대도시 생활형 자전거 이용 활성화 방안 연구
한국정책학회
연구책임자 : 정익재 교수
<제목 차례>
Ⅰ. 연구배경과 목적 1
1. 연구배경 1
2. 연구목적 2
Ⅱ. 연구 방법 4
1. 사례분석 4
2. 설문조사 5
3. 연구의 기대효과 5
Ⅲ. 자전거 이용 활성화를 위한 다양한 정책수단 6
1. 종류별 정책수단 6
(1) 하드웨어적 측면 6
(2) 소프트웨어적 측면 7
(3) 휴먼웨어적 측면 8
2. 이동거리별 정책수단 9
(1) 보행자 수락거리에 따른 정책수단 9
가. 하드웨어적 수단 10
나. 소프트웨어적 수단 10
다. 휴먼웨어적 수단 11
(2) 자전거 가용거리에 따른 정책수단 11
가. 하드웨어적 수단 11
나. 소프트웨어 수단 12
다. 휴먼웨어적 수단 12
(3) 자전거 출퇴근 가능거리에 따른 정책수단 13
가. 하드웨어적 수단 13
나. 소프트웨어적 수단 14
다. 휴먼웨어적 수단 14
3. 분류기준의 통합 14
Ⅳ. 사례분석 16
1. 북미 도시들의 사례 16
(1) 자전거 이용에 대한 국가수준의 통계 16
가. 자전거 이용률 16
나. 지역 간 차이 17
다. 안전성에 대한 통계 19
라. 자전거 시설에 대한 연방정부의 지원 20
(2) 9개 도시의 자전거 이용 추세와 정책에 대한 통계 21
가. 9개 도시의 선택 이유 21
나. 자전거 이용 수준 22
다. 자전거 이용의 안전성 24
(3) 자전거 정책의 배경 25
(4) 하드웨어적 접근 26
가. 자전거 도로 네트워크의 확장과 개선 26
나. 주차시설과 대중교통과의 연계 29
(5) 소프트웨어적 접근 30
가. 교육 프로그램 30
나. 법적 규제 31
다. 자전거 공유 프로그램 31
라. 정보제공 32
(6) 휴먼웨어적 접근 : 홍보 프로그램 32
(7) 조직 간 네트워크와 효과적인 리더십 33
2. 뉴욕의 사례 34
(1) 배경 34
(2) 자전거 이용 성장률 34
(3) 자전거 이용의 안전성 37
(4) 하드웨어적 접근 : 자전거 인프라의 확대 38
가. 물리적으로 구분되는 시설 39
나. On-street 자전거도로 40
다. 권장 자전거 루트 43
라. 기타 노면 표시 43
(5) 소프트웨어적 접근 : 자전거 루트 Map 44
(6) 휴먼웨어적 접근 : 홍보 이벤트와 매스컴 보도 44
(7) 뉴욕 자전거 정책의 한계 45
가. 소극적인 교통정온화 정책 45
나. 교통법의 집행과 경찰의 역할 46
다. 교육과 훈련 프로그램의 부족 47
라. 자전거 주차시설의 부족 48
마. 대중교통과의 연계 49
(8) 정책적 보완이 필요한 사항 51
가. 체계적인 조사의 필요성 51
나. 자전거 시설의 지역적 확대 51
다. 도로 다이어트의 확대 51
라. 적극적인 법규집행 52
마. 대중교통과의 연계 52
3. 시카고의 사례 53
(1) 배경 53
(2) 자전거의 성장율 54
(3) 자전거의 사고율 55
(4) 하드웨어적 접근 57
가. 자전거 도로(Bikeway) 네트워크 57
나. 세 가지 루트 중심의 네트워크 60
다. 자전거 친화적인 거리조성 66
라. 자전거 주차시설 66
마. 대중교통과의 연계 68
(5) 소프트웨어적 접근 69
가. Bike Map의 제공 69
나. 자전거 교육 70
다. 법적 규제 73
(6) 휴먼웨어적 접근 : 캠페인과 건강에 대한 홍보 73
(7) 자전거 안전성 확보 대책 75
가. 도로의 설계와 엔지니어링 대책 75
나. 교육과 캠페인 대책 75
다. 데이터 수집과 분석 76
라. 정책의 집행 77
마. 정책적 개입 77
(8) 커뮤니티와의 협력적 연대 : 공청회와 지역의 자문 집단 77
가. 공청회 78
나. 지역 자문 집단 79
4. 사례를 통한 정책적 함의 도출 80
Ⅴ. 설문 분석결과 84
1. 설문내용 84
2. 설문대상 85
3. 일반인 설문분석 결과 85
(1) 자전거 이용 행태와 환경에 대한 분석결과 85
가. 자전거 이용 빈도 85
나. 자전거 이용 용도 86
다. 자전거 1회 이용 시 평균거리와 평균 소요시간 86
라. 자전거 이용 목적 87
마. 이용환경에 대한 평가 88
바. 자전거 이용 불편 이유 88
사. 자전거 통근·통학거리 89
아. 통근·통학 교통수단 89
자. 자전거 관련 시설 89
(2) 자전거 이용 안전성에 대한 분석결과 90
가. 자전거 이용 안전도 90
나. 자전거 이용 환경의 위험 이유 90
다. 헬멧과 전방/후방 라이트 사용 여부 91
라. 자전거 사고 경험 여부 91
마. 자전거 사고 목격 여부 92
바. 자전거 보험가입 여부 92
(3) 자전거 인프라에 대한 분석 결과 93
가. 자전거 인프라 불편사항 93
나. 관련 시설물 개선사항 93
다. 대중교통 환승여부 94
라. 대중교통 환승을 위한 개선사항 94
마. 지하철 환승 시 불편한 사항 95
바. 자전거 주차관련 문제점 95
사. 자동차 억제정책에 대한 찬성 여부 96
(4) 제도적 측면에 대한 분석결과 96
가. 자전거 이용 활성화를 위한 제도 96
나. 교육 및 훈련 관련 문제점 97
다. 자전거 관련 정보제공 출처 97
라. 도로교통법 제13조의2 규정 숙지 여부 98
(5) 사회적 인식제고에 대한 분석결과 98
가. 자동차 운전자들의 배려 여부 98
나. 학교, 회사, 지방자치단체의 자전거 이용 권장 여부 99
다. 자전거 이용활성화를 위한 회사와 지자체의 지원제공 99
라. 홍보가 안되는 이유 100
(6) 자전거 정책에 대한 분석결과 100
가. 자전거 교육 프로그램 운영에 대한 인식여부 100
나. 정부의 자전거 이용 활성화 정책에 대한 만족도 101
다. 자전거 이용활성화를 위한 개선사항 101
(7) 인적사항에 대한 분석결과 102
가. 자동차 보유여부 102
나. 자전거 보유여부 102
다. 보유 자전거 가격대 103
4. 자전거 동호인 설문분석 결과 103
(1) 자전거 이용 행태와 환경에 대한 분석결과 103
가. 자전거 이용 빈도 103
나. 자전거 이용 용도 104
다. 자전거 1회 이용 시 평균거리와 평균 소요시간 104
라. 자전거 이용 목적 105
마. 이용환경에 대한 평가 105
바. 자전거 이용 불편 이유 106
사. 자전거 통근·통학 거리 107
아. 통근·통학 교통수단 107
자. 자전거 관련 시설 107
(2) 자전거 이용 안전성에 대한 분석결과 108
가. 자전거 이용 안전도 108
나. 자전거 이용 환경의 위험 이유 109
다. 헬멧과 전방/후방 라이트 사용 여부 109
라. 사고 경험 여부 110
마. 사고 발생장소 110
바. 사고 목격 여부 110
사. 자전거 보험가입 여부 111
(3) 자전거 인프라 대한 분석결과 111
가. 자전거 인프라 불편사항 111
나. 시설물 관련 개선사항 112
다. 대중교통 환승여부 113
라. 대중교통 환승을 위한 개선사항 113
마. 지하철 탑승 시 불편한 사항 113
바. 자전거 주차 관련 문제점 114
사. 자동차 억제정책에 대한 찬성 여부 114
(4) 자전거 관련 제도적 측면에 대한 분석결과 115
가. 자전거 이용활성화를 위한 제도 115
나. 교육 및 훈련관련 문제점 116
다. 자전거관련 정보출처 116
라. 도로교통법 제13조의2 규정 숙지여부 117
(5) 사회적 인식 제고에 대한 분석결과 117
가. 자동차 운전자들의 배려 여부 117
나. 학교, 회사, 지방자치단체의 자전거 이용권장 여부 117
다. 자전거 이용활성화를 위한 회사와 지자체의 지원제공 118
라. 홍보가 안되는 이유 118
(6) 자전거 정책 전반에 대한 분석결과 119
가. 자전거 교육 프로그램 운영에 대한 인식여부 119
나. 정부의 자전거 이용 활성화 정책에 대한 만족도 119
다. 자전거 이용활성화를 위한 개선사항 120
(7) 인적사항에 대한 분석결과 120
가. 자동차 보유여부 120
나. 자전거 보유여부 121
다. 보유 자전거 가격 121
Ⅵ. 생활형 자전거 개념과 정책적 논의 123
1. 정책 문제의 정의와 시각 123
2. '생활형 자전거'의 조작적 정의 124
(1) '생활형 자전거'의 개념적 복합성 124
(2) 자전거 이용활성화 정책의 다차원성 124
(3) '생활형 자전거'의 구성 내용 125
3. 생활형 자전거 활성화를 위한 정책 논의 126
(1) '생활형 자전거'의 구성 내용의 정책적 의미 126
(2) 생활형자전거 이용활성화 정책의 목표 및 추진 방향 127
(3) 구체적 정책 제언 129
