[요 약]
최근 들어 영미식 자유주의에 입각한 워싱턴합의를 개도국 실정에 맞게 수정하 여 실용적으로 수립・집행해야 한다는 새로운 시각의 산업정책론이 대두
- 실용적 산업정책론은 선험적 논리와 함께 경험적 관찰에 의해 국가경제나 해 당산업이 처한 상황에 적합한 정책이나 제도를 시행하는 것이 바람직하다고 주장
새로운 산업정책론에서는 산업(제품)의 다양화와 산업연계의 강화가 연속되는 산업발전 과정에서 미개발 기회요인의 포착・개발을 위한 자기발견( s e l f - discovery) 과정을 중시
- 자기발견을 통한 산업화에 수반되는 외부성을 극복하고 잠재적 기회를 최대 한 활용하기 위해서는 정부와 민간의 전략적 협력을 통해 잘 설계된 산업정 책을 수립・시행해야 한다고 주장
산업발전이 강건해지기 위해서는 최적의 산업 포트폴리오를 유지하면서 비교 우위의 동태적 변화에 따라 새로운 성장동력을 선별하여 접합시키는 노력이 긴 요
- 산업정책은 사전적으로 승자를 시장으로 유인하고 사후적으로 패자를 시장 에서 퇴출시킬 수 있는 산업조정의 역할을 유연하게 수행하는 것이 중요 - 우리 산업의 경우 비혁신함정에 빠지지 않도록 창조적・혁신적인 제품・기술
의 개발을 위한 자기발견으로 성장전략을 한 단계 업그레이드할 필요
제3 7 6호 (2008-02) 2008. 1. 4
산업정책의 새로운 패러다임과 시사점
- Kennedy School 학파의 실용주의적 산업정책론 -
산업정책의 유효성에 관한 논쟁 재연
전통적으로 주류경제학은 산업정책이 경제후생 증진에 도움이 되지 않는다 는 견해를 견지
- 경제 내에 시장실패가 없는 경우 산업정책은 경제 내의 유인구조( i n c e n t i v e s t r u c t u r e )와 자원의 최적배분을 왜곡시키므로 경제후생의 하락을 초래 한다고 주장
- 경제 내에 시장실패가 존재하는 경우는 차선의 이론(Theory of the Second Best)에 따라 적절한 정책개입이 전체 경제의 후생을 증진시킬 수 있음을 인정
정부 개입의 정당성이 인정되는 경우에도 시장왜곡의 존재와 규모를 파악하 기 어렵고 정부의 재량에 따른 정책의 오남용에 따른 정부실패의 가능성이 커지므로 최소한의 범위 내에서 개입을 권고
- 특히, 정부 재량의 여지가 커 렌트 추구(rent seeking) 등의 부작용이 우 려되는 선별적 산업정책은 해당 산업의 성과를 향상시킬 수 있으나 경제 전체적인 후생을 하락시킨다고 주장
- 국가 또는 산업의 실증자료를 이용한 다수의 연구에 따르면 산업정책이 경제후생 증진에 효과가 없다는 결론이 주류를 이루어 산업정책 회의론 의 주장을 뒷받침1 )
산업정책을 둘러싼 논쟁이 지속되는 가운데 1980년대 들어 미국을 중심 으로 신자유주의 이념이 확산되면서 소위 워싱턴 합의( W a s h i n g t o n C o n s e n s u s )로 지칭되는 경제발전 원칙이 대두
1) Barro, R. “Economic Growth in a Cross Section of Countries,”Quarterly Journal of Economics 106(2), 1991, pp. 407~443；Noland, M. and H. Pack, Industrial Policy in an Era of Globalization:
Lessons from Asia, Institute for International Economics, 2003；World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, 1993 등을 참조.
