필리핀 마닐라시 우회고속도로의 건설과 시사점
정일호｜국토연구원 선임연구위원
머리말
필리핀을 비롯한 동남아시아 국가의 수도와 주변 도시권 도로망은 몸살을 앓고 있다. 수도권 인구 집중으로 인한 차량 통행수요 급증, 도로망 체계 발달 미흡, 도로운영 불합리 등으로 일상생활에서 만성적인 도로교통 혼잡을 경험하고 있기 때문이 다. 이 같은 도로혼잡은 일상의 불편으로만 그치 는 것이 아니라 국가 경쟁력 저하로까지 연결된 다. 이 점을 인식하고 있는 동남아시아 국가들은 고규격 대도시권 우회 혹은 순환고속도로 건설을 근원적 대처방안으로 검토하고 있다. 필리핀도 예 외는 아니어서 수도인 마닐라(Manila)시를 크게 우회하는 고속도로 건설을 계획하고 있다.
우회고속도로 건설에는 막대한 건설비용이 소 요된다. 교통인프라 투자재원이 부족한 필리핀 정 부는 필요 시 일부 재정 지원을 바탕으로 한 민간 투자사업 추진을 고려하고 있다. 그러나 민간투자
사업 시행에 필요한 적절한 법∙제도적 기반이 아 직 정비되어 있지 못한 상황에서 투자에 참여하는 민간사업자가 없을 경우 사업 추진이 장기간 표류 될 것으로 우려된다.
그러나 우회순환고속도로 건설계획 노선의 일 부 구간이 사업 추진여부가 불투명한 철도 민간투 자사업의 접근도로로 건설될 계획이어서 당초 우 회고속도로의 기능 확보에 큰 어려움이 예상되고 있다. 이는 필리핀 정부 내에 인프라 투자계획에 대한 개별 부서의 계획내용을 기획 및 조정하는 컨트롤타워(Control Tower) 기능이 미흡하기 때 문에 발생한 구조적 문제점으로 판단된다. 이 글 에서는 마닐라시 우회고속도로 건설계획 추진 과 정에서 발생하고 있는 이 같은 문제점들을 짚어보 고 동남아시아 개발도상국 인프라 건설에 대한 시 사점들을 살펴본다.
해 외 리 포 트
1. 추진배경
연평균 국민소득 1,500달러, 연 2.3%의 높은 인 구 증가율을 보이고 있는 필리핀은 수도 마닐라와 주변지역을 포함한 메트로 마닐라에 총 인구의
10.5%인 990만 명, 총 차량의 29%인 159만 대
가 밀집해 있다. 교통시설을 포함한 사회기반시설 정비가 부족하다는 점을 감안하면 과포화된 도시 모습과 운영 상태를 유지하고 있다.따라서 마닐라시 도로망은 <그림 1>
과 같이 10개 방사축, 5개 환상도로 로 구성되어 있음에도 불구하고 도 로위계구조 미확립, 급속한 차량 증 가 등으로 간선도로가 제 기능을 발 휘하지 못하고 있어 극심한 도로교 통 혼잡이 발생하고 있다. 특히 마닐 라 북부 루존(Luzon) 지역과 남부 비쿠탄(Bicutan) 지역을 연결하는 고속도로가 마닐라 시내를 관통하지 못하고 미연결 상태로 남아 있어 도 시 내 교통과 통과교통이 구조적으 로 혼재되면서 시내 도로의 교통 정 체는 날로 심각해지고 있는 실정이 다. 이 같은 도로교통 혼잡의 구조적 문제 해결을 위해서 필리핀 정부는 마닐라시를 우회하는 고규격의 C-6 우회고속도로 건설사업 추진에 강한 의지를 갖고 있다. 구체적인 사업추 진 배경은 다음과 같다.
첫째, C-6 고속도로 건설은 도심
소에 기여할 수 있다. 마닐라시를 포함한 마닐라 대도시권 대부분의 도로 통행량이 용량을 초과하 고 있고, 도로교통 혼잡은 현재도 매우 극심해서, 출퇴근 시간대 외에도 평균 통행속도가 20km/h 이하이고, 입체 처리가 된 기존 C-4 순환도로의 평균 속도도 13~17km/h에 불과해서 교통혼잡으 로 인한 불필요한 사회적 비용 지출이 증가하고 있는 추세다. 또한 마닐라 북부와 남부를 직접 연
<그림 1> 마닐라 우회고속도로 노선 및 사업구간 구분도
자료: Japan External Trade Organization. 2008 3. Study on Metro Manila C6 Expressway in the Republic of the Philippines.