가. 우리나라 대도시 자전거 정책 환경의 특수성 : 자전거와 자동차의 공생적 관계 129
나. 자전거 도로의 확장에서 자전거 루트 네트워크의 확장으로 130
다. 안전한 보관시설의 비용 효과성 131
라. 'Safety in numbers'에 입각한 안전성 증진 계획 132
마. 자전거 친화적인 적극적 법규 집행 133
바. 사회적 인식제고를 위한 적극적인 정보제공과 홍보 134
사. 상보적 조합의 정책 패키지 135
아. 정책대상자 선호의 적극적 반영 : 공공 아웃리치 프로세스 136
< 설문내용 > 138
< 참고문헌 > 148
<표 차례>
<표 1> 이동거리별 자전거 이용 활성화 정책수단 15
<표 2> 1997-2009년 캐나다와 미국의 자전거 이용수준 경향 16
<표 3> 미국의 자전거 이용 수준에 대한 지역적 차이 18
<표 4> 미국의 자전거 이용 목적의 경향 19
<표 5> 9개 도시의 인구, 기후적 특징들 22
<표 6> 2008년 9개 도시의 bike lane과 bike path, 자전거 주차시설의 공급 27
<표 7> 역의 자전거 주차공급과 bike racks을 갖춘 버스 비율 30
<표 8> 2005-2010년 사망 혹은 부상 사고 수의 추세 55
<표 9> 2005년 대비 2015년 자전거 도로시설별 계획 58
<표 10> 설문구성과 내용 84
<표 11> 설문대상자 85
<표 12> 자전거 이용빈도 86
<표 13> 자전거 이용용도(복수응답) 86
<표 14> 일반인들의 자전거 1회 이용 시 평균거리와 소요시간 87
<표 15> 자전거 이용목적 87
<표 16> 자전거 이용환경 88
<표 17> 자전거 이용 불편이유 88
<표 18> 일반인들의 통학·통근 (가능)거리 89
<표 19> 통근통학수단 89
<표 20> 자전거 관련 시설 90
<표 21> 자전거 이용 안전도 90
<표 22> 위험한 자전거 이용 환경 이유 91
<표 23> 헬멧과 전방/후방 라이트 사용 여부 91
<표 24> 사고 경험 여부 92
<표 25> 사고 목격여부 92
<표 26> 자전거 보험가입 여부 92
<표 27> 자전거 인프라 불편사항(복수응답) 93
<표 28> 시설물 관련 개선사항 93
<표 29> 대중교통 환승여부 94
<표 30> 대중교통 환승을 위한 개선사항 94
<표 31> 지하철 탑승시 불편한 사항 95
<표 32> 자전거주차 관련 문제점 95
<표 33> 자동차 억제정책에 대한 찬성여부 96
<표 34> 자전거 이용활성화를 위한 제도 96
<표 35> 교육 및 훈련관련 문제점 97
<표 36> 자전거관련 정보출처 98
<표 37> 도로교통법 제13조의2 규정숙지 여부 98
<표 38> 자동차 운전자들의 배려여부 98
<표 39> 학교, 회사, 지방자치단체의 자전거 이용 권장 여부 99
<표 40> 자전거 이용 활성화를 위한 회사와 지자체의 지원제공 99
<표 41> 홍보가 안되는 이유 100
<표 42> 자전거 교육 프로그램 운영에 대한 인식여부 101
<표 43> 정부의 자전거 이용 활성화 정책에 대한 만족도 101
<표 44> 자전거 이용활성화를 위한 개선사항(복수응답) 102
<표 45> 자동차 보유여부 102
<표 46> 자전거 보유여부 102
<표 47> 보유 자전거 가격 103
<표 48> 자전거 이용 빈도 104
<표 49> 자전거 이용용도(복수응답) 104
<표 50> 자전거 1회 이용 시 평균거리와 소요시간 105
<표 51> 자전거 이용 목적 105
<표 52> 자전거 이용환경 106
<표 53> 자전거 이용 불편 이유 106
<표 54> 동호인들의 통학·통근 (가능)거리 107
<표 55> 통근·통학수단 107
<표 56> 자전거 관련 시설 108
<표 57> 자전거 이용 안전도 108
<표 58> 위험한 자전거 이용 환경 이유 109
<표 59> 헬멧과 전방/후방 라이트 사용 여부 109
<표 60> 사고 경험 여부 110
<표 61> 사고 발생 장소 110
<표 62> 사고 목격여부 111
<표 63> 자전거 보험가입 여부 111
<표 64> 자전거 인프라 불편사항(복수응답) 112
<표 65> 시설물 관련 개선사항 112
<표 66> 대중교통 환승여부 113
<표 67> 대중교통 환승을 위한 개선사항 113
<표 68> 지하철탑승 시 불편한 사항 114
<표 69> 자전거주차 관련 문제점 114
<표 70> 자동차 억제정책에 대한 찬성여부 115
<표 71> 자전거 이용활성화를 위한 제도 115
<표 72> 교육 및 훈련관련 문제점 116
<표 73> 자전거관련 정보출처 116
<표 74> 도로교통법 제13조의2 규정숙지 여부 117
<표 75> 자동차 운전자들의 배려여부 117
<표 76> 학교, 회사, 지방자치단체의 자전거 이용 권장 여부 118
<표 77> 자전거 이용 활성화를 위한 회사와 지자체의 지원제공 118
<표 78> 홍보가 안되는 이유 119
<표 79> 자전거 교육 프로그램 운영에 대한 인식여부 119
<표 80> 정부의 자전거 이용 활성화 정책에 대한 만족도 120
<표 81> 자전거 이용활성화를 위한 개선사항(복수응답) 120
<표 82> 자동차 보유여부 121
<표 83> 자전거 보유여부 121
<표 84> 보유 자전거 가격 121
<그림 차례>
<그림 1> 미국과 캐나다의 자전거 통근 분담율의 지역 간 차이 17
<그림 2> 1988-2008년 미국·캐나다의 자전거 사망자와 부상자 추세 20
<그림 3> 자전거와 도보를 위한 연방 재정지원 21
<그림 4> 북미 도시들의 자전거 출퇴근 운송 분담율 추세 23
<그림 5> 미국과 캐나다의 도심지역 자전거 출퇴근 운송 분담율 23
<그림 6> 뉴욕시의 자전거 출퇴근 운송 분담율의 공간적 차이 24
<그림 7> 2004-2009년 자전거 출퇴근 운송분담율과 만 명의 자전거 이용자 대비 평균 사망자수 25
<그림 8> 2000-2010년 북미도시들의 인구 십만명 당 bike path와 bike lane의 추세 27
<그림 9> 1990-2008년 뉴욕의 자전거 출퇴근자 35
<그림 10> 1990년도 기준 자전거 출퇴근자들의 추세 35
<그림 11> 2006-2008년 뉴욕의 자전거 출퇴근 운송 분담율의 지역적 차이 36
<그림 12> 1996-2007년 뉴욕의 자전거 사망자수와 부상자수의 추세 37
<그림 13> 1999-2007년 자전거 사망자와 부상자율 추세 38
<그림 14> 1997-2009년 뉴욕시 Bike Paths, Lanes, Routes의 추세 39
<그림 15> 2000-2010년 자전거 출퇴근자 수의 추세 54
<그림 16> 총 직장인 중 자전거 출퇴근자의 비율 55
<그림 17> 2005-2010년 자전거 사고 수 추세 56
<그림 18> 2005-2010년 보행자와 자전거의 사고 수의 추세 56
<그림 19> 2011-2012 완성 프로젝트 61
<그림 20> 2012-2013 완성 프로젝트와 계획 프로젝트 62
<그림 21> 2013-2014 계획 프로젝트 63
<그림 22> 2014-2015 계획 프로젝트 63
<그림 23> 공청회가 개최된 지역 78
<그림 24> 자전거 네트워크 구축 계획을 위한 아웃리치 프로세스 78
<그림 25> 자문 집단이 구성된 지역 79
<그림 26> 일반인의 자전거 이용 126
<그림 27> 자전거 동호인의 자전거 이용 128
Ⅰ. 연구배경과 목적
1. 연구배경
생활교통수단으로서 자전거 이용이 최근 상당히 늘었다. 전용도로를 달리는 자전거 행렬이 괄목할 정도로 길어졌음은 물론이고 인도와 차도를 오가는 자전거의 빈도 또한 이번보다 훨씬 높다. 그럼에도 불구하고 다른 교통수단에 비해서 편의성과 접근성이 상대적으로 높다는 점에서 승용차는 현대사회의 대표적인 교통수단으로 자리 잡았고 이용률도 지속적으로 증가하고 있다. 우리나라 통계에 따르면, 2010년 현대 통근·통학 교통수단으로서 승용차 이용은 34.0%로 가장 높으며, 2005년 이후 1.7%가 증 가하였다1). 승용차와 더불어 자전거 이용도 증가추세를 보인다. 통근통학 수단으로서 자전거 이용은 2010년 1.55%에 불과하지만 2005년 이후 증가율(52.5%)은 다른 교통수단에 비해서 월등히 높다. 특 히, 서울의 경우 자전거 통근통학 인구는 2005년 4만4천명에서 2010년 9만명으로 2배 증가하였고, 여 가·레저·쇼핑·업무 등으로 자전거를 이용하는 인구까지 포함하면 이용자는 훨씬 높을 것으로 추정된다.