대안적 산업정책론은 정책의 실용성을 강조
최근 들어서는 주요국의 경제성장 경험의 분석에 입각하여 워싱턴 합의에 기초한 정책을 무조건적으로 수용하기보다는 해당 국가의 실정에 맞게 메 뉴 방식으로 수용해야 한다는 주장 대두
- 선진국의 경우 미국, 서유럽제국, 일본의 경제성장은 서로 다른 발전전략 과 제도에 의해 달성
- 개도국의 경우 동아시아 국가의 민관협조형 전략이 라틴아메리카 국가 의 자유방임형 전략에 비하여 산업발전에 유효
산업정책을 보다 실용적인 관점에서 파악하려는 새로운 시각의 산업정책론 은 하버드대 공공정책대학원(Kennedy School of Government)의 대니 로 드릭(Dani Rodrik) 교수를 중심으로 대두4 )
- 대안적 산업정책론은 시장과 정부를 대립관계가 아닌 보완관계로 보고 양자 간의 전략적 협력(strategic collaboration)에 의한 산업발전의 필 요성을 주장
로드릭은 산업정책의 효과에 관한 실증분석은 방법, 자료 및 모형 설정에서 의 문제점으로 인하여 보편적 결론의 도출이 불가능함을 주장
- 특정 산업에 관한 사례연구는 대체로 산업정책이 효과가 있었다고 주장 하고 있으나, 특정한 상황에서 특정한 정책의 시행 결과라는 한계로 인하 여 일반화하기가 곤란
- 산업집단을 대상으로 한 계량적 분석연구는 대체로 산업정책에 대하여 부정적이나, 설정된 모형의 근본적인 문제와 사용변수의 한계 등으로 인
4) 로드릭은 일련의 논문을 통하여 실용주의적 산업정책의 필요성을 주장. 대표적인 논문으로 Rodrik, D.,
“Normalizing Industrial Policy,”John F. Kennedy School of Government, Harvard University, August 2007 및“Industrial Policies for the Twenty-First Century,”John F. Kennedy School of Government, September 2004 참조.
하여 다양한 해석이 가능
일반적으로 경제정책은 임의로 결정되는 것이 아니라 경제상황과 성과를 반영하여 수립・실행・조정되므로 정책과 성과 사이에는 내생성의 문제가 존재
- 특히, 산업정책에 대한 회귀분석의 경우 정책변수는 의도적( p u r p o s e f u l ) 또는 체계적( s y s t e m a t i c a l )으로 결정되기 때문에 내생성의 문제가 더욱 심각
- 정책과 성과 사이의 내생성을 고려하지 않고 얻어진 실증분석 결과로는 산업정책 효과의 올바른 해석이 불가능
로드릭은 산 업 정 책 을 이념 ( i d e o l o g y )에 의한 선택이 아닌 실험 ( e x p e r i m e n t a t i o n )을 통한 선택으로 추진해야 한다고 피력
- 자유, 경쟁, 개방으로 대표되는 주류경제학의 제1원칙이 정책패키지로 구 현되는 경우는 각국의 상황에 맞게 현지화( l o c a l i z e )하는 노력이 필수적 - 성장을 점화하기 위해서는 가장 큰 성장 제약요인을 제거하는 제도 개혁
이 중요한 반면, 점화된 성장을 지속하기 위해서는 총체적인 제도적 역량 의 강화가 중요(정책목표에 따라 서로 다른 성장전략 추구 필요)
산업정책의 요체는 기술이나 제품의 성과( o u t c o m e )를 미리 예단하여 승자 ( w i n n e r s )를 사전에 선택하는 것이 아니고 잠재적인 승자를 식별・발전시키 는 과정( p r o c e s s )으로 이해할 필요
