기초조사단계의 운용 및 정착과제

1

새 로 운 계 획 적 국 토 관 리 체 계 의 정 착 과 제 1

머리말¹⁾

선계획 - 후개발을 지향하는‘국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법)’은 환경성을 내재화한 친환경적 국토관리를 위하여 기초자료 조사 및 평가체계를 강 화하였다. 도시기본계획만이 아니라, 도시관리계획 및 지구단위계획 등에도 활용 할 수 있도록 기초자료를 조사하여 데이터베이스를 구축하도록 되어 있다. 또한 환경성검토제도와 토지적성평가제도를 기초자료의 하나로 도입하여 도시관리계 획이 환경에 미치는 영향을 최소화하도록 하였다.

이외에도 국토기본법과 국토계획법에서는 각각 국토정보체계와 국토이용정보 체계를 구축하도록 하고 있다. 국토기본법상의 국토정보체계는 국토계획 또는 정 책의 합리적 수행을 위하여 지형, 지물 등의 위치와 속성, 토지이용 등에 대한 지 리정보와 인문사회정보를 구축하도록 하는 것이다(법 23조). 그리고 국토이용정 보체계는 국토의 이용 및 관리업무의 효율적인 추진을 위하여 도시계획에 관한 정보체계를 구축할 수 있도록 한 것이다(법 128조).

이처럼 새로 개편된 법에서 기초정보 조사관련 제도가 대폭 강화됨으로써 국 토이용계획체계의 친환경성을 제고하는 데 크게 기여할 것으로 전망되고 있다.

그러나 이들 기초정보조사체계는 아직 그 기능과 구체적인 조사방법 및 틀 등이 정립되지 못한 부분이 많고, 기존 제도와의 역할분담체계 및 연계성 등이 정비되

기초조사단계의 운용 및 정착과제

채미옥｜국토연구원 연구위원

1)이 글은 채미옥·정희남. 2002. 「토지이용규제제도와 환경규제제도의 연계성 확보방안 연구」의 내용을 기초로 작성한 것임

지 않은 상태에서 도입되어 환경관련법에서 규 정하고 있는 사전환경성검토 및 환경관련 기초 조사와 중복되는 부분이 많다. 때문에 개발자나 민원인 입장에서 보면 유사한 자료를 중복해서 조사하거나 구축해야 하는 번거로움이 있고, 유 사한 평가를 중복하여 거쳐야 한다는 문제가 발 생한다.

따라서 이 글에서는 국토계획법상에 규정된 기초조사자료와 토지적성평가제도, 환경성검토 제도 그리고 환경관련법에서 규정하고 있는 사 전환경성검토, 자연환경조사(생태자연도), 환경 영향평가제도를 중심으로 하여 상호간의 중복성 을 검토하고 이의 합리적 조정 및 연계방안을 검 토하고자 한다.²⁾

기초정보조사 평가체계 현황

1. 국토계획법상의 기초정보조사·평가

1) 기초자료조사

국토계획법에서는 도시계획 수립에 필요한 기초 조사 단계를 강화하여 환경관련 요소들을 광범 위하게 조사하고, 이를 기초로 계획을 수립하도 록 하고 있다. 도시기본계획 수립권자는 계획의 입안을 위하여 시·군의 인구·산업현황, 토지 이용상황 등 기타 필요한 사항을 조사하거나 측 량하여야 한다(도시기본계획수립지침 4-2-1).

도시기본계획수립지침에 의하면 도시기본계 획수립을 위한 기초정보는 14개 대항목과 77개

세부항목을 조사하도록 되어 있다. 14개 대항목 은 자연환경, 인문환경, 토지이용, 인구, 주거, 경제, 교통, 유통공급, 공공문화체육시설, 공간 시설, 환경기초시설, 보건위생시설, 방재시설, 재정이다. 이 중에서 특히 환경과 관련이 깊은 부문은 자연환경, 환경기초시설, 공간시설 부문 으로서 수계분석, 지하수오염, 생태적 민감지역, 비오톱 동·식물 집단서식지 등을 조사하도록 되어 있다.

2) 환경성 검토

도시관리계획에는 환경적으로 건전하고 지속가 능한 환경을 조성할 수 있도록 환경에 미치는 영 향을 고려한 환경성검토를 하도록 하고 있다. 환 경성검토는 자연환경의 환경성검토와 생활환경 의 환경성검토로 나누어 이루어지며, 자연환경 의 환경성검토 부분에서는 기상·기후, 지형, 녹 지, 경관, 주요 비오톱 및 동식물 서식지의 보전 정도를 검토하도록 되어 있다.