이러한 교통수단 이용 추세는 정도의 차이는 있지만 대부분의 국가에서 유사하게 나타나고 있다. 전통 적으로 자전거 이용이 활성화된 유럽은 물론이고 캐나다를 포함한 북미 지역의 주요 대도시에도 이러 한 변화를 찾을 수 있다.
자전거 이용률의 증가를 설명하는 요인으로는 에너지 절감, 환경보호, 건강증진 등 다양하다. 특히 자전거 이용이 현대인의 다양한 질병을 예방, 치료하는데 효과적이라는 연구결과가 적지 않다. 이 연구 들은 자전거가 위험한 활동이라는 인식은 일반인의 주관적 판단이고 경험적으로 확인되지 않았을 뿐만 아니라 자전거 이용에 따른 건강상의 편익은 자전거 사고에 따른 위험보다 높다고 평가하고 있다. 이 러한 건강상의 편익과 더불어 대기오염, 탄소배출, 교통혼잡, 소음, 교통위험, 자동차로 인한 기타 위험 들을 해결하기 위한 수단으로서 정부차원에서 자전거 이용을 적극적으로 장려하고 있으며 다양한 정책 수단들을 마련하고 있다(BMA, 1992; Cavill et al., 2006; Godlee, 1992; OECD, 2004; USDHHS, 1996, 2008; USDOT, 1994, 2004; WHO, 2002a,b). 자전거의 편익에 대한 공감대 형성과 함께 이와 관련된 가장 중요한 관심사는 당연히 자전거 이용의 활성화라고 할 수 있다. 다행스럽게도 국내에서도 최근 자전거 정책을 제안하는 많은 연구들이 이루어지고는 있지만 여전히 미흡한 점을 발견할 수 있다.
우선 상당수의 연구들이 자전거의 편익을 극대화하기 위한 정책대안 마련에 치중한 나머지, 정작 자전 거 이용활성화에 대한 연구는 많이 이루어지지 못하고 있다. 그리고 자전거 이용 활성화를 위한 제안 이 이루어지는 경우에도 주로 교육이나 홍보를 중심으로 하는 한정된 정책수단이 제시되고 있다. 보다 근본적인 문제로서 자전거 정책의 목표가 불분명할 뿐만 아니라 정책수단과 정책목표 간의 관계도 모
1) 승용차(소형 승합차 포함) 다음으로 도보(24.86%), 버스(17.28%), 지하철 전철(6.18%), 통학통근버스(4.75%), 자전거(1.55%)로 나타났다.
호하여 정책적 효과를 제대로 평가하는 것이 쉽지 않다.2) 또한 기존의 연구들이 유럽의 정책경험을 집 중적으로 조명하여 도시환경과 생활패턴이 상이한 우리의 대도시 환경에 적응하는데 한계를 갖는다.
2. 연구목적
세계의 주요 도시들은 안전성을 향상시키면서 자전거의 보급률을 증가시켜 도시의 주요 교통수단으 로 활성화하고자 노력하고 있다. 이러한 정책적 기대는 자전거 이용의 수준은 자전거의 안전성에 영향 을 주고 이는 다시 자전거 이용활성화에 기여한다는 가정에 근거한다. 실제로 일부 연구들은 자전거 이용과 관련하여 ‘Safety in numbers(다수 집단에 포함되어 있을 때 개인이 사고나 위험에 처할 확률 은 작아진다는 가정)’의 가설을 경험적으로 입증하고 있다. 자전거 이용수준이 높은 국가와 도시에서 자전거 안전성이 높게 나타나고 있으며, 자전거 이용 수준이 증가하는 만큼 자전거 사고율도 감소한다 는 것이다. 자전거 이용자 수가 증가하면, 이들은 자동차 운전자들에게 보다 가시적으로 인지되고, 도 로교통에서의 가시성은 자전거 안전성에 결정적인 요인으로 작용한다. 뿐만 아니라 자동차 운전자들 상당수가 자전거 이용자가 될 경우, 양자 간의 이해관계가 상호배타적이기 되기보다는 상호보완적이고 자전거 이용자의 요구와 권리에 대한 정책순응성이 높아질 수 있다. 한편 자전거 이용자의 수적 증가 는 도로 사용률을 증가시키고 자전거 인프라 투자에 대한 대중적, 정치적 지지를 높이는데 영향을 미 친다(Elvik, 2009; Jacobsen, 2003; Robinson, 2005).
이러한 증거는 자전거가 보다 안전하면서도 건강상의 편익을 동시에 제공하는 활동이라는 인식을 심 어주고 있다. 우선 자전거 이용이 보편화되어 있는 유럽의 여러 도시들의 예에서 확인해 볼 수 있는데, 베를린의 경우, 1970년과 2001년 사이에 자전거 이동의 빈도수가 약 4배 가까이 되는 증가되고, 자전 거 수송 분담율은 1990년과 2007년 사이에 5%에서 10%로 증가되는 모습을 보여주고 있음에도 불구 하고 사고율은 오히려 1992년과 2006년 사이에 38%의 감소를 보여주고 있으며, 런던의 경우에는 자 전거 이동 총 빈도수가 2000년과 2008년 사이에 두 배 가까이 증가했음에도 불구하고 자전거 사고율 은 동일한 기간 동안 약 12% 감소하였다는 결과를 보여주고 있다. 또한 암스테르담은 자전거 수송 분 담율이 1970년과 2005년 사이에 25%에서 37%로 증가되었음에도 불구하고 심각한 자전거 사고는 1985년과 2005년 사이에 약 40%가 감소하는 상반된 결과를 보여주고 있으며, 코펜하겐은 1995년과 2003년 사이에 40세 이상 자전거 수송 분담율이 25%에서 38%로 증가하였음에도 심각한 사고율은 60% 가까이 감소된 결과를 보여주고 있다.
2) 행정안전부의 국가자전거정책마스터플랜(2010)을 보면, Easy & Safety(쉽고 안전한 자전거도로 확충), Efficiency (자전거수단 분담율 증가), Exchange(대중교통과 연계/교통혼잡 개선), Environment(환경문제 및 건강증진 개선), Economy(관광과 연계/지역경제 활성화 도모), Experience(10대 거점도시 육성을 통한 자전거 활성화)의 6가지 정 책목표(6E)를 제시하고 있으며, 이들 목표를 달성하기 위한 수단으로 인프라와 물리적 환경 개선, 자전거 안전 및 이용활성화 방안, 정책실행 및 평가체제 구축 등을 제시하고 있다. 이들 내용을 보면 일정한 기준 없이 자전거의 편 익을 극대화하고자 하는 개념들을 나열하고 있어 정책목표가 분명하지 않고, 자전거 이용활성화에 기여하는 수단과 자전거 편익의 극대화에 기여한 수단이 혼재되어 있어 정책목표와 수단 간의 관계도 분명하지 않다. 특히 자전거 안전 및 이용활성화를 위한 정책수단에는 교육 프로그램만이 포함되어 있는 것도 아쉬운 부분이다.
