시하고 있다. 그러 나 FUR은 SMEA보다 중심도시의 최소인구가 크 다. 따라서 비교적 작은 규모의 도시권이 존재할 가능성이 있음에도 불구하고 그러한 도시권이 FUR 획정과정에서 누락될 수 있거나 규모가 큰 도시권에 편입될 수 있다. 반면, UEA는 McEA를 통해 소규모 도시권을 획정할 수 있다.
둘째, 1993년에 사용된 FUR의 획정기준도 UEA와 마찬가지로 교외지역의 설정 기준으로서 통근 기준만을 사용하였다. 반면 SMEA의 경우, 비농업부문 종사자 비율과 통근 기준을 모두 사용 하였다.
맺음말
이상에서 살펴본 일본의 도시권 정의인 UEA, SMEA, FUR의 획정기준을 비교하면, 다음과 같 이 정리될 수 있다.
첫째, UEA, SMEA, FUR은 획정의 기본 공간 단위로서 기초지자체인 시정촌을 활용한다는 점 에서 공통점을 갖는다.
둘째, 중심도시의 지정을 위하여 UEA는 기본 적으로 시정촌 관할구역에 설정된 DID 상주인구 기준을 활용하지만, SMEA와 FUR은 시정촌의 상주인구, 고용 중심지로서의 기준(예: 야간 인구 에 대한 주간 인구의 비율, SMEA의 경우 타 지역 및 타 중심도시로의 통근자 비율도 활용), 그리고 도시적 특성 기준(예: 상주취업인구 중 비농업부
문 종사자 비율 또는 비농업부문 전업 및 겸업 가 구의 비율로서 FUR의 1993년 획정 기준에서는 더 이상 사용되지 않음)을 사용한다.
셋째, 교외지역 설정을 보면, UEA, SMEA, FUR 모두에서 중심도시로의 통근비율(FUR에서 는 최소 통근자수 기준도 사용)을 사용한다. 하지 만 SMEA와 FUR에서는 중심도시 설정을 위해 사용된 도시적 특성기준을 교외지역 설정에도 사 용한다. 물론 FUR의 1993년 획정기준에서는 더 이상 사용하지 않는다.
SMEA와 FUR이 교외지역 설정에 도시적 특 성 기준을 사용하더라도, 미국의 Metropolitan Area와 달리, 인구밀도 및 인구성장률 기준을 사 용하지는 않는다. SMEA와 FUR과 달리, UEA의 교외지역 설정에서 특이한 것은 교외지역에서 교 외지역으로의 통근을 반영하는 기준을 활용해서 2, 3, 4차의 교외지역을 설정한다는 점이다.
우리나라의 경우, 아직까지 공식적으로 도시권 이 정의되거나 획정된 적은 없다. 또한 일본에서 처럼 연구자들이 직접 전국에 적용되는 도시권 정 의를 개발해서 그 획정결과를 공표하고 연구에 사 용한 적도 없다.
일본의 도시권 정의 및 획정기준을 고려했을 때, 그리고 우리나라 도시권 획정의 공간단위를 기초지자체라고 전제했을 때, 우리나라 도시권 정 의 및 획정에 관해 고려할 사항은 다음과 같다.
첫째, 도시권의 중심도시 획정 기준에 관해, 일 본과 마찬가지로 우리나라에서도 도시적 속성과 농촌적 속성이 혼재해 있는 기초지자체가 다수 존 재하지만 기초지자체 관할구역 내 설정된 일본의 DID에 대응하는 도시지역이 아직 설정되어 있지 않다는 현실이 문제가 될 것이다.
해 외 리 포 트
시를 설정하는 것을 고려해 볼 수 있다. 그리고 기 초지자체 내 동부 및 읍부의 인구가 중심도시 획정 기준에 미달할 경우에는, 야간 인구에 대한 주간 인구의 비율과 같은 고용 중심지 기준을 중심도시 획정의 보완기준으로 사용하는 방법도 고려할 수 도 있을 것이다.
둘째, 교외지역은 해당 기초지자체의 중심도시 와의 기능적 통합 정도를 나타내는 중심도시로의 통근비율에 기준을 적용해서 획정할 수 있을 것이 다. 그리고 우리나라에서도 일본과 마찬가지로 도 시화가 상당히 진행되었고 자동차 및 관련 하부구 조가 확충되었으며 농업부문 종사자 비율이 낮다 는 점을 고려하면, 교외지역의 획정기준으로서 인 구밀도, 비농업부문 종사자 비율과 같은 도시적 특성 기준을 사용할 필요는 없을 것이다. 그러한 도시적 특성 기준은 중심도시 획정에도 적용될 필 요가 없다.
통근기준을 토대로 교외지역을 설정하는 것과 관련해서, UEA에서처럼 교외지역에서 교외지역 으로의 통근을 반영하는 기준을 활용해서 도시권 내 교외지역을 계층화시켜 교외 중심지를 구분해 내는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 이러한 방안 은 서울 대도시권 획정에 적용해볼 만하다.
참고문헌
국토연구원. 2006. 「도시화지역 전국 획정을 위한 학술연구용역 - 도시화 지역 획정을 위한 시스템 개발」. 국토연구원
�本良嗣∙德岡一幸. 2002. “日本の都市圈設定基準”. 「 用地域硏究」
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Kanemoto, Y. and R. Kurima. 2005. “Urban Employment Areas:
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Kawashima, T., N. Hiraoka, A. Okabe. & N. Ohtera. 1993.
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Transport and Reurbanisation. Aldershot: Gower Yamamda, Hiroyuki & Kazuyuki Tokuoka. 1991. “A Study of the
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urban.e.u-tokyo.ac.jp/UEA/index_e.htm)
일본 총무성(總務省) 통계국(統計局)의 국세조사(國勢調査)에 관한 홈페이지 http://www.stat.go.jp/data/kokusei/2000/final/hyodai.htm) 일본 총무성(總務省) 통계국(統計局)의 인구집중지구(人口集中地區)에 관한