R-10 R-9
R-8 R-7
R-6
C-3 C-4
C-5
C-6
C-1 C-2 R-5
R-4 R-3
R-2
R-1
결하는 고속도로가 부재하여 마닐라 통과교통이 혼잡한 도시 내 도로를 관통해야 하는 구조적 문 제로 인해, 오전 7~9시에는 화물차량 통행을 금 지하고 있는 실정이며, 이로 인한 물류비용 증가 도 사회적 문제로 대두되고 있기 때문이다.
둘째, 마닐라시 주변지역의 개발 활성화 유도 가 필요하기 때문이다. C-6 우회고속도로는 교통 혼잡 해소에 기여하므로 현재 진행 중인 북부 불 라칸(Bulacan), 동부 리잘(Rizal) 지역의 택지개 발사업 외에도 아직 구상 중인 다양한 지역개발사 업을 선도 및 지원하는 효과가 있다. 이 같은 지역 개발사업의 활성화로 일자리 창출과 지역경제 성 장은 물론 빈곤문제 해소에도 기여할 것으로 예상 된다.
셋째, 마닐라시의 도시 쾌적성 제고 및 국가적 관심사항의 실천에 기여할 수 있기 때문이다. C-6 우회고속도로 건설로 불필요한 도시통과 교통을 우회 처리할 경우, 오염이 극심한 도시 대기질 향 상과 교통혼잡 해소를 통해 도시 쾌적성 향상에 일조할 것으로 예상된다. 특히, 글로리아 아로요 (Gloria Arroyo) 대통령이 2008년 국정연설을 통 해 민간투자사업 추진을 공식적으로 표명한 바 있 어 사업추진에 대한 국가적, 정치적 관심도가 높 은 상황이다. 대국민 공약사업이라는 정치적 배경 하에 사업이 추진되어왔기 때문에 필리핀 정부의 중기개발전략 및 사회개발전략(Mid-Term Public
Investment Program), 종합 인프라개발 프로그
램(Comprehensive & Integrated InfrastructureProgram: CIIP) 가운데 우선순위가 높은 사업으
로 자리 잡고 있다.2. 추진목표 및 전략
필리핀 정부의 고속도로 건설 및 유지관리 업무를 담당하는 DPWH(Department of Public Works
and Highways)는 사업추진 목표를 다음과 같이
설정하였다.▲
고규격의 교통시설을 제공함으로써 마닐라 대도시권 지역의 건전한 경제성장 지원,▲마닐라
대도시권을 통과하는 지역 사이의 고속도로 단절 구간을 연결함으로써 교통 효율성 증진,▲화물교
통의 속도 증가와 신뢰성 향상을 통해 수출산업의 국제경쟁력 증대 및 마닐라 대도시권 도로교통 혼 잡 완화, ▲마닐라 대도시권 교외지역의 건전한 도시화 유도 등이다.이 같은 목표 달성을 위해서 사업추진 기본 방 향을 다음과 같이 설정하였다.
첫째, 도로이용자에게 수준 높은 이동서비스를 제공한다. C-6 우회고속도로에 충분한 교통량을 유입시키기 위해서는 도로이용자에게 수준 높은 이동서비스를 보장해줄 수 있는 계획과 설계가 반 드시 필요하다. 이를 위해서 접근제어시설의 평면 교차를 피하고, 모든 교차로는 입체화하여 설계속 도 80km/h 및 원만한 종단 및 평면 선형 제공을 기본방향으로 설정한다.
둘째, C-6 우회고속도로 건설에 따른 사회 영 향을 최소화한다. 노선지역은 도시화가 급속히 진 행되고 있는 지역으로 이미 많은 주택과 건물들이 들어서 있으며, 앞으로도 계속될 예정이므로 사회 영향을 최소화할 수 있도록 고속도로 노선을 신중 히 선택한다.
셋째, 도로부지(Right of Way) 편입을 최소화 한다. 고속도로 건설 예정지 주변의 토지가격은 해 외 리 포 트
도시개발 활동으로 인해 매년 상승하고 있으므로 도로용지 취득비용은 DPWH의 재정에 부담이 될 것으로 예상된다. 따라서 도로용지 폭은 반드시 최소 조건만을 충족시키도록 50m를 평균 도로용 지 폭으로 설정한다. 마지막으로 공사기간 동안의 교통혼란을 최소화한다. 건설공사의 영향을 최소 화하도록 공사기간 동안 도로안전 확보를 위한 공 사 방법 및 기술을 적용한다.