한편 북미 도시들의 경우에도 유럽의 여러 도시들과 마찬가지로 자전거의 운송 분담율과 자전거의 안전성 간에 반비례 관계를 보여준다. 실제로 근로자의 자전거 수송 분담율과 자전거 이용자 만 명당 사고율 간의 관계를 뉴욕, 시카고, 워싱턴, 토론토, 몬트리올, 샌프란시스코, 미니애폴리스, 포틀랜드, 밴쿠버 등 9개 도시를 중심으로 비교해보면, 수송 분담율이 낮은 도시는 높은 사고율을, 수송 분담율이 높은 도시는 낮은 사고율을 보여주고 있다. 이러한 관계는 앞서 언급한 ‘safety in numbers’의 가정이 유럽의 도시뿐만 아니라 북미 도시들에도 그대로 적용될 수 있음을 나타내는 것이다(Elvik, 2009;
Jacobsen, 2003; Vandenbulcke et al., 2009). 높은 자전거 운송 분담율을 가진 도시들은 매우 안전 한 자전거 환경을 가지고 있는 반면에, 낮은 자전거 운송 분담율을 가진 도시들은 위험한 자전거 환경 을 가지고 있는 것이다3). 이렇게 본다면 전 세계적으로 자전거 이용수준과 안전성 수준은 양방향으로 인과적 관계를 맺고 있다고 볼 수 있을 것이다. 즉 장소와 환경을 불문하고 보다 안전한 자전거 환경 은 자전거 이용을 부추기고, 보다 높은 수준의 자전거 이용은 보다 안전한 자전거환경을 가져온다는 것이다4). 요컨대 이들 사례들은 자전거의 이용의 안전성 수준과 활성화 수준이 서로 매우 밀접한 관련 성을 갖고 있으며, 자전거 이용의 활성화라는 정책목표를 위해서는 안전성을 향상시킬 수 있는 정책수 단이 무엇보다도 효과적인 정책수단으로 작용할 수 있다고 예측할 수 있다.
따라서 본 연구에서는 한국의 대도시 생활환경에 적용 가능한 정책결과를 도출하기 위해서 뉴욕과 같은 미국 대도시의 자전거 활성화 정책사례를 분석하여 국내의 현실을 고려한 자전거 이용활성화 정 책대안을 제시하고자 한다. 특히 자전거 이용에 따른 경제적, 환경적, 건강 보건적 편익을 극대화하기 위해서 자전거 활성화 방안을 법제도, 문화, 그리고 인프라 측면에서 접근할 뿐만 아니라 자전거 이용 에 따른 안전성을 확보하여 대도시 교통수단으로서 자전거의 이용을 지속적으로 높이는 종합적인 정책 방안을 탐구한다.
3) 다만, 도시의 규모 또한 자전거 안전성을 설명하는 중요한 요인이 될 수 있다. 뉴욕과 시카고와 같은 대도시의 경 우, 가장 낮은 안전성 수준을 보여주고 있는 반면에, 밴쿠버, 포틀랜드, 미니애폴리스 같은 도시의 경우, 가장 안전 한 자전거 환경을 보여주고 있다는 것은 도시의 규모가 자전거 안전성을 결정하는데 중요한 역할을 하고 있음을 의 미하는 것이다.
4) 다만, 덴마크의 오덴세(Odense)의 경우에는 자전거 수송분담율이 1982년부터 2007년 사이에 23%에서 25%로 소 폭의 증가를, 네덜란드의 그로닝젠(Groningen)의 경우에는 40%내외의 안정된 패턴을 보여주고 있음에도 심각한 자 전거 사고의 빈도수는 급격하게 감소하는 패턴을 나타내고 있기도 하다. 이러한 데이터는 이미 일정한 수준에 도달 한 도시의 경우 자전거 이용을 보다 활성화 시킨다는 것이 매우 어려운 일임을 나타내는 것이다(Pucher, Dill &
Handy, 2010).
Ⅱ. 연구 방법
기존의 자전거 정책연구들의 결정적인 한계는 실험집단과 통제집단을 대상으로 하는 실험설계를 통 해 정책적 개입의 효과를 평가하는 연구가 진행되지 못했다는데 있다(Krizek et al., 2009). 그 결과로, 자전거 인프라가 자전거 이용수준에 영향을 미쳤는지 혹은 자전거에 대한 요구가 인프라에 대한 투자 로 이어졌는지 등의 인과성 문제를 적절히 다루지 못하였다. 뿐만 아니라 이러한 실험이 이루어지지 않는 경우, 다양한 정책수단들 외에 자전거 이용에 영향을 미칠지 모르는 다양한 요소들을 통제하기가 매우 어려워진다5). 이러한 한계 내에서, 자전거 정책을 구상할 수 있는 최선의 대안은 자전거 정책을 성공적으로 이끈 사례들을 발굴하여 검토하는 작업뿐만 아니라, 자전거를 이용하는 시민들로부터 다양 한 의견들을 취합하여 정책제안에 반영하는 진술 선호(Stated preference) 접근 방법을 활용함으로써 정책대안을 마련하는 과정에서 불가피하게 나타나는 차이나 모순들을 줄여나가는데 있다.
1. 사례분석
자전거 정책에 대한 해외사례는 자전거 인프라가 비교적 잘 갖추어진 유럽의 소규모 도시들을(예를 들어, 네덜란드의 델프트市, 인구 95,000명의 중소도시) 중심으로 연구가 이루어졌으나, 인구도 많고 밀도도 높은 대도시에 그대로 적용하기에는 한계가 있는 것이 사실이다. 특히 서울처럼 인구가 많고 인구밀도도 높으면서 자동차 의존도가 높은 경우에는 더욱 그러하다. 따라서 유사한 환경을 가진 대규 모 도시에서 모범적인 자전거 이용활성화 정책을 펼친 사례를 발굴하여 정책적 시사점을 얻는 것은 매 우 유용한 출발점이 될 수 있다. 따라서 이미 앞서 언급하였듯이, 유럽의 소규모 도시들을 대상으로 검 토하기보다는 우리와 비슷한 여건을 지닌 북미의 도시들 중에서 자전거 수송 분담율 증가를 보여준 사 례들을 발굴하여 검토하는 것이 보다 유용할 것으로 판단된다.
이러한 차원에서 시카고, 미니애폴리스, 뉴욕, 포틀랜드, 샌프란시스코, 워싱턴, 몬티리올, 토론토, 밴 쿠버 등의 북미도시들이 좋은 사례가 될 것이다. 왜냐하면 이들 도시들이 자동차 의존도가 높고, 최소 60만에서 수백만 이상의 규모를 가지고 있음에도 불구하고, 자전거 통근 분담율이 상대적으로 높고(최 소 0.3% 이상) 분담율의 증가율 또한 높은 상승세를(최소 두 배 이상) 보여주고 있기 때문이다. 이중에 서도 특히 대규모 인구를 가진 뉴욕이나 시카고의 경우 다른 어떤 나라의 대도시보다도 인구밀도가 높 은 우리나라의 대도시와 유사한 자전거 환경을 보여주고 있기 때문에 의미가 높다고 할 수 있다. 뿐만 아니라 이들 도시들은 안전성과 관련된 좋은 정보를 제공하여 주기도 한다. 이들 도시들에서 나타나는 분담율의 차이가 안전성의 차이를 설명해주고 있기 때문이다. 높은 통근 분담율을 보여주고 있는 도시 에서는 사고율이 낮게 나타나는 반면에, 낮은 통근 분담율을 보여주고 있는 도시에서는 상대적으로 높 은 사고율을 보여주고 있는 것이다. 따라서 이들 도시들로부터 안전성 확보수단이 자전거 이용 활성화 에 얼마나 중요한 기여할 하는지에 대한 추가적인 정보도 아울러 얻어낼 수 있다.
5) 예를 들면 자동차 이용의 비용과 편의성, 혼잡세, 휘발유세, 자동차 주차정책, 소득수준, 도시형태 등이 그것이다.