- 기술이나 제품의 개발은 민간부문에 의해 주도되어야 하나 새로운 성장 영역으로의 진입과 투자를 위해 정부는 유인제도와 퇴출제도를 구축하여 적극적으로 활용(carrot-and-stick policy)
- 정부는 민간기업에 의한 시장진입이나 신규투자가 원활히 이루어져 적정 한 수준의 기술집적과 산업클러스터가 형성될 수 있도록 중재자나 촉매
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자적 역할이 필요
모든 정책은 선험적 논리와 함께 경험적 관찰에 의해 국가경제나 해당산업 이 처한 상황에 적합한 정책이나 제도를 시행하는 것이 바람직( c o n t e x t - specific policy)
- 모든 정책을 한꺼번에 시행하는 백화점식 정책패키지보다는 정책의 우선 순위를 정하여 순차적으로 시행함으로써 시장의 또 다른 왜곡이나 부작 용을 방지하는 것이 중요
정부와 민간이 협조하여 시장실패와 정부실패를 동시에 방지하고 효율적인 산업발전을 도모하는 절충주의적・실용주의적 접근이 유용
- 리스크가 높은 새로운 미개척산업의 발전을 위해 성실과 신뢰에 바탕을 두고 협조적인 관계로 산업구조 고도화를 추진해 나가는 민주적 과정과 제도를 구축하는 것이 중요
* 사슴사냥 게임(stag hunt game)에서 보듯이 각자의 힘으로 토끼를 잡는 것보다 서 로 협조하여 사슴을 잡는 것이 사회 전체적으로 경제적 파이를 제고(저성장의 덫에 서 탈피)
자기발견(self-discovery) 과정으로서의 산업발전
새로운 산업정책론에서는 경제발전을 산업(제품)의 다양화와 산업연계의 강화가 연속되는 과정으로 파악하고 이 과정에서 요구되는 미개발 기회요인 의 포착・개발을 위한 자기발견( s e l f - d i s c o v e r y )을 중시5 )
경제발전을 위한 자기발견의 기회요인은 전통적인 시장실패를 초래하는 외 부성과는 다른 정보 외부성(information externalities)과 조정 외부성
5) Hausman R. and D. Rodrik, “Economic Development as a Self-Discovery,”Journal of Development Economics 72(2), 2003, pp. 603~633 참조.
(coordination externalities)으로 인해 발생
- 정보 외부성은 새로운 제품(산업)의 수익/비용 구조에 관한 정보의 사회 적 가치가 개인적 가치보다 높기 때문에 발생하며 적절한 유인 제공을 통 하여 시장에서 내부화할 필요
- 조정 외부성은 제품 간의 연계에 따라 어느 한 제품의 생산이 다른 제품의 생산(또는 관련 인프라의 구축)과 연계되어야 충분한 수익을 낼 수 있는 외부성으로 협조적인 투자를 통하여 내부화 필요
히달고(Hidalgo) 외( 2 0 0 7 )는 네트워크 기법을 이용, 세계 각국의 산업발전 지도를 도출하여 경제발전 단계별로 특징적인 차이를 규명6 )
- 저개발국의 주력산업은 고도화 수준이 낮은 주변산업에 산발적으로 분포 한 반면, 선진국으로 갈수록 주력산업은 고도화 수준이 높은 중심산업에
0 7 6) Hidalgo, C. A., et al, “The Product Space Conditions the Development of Nations,”S c i e n c e, Vol.
317, July 2007, pp. 482~487 참조.
<그림 2> 권역별 산업발전 지도(Product Space)
자료：Hidalgo, et al, “The Product Space Conditions the Development of Nations,”S c i e n c e, Vol. 317, July 2007.
