제480호 2021 OctOber
국유지개발의 지향점과 활성화 방안
심지수 국토연구원 부연구위원 ([email protected])
국유지는 ‘국가 소유로 된 재산(「국유재산법」 제2조)’ 중 ‘부동산과 그 종물(법 제5조제1항)’
에서 토지를 의미하며, 국유재산의 구분(법 제6조)에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분 된다. 여기서 행정재산이란 행정목적에 사용되는 국유재산으로 공용재산, 공공용 재산, 기 업용 재산, 보존용 재산을 의미하고, 일반재산은 행정재산을 제외한 모든 국유재산을 의 미한다. 국유지의 총면적은 2만 5239㎢로, 우리나라 국토의 총면적인 10만 210㎢의 약 25.2%에 해당하며 필지 수로는 582만 5천 필지이다(기획재정부 2021). 이 중 행정재산은 2만 4426㎢로 국유지 전체면적 중 96.8%, 일반재산은 813㎢로 전체 국유지 중 3.2% 정도 이다. 재산가치를 기준으로 보면 국유지는 전체 국유재산 중 44.9%인 총 519조 6070억 원 으로 대부분은 행정재산(488조 8167억 원)이고, 일반재산은 30조 7903억 원으로 전체 국 유지 가치 중 0.8%에 해당한다(기획재정부 2021, <표 1> 참조).
행정구역별 국유지 면적을 살펴보면, 국유지의 대부분인 35.6%는 강원도에 위치하는 데, 이는 산림청이 보유한 행정재산인 국유림이 강원도에 분포하기 때문이다. 다음으로는 경상북도(16.7%), 경기도(8.5%), 전라남도(8.3%) 순으로 국유지가 위치한다(<표 2> 참조).
각 부처가 소관하는 국유지 면적을 보면 산림청이 약 60%로 압도적으로 많고 이후 국토교 통부 19.8%, 농림부 8.4% 순으로 국유지를 관리하고 있다(<표 3> 참조).
국가가 소유한 자원으로서의 토지는 유한한 자원으로서 그 가치를 가지기 때문에 어떻
국유지 현황과 유효 활용의 필요성
자료: 기획재정부 2021.
<표 1> 국유지 현황
구분 면적(㎢) 면적 구성비(%) 재산가치(억 원) 재산가치 구성비(%)
국유지 25,239 100 5,196,070 100
행정재산 24,426 96.8 4,888,167 99.2
일반재산 813 3.2 307,903 0.8
<표 2> 행정구역별 국유지 현황(2020)
구분 필지 수 면적(㎢) 비율(%) 금액(억 원)
강원도 555,949 8,978 35.6 195,279
경상북도 915,329 4,205 16.7 447,091
경기도 808,221 2,154 8.5 1,095,815
전라남도 832,764 2,098 8.3 175,144
전라북도 633,478 1,842 7.3 245,686
경상남도 648,513 1,708 6.8 316,184
충청북도 369,733 1,694 6.7 101,536
충청남도 502,990 1,229 4.9 153,248
세종특별자치시 32,211 81 0.3 53,320
기타 525,706 1,250 4.9 2,412,767
합계 5,824,894 25,239 100 5,196,070
비율(%) 금액(억 원) 비율(%) 비율(%) 면적(㎢)
<표 4> 지목별 국유지 현황(2020)
구분 필지 수
전 409,206 7 332 1.3 118,047 2.3
답 448,830 7.7 315 1.2 124,657 2.4
과수원 10,255 0.2 13 0.1 4,983 0.1
임야 338,225 5.8 16,607 65.8 367,598 7.1
대 221,486 3.8 103 0.4 864,968 16.6
도로 2,306,538 39.6 1,882 7.5 1,059,500 20.4
하천 402,865 6.9 2,627 10.4 1,106,472 21.3
구거 954,939 16.4 1,546 6.1 301,495 5.8
잡종지 138,504 2.4 519 2.1 621,889 12
기타 594,046 10.2 1,295 5.1 626,461 12
합계 5,824,894 100 25,239 100 5,196,070 100
자료: 기획재정부 2021.