2. 설문조사
정책 수용성과 효과성을 높이기 위해서는 자전거 정책의 잠재적 수요자인 일반인들뿐만 아니라 자전 거 이용자들의 정책에 대한 선호와 앞으로 개선되어야 할 측면들에 대한 의견이 매우 유용한 시사점을 제공하여 줄 수 있다. 바로 이들이 정책의 실질적인 수요자들이기 때문이다. 정책 결정자와 일반인 사 이에 존재하는 특정 정책에 대한 선호와 시각이 서로 부합되지 않는 경우 정책수단의 효과성은 본래 의도와 달리 나타날 수 있다. 이러한 측면에서 설문조사는 매우 중요한 토대가 될 수 있다. 본 연구에 서는 설문조사의 대상을 크게 잠재적 수요자인 일반인과 일상생활에서 자전거를 많이 이용하는 동호인 들로 나누어 진행하고자 한다. 전자의 경우에는 다시 서울과 수도권으로 나누어 지역, 연령, 직업 등 인구통계학적 기준에 따라 골고루 분포될 수 있도록 표본할당을 하여 진행을 하고자 하며, 후자의 경 우에는 현실적 여건상 오프라인 상에서 자전거 이용자들을 선정하여 의견을 묻기가 매우 어려우므로, 동호회를 중심으로 On-line 설문조사를 진행하고자 한다. 특히 후자의 경우 우리나라는 현재 자전거 이용이 레저 활동에 맞추어져 있어 대부분의 자전거 동호회들 역시 생활밀착형 자전거 이용에 대한 의 견보다는 레저 위주의 편의성에 치우친 의견을 개진할 가능성이 높다. 따라서 가급적이면 생활형 자전 거의 이용 수준이 높은 동호회나 공익성을 강조하는 사회단체 위주로 설문조사를 할 필요가 있다. 최 근에 국내에서도 자전거에 대한 관심이 점차로 증가하면서 다양한 동호회와 사회단체들이 생겨나고 있 고 이들 간에 정책적 연대를 구성하기도 한다. 대표적인 동호회로는 자전거로 출퇴근하는 사람들을 들 수 있다. 본 동호회는 자전거로 출퇴근하는 사람들끼리 보다 편히 교류할 수 있는 공간으로서 자전거 출퇴근을 시작해보려는 사람들에게 정보와 도움을 주기 위한 목적으로 시작되었다. 현재는 출퇴근을 넘어서서 다양한 목적의 자전거 이용자들을 위한 정보공유의 장으로서 50만 이상의 회원들이 활동하는 온라인 공간으로 자리매김 하였다.
3. 연구의 기대효과
(1) 자전거 이용의 안전성을 위한 다양한 정책수단의 발굴
(2) 다양한 정책수단들을 상호보완적인 형태로 조합하는 정책 패키지의 중요성 강조
(3) 도시별 여건에 맞는 자전거 이용 활성화 모델 제시
Ⅲ. 자전거 이용 활성화를 위한 다양한 정책수단
1. 종류별 정책수단
자전거 이용 활성화를 위한 정책수단은 크게 세 가지 카테고리로 구분해 볼 수 있다. 첫 번째는 안 전하고 편리한 자전거 이용을 취한 하드웨어적 인프라를 구축하는 것이고, 두 번째는 자전거 이용을 지원하는 다양한 소프트웨어적 프로그램과 법규 등을 마련하는 일이며, 세 번째는 자전거 이용을 독려 할 수 있도록 사회전반적인 인식을 제고하는 일이다. 그 내용은 다음과 같다.
(1) 하드웨어적 측면
자전거 이용을 활성화하기 위한 하드웨어적 접근에는 자전거 도로 네트워크의 확장 및 개선, 자전거 를 대중교통과 연계시키기 위한 시설, 자전거 주차시설 등을 들 수 있다. 유럽이나 북미 모두 자전거 이용을 활성화시키고 보다 안전한 자전거 환경을 만들기 위한 방법으로 자전거 도로를 구축하는데 중 점을 두고 있다(ECMT, 2004; Fietsberaad, 2010; Heinen et al., 2010; Pucher et al., 2010a, b;
USDOT, 2010d). 기존의 연구들에서 보여주는 과학적 근거들 역시 이상의 하드웨어 전략을 지지하는 편이다. 횡적 비교를 통한 자전거 연구들은 자전거 이용수준과 자전거 도로의 공급 간에 상관관계가 있음을 제시하고 있다(Dill and Carr, 2003; LeClerc, 2002; Moudon et al., 2005; Nelson and Allen, 1997; Parkin et al., 2008; Rietveld and Daniel, 2004; Vandenbulcke et al., 2011). 뿐만 아니라 비교 연구가 아닌 개별적 수준에서 이루어진 자전거 연구들 역시 분리된 자전거 도로에 대한 선호를 강하게 표현하고 있다(Abraham et al., 2002; Akar and Clifton, 2009; Broach et al., 2011;
Dill, 2009; Dill and Gliebe, 2008; Howard and Burns, 2001; Hunt and Abraham, 2007; Krizek et al., 2007; Menghini et al., 2010; Tilahun et al., 2007; Wardman et al., 2007).
먼저 자전거 도로 네트워크를 구축하기 위한 수단에는 자전거 이용에 직접적으로 기여하기 위한 bikeway와 간접적으로 기여하기 위한 다양한 교통 정온화(calming) 수단이 포함된다. bikeway는 여러 가지 형태로 제공되어 지고 있는데, 크게 두 가지로 구분될 수 있다. 도로 위에 설치되는 자전거 도로 (on-street lanes)와 도로와 분리되어 설치되는 자전거 도로(off-street paths)가 그것이다. 그러나 세 부적으로는 여러 가지 보완적인 형태의 자전거 도로가 존재한다. 예를 들어, 도로위에 설치되지만 방어 벽을 설치하여 자전거가 독립적으로 운행할 수 있도록 배려한 on-street paths(혹은 cycle-tracks)가 있고, 방어벽 대신에 일정한 넓이는 완충지대를 설치한 buffered bike lanes도 있다. 또한 직접적으로 자전거 도로를 설치하는 것은 아니지만 여러 보완적 표식으로 안전한 자전거 운행을 도와주는 여러 방 법들도 존재한다. 자전거 도로에 다양한 (컬러)표식을 하거나 교차로에 대기하고 있는 자전거 이용자의
가시성과 안전성을 위해 자동차 정지선 앞 3-5m 에 표식을 해두어 대기토록 하는 bike boxes가 이에 해당된다. 게다가 별도의 인프라를 제공하기 어려운 경우, 교통 혼잡이 덜한 주택가를 자전거 루트로 개척하는 경우도 있다. 이를 위해 특별한 도로 표식과 신호를 통해 자전거의 우선권을 강화시켜주는 bike boulevards와 자동차의 속도를 줄이기 위한 도로 narrowing, 이중 급커브길, 원형 교차로, 과속 방지턱, curb extension, 교차로와 횡단보도의 증설, 우회로 등의 교통정온화 수단들이 제공될 수 있 다. 이렇게 다양한 bikeway 대안들이 있지만 여전히 많은 경우 도로위에 설치되는 bike lane에 중점을 두고 있다.
한편 자전거를 대중교통에 연계시키기 위한 다양한 시설들도 자전거 이용 인프라의 중요한 부분을 차지한다. 대중교통과의 연계는 자전거와 대중교통의 편익을 상호 간에 극대화시키는 효과뿐만 아니라 자전거 이용을 활성화시키는 효과도 있다고 볼 수 있다(Brons et al., 2009 Givoni and Rietveld, 2007; Hegger, 2007; Martens, 2004, 2007; TRB, 2005; USDOT, 1998). 대중교통과 연계하기 위 한 시설에는 지하철역 내부에서 보다 편리하고 안전하게 자전거를 이동시킬 수 있도록 하는 자전거 전 용경사로(슬로프), 열차 내에 자전거를 휴대할 수 있는 거치대, 버스에 자전거를 실을 수 있는 거치대 등이 포함된다. 하지만 대중교통과의 연계에서 빼놓을 수 없는 중요한 시설이 하나 있다면 그것은 바 로 자전거 주차시설일 것이다. 자전거 이용자들에게 좋은 자전거 주차시설을 제공하여야 할 필요성에 대해서는 일반적으로 합의가 이루어지고 있다. 이와 관련된 연구가 많이 이루어지지는 못했지만 몇몇 연구들은 절도와 악천후로부터 자전거를 보호하기 위한 안전한 자전거 주차시설에 대한 선호를 제시하 고 있다(Abraham et al., 2002; Hunt and Abraham, 2007; Taylor and Mahmassani, 1996;
Wardman et al., 2007). 자전거 주차시설에는 인도에 설치되는 sidewalk racks, 도로 위에 있는 한 대 혹은 두 대의 자동차 주차 공간을 자전거 주차 용도로 전환시킨 bike corrals, 장기주차를 위한 bike lockers나 bike stations, 자전거 종합센터의 성격을 가지고 있는 bike station 등이 있다.