자주：산업발전단계가 높을수록 주변산업보다는 중심산업이 발전하면서 집적도가 향상(그림의 검은색 산업이 비교우위를 가진 주력산업)
사하라 이남 아프리카 국가 동아시아・태평양 국가 선진국
밀집(<그림 2> 참조)
<그림 2>에서 어느 국가의 산업구조가 주변산업에서 중심산업으로 발전하 기 위해서는 지속적인 자기발견을 추구하면서 조정 외부성 등을 극복하기 위한 대약진 전략(Big Push Strategy)이 필요
- 산업구조가 중심산업 부문으로 밀집하여 발전하기 위해서는 요소 투입 보다는 생산성 향상을 위한 기술개발, 조직혁신, 사회자본, 제도 개선 등 무형자산의 축적과 경제시스템의 선진화가 필요
실용적 산업정책론은 산업고도화 과정에서 외부성을 극복하고 잠재적 기회 를 최대한 활용하는 자기발견을 성공적으로 실현하기 위해서는 잘 설계된 산업정책이 필요하다고 주장
- 경제발전 과정에서 정보 외부성과 조정 외부성으로 인하여 사회적으로 가치가 매우 큰 수익기회가 사장되기 때문에 필요하면 정부가 적극적 지 원을 통하여 민간의 참여와 투자를 장려할 필요
성장 진단(Growth Diagnostics)을 통한 실용주의적 접근
하우스만(Hausman) 외( 2 0 0 5 )는 산업정책의 수립 및 시행과정에서 성공 가능성을 높이기 위한 단계별 성장진단 방식을 제시7 )
첫 번째 단계에서는 경제발전을 저해하는 제약요건들을 순차적으로 추적하 여 진단(diagnostic analysis)
- 이 단계에서는 경제 내의 여러 변수들의 다양한 움직임과 신호를 면밀히 검토하여 왜곡된 부분과 왜곡되지 않은 부분을 구별해 내는 세밀한 작업 이 필요
7) Hausman, R., D. Rodrik, and A. Velasco, “Growth Diagnostics,”John F. Kennedy School of Government, March 2005 참조.
두 번째 단계에서는 제약요건에 대한 진단을 근거로 적합한 정책을 고안 (policy design)
- 정책 설계 시 제약요건을 직접적으로 보정할 수 있는 최선(first best)의 정책을 찾는 것이 가장 중요하나 실제로는 실행가능한 차선( s e c o n d b e s t )도 고려
- 정책의 결과로 발생할 수 있는 예기치 못한 상황에도 대응할 수 있도록 준비할 필요
세 번째 단계에서는 정책을 수행하고 평가와 조정을 거쳐 경제발전의 모멘 텀이 유지될 수 있도록 정책을 제도화(institutionalizing reform)
- 로드릭( 2 0 0 5 )은 경제발전은 점화하는 것보다 점화된 성장을 유지하는 것이 더욱 어렵다고 주장8 )
- 경제발전의 모멘텀을 지속시키기 위해서는 생산의 역동성이 경제 전체에 파급되는 네트워크와 외부 충격이 있을 때 대처할 수 있는 유연한 경제체 질을 갖추는 것이 중요
- 역동적 네트워크의 구축과 유연한 경제체질의 정착은 장기간에 걸쳐 일 관성 있게 추진해야 제도화가 가능하므로 산업정책의 실제적 적용은 제 도화를 고려한 장기계획이 바람직
산업정책에 관한 건설적인 논의 필요
로드릭( 2 0 0 7 )은 이론적 논의, 실증 분석, 정책 시행 측면에서 산업정책의 유용성에 대한 근거를 제시하고 그로부터 산업정책에 대한 재평가가 이루어 져야 한다고 주장9 )
0 9 8) Rodrik, D., “Growth Strategies,”in P. Aghion and S. Durlauf, eds., Handbook of Economic Growth,
Amsterdam, North-Holland, 2005 참조.
9) Rodrik, D., “Normalizing Industrial Policy,”John F. Kennedy School of Government, Harvard University, August 2007 참조.