환경성검토 내용을 좀더 구체적으로 살펴보 면 기존 지형의 다양성 보전과 지형 등에 적절한 토지이용계획을 유도하고 생물의 서식기능과 공 기 및 우수의 침투, 저류 등 물순환 기능을 종합 하여 그 영향을 평가하도록 되어 있다. 그리고 기존 녹지 및 녹지축을 보전하고 그린네트워크 개념의 연계녹지체계 구축, 야생동·식물 등의 주요 서식처와 녹지체계의 연계여부, 수변공간 등 생태적 기반의 공간간 연계성 확보차원에서 환경성을 검토하여야 한다. 그리고 주요 비오톱

2)국토기본법상의 국토정보체계, 국토계획법상의 국토이용정보, 현재 진행되고 있는 토지정보관리체계 등은 구체적인 기초정보 구축보다는 정보망 구축에 대한 내용이어서 지면상의 한계로 여기서는 제외한다

새 로 운 계 획 적 국 토 관 리 체 계 의 정 착 과 제

1

및 동식물 서식지의 보전 정도, 훼손된 비오톱 및 서식지의 이전 복원, 비오톱 고 립화 방지를 위한 연계방안, 산림의 가장자리 및 하천변 등 주요 추이대의 보전 및 연계방안을 검토하도록 하였으며, 공간계획 차원에서 오염원의 영향을 최소화 하는 방안을 수립하고 하천 및 호소의 오염방지를 위한 완충구역의 설정 정도를 검토하여야 한다고 규정되어 있다.

3) 토지적성평가

국토계획법 체계 내에서 토지적성평가는 도시관리계획을 수립하기 위하여 실시 하는 기초조사의 하나로 규정되어 있다. 토지적성평가는 토지가 가진 물리적 특 성과 입지적 특성, 사회경제적 특성 등을 종합적으로 고려하여 토지의 적성을 평 가하는 제도로서, 도시관리계획수립의 기초정보를 제공하는 것이다.

국토계획법에 의하여 관리지역으로 구분된 지역은 토지적성평가를 거쳐 토지 의 적성을 평가하고, 이를 기초로 도시관리계획을 수립하여 생산관리지역, 보전 관리지역, 계획관리지역으로 나누어 보전할 곳은 철저히 보전하고 개발할 곳은 계획적으로 개발하도록 되어 있다. 이를 위하여 필지별로 경사도, 표고재해위험 성과 같은 토지의 물리적 특성, 용도전용비율, 보전지역비율 등과 같은 주변지역 의 토지이용 특성과 보전적 특성, 기개발지 또는 보전지역 근접성 등의 공간적 입 지성 등이 조사되어 데이터베이스로 구축된다.

2. 환경관련법에서의 기초조사

1) 자연환경조사

자연환경조사는 자연환경보전법에 의거하여 10년마다 전국의 자연환경을 조사하 도록 되어 있고, 자연환경조사결과를 기초로 전국의 생태자연도를 작성하도록 되 어 있다(법 제34조). 그리고 생태자연도 1등급 권역으로 분류된 지역과 자연상태 의 변화를 특별히 파악할 필요가 있다고 인정되는 지역에 대해서는 5년마다 자연 환경을 조사하도록 규정하고 있다(법 제32조).

생태자연도는 산, 하천, 호소, 농지, 도시, 해양 등에 대해 생태적 가치, 자연성, 경관적 가치 등에 따라 자연환경을 등급화한 지도로서, 전국자연환경조사를 통해 확보한 자연환경의 무생물적인 요소와 생태계의 주요 생물요소를 보전가치에 따 라 분류하여 점수화하고 이들의 값을 합산하여 지도상에 표시한 것이다. 생태자 연도는 항공사진과 인공위성자료를 기초로 자연생태계를 식생, 야생동·식물, 생

물다양성, 지형경관의 4가지 부문으로 구분하여 평가하고 있다.

생태자연도는 육지지역의 206개 소권역을 대 상으로 지형경관, 식생, 식물상, 포유류, 조류, 양서 파충류, 담수어류 등 7개 분야를 포함하며, 점과 선으로 표시된 지형환경정보도와 식생현지 조사의 결과와 임상도³⁾를 참조한 현존 식생도와 종·군락분포·멸종위기 야생동·식물 및 보호 야생동·식물의 분포를 나타낸 동·식물상 분포 도로 구성된다. 식생보전등급에 대한 자료가 없 는 경우 녹지자연도⁴⁾를 기초로 한다. 기초생태자 연도를 중심으로 식생부문의 등급구분별 면적분 포를 보면, 전국토의 약 12% 정도가 1등급, 40%

가 2등급지로 구분되어 있다.