(2) 소프트웨어적 측면
자전거 이용을 활성화하기 위해서는 인프라를 구축하는 일 외에도 다양한 법·제도적 지원이 뒷받침 되어야 한다. 대표적인 방법으로는 지원정책의 성격을 지닌 자전거 교육과 자전거 공유 프로그램 등이 있고 규제적인 성격을 지닌 것으로는 자동차 운전자나 자전거 이용자들을 대상으로 위험한 행태에(예 를 들어 자동차의 자전거 도로 진입, 자전거 이용자의 신호위반, 헬멧미착용 등) 경고를 하거나 소환장 을 발부하는 집행적 수단도 있다. 또한 정부에 의해 직접적으로 제공되는 서비스는 아니지만, 정책보험 의 성격을 지닌 자전거 보험도 자전거 이용 활성화를 위한 정책수단이 될 수 있다. 이들 수단들을 구 체적으로 보면 다음과 같다. 우선 가장 대표적인 지원 수단으로는 다양한 교육이나 훈련 프로그램을 꼽을 수 있다. 많은 도시들이 성인과 아이들을 위한 자전거 훈련 프로그램을 제공하고는 있지만 종합
적인 자전거 훈련과 자동차 교육 프로그램은 부족하다고 볼 수 있다(Pucher & Buehler, 2008). 그럼 에도 불구하고 모든 연령대의 집단을 대상으로 다양한 기술 수준과 목적에 따라 제공되는 교육이나 훈 련 프로그램, 그리고 아동, 여성, 노인과 같은 특정 집단을 대상으로 하는 자전거 기술 교육도 존재한 다. 특히 지역 아웃리치 활동으로 지원되는 교육 프로그램의 경우 잘 훈련된 자전거 교관을 이웃에 파 견하여 교육을 시키고 있으며, 대표적으로 Bicycling Ambassador를 들 수 있다. 이상의 다양한 프로 그램들은 자전거 기술에 대한 교육을 주로 하고 있지만 자전거 이용자 권리에 대한 교육도 병행을 하 고 있다. 두 가지 호주의 연구들은 자전거 교육 및 훈련 프로그램의 참여 후에 자전거 이용수준이 증 가하였다는 결과를 제시한바 있다(Telfer et al., 2006 Bauman et al., 2008).
한편 이러한 교육 프로그램 외에 보다 많은 사람들이 자전거를 이용할 수 있도록 배려하는 렌트 서 비스도 중요한 지원수단 중의 하나이다. 자전거에 대한 접근성은 결국 자전거 이용 활성화에 기여하기 때문에 매우 중요한 요소라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 이상에서 언급한 대중교통과의 연계 차원에서 도 자전거 렌트 서비스를 중요한 기여를 할 수 있다. 대표적으로는 city bike program이라고 불리우는 자전거 공유 프로그램을 들 수 있다. 또한 자전거와 관련된 정보를 제공하는 것도 중요한 자전거 이용 활성화 수단이라고 할 수 있다. 대표적으로 자전거 지도(Bike Map)를 들 수 있다. 자전거 지도는 많은 자전거 이용자로 하여금 안전하고 편리한 자전거 루트를 스스로 검색하여 이용할 수 있도록 하는 중요 한 기능을 제공한다. The Cycling Route Planner 같은 서비스의 경우에는 여러 가지 조건들을 입력하 여 최적의 루트를 찾을 수 있도록 도와주는 기능도 제공한다. 뿐만 아니라 법규, 자전거 구매, 보수와 관리, 안전한 자전거 운행 팁, 자전거 도난 예방법, 교육 프로그램, 자전거 정책 등의 세부적인 정보도 제공될 수 있다. 이러한 다양한 정보들을 제공하기 위해 정부는 전용 웹사이트를 구축하기도 한다. 이 렇게 정부에 의해 직접적으로 자전거에 대한 접근성을 높여주는 프로그램들도 있지만 간접적으로 자전 거 이용 활성화에 기여하는 수단도 존재한다. 바로 자전거 보험이다. 일반적으로 자전거 보험은 정책보 험의 성격을 가지고 방카슈랑스 상품으로 판매된다.
(3) 휴먼웨어적 측면
자전거 이용을 활성화하기 위해서는 무엇보다도 사회 전반에 걸쳐 자전거에 대한 인식이 제고되어야 할 필요성이 있다. 자동차 운전자들은 자전거 이용자들을 적이 아닌 도로를 공유하는 동료로서 인정해 야 하고, 자전거 이용자들도 자동차와 보행자를 위협하는 도로의 무법자가 아닌 안전을 실천하는 떳떳 한 교통수단으로서 자리매김하여야 한다. 이를 위해서는 인식제고를 위한 홍보가 중요한 정책수단이 될 수 있으며 이를 통해 정책수용성도 높일 수 있다. 특히 이러한 홍보는 위험 소통적(Risk Communication) 차원에서 자전거 이용의 안전성을 증진시키는데 매우 중요한 기여를 할 수 있다. 자 전거에 대한 사회 인식을 높이기 위한 방법에는 크게 대중매체를 통한 홍보와 다양한 이벤트와 행사를
통한 홍보를 들 수 있으며 대중적, 정치적 지지를 확보하는 중요한 수단이라고 할 수 있다. 우선 미디 어를 통한 커뮤니케이션은 자전거 정책을 홍보하기 위한 전략이 될 뿐만 아니라 자전거 관련 정보들을 효과적으로 제공하는 수단이 되기도 한다. TV, 라디오, 뉴스 기사, 웹사이트, 블로그 등 각종 매체들은 이러한 정보 제공에 매우 유용한 소통 채널이 될 수 있다. 한편 오프라인에서 개최되는 각종 이벤트와 행사들도 자전거 인식제고를 위한 효과적인 홍보수단이라고 할 수 있다. 예를 들면, Bike-to-Work days 혹은 Bike-to-School days, 각종 라이딩 대회, 페스티발, 아트쇼, 다양한 투어 행사, 다양한 집 단 라이딩, 자동차 없는 거리 행사(예를 들어, ciclovias) 등이 해당된다. 이러한 행사들의 효과를 체계 적으로 검토한 연구는 거의 없지만 그럼에도 몇몇 연구들은 긍정적인 효과를 제시하고 있다. 예를 들 어 Rose와 Marfurt(2007)는 자전거 이용자들 27%가 호주 빅토리아의 Bike-to-Work에 처음 참여한 이후 5개월 이후에도 여전히 자전거를 이용하고 있어 긍정적인 효과가 있다는 연구결과를 제시한바 있 다. 한편 Ciclovias가 행사에서의 자전거 이용뿐만 아니라 실용적 목적의 자전거 이용의 증가를 이끌어 내는 것으로 간주되어 오고 있기도 하다(Gomez et al., 2005; Sarmiento et al., 2010).
2. 이동거리별 정책수단
지금까지는 자전거를 활성화하기 위한 다양한 정책수단들을 제시하는 연구들이 다양한 상황에 적합 한 조건 친화적 정책수단들을 제안하기보다는 다양한 정책수단을 병렬적으로 제시하는 일률적인 연구 들이 주로 이루어졌다. 하지만 자전거 활성화 정책은 그 범위가 매우 넓은 물리적 영역을 대상으로 다 양한 정책수단들을 동원해야 하는 종합적 성격을 지니고 있을 뿐만 아니라 다양한 시설의 설치에 수반 되는 막대한 비용적 측면 때문에 정책수단의 효과성을 도모하기 위해서는 각각의 상황에 맞는 융통성 있는 정책수단의 적용이 무엇보다도 요구되는 정책분야이기도 하다. 그러나 자전거 정책에서 고려해야 하는 상황들은 매우 다양하기 때문에 간단한 기준으로 분류하기는 사실상 무척 어려운 일이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 한 가지 기준을 제시한다면 이동거리를 들 수 있을 것이다. 매우 구체적이고 객관적인 기준이 될 수 있을 뿐만 아니라 사실상 이동거리에 따라 자전거 이용의 환경이 매우 달라질 수 있기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 이동거리별로 요구되는 정책수단들을 중심으로 논의를 전개 하고자 한다.
(1) 보행자 수락거리에 따른 정책수단
보행자 수락거리는 목적지가 대중교통 이용권(400m)보다 짧은 경우의 거리를 의미한다. 이러한 개념 은 자전거를 이용하지 않고 400m 정도는 걸어서 목적지를 가는 것이 대중교통을 이용하는 것보다 낫 다는 의미를 내포하고 있다. 그렇다고 해서 이러한 보행반경 내에서 자전거를 이용할 필요가 없다는 것을 의미하지는 않는다. 다만 이 정도의 거리반경에서 자전거를 이용하기 위해 많은 비용이 수반되는
전용 자전거 도로를 설치할 필요가 있는지는 재고의 여지가 있다. 보행수락 거리에 따른 자전거 정책 수단은 다음과 같은 것들을 제시할 수 있을 것이다.
가. 하드웨어적 수단
이상에서도 언급하였듯이, 자전거 이용을 활성화하기 위한 물리적 수단에는 자전거 도로 네트워크의 확장 및 개선, 자전거를 대중교통과 연계시키기 위한 시설, 자전거 주차시설 등을 들 수 있다. 물론 이 세 가지는 모두는 자전거 이용을 독려하기 위해 무엇 하나 빠질 수 없는 매우 중요한 수단들이지만 주 택가를 중심으로 하는 400m 내외의 반경 내에서 이들 수단들의 상대적 중요성은 다르게 나타날 수 있 다. 이러한 측면에서 본다면, 아마도 가장 필요로 하는 정책수단은 자전거 도로와 같은 별도의 인프라 를 구축하는 것보다는 주택가를 중심으로 안전하게 자전거를 이용할 수 있는 환경을 조성하는 물리적 조건을 만드는데 있을 것이다.