<표 3> 부처별 국유지 현황(2020)
구분 필지 수 면적(㎢) 비율(%) 금액(억 원)
산림청 108,966 15,130 59.9 182,122
국토교통부 3,372,098 5,007 19.8 2,517,543
농림축산식품부 1,121,911 2,122 8.4 406,928
국방부 214,252 1,339 5.3 733,523
기획재정부 716,397 480 1.9 253,071
기타 291,270 1,161 4.7 1,102,883
합계 5,824,894 25,239 100 5,196,070
자료: 기획재정부 2021.
자료: 기획재정부 2021.
제480호 2021 OctOber
게 유한한 자원을 활용하는가에 관한 관점에서 활용가치를 고려할 수 있다. 국유지가 갖 는 활용가치는 국유지 고유의 성질인 ‘토지’라는 점과 소유의 의미에서 ‘국가(공공)’의 역할 로 구분할 수 있는데, 토지의 측면에서 국유지의 유효활용은 토지 최유효이용을 고려할 수 있다. 토지 최유효이용은 토지가 가진 효용을 유지하면서 현재가치를 최대화하는 것을 의 미한다(Dasso and Ring 1989). 여기서 현재가치란 토지가 갖는 재산가치의 극대화를 의 미하며, 이는 수익성으로 귀결된다. 국유지의 소유자가 국가라는 점에 중점을 둔다면 공익 과 수익을 동시에 고려한 최유효이용이 중요해진다(오동훈, 정의철 2000). 같은 관점에서 일본은 2006년 ‘경제재정 운영과 구조개혁에 관한 기본방침’에서 국유재산 기본방침을 발 표하고, 앞으로 10년간 국유재산의 유효활용을 계획했다. 이듬해인 2007년에는 국유재산 중 부동산의 유효활용에 대한 기본적 관점으로 재정 건전화에 공헌, 이용자의 편리와 업무 의 능률성 향상, 위기관리 능력의 강화, 도시 조성과 경관 향상, 민간참여 활성화를 제시했 다. 비교적 최근인 2019년, 일본 재무성 국유재산 분과위원회는 공식적으로 국유재산 정 책 방향을 최적 이용(Optimal Utilization)으로 선언했다(財政制度等審議会 2019). 처분할 수 있는 재산은 높은 가격에 처분하고, 행정에 필요한 재산을 정확히 파악하며, 보유재산 을 효율적으로 관리하는 것 등 개별 부처가 마주한 상황을 감안한 국유재산의 관리 및 처 분 전략수립을 요청한 것인데, 이것이 바로 최적 이용이라 할 수 있다. 또한 국유재산 정책 방향으로 관리 및 처분의 다양화(diversification), 행정 인프라의 지속가능성(resilience), 미래를 고려한 관리의 효율성(efficiency)을 강조했다.
국내의 국유지 관리정책도 국유재산에 대한 정책 패러다임의 변화에 따라 처분에서 보 존, 보존에서 활용, 그리고 적극적인 활용으로 변화해왔다. 국유지개발은 국유재산의 가 치를 증대시키기 위해 시행하는 적극적인 관리활동을 의미(고경훈 2010)하며 국유지개 발을 위한 제도는 2004년부터 적극적으로 도입되었다. 국유지 최유효이용 및 가치 제고 를 위해 1994년 이후 신탁개발방식(「국유재산법」 제58조)을 비롯하여 2004년 위탁개발 방식(법 제59조)과 2011년 민간참여개발방식(법 제59조의2), 2012년 기금개발방식(법 제57조)을 도입했다. 이후 2019년 3월 「국유재산법」 개정을 통해 국유지의 위탁개발 범 위가 기존의 건물에서 토지 조성까지 포함되면서 국유지개발이 토지개발로 확대되었다.
여기서 신탁개발이란 위탁자가 수탁자에게 재산의 관리 및 처분 등 필요한 행위를 허용 하는 형태의 개발로, 부동산 신탁회사가 자체 조달한 재원을 활용하여 개발을 진행하고 개발이익은 중앙관서 등에 귀속되는 사업구조이다.