2) 사전환경성검토와 환경영향평가제도에서의 기초조사

사전환경성검토는 일반적 검토사항과 입지관련 중점 검토사항으로 구분하여 검토한다. 국토종 합계획이나 수도권정비계획, 광역개발계획 등 상위계획과의 부합성을 판단하고, 지역의 토지

이용 현황이나 환경보전 목적의 용도지역지정 현황, 주요 보호대상 시설물의 분포, 환경기준, 생활환경을 저해하는 유해시설물, 상하수도 및 환경기초시설 등의 지역개황을 나타내주는 자료 를 조사하여 제시하도록 되어 있다. 동식물의 서 식환경 등 자연생태계 보전에 미치는 영향이나 자연경관 및 위락경관에 미치는 영향 정도 등을 검토하고 아울러 환경보전시책에 저촉되는지의 여부와 기상, 지형, 지질, 동식물상, 수리·수문, 대기질, 상하수도, 수질, 폐기물, 위락, 경관 등 의 환경현황을 조사하여 검토한다.

한편‘환경교통재해등에관한영향평가법(이 하 환경영향평가법)’에 의해 실시하는 환경영향 평가에서도 유사한 자료들을 조사하고 검토한 다. 환경영향평가법은 개발사업이 자연환경, 생 활환경, 사회·경제환경에 미치는 해로운 영향 을 예측, 분석하고 이에 대한 대책수립을 강구하 도록 환경영향평가의 실시를 의무화하고 있다.

환경영향평가 항목은 자연환경, 생활환경, 사 회·경제환경의 3개 분야에서 23개 항목을 조사

·평가하도록 되어 있으며, 평가의 내실화를 위

등급 구분 행정구역 면적 1등급 2등급 3등급 4등급

(기타지역) 면적(km²) 99,859.4(100) 12,227.4(12) 40,106.6(40) 9,484.3(9.5) 38,041(38)

<표 1> 식생부문 생태·자연도 등급별 면적

주: 괄호 안은 비율(%)

자료: 환경부·한국환경정책·평가연구원. 2001. 「기초생태자연도 작성에 관한 연구」. p92

3)임상도는 전국의 산림현황을 나타내는 지표로서, 산림청장이 평균 임령에 따라 10년 단위로 6개의 영급으로 등급화한 것이다

4) 녹지자연도(1994)는 일정 토지의 자연성을 나타내는 지표로서, 식생과 토지이용현황에 따라 녹지공간의 상태를 등급화한 것이다. 녹지자 연도는 1988년에서 1990년에 걸쳐 전국토를 1km²단위로 나누어 약 110만 개에 달하는 격자에 식물군락의 종조성 및 자연성의 정도를 0등 급에서 10등급으로 판정하여 각각의 등급을 색깔과 선으로 구분하여 표시하고 있다. 녹지자연도는 환경부의 환경보전 관련 정책수립을 위 한 기초자료로서 이용되고 있으며, 특히 현재의 녹지자연도 분류기준은 고산초원, 원시림 및 자연식생에 가까운 장령림(수령 20~50년생 이상) 지역은 8등급 이상의 등급을 부여함으로써 무분별한 개발을 억제할 수 있는 행정적 제약의 근거가 되고 있다. 녹지자연도상의 등급 별 면적분포를 보면 절대보전등급으로 보는 8등급 이상 토지가 1만 3,188km²(13.3%)를 차지하고 있다(자료: 산림청. 2000. 「산지전용타당 성 평가기준정립에 관한 연구」. p138)

1

새 로 운 계 획 적 국 토 관 리 체 계 의 정 착 과 제 1

하여 환경적으로 중요한 일부 항목을 집중평가할 수 있는 중점평가제도를 시행하 고 있다.

이러한 조사내용은 국토계획법상의 광역도시계획수립지침, 도시기본계획수립 지침, 도시관리계획수립지침 등에서 규정하고 있는 기초조사와 환경성검토, 환경 계획 등의 항목과 유사한 내용으로 구성된다.

기초정보조사 평가상의 문제점

1. 기초자료의 분산조사 및 관리체계

개발정책과 보전정책이 연계되지 못하여 그동안 유사한 성격의 기초자료가 개별 제도 및 부처별로 조사되어 왔다. 이로 인해 방대한 자료를 조사함에도 불구하고 개별 제도에서 분산 조사·관리되고 있기 때문에 국가기본정보로서 구축 또는 관 리되지 못하고 자료의 활용도도 낮아지는 한계가 있다.

더구나 방대한 자료에 대한 구체적인 조사기준과 조사방법, 조사자료의 전산 구축 방법 등이 체계적으로 정립되어 있지 않아 체계적인 정보로 구축되기 어려 운 실정이다. 따라서 막대한 예산을 투입하였음에도 불구하고 부실한 자료로 방 치되는 경우가 많다.