- 산업정책과 마찬가지로 다른 전통적인 경제정책(교육, 의료, 사회보장, 거시경제 등)에서도 모두 시장실패, 정부의 개입에 의한 왜곡, 정책 오남 용의 위험성, 정부실패의 가능성 존재
- 산업정책의 유용성 여부( w h e t h e r )에 관한 논의보다는 유용하게 만드는 방안( h o w )에 관한 논의가 중요
유독 산업정책에 대한 부정적 인식과 반감이 존재하는 현실은 바람직하지 않으므로 편향된 시각의 정상화( n o r m a l i z e )가 필요
- 산업정책과 관련하여 제기되는 문제들은 관료주의, 이익집단, 산업정책 에 대한 이해 부족 등에서 비롯되는 것이지 산업정책 자체에 내재된 문제 로 보는 것은 비합리적
산업정책을 정책공간(policy space)상의 다른 경제정책과 별개로 취급할 것이 아니라 경제목표를 이루기 위한 경제정책의 한 가지 수단으로 재평가 하고 선용할 필요
- 산업정책의 실제에서 나타나는 문제점을 최소화하려면 정책의 수립・실 행・조정 과정에 엄밀한 분석과 투명한 절차를 확립하는 것이 중요
정책적 시사점
산업발전이 강건해지기 위해서는 최적의 산업 포트폴리오를 유지하면서 비 교우위의 동태적 변화에 따라 새로운 성장동력을 선별하여 접합시키는 노력 이 긴요
- 산업정책은 사전적으로 승자( w i n n e r s )를 시장으로 유인하고 사후적으로 패자( l o s e r s )를 시장에서 퇴출시킬 수 있는 산업조정의 역할을 유연하게 수행하는 것이 중요
산업정책을 유용한 경제정책 수단으로 인식하고 우리 산업의 발전경로에 적합하도록 엄밀한 분석과 투명한 절차를 통해 창조적으로 활용하는 지혜 발휘
- 정부 역할의 독자성을 시장에 내재시키는 시장친화적인 산업정책의 추진 이 필요(embedded autonomy)
- 로드릭이 제시한 대로 정부와 민간이 협조하여 자기 발견과 제도 구축을 산업정책의 수립과 시행에 최대한 반영하는 전략을 추구
- 산업발전 과정에서 나타나는 제약요인의 제거를 위해 정부와 민간의 전 략적 협력을 촉진시키는 메커니즘 구축
우리 산업의 경우 비혁신함정에 빠지지 않도록 창조적・혁신적인 제품・기술 의 개발을 위한 자기발견으로 성장전략을 한 단계 업그레이드할 필요
- 기술혁신에 수반되는 외부성을 내부화하지 못하고 창조적 파괴( c r e a t i v e d e s t r u c t i o n )의 원활화를 위한 제도적 역량이 미흡하면 혁신활동에 대한 과소투자가 일어나 비혁신함정에 빠질 우려
- 어느 산업이 비혁신함정에 빠져 있으면 정부는 혁신여건의 개선과 성장 전략 전환을 통하여 기업 스스로 함정에서 벗어나도록 유도할 필요1 0 ) 신기술산업, 융합산업, 서비스산업으로 성장동력을 다변화하고 기술, 제도, 인재, 사회자본 등 무형자산 축적과 경제・사회시스템 개선을 위한 제도적 환경을 구축
- 창의적인 인재 양성, 기술혁신의 사회적 수용도 제고 및 글로벌 스탠더드 의 조속 정착 등을 통하여 기업의 혁신활동 촉진
- 지식과 혁신에 기반을 둔 기업의 창조적 파괴활동이 활발히 일어날 수 있 도록 시장구조를 경쟁친화적으로 개선
1 1 10) 한국은행, 「경제발전의 정체와 선진국 진입을 위한 성장전략」, 2004. 3 참조.
본 자료는 산업연구원 홈페이지www.kiet.re.kr을 통하여 항상 보실 수 있습니다.
이미 발간된 산업경제정보 및 더욱 상세한 관련 보고서도 보실 수 있습니다.
- 기업의 창업과 발전을 통해 기업가정신이 충분히 발현될 수 있도록 기업 하기 좋은 환경 조성
- 사양기업의 원활한 퇴출 촉진 등을 통하여 선진국 진입과정에서 나타나 는 제조업 공동화나 탈공업화에 적극 대응
김 인 철
(연구위원・산업경쟁력실) [email protected] (02-3299-3038)
윤 우 진
(선임연구위원・연구본부장) [email protected]
(02-3299-3101)
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