기금개발은 국유재산 관리기금의 운용을 위탁받은 위탁자가 기금을 재원으로 개발하 고, 개발이익을 총괄청(기획재정부)에 귀속하는 형태의 개발이다. 위탁개발은 위탁자가 조달한 재원으로 개발하고 위탁 기간에 발생한 수익을 총괄청에 귀속하는 형태의 개발 을 의미한다. 민간참여개발은 국가와 민간이 공동으로 자본금을 출자하여 설립한 개발
국유지개발의
지향점
목적회사가 개발하고 개발수익은 지분에 따라 회수하는 구조의 개발이다.
우리나라는 국유지개발의 지향점을 별도로 선언한 바는 없으나 「국유재산법」에 명기된 국유재산의 관리 원칙과 일부 개발의 운용지침에 명시된 바에 따르면, 공공성, 정책성, 수 익성을 지향하는 것을 알 수 있다. 국유재산의 관리 및 처분의 기본원칙에 따르면 국가 전 체의 이익에 부합되도록 할 것, 취득과 처분이 균형을 이룰 것, 공공가치와 활용가치를 고 려할 것(경제적 비용을 고려할 것), 투명하고 효율적인 절차를 따를 것 등을 명시하고 있다 (「국유재산법」 제3조).
위탁개발사업의 원칙에서는 공공성과 수익성을 함께 도모할 것을 요구하며 재정관리 의 건전성, 공공의 편익성, 지역 발전의 기여도를 세부 원칙으로 제시하였다(위탁개발사 업 운용지침 제3조). 위탁개발의 경우, 개발대상 재산의 선정기준도 별도로 제시하는 바, 위탁개발사업을 위한 개발대상 재산은 다음과 같은 사항을 고려해야 한다. 재정관리의 건전성, 공공의 편익성, 지역 발전의 기여도, 정책 방향 부합성, 개발가능 여부, 해당 지 방자치단체와의 협의 여건 등이다(위탁개발사업 운용지침 제6조). 재정관리의 건전성은 수익성으로 해석할 수 있으며 공공의 편익성과 지역 발전, 행정목적의 달성은 공공성에 포함할 수 있다. 또한 여기서 공공성은 공공시설의 확보, 주변 환경의 개선을 통한 지역 발전에 기여, 국가 행정목적의 달성으로 볼 수 있다. 그 외 국유재산관리기금의 운영원칙 에 따르면 기금의 수익과 지출이 균형을 이루도록 하고 있는데(국유재산관리기금 운영원 칙 제3조), 기금개발의 목적 또한 기금의 운영원칙에 따라 수익과 비용이 균형을 이루어 야 할 것이다.
국유지개발과 그 지향점에 대해서 종합하면, 국유지개발은 토지의 소유권이 공공에 있 다는 점에서 사인의 토지개발과는 구분되며, 개발의 목적이 수익성뿐만 아니라 공공성과 국가정책과의 부합성이 요구된다.
국유지개발 활성화를 위한 방안으로 개발대상 국유지 확대, 수익성 제고를 위한 묶음개발 시범사업 시행, 지역과 민간참여 활성화 등에 대한 고려가 필요하다.
첫째, 국유지 개발대상 재산의 확대가 필요하다. 현재 「국유재산법」에 따라 개발할 수 있 는 국유지는 일반재산으로 제한되기 때문에 개발의 대상이 될 수 있는 국유지는 면적으로 는 전체 국유지의 약 3%, 재산가치로는 1%가 채 되지 않는다. 게다가 일반적으로 토지의 지목(地目)에 따라 토지이용행위가 달라짐을 고려하면 개발을 할 수 있는 국유지는 더욱 줄어든다. 활용가능한 잡종지, 전, 답, 대지 등은 전체 국유지의 5%에 불과하기 때문이다 (기획재정부 2021). 같은 이유에서 국유지개발 대상지를 찾고, 해당 국유지의 사업성을 확 보하는 것도 쉬운 일이 아니다. 그러므로, 국유지개발의 정책 목적에 따라 적극 활용하기 위해서는 개발을 할 수 있는 재산의 확대가 필요하다.