우선 국토계획법체계 내에서의 중복문제를 지적할 수 있다. 국토계획법에서는 도시기본계획, 도시관리계획, 광역계획, 지구단위계획 등에서 모두 기초조사와 토지적성평가 등을 실시하여 계획을 수립하도록 규정하고 있다. 따라서 현행법과 지침에 의하면 계획을 수립할 때마다 각기 다른 조사와 평가를 시행해야 하는 것 으로 해석되어 국토계획법체계 내에서의 기초조사도 계획단계에 따라 중복적으 로 이루어질 가능성이 높다.

그 다음, 국토계획법과 환경관련법상의 조사체계 중복문제다. 국토계획법상의 광역도시계획수립지침, 도시기본계획수립지침, 도시관리계획수립지침 등에서 규 정하고 있는 기초조사와 환경성검토는 환경정책기본법상의 사전환경성검토, 환 경영향평가법에 의한 환경영향평가 항목 등과 유사한 내용으로 구성되어 있다.

국토계획법상의 기초조사와 사전환경성검토 항목을 비교해보면 토지이용 현 황이나 인문환경, 환경현황 등 많은 부분이 유사하다. 양자간의 차이는 조사항목 의 차이라기보다는 조사대상 지역의 범위와 조사주체의 차이다. 도시기본계획상 의 기초조사는 도시계획수립 주체가 조사하도록 되어 있고 사전환경성검토제도

에서는 사전환경성검토 신청자, 즉 개발사업자 나 행정계획수립 주체가 조사하도록 되어 있다.

도시기본계획상의 기초조사는 그 조사대상 범위 가 도시기본계획을 수립하는 행정구역 전체 단 위인 반면 사전환경성검토는 개별적인 사업과 계획에서 추진되므로 조사항목이 방대한 데도 불구하고 부분적인 지역에 대한 일회성 자료라 는 차이가 있다.

환경영향평가 또한 방대한 기초자료가 조사 되고 있으나, 개별 사업수준의 하위 단계에서의 자료이므로 체계적인 정보구축이 어렵다는 한계 가 있다.

2. 자연생태 관련 정보의 미비

국토계획법상의 환경성검토, 도시기본계획 및 도시관리계획수립지침, 지구단위계획수립지침 등은 모두 친환경적 계획을 수립하여 자연환경 훼손을 최소화하도록 규정하고 있다. 즉, 계획이 환경에 미치는 영향을 최소화하도록 하고, 녹지 축·생태계·우량농지 등 자연환경 또는 경관이 뛰어나고 보전이 필요한 지역은 보전을 목적으 로 한 용지로 계획하도록 규정하고 있으며, 녹지 축을 보전하고 그린네트워크 개념의 연계녹지체 계 구축, 야생동·식물 등의 주요 서식처와 녹지 체계의 연계여부, 수변공간 등 생태적 기반의 공

간간 연계성 확보차원에서 환경성을 검토하도록 되어 있다.

이와 같이 제도적으로는 생태축이나 녹지축 등 중요한 자연생태요소를 고려하도록 규정하고 있으나 이를 뒷받침할 수 있는 기초자료가 미흡 하여 실효성을 거두기 어렵다. 개발에 따른 생태 파괴와 환경훼손 등을 최소화하고자 하여도 구 체적인 기초정보가 미흡하기 때문에 생태축이나 녹지축 등이 연결되기 어려운 문제가 있다.

현재 생태계 및 녹지관련 기초정보는 녹지자 연도와 임상도, 생태자연도가 있으나 기초 도면 의 스케일이 크고 정확성이 떨어지는 문제를 안 고 있다. 녹지자연도와 임상도는 축척이 각각

1/50,000, 1/25,000이고 식생에 한정되어 있다.

녹지자연도는 1km×1km 단위로 지도가 제작되 고 있어 필지별 분석이 어렵고, 식생의 자연성 등 산림의 일부 요소만 평가되어 습지, 철새도래 지, 야생동식물 및 그 서식지 등 생태계 전반을 평가하기에는 미흡하다. 생태자연도 또한

1/25,000 축척으로 되어 있어 상세성이 결여되어

<표 2> 환경영향평가 분야 및 항목

평가분야 평가항목

자연환경 기상, 지형, 지질, 동식물, 해양환경, 수리·수문

생활환경 토지이용, 대기질, 수질(지표·지하), 토양, 폐기물, 소음, 진동, 악취, 전파장애, 일조장애, 위락·경관, 위생·공중보건

사회·경제환경 인구, 주거(이주 포함), 산업, 공공시설, 교육, 교통, 문화재

1

새 로 운 계 획 적 국 토 관 리 체 계 의 정 착 과 제 1

3. 규제자 중심의 정보조사 체계

우리나라에서는 개별 규제행정에서 기초자료를 처리하도록 함으로써 기초조사 자체가 부실하다. 이로 인해 기초정보 조사체계가 지나치게 규제자 중심으로 이 루어져 있는 경우가 많다. 그 예로 사전환경성검토제도나 환경영향평가제도의 경 우 검토 및 평가에 필요한 기초자료를 모두 개발사업자나 계획수립자가 조사하여 제출하도록 되어 있다. 국토계획법상의 환경성검토제도 또한 명시되지는 않았지 만 사전환경성검토제도와 유사하게 운영될 가능성이 높다.