따라서 이 경우에는 기존의 주택가를 중심으로 교통정온화 수단들을 적극적으로 사용하여 어떤 특별 한 장치 없이도 편리하고, 안전한 자전거 루트를 제공할 수 있도록 개척하는 방법이 매우 효과적일 것 이다. 많은 도시들이 주택가에서는 30km 미만의 속도규정을 두고 있고 경우에 따라서는 도로 narrowing, 이중 급커브길, 원형 교차로, 과속방지턱, curb extension, 교차로와 횡단보도의 증설, 우 회로 등의 시설을 추가적으로 갖추는 경우도 많다. 오히려 자전거 도로를 광범위하게 구축하는 것보다 주택가를 중심으로 교통 정온화 수단을 수반하여 자전거 루트로 개척함으로써 보다 효율적으로 자전거 루트 네트워크를 구축하는 도시들도 존재한다(예를 들어 밴쿠버). 이와 관련하여 bike boulevards는 자전거 이용을 활성화하기 위해 설계된 교통정온화 거리의 수정판으로서, 도로 표식과 신호를 통해 자 전거의 우선권을 강화시켜주고, 속도제한뿐만 아니라 다양한 교통정온화 장치들도 적용함으로서 주택 가를 중심으로 안전한 자전거 이용을 가능케 하는 수단이다.
나. 소프트웨어적 수단
자전거 이용을 활성화하기 위한 소프트웨어적 수단에는 다양한 법·제도적 지원 수단들이 포함된다.
구체적으로는 자전거 관련 정보제공, 자전거에 우호적인 법적 규제, 자전거 공유 프로그램, 교육 프로 그램 등이 존재한다. 이들 제도들은 자전거 이용을 위한 환경적 조건을 만들어주는데 모두 중요한 의 미를 갖는 정책수단들이기 때문에 하드웨어적 수단과는 달리 이동거리에 따른 구별의 실익이 크지 않 다고 볼 수 있다. 그러나 이동거리나 이용조건에 따라 그 적용의 수준이나 내용이 달라져야 할 필요성 까지 부인할 수는 없다. 예를 들어, 법적 규제와 관련해서는 주택가의 경우 다른 어떤 경우보다도 속도 제한에 대한 규제가 적극적이고 충실하게 집행되어야 할 필요성이 있다. 주택가를 중심으로 하는 bike boulevards 같은 수단들은 속도제한을 통해 안전한 자전거 이용 환경을 만들지 않고서는 성공적인 집
행을 보장할 수 없기 때문이다. 뿐만 아니라 자전거 관련 정보 제공, 특히 안전성을 강조하는 정보제공 의 경우에는 도로와는 환경이 다른 주택가에서 안전하게 자전거를 이용할 수 있도록 하는 정보가 필요 하고, 자동차와의 갈등이 주가 되는 도로와는 달리 주택가는 보행자와의 갈등도 매우 중요한 한 부분 을 차지하고 있기 때문에 이에 대한 정보제공이 반드시 필요하다고 볼 수 있다.
다. 휴먼웨어적 수단
휴먼웨어적 수단은 자전거에 대한 사회적 인식을 제고하기 위한 홍보수단이 주로 포함되는바, 이러 한 수단은 이동거리에 따른 구별의 실익이 가장 낮은 경우라고 볼 수 있다. 왜냐하면 일반적으로 다양 한 매체나 이벤트를 통해 대중적, 정치적 지지를 확보하는 방법을 주로 사용하기 때문에 대상자를 거 리별로 구분하여 시행할 필요성이 없다. 따라서 휴먼웨어적 수단은 모든 상황에서 공통적으로 적용할 수 있는 정책수단이라고 할 수 있다.
(2) 자전거 가용거리에 따른 정책수단
자전거 가용거리는 목적지가 대중교통 이용권(400m)보다 먼 대중교통을 이용하기 보다는 자전거를 이용하는 것이 보다 효율적인 경우가 되는 거리개념이다. 거리상으로는 큰 부담이 되지 않는 400m에 서 3km 정도까지의 거리가 해당된다. 걷기보다는 몸에 부담이 적고 생활반경이 보행에 비해 매우 넓 어진다는 장점이 인정되는 경우이다. 이 경우는 주로 주택가를 중심으로 자전거를 이용하게 되는 보행 수락 거리와는 달리 도로에 진입하게 되는 경우가 생겨나고 보다 높은 안전성 문제가 제기될 수 있다.
따라서 전자와는 다른 방식의 정책수단이 강조될 필요성이 등장한다. 자전거 가용거리에 따른 자전거 정책수단은 다음과 같은 것들을 제시할 수 있을 것이다.
가. 하드웨어적 수단
400m에서 3km 정도의 자전거 가용거리와 관련해서는 보행자 수락거리의 경우보다 먼 거리를 자전 거로 주행하기 때문에 이에 따른 추가적인 배려가 요구된다. 우선 자전거 도로와 관련해서는 bike boulevards와 같은 주택가를 중심으로 하는 접근뿐만 아니라 다양한 형태의 자전거 도로를 설치할 필 요성이 생겨난다. 다만 이 경우에도 어떠한 형태의 자전거 도로를 설치하는 것이 효율적인가에 대한 고민이 수반되어질 수 있다. 일반적으로는 가장 이상적인 자전거 도로형태로 자동차 도로와 분리하여 독립적으로 설치된 자전거 도로(off-street paths)를 제시하고 있으나, 400m에서 3km 정도의 거리를 주행하기 위해 엄청난 비용이 수반되는 이상의 도로를 설치하는 것이 과연 바람직한가에 대해서는 이 견이 있을 수 있다. 따라서 도로위에 설치되지만 방어벽을 설치하여 자전거가 독립적으로 운행할 수 있도록 배려한 on-street paths(혹은 cycle-tracks)나, 방어벽 대신에 일정한 넓이의 완충지대를 설치
한 buffered bike lanes과 같은 시설이 보다 효과적인 선택이 될 수 있다. 물론 여러 가지 보완적 표 시를 통해 안전한 자전거 운행을 도와주는 bike boxes와 같은 수단들이 이 경우에도 필요하다고 볼 수 있다.
한편 보행자 수락거리의 경우에서는 큰 고민이 수반되지 않았던 한 가지 문제가 자전거 가용거리의 경우에서는 중요한 문제로 제기될 수 있다. 바로 자전거 보관시설의 문제이다. 보행자 수락거리의 경우 에는 자전거를 이용하고 바로 귀가하여 보관의 문제가 크게 다가오지 않지만 자전거 가용거리의 경우 에는 자전거를 이용하여 목적지에 도달하였을 때 자전거를 보관해야 하는 문제에 직면하게 된다. 따라 서 자전거 보관시설에 대한 수요는 매우 중요한 관심사가 된다. 일반적으로 자전거 보관시설은 크게 rack과 같은 거치대와 locker나 station과 같은 시설로 구분해 볼 수 있는데 후자의 경우는 보다 장기 적인 보관이나 대중교통과의 연계를 위해 주로 사용되는 시설이라고 할 수 있다. 자전거 가용거리의 경우에는 장기적인 보관보다는 단기간의 보관이 목적이 되기 때문에 원칙적으로는 거치대가 보다 효율 적인 선택이 될 수 있다. 그러나 거치대의 경우 자전거 도난에 노출되어 있다는 점이 매우 우려스러운 점이라고 할 수 있다. 따라서 이에 대한 추가적인 고민이 아울러 요구된다.
나. 소프트웨어 수단
자전거 관련 정보제공, 자전거에 우호적인 법적 규제, 자전거 공유 프로그램, 교육 프로그램 등의 소 프트웨어적 수단들은 모두 자전거 이용을 위한 환경적 조건을 만들어주는데 중요한 의미를 갖는 정책 수단들이라는 점은 부인하지 못하나, 이동거리나 이용조건에 따라 그 적용의 수준이나 내용이 달라져 야 할 필요성은 이 경우에도 그대로 적용된다. 특히 자전거 가용거리의 경우는 보행자 수락거리와는 달리 보행자와 갈등보다는 자동차 운전자와의 갈등이 주요 관심사가 된다는 점을 유념할 필요가 있다.