둘째, 국유지개발 수익성에 대한 제고가 필요하다. 국유지는 사인(私人)의 토지와는 다
국유지개발
활성화 방안
제480호 2021 OctOber
1) 국유지 토지위탁개발의 일부 사례에서 수익성 확보를 위해 국유지 매각을 선택하는 경우도 있음. 이때 국유지 매각은 국 유재산의 매각 원칙을 준용하지 않는 경우도 있기 때문에 이 글에서는 이를 우회적 국유지 매각이라고 칭함.
르기 때문에 국유지개발의 지향점 또한 토지개발 수익성 그 이상을 요구한다. 수익성과 공 익성의 균형이 필요하지만 국유지개발을 진행하는 과정에서 공익성에 대한 평가보다 수익 성에 대한 평가가 더 비중 있게 작동한다는 뜻이다. 때문에 수익성을 확보하지 못한 국유 지개발의 경우, 수익성 확보를 위해 일부 국유지를 매각하거나1) 국유지개발사업이 중단되 기도 한다. 그러나 국유지개발 자체가 갖는 목적 중 일부는 공익성에 있으므로, 수익성 확 보와 함께 공익성의 확보 역시 필요하다. 이를 해결하는 방안으로 국유지 위탁개발사업 사 업편람에는 묶음개발이 명시되어 있다. 묶음개발 모델(<그림 1> 참조)은 수익성이 높은 국 유지 개발사업과 공공성이 높은 국유지 개발사업을 통합해서 사업성 등을 검증하고, 통합 관리하는 시스템이다. 묶음개발 모델은 수익성과 공익성을 동시에 확보할 수 있다는 점에 서 장점이 있으나, 현재 진행된 사례는 전무하다. 묶음개발을 건물에서 토지로 확대 적용 하고 시범사업을 선정하여 수익성과 공익성을 함께 추구할 필요가 있다.
셋째, 지역과 민간참여의 적극적인 참여가 필요하다. 국유지개발이 갖는 특수성 중 하 나는 사업을 주도하는 중앙부처와 국유지가 위치한 지역의 지방정부, 사업을 진행하는 사 업 주체 등 다양한 이해관계자가 있다는 점이다. 특히 소유권자인 중앙정부와 개발 승인권
묶음개발
위탁개발 가능재산 확대, 청사 신축비용 절감 수익성 高
국유재산
공공성 高 국유재산
위탁개발
민간임대수입
민간수익시설 청·관사
<그림 1> 묶음개발 모델
자료: 한국자산관리공사 2017.
기획재정부. 2021. 2020 회계연도 국유재산관리운용총보고서.
오동철, 정의철. 2000. 부동산개발 결정요소로서의 최유효이용의 개념에 관한 연구. 도시행정학보 제13권 제2호: 217-228.
한국자산관리공사. 2017. 국유재산 위탁개발사업 사무편람. 내부자료.
財政制度等審議会. 2019. 今後の国有財産の管理処分のあり方について－国有財産の最適利用に向けて－. https://www.
mof.go.jp/about_mof/councils/fiscal_system_council/sub-of_national_property/zaisana20190614a.pdf (2021년 9 월 8일 검색).
Dasso, J. J. and Ring, A. A. 1989. Real Estate: Principles and Practices. New Jersey: Prentice Hall.
e나라재산. https://www.k-pis.go.kr/index.do (2021년 8월 25일 검색).
참고문헌
자인 지방정부 간의 이해관계 상충은 국유지개발사업을 지연시킨다. 일부 개발사업의 경 우, 당초 「국유재산법」에 근거한 사업승인을 받았음에도 불구하고 지역사회의 반대로 인해 사업이 중단되기도 한다. 중앙정부와 지방정부, 주민의 간극을 좁히기 위해서는 사업진행 이전에 협의와 의견수렴과정이 필요하며, 해당 단계에서 사업진행을 위한 주요 내용을 상 호 협의할 필요가 있다. 또한 필요한 경우에는 국유지개발사업의 경우, 사업승인권자를 총 괄청으로 하여 전체적인 국유지정책 방향에 적합한 개발사업을 진행하는 경우도 고려해 볼 수 있다.