환경성검토 및 환경영향평가 요소로 포함되어 있는 내용 중의 상당부분은 공 적정보로서 일반인이 쉽게 접근하기 어려운 내용이다. 특히 환경 및 생태관련 조 사는 상당한 전문성과 전문적 경험이 뒷받침되어야 하고 상당기간을 두고 조사하 여야 하는 부분이 많다. 환경영향요소, 환경현황 등도 비전문가로서는 쉽게 조사, 작성하기가 어려운 분야다.

이로 인해 이들 환경성검토 및 환경영향평가관련 제도시행을 위한 부담이 대 부분 신청자에게 전가된다. 따라서 행정에 필요한 기초자료 구축 자체가 규제행 위의 연장선상에서 이루어지게 되어 효율적인 제도운영에 장애요인으로 작용할 가능성이 높다. 기초자료를 규제행정에서 분리하지 않고 추진하는 한 이러한 기 초자료조사의 비효율성과 관련제도 운영의 부실문제는 계속 잔존하게 된다.

4. 유사평가제도의 중복

환경성검토⁵⁾, 토지적성평가, 사전환경성검토, 환경영향평가 등은 그것이 지향하 는 목적과 구체적 검토내용이 부분적으로 중복되어 유사 제도의 중복시행으로 인 한 비효율과 낭비가 따른다. 환경성검토와 토지적성평가제도는 도시계획 수립단 계에서 이루어지는 것이기 때문에 비교적 광범위한 지역을 대상으로 하고 있는 반면, 사전환경성검토와 환경영향평가제도⁶⁾는 개별 사업 수준에서 이루어지기 때 문에, 국토계획법상의 환경성검토나 토지적성평가와는 별개의 것으로 취급되기

5)국토계획법상의 환경성검토는 환경성검토를 해야 한다는 원칙은 있으나 구체적으로 환경성검토 방법에 대해서 는 별다른 기준이 없는 상태다

6) 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도는 평가과정에서 고려할 수 있는 사업대안에 대한 분석과 동일한 지역 내에서 서로 다른 개발사업에 대한 누적영향의 간과, 입지대안의 검토가 이루어지지 않는 등 지속가능한 개발의 실현을 위한 의사결정 수단으로서 기능을 제대로 발휘하지 못한다는 지적을 받고 있다(송영일. 2003. “전략환경 평가제도의 도입방안”. 「국토계획과 전략환경평가」. 환경영향평가학회 2003년 춘계학술발표회. p13)

쉽다. 그러나 이들 제도적 장치들의 상호 연계성 이나 역할분담체계 등이 명시되어 있지 않아 유 사한 평가자료를 중복해서 시행하고 제출해야 하는 문제가 있다.

이는 기존 제도와의 연계성이나 역할분담체 계 등을 조정하지 않은 상태로 새로운 제도를 도 입하였기 때문에 발생한 문제라고 할 수 있다.

앞으로 환경성검토, 사전환경성검토, 토지적성 평가제도 등은 일부 지역에 대한 개별적인 검 토·평가라는 기존 제도의 한계를 극복하고 지 역전체 차원에서 종합적으로 추진되는 제도로 역할을 분담하고 조정할 필요가 있다.

5. 기초도면 미비 및 도면정보의 부정확성

공간계획과 각종 규제제도, 그리고 환경성검토 나 사전환경성검토, 토지적성평가제도 등은 속 성정보와 함께 도면정보를 기초로 이루어질 수 있다. 정부가 조사하고 있는 정보 중에서 도면화 가 필요하나 실제로 도면화되지 않는 정보가 많 아 기초도면정보가 극히 취약한 상태다. 특히 환 경·생태관련 정보는 도면화되어 있어야 비로소 공간계획에 반영될 수 있다. 그러나 환경관련 정 보 중에서 도면화되어 있는 것은 생태자연도, 녹 지자연도 등 일부에 불과하다.