먼저 안전성과 관련된 정보를 제공함에 있어서는 헬멧 착용, 라이트 설치 등 보다 높은 수준의 자전거 이용 의무에 대해서 알려주는 것이 필요하며, 법적 규제와 관련해서는 속도제한도 중요하지만 자동차 가 자전거 이용자들을 위협하는 행태, 자동차가 다양한 목적으로 자전거 도로에 진입하거나 정차 후 물건을 싣고 나르는 행태 등을 엄격히 규제할 수 있도록 법규집행을 담당하는 일선 경찰관들에 대한 교육이 무엇보다도 필요하다. 뿐만 아니라 언제든지 개인적 용무로 자전거를 렌트할 수 있도록 하는 자전거 공유 프로그램도 매우 효과적인 정책수단이 될 수 있다.
다. 휴먼웨어적 수단
사회적 인식을 제고하기 위한 다양한 홍보수단은 자전거 가용거리의 경우에도 매우 효과적인 정책수 단이 될 수 있다. 다양한 매체를 통한 홍보나 이벤트 행사는 많은 사람들로 하여금 자전거에 대한 흥 미를 갖도록 하는 기회를 제공할 수 있다.
(3) 자전거 출퇴근 가능거리에 따른 정책수단
출퇴근 가능거리는 용어가 나타내는 바대로, 출퇴근을 위해 자전거를 이용할 수 있는 거리를 의미한 다. 일반적으로는 자전거 가용거리 3km를 넘어서는 10km에서 15km 정도의 거리를 의미한다. 그 이 상의 거리는 출퇴근이라기보다는 레저의 목적에 부합한다고 판단할 수 있을 것이다. 출근 시 환승을 하는 경우 적게는 10분, 길게는 20분까지 시간이 소요된다는 점을 고려하였을 때 대중교통을 이용하는 것보다는 자전거를 이용하는 편이 훨씬 효과적인 선택으로 인정되는 경우이다. 그러나 보다 장거리 주 행이 불가피한 만큼 보다 높은 수준의 안전성이 요구되고 보다 다양한 정책적 수단들이 동원될 필요성 이 생겨난다. 출퇴근 가능거리에 따른 정책수단으로 다음과 같은 것들을 제시할 수 있다.
가. 하드웨어적 수단
출퇴근 가능거리는 장거리의 주행이 불가피하고, 출퇴근 시 한 가지라도 방해되는 요소가 있으면 자 전거 출퇴근을 포기하게 되는 만큼 보다 다양한 정책수단들을 유연하게 적용하는 지혜가 필요한 경우 라고 할 수 있다. 특히 하드웨어적인 수단은 자전거 출퇴근을 좌우하는 매우 중요한 요소라고 할 수 있다. 우선 자전거 도로와 관련해서는 자전거 도로의 설치 그 자체가 문제가 아니라 효율적인 자전거 루트 네트워크의 구축이 더 중요한 문제라고 할 수 있다. 다시 말해, 다양한 자전거 도로를 설치하는 것 자체가 목표가 되어서는 안되고, 다양한 형태의 자전거도로를 유연성 있게 배열함으로써 가급적 끊 기지 않고 자전거 루트가 연계될 수 있도록 하는 것이 자전거 도로 네트워크의 핵심적인 목표라고 할 수 있는 것이다. 이러한 측면에서, 도로 위에 설치되는 자전거 도로(on-street lanes), 도로와 분리되어 설치되는 자전거 도로(off-street paths), 도로위에 설치되지만 방어벽을 설치하여 자전거가 독립적으 로 운행할 수 있도록 배려한 on-street paths(혹은 cycle-tracks), 방어벽 대신에 일정한 넓이는 완충 지대를 설치한 buffered bike lanes, 별도의 인프라를 제공하기 어려워 교통 혼잡이 덜한 주택가를 자 전거 루트로 개척하는 bike boulevards, 기타 특별한 도로 표식 등 다양한 시설들을 지형과 상황에 맞 게 적절하게 적용하는 유연성이 요구된다.
한편, 출퇴근 가능거리의 경우는 앞서 언급한 두 가지 경우보다 장기적인 자전거 보관시설과 대중교 통과의 연계를 위한 시설들을 특히 필요로 한다. 자전거도로 네트워크가 아무리 잘 구축되어 있다 할 지라도, 자전거 보관시설이나 대중교통과의 연계가 뒷받침되지 않으면 자전거 출퇴근을 포기하게 될 것이기 때문이다. 따라서 자전거 보관의 경우, 장기적인 보관을 가능케 하는 locker나 자전거 종합센터 의 성격을 갖는 bike station 같은 시설 등이 보다 많이 요구될 것이다. 특히 자전거 보관문제는 대중 교통과의 연계와도 밀접한 관련성을 맺고 있기 때문에 더 큰 중요성을 갖는다. 또한 대중교통과의 연
계를 위해 요구되는 다양한 시설들도 존재한다. 외국의 여러 도시에서는 사용하고 있으나, 우리의 경우 에는 그 적용이 용이치 않은 버스에 장착된 거치대와 지하철의 경우, 열차에 탑승할 수 있도록 하는 거치대가 있다. 이들 시설들은 자전거 보관이 용이치 않아 직접 목적지까지 자전거를 운반해야 하는 출퇴근자들에게 중요한 수단이라고 할 수 있다. 물론 지하철 역 내에서 안전하고 편리하게 자전거를 운반할 수 있도록 자전거 경사로 같은 시설도 필요하다고 볼 수 있다.
나. 소프트웨어적 수단
출퇴근 가능거리의 경우는 자전거 가용거리의 경우와 소프트웨어적 수단에 있어서는 큰 차이가 없다 고 할 수 있다. 다만 차이가 있다면 한층 더 높은 수준의 안전성을 요구하는 내용이 필연적으로 수반 된다는 점을 들 수 있을 것이다. 왜냐하면 교통 혼잡에 노출되어 있는 상황에서 장시간 동안 도로 상 에서 자전거를 이용할 수밖에 없기 때문이다. 따라서 이러한 측면에서 보다 높은 안전성 확보의무를 촉구하는 내용의 정보나 교육 프로그램을 제공할 필요가 있다. 뿐만 아니라 법적 규제 역시 이에 상응 하는 수준으로 집행되어야 할 필요성이 있다. 한편 자전거 공유 프로그램 역시 출퇴근 가능거리의 경 우에는 자전거 이용활성화를 위한 중요한 수단이 될 수 있다.
다. 휴먼웨어적 수단
사회적 인식을 제고하기 위한 다양한 홍보수단은 자전거 출퇴근 가능거리의 경우에도 자전거 이용 활 성화를 위해 매우 중요한 정책적 수단이 될 수 있다. 따라서 다른 경우와 마찬가지로 다양한 매체를 통한 홍보나 이벤트 행사는 자전거에 대한 사회적 관심을 촉발시키는 기회를 제공하여 줄 수 있다.
3. 분류기준의 통합
이상의 분류기준들은 자전거 이용의 활성화가 단일의 정책수단을 적용하기 보다는 하드웨어적 측면, 소프트웨어적 측면, 그리고 휴먼웨어적 측면의 정책수단들을 상호보완적으로 적용하였을 때 정책적 효 과를 극대화할 수 있음을 간접적으로 보여주고 있다. 뿐만 아니라 이상의 다양한 정책수단들이 이동거 리별로도 유연성 있는 대안들을 도출해낼 수 있을 때 보다 큰 정책적 효과를 거둘 수 있다는 점도 암 묵적으로 제시되고 있다. 이상의 다양한 분류기준을 하나로 합쳐 정리한 자전거 이용 활성화 수단들은 다음과 같이 정리되어질 수 있을 것이다.
<표 1> 이동거리별 자전거 이용 활성화 정책수단 이동거리
정책수단
보행자 수락거리 (~400m)
자전거 가용거리 (400m ~3km)
자전거 출퇴근 가능거리 (~15km)
하드웨어적 수단
기존의 주택가를 교통정온화 수단을 사용하여 자전거 루트로 개척하는 방식
(예: bike boulevards)
on-street paths(혹은 cycle-tracks), 방어벽 대신에 일정한 넓이의 완충지대를 설치한 buffered bike lanes, 여러 가지 보완적 표시를 통해 안전한 자전거 운행을 도와주는 bike boxes 등
다양한 형태의 자전거도로(bike boulevards, on-street paths, off-street paths, buffered bike lanes, bike boxes 등 모두 포함)를 유연성 있게 배열함으로써 가급적 끊기지 않고 자전거 루트가 연계될 수 있도록 하는 네트워크화 방식
소프트웨어적 수단
정보제공(특히 주택가에서 의 안전성에 대한), 법적 규제 : 속도제한, 자전거 공유 프로그램
정보제공 및 교육(특히 도로상의 안전성에 대한), 법적 규제 : 자전거에 우호적인 자동차 운전자의 행태,
자전거 공유 프로그램 휴먼웨어적 수단 다양한 매체의 홍보 및 이벤트 행사