현재 정부가 보관하는 도면정보 또한 도면간 에 서로 축척이 다르다는 문제가 있다. 지적도면 의 경우 1/600부터 1/1,200, 1/3,000 등으로 다르 고, 수치지형도는 1/5,000 또는 1/25,000으로 제 작되어 있으며, 생태자연도는 1/25,000, 녹지자 연도는 1/50,000으로 제작되어 있어 축척이 각기 다르다. 이와 같이 축척이 각기 다른 도면을 중

첩시키거나 연속도면으로 접합하는 과정에서 상 당부분의 도면오차가 발생하게 되어 각종 계획 행정과 규제행정의 기초로 사용하기 어려운 한 계가 있다. 또한 각 도면이 담고 있는 정보도 정 기적으로 수정·갱신되지 않아 현실과 부합하지 않는 정보를 담고 있다는 점도 문제점으로 지적 될 수 있다.

개선방향

1. 규제제도와 기초자료조사체계의 분리

국토관리에 있어 친환경성을 확보하는 첫 출발 점은 생태 및 자연환경관련 요소가 제대로 조사 된 기초정보를 구축하는 데에 있다. 기초조사는 통합적 국토관리의 큰 틀 내에서 그 기초자료를 사용하게 될 제도의 내용을 고려하여 조사체계 및 항목을 결정하여야 한다. 즉 기초정보는 계획 단계, 토지이용규제단계, 사후관리단계의 제 측 면에서 부문별 연계성 확보차원을 고려하여 구 축해야 할 필요가 있다. 계획단계에서 계획내용 에 환경성을 내재화할 수 있는 정보기반이 제공 되어야 하며, 토지이용규제 단계에서는 용도지 역별 행위제한이 합리적으로 이루어질 수 있도 록 행위제한의 세부적 기초자료를 제공할 수 있 어야 한다. 그리고 사후관리 단계에서는 관리·

감독이 원활하게 이루어질 수 있도록 기초자료 가 뒷받침되어야 한다.

이를 위해서는 기초자료조사 등이 규제가 아 닌 필요절차로 인식될 수 있도록 기초자료조사 부분을 검토 및 평가제도와 분리하는 것이 필요 하다. 즉 기초자료를 별도로 조사·구축함으로

1

새 로 운 계 획 적 국 토 관 리 체 계 의 정 착 과 제 1

써 자료의 종합성과 중립성을 유지하고, 검토 및 평가제도 운영에 불필요하게 많 은 시간과 비용을 소모하지 않도록 하는 제도운영절차와 방법을 개선해야 한다.

2. 상호보완적 공동조사체계 구축

국토계획법과 환경관련법상의 각종 정책 및 규제는 상호 보완적 측면과 공동 추 진관리 형태로 연계화하는 방안이 모색되어야 한다. 국토계획법상의 제반 제도들 은 그동안 환경관련 부문에서 주장해오던 친환경적 요소와 환경의 우선성 문제가 대폭 반영된 제도다. 동법으로 국토관리 및 토지이용규제에 친환경성을 부여할 수 있는 제도적 기반은 마련되었지만, 이것이 구체적 실천력을 가지려면 상호 중 복적인 기초자료조사 관리체계를 종합조정하여 연계하여야 한다.

우선 국토계획법상의 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 등에서 계획 단계별로 각기 규정하고 있는 기초조사 등을 하나로 통합하여 단일 기초조사 및 정보체계로 통합할 필요가 있다. 통합된 기초조사자료는 국토계획법상의‘국토이 용정보’중 한 부분으로 구축함으로써 범용적으로 관리되고 활용되는 틀을 갖추 는 것이 바람직하다.

그 다음으로 국토계획법과 환경관련법에서 규정하고 있는 각종 기초조사제도 및 평가제도는 제도시행의 시너지 효과를 추구할 수 있도록 대립적 관계가 아닌 상호보완적 또는 공동추진체계로 구성되어야 한다. 도시기본계획수립의 기초자 료로 조사하도록 규정하고 있는 기초정보나 각종 환경성검토에 필요한 기초정보 는 국가전반에 대한 이용 및 보전관련 정보이므로, 정기적인 조사·구축체제가 수립될 필요가 있다. 즉 국토이용 및 환경생태관련 정보는 단일 제도만이 아니라 각종 계획과 규제제도 집행의 기초자료로도 활용할 수 있도록 체계화하여 기본적 인 정보시스템을 국가가 구축하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 부처간의 업 무협조와 분담체계, 통일된 자료조사기준 및 형태를 확립하고, 정기적으로 재조 사하고 지속적으로 수정·갱신하여 정보의 최신성을 유지하는 것이 필요하다.

부처간의 역할분담체계는 각 부처의 전문성을 고려하여 자연환경 및 생태관련 부분은 환경부와 지방자치단체가 전담해서 조사하고, 토지이용 및 기타 인문·사 회적 요소들은 건설교통부와 지방자치단체가 각각 역할을 분담하여 공동으로 조 사하는 방안을 강구해야 한다. 즉, 건설교통부는 기존의 토지관리정보체계와 개 별공시지가 전산자료, 수치지형도, 각종 통계자료 등을 활용하여 도시기본계획수 립에 필요한 인문·사회적 기초자료를 구축한다. 그리고 환경부는 생태자연도가

상세한 생태 및 녹지축, 경관정보 등을 포괄할 수 있도록 상세생태자연도 작성에 필요한 기초 조사를 추진하는 방안이 강구될 필요가 있다.

3. 기초자료조사 및 평가체계간의 위상관계 정립

기초자료간 위상정립과 연계체계 확보도 필요하 다. 국토계획법과 환경보전관련법에 제시되어

있는 기초정보는 기초자료 조사, 토지적성평가 자료, 생태자연도, 녹지자연도 등이 있다. 이들 자료 중에서 기초조사, 생태자연도, 녹지자연도 등은 모두 1차적인 기초정보에 속한다. 그리고 환경성검토, 사전환경성검토, 토지적성평가 등 은 1차정보와 이를 기초로 적정성을 평가하고 검토하여 도출된 2차정보를 모두 포괄하고 있 다. 따라서 이들 1차조사정보와 2차평가정보들

건설교통부·지자체 환경부·지자체

기초조사의 역할 분담

·인문환경, 토지이용, 인구, 주거, 경제, 교통, 공급처리시설, 공공편익시설, 환경관리, 재정

·자연환경 부문, 환경관리, 공원녹지

자료 관리

·인문환경, 토지이용, 인구, 주거, 경제, 교통, 공급처리시설, 공공편익시설, 환경관리, 재정

·자연환경 부문, 환경관리, 공원녹지

연계 ·온라인 전산망으로 연계(국토계획법상의 국토이용정보체계와 연계) 조사주기 ·정기적 재조사

활용 ·도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획, 토지적성평가, 개발행위허가, 기반시설연동제

·환경계획, 환경영향평가,

(사전환경성검토), 환경법관련 용도지역 지정

<표 3> 기초정보 연계

자료 : 채미옥·정희남. 2002. p123

구분 국토의계획및이용에

관한법률 ↔ 환경관련 법률 연계방향

계획 단계

기초정보 조사

·도시기본계획의 기초조사자료

·토지관리정보

·토지적성평가

↔

·녹지자연도

·생태자연도

·비오톱

·공동 조사 관리체계

계획수립 ·도시기본계획

·도시관리계획 ↔ ·환경계획

·사전환경성검토

·도시계획 및 환경계획 수립지침과 기준의 조정

토지 이용 규제 단계

사전적 토지이용

규제

·용도지역별 행위제한

·개발행위허가

·기반시설연동제

↔

·환경관련법상의 행위제한

·사전환경성검토

·국토계획법상의 용도지역별 행위규제와 환경관련법상의 용도지역별 행위제한·개발 행위허가제·사전 환경성검토 내용 등의 연계 조정

사후관리단계 - ↔ 환경영향평가제 ·정기적인 사후감독 및 관리기능 강화

<표 4> 토지이용규제와 환경규제의 연계체계

자료 : 채미옥·정희남. 2002. p119

이 상호 중복되어 조사·평가되고 있으므로, 상호간의 중복부분을 조정·정비할 필요가 있다.

또한 토지적성평가, 환경성검토, 사전환경성검토, 환경영향평가는 중복하여 추진하기보다 상호 연계하여 평가목적, 평가기준, 평가지표, 평가자료의 활용 면 에서 상호 대체성과 보완성을 조정·정비하는 방안이 강구될 필요가 있다. 즉 토 지적성평가, 환경성검토, 사전환경성검토제도는 상호 연계하여 셋 중에 하나를 실시하면 중복되는 부분은 부분적으로 대체할 수 있는 방안을 강구하도록 한다.

이미 국토계획법상의 환경성검토와 토지적성평가의 경우는 서로 중복되는 부 분이 조정되고 있다. 토지적성평가 개정 지침(2-4-3)에 의하면 토지적성평가가 시행된 지역에 대하여 환경성 검토를 실시하는 경우 토지적성평가의 결과를 반 영·활용하고, 그 평가내용이 토지적성평가와 중복되는 사항에 대해서는 특별한 사유가 없는 한 토지적성평가결과로 이를 갈음할 수 있도록 규정하고 있다. 이러 한 조정조치가 사전환경성검토, 토지적성평가, 환경성검토, 환경영향평가제도간 에도 이루어져야 한다. 사전환경성검토제도는 향후 전략환경영향평가제도로 개 편되어야 한다는 주장이 힘을 얻고 있는 만큼 국토계획법상의 환경성검토제도, 사전환경성검토제도, 환경영향평가 체계는 전반적으로 재검토되어 조정될 필요 가 있다.

4. 녹지생태정보의 상세화

국토계획법과 환경관련법에서 수립되고 있는 각종 계획에서는 보전가치가 있는 동식물 서식지 보전을 원칙으로 내세우고 있으나, 이를 판단할 수 있는 기초정보 가 별로 없다. 각종 계획과 규제제도를 뒷받침할 수 있는 상세한 생태정보가 구축 되어야 한다.

생태자연도의 축적과 조사대상범위를 확대하여 정밀한 수준의 상세생태자연 도를 작성하여 자연환경 및 녹지관련 정보의 내실화를 기하여야 한다. 최근 거론 되고 있는 비오톱지도⁷⁾는 생태자연도와 별개의 과제로 추진하기보다는 생태자연 도의 상세성과 정확도를 높인다는 개념에서 추진하는 것이 바람직하다.

새 로 운 계 획 적 국 토 관 리 체 계 의 정 착 과 제 1

7)비오톱지도는 서울시, 성남시, 대구시 및 용인시에서 작성하였다. 그러나 비오톱지도 작성은 해당 지자체의 조 례를 근거로 해서 작성되고 있는 실정이어서 법적 기반이 약하고 전국적으로 조사되지 못하는 문제점을 가지고 있다. 또한 비오톱의 조사내용, 조사 및 유형화방법, 평가방법 등에 대한 일관된 기준이 마련되지 못한 실정이 다. 현재는 녹지나 생태공간에 대한 상세정보의 구축이 더 시급한 실정이기 때문에 도시지역정보까지 포괄하는 상세정보의 구축은 향후 추진상황에 맞춰 고려하는 것이 바람직하다

1

5. 조사결과의 공간화 및 정보 공유체제 마련

공간계획 및 환경규제관련 자료조사 결과를 공간 화(도면화)하여 각종 계획 및 규제정책에 활용할 수 있도록 하여야 한다. 조사된 기초조사자료는 공간정보와 속성정보로 구분하여 구축하고 이를 상호 공유할 수 있는 체제가 갖추어져야 한다.

이를 위해서는 행정부처간, 부서간 정보를 공 유할 수 있는 시스템을 구축하고, 국가 및 지방 의 통계체제 정비가 필요하다. 또한 무엇보다 지 방정부의 환경통계 계정의 개발 및 정비가 시급 하며, 생산되는 통계정보의 공간적 원전을 밝히 는 작업도 필요하다.⁸⁾

아울러 기초도면의 정확도 제고와 축척이 각 기 다른 각종 주제도면을 통합·정비하여 기본 도를 제작하고 전산화할 필요가 있다. 현재 국가 기본도 개념에서 토지관리정보전산화 작업이 추 진되고 있으나, 생태관련 정보가 누락되어 있으 므로 이들 정보가 추가로 보강되어야 한다. 또한 행정업무 수행에 따른 정보변동 내용을 정보망 을 통해 실시간으로 전산도면에 갱신하는 체제 를 구축하는 방안도 모색되어야 할 것이다.

맺음말

국토관리의 기본이념과 틀이 변화하고 있다. 국 토관리의 기본이던 국토이용관리법과 도시계획 법은 도시지향적 계획체계를 가지고 있었다. 따 라서 자연환경보전은 환경관련 개별법으로 추진 할 수밖에 없는 체계였다. 그러나 2000년대 이후

부터는 개발과 보전의 조화라는 국토관리 차원 에서의 환경보전 노력이 시도되고 있다. 국토이 용계획체계가 선계획- 후개발체계로 전환됨으로 써 계획적 국토이용과 친환경적 국토관리가 토 지정책의 주요 과제로 부상하게 되었다.

이러한 정책목표를 달성하기 위해서는 다기 화된 제도의 수평적·수직적 연계성을 확보하여 야 하고 제도간의 연계성은 기초자료 및 조사평 가체계의 연계화를 추진하여 공동조사 및 관리 체계를 구축하는 데서부터 출발되어야 한다. 기 존의 기초자료 조사평가체계를 재점검하여 중복 되는 부분을 조정하고 정비하여 새로운 제도환 경에 맞는 합리적인 기초자료 조사 및 관리체계 를 강구하는 노력을 추진할 필요가 있다.

8)최영국 외. 2002. 「국토계획과 환경계획체계의 연계방안연구」. 국토연구원. p185 참고문헌

채미옥·정희남. 2002. 「토지이용규제제도와 환경규제제도의 연계성확 보방안 연구」. 국토연구원

최영국 외. 2002. 「국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구」. 국토연 구원