이상의 사업추진 목표 및 전략을 바탕으로 잠정 적으로 검토된 C-6 우회고속도로 건설계획은 <표
1>과 같다. 전체 노선계획은 3개 구간으로 구분되
며, 총 연장은 64.7km, 사업비는 499억 2천만 페 소(9,798억 9천만 원, 2007년 기준)로 계획되었 다. 대규모 투자인 점을 감안하여 우선 양방향 6차 로를 전제로 부지를 확보하여 4차로를 먼저 건 설∙운영하고, 향후 교통량이 많아지면 6차로로 확장하는 단계별 확장 계획이 수립되어 있다. 또한 재원 조달의 경우, 교통량이 가장 많을 것으로 예 상되는 남-동 구간은 정부가 용지보상비 및 공사비를 투입하고, 교통량이 가장 적은 북쪽 구간은
MRT7
철도 민자사업자가 도로구간을 건설한 후 국가에 기부 체납하는 방식으로 계획되어 있다.경제성・재무적 타당성 및 계획추진 과제
필리핀 DPWH가 추진하고 있는 C-6 우회고속도 로 사업은 MRT-7 계획 등 도시철도사업을 포함 한 메트로(Metro) 마닐라의 교통인프라 확충계획 및 도시 주변지역 개발계획 규모, 추진시기 등에 따라 그 경제적 타당성 결과의 진폭이 매우 클 것 으로 예상된다. 즉, MRT-7 민간투자사업으로 추 진되는 북측 구간 일반도로 건설은 전반적인 C-6 우회고속도로의 통행수요를 감소시킬 것으로 예 상된다. 또한, 감소규모는 동 도로구간의 관리∙
운영 방식에 따라 큰 영향을 받을 것으로 보인다.
따라서 향후 북측 구간의 간선기능 활성화 방안에 대한 적극적인 검토가 필요하다.
둘째, 동쪽 및 남 - 동 구간의 경제적 타당성은
구간연장(km) 16.4 25.4 22.8
차로수 (양방향)
초기 4 4 4
최종 6 6 6
건설비용주)
(단위: 백만 페소) 9,308.5 16,927.4 23,680.4
교통량(PCU/일) 37,296 64,852 105,362
재원조달 체계
공도용지 취득 및 재정착
MRT7회사
(기부) DPWH국가예산 DPWH국가예산
공사 MRT7 Company
(기부)+DPWH 국가예산 BOT Company B DPWH국가예산 운영 및 유지 북쪽 구간
통행료 수입
동, 남-동 구간 통행료 수입
동, 남-동 구간 통행료 수입
확장 DPWH국가예산 BOT Company B BOT Company B
주: 6차로 전제 4차로 건설사업비 자료: 전게서
통행료 수준에 따른 통행량 규모에 의해서 결정되 기 때문에 통행료 수준과 연동되는 세밀한 경제적 타당성 검토가 필요하다. 필리핀 정부는 민간투자 사업(BOT 혹은 BTO 방식) 추진을 염두에 두고 있는데, BOT에 대한 필리핀의 개념은 정부 재정 부담과 함께 국제금융기관 등이 컨소시엄 (Consortium)으로 투자하여 우회도로를 건설하 고, 일정 기간 통행료를 받아 투자비를 회수하는 것이다. 따라서 MRT-7 사업의 일환으로 북쪽 구 간이 고속도로가 아닌 일반도로로 건설되면 통행 량은 감소해도 북측 구간 건설비가 배제되어(전 구간 건설비의 약 19% 수준) 통행료를 낮출 수 있 으므로 전반적인 재무성 변화에 대한 보다 세밀한
검토가 필요하다.
셋째, 민간투자사업으로 이미 유료도로를 운영 한 경험이 있고, 관련된 법∙제도를 갖추고 있으 나 통행료 징수에 대한 국민들의 저항이 클 수도 있다는 점은 민간투자사업 추진에 장애 요소가 될 우려가 있다. 특히 재무적 타당성 분석에 절대적 인 영향을 미치는 통행수요가 매우 불확실한 상태 이기 때문에 재무성 분석 결과의 진폭도 매우 클 것으로 예상된다.
넷째, 통행요금에 따른 통행수요의 탄력도에 따라 투자자의 수익성이 큰 변화를 보일 것으로 예상되는 상황에서 필리핀 국민소득 수준을 감안 했을 때 높은 통행요금의 부과는 통행수요를 급격 해 외 리 포 트
<그림 2> 우회고속도로 민간투자사업 추진방안
국가예산
컨설턴트
독립고문
건설회사
운영회사 A
(북쪽 구역)구역-1 (계약)
(계약)
(BOT 구역) (계약)
유지・관리회사 A
(현지 자금 구역) 운영회사 A
•운영・관리 관리회사 A
•회사관리
운영회사 B
•운영 관리회사 B
•관리 MRT-7 회사
분담금
DPWH/TRB
BOT Company
소유권 차관
ODA 차관 상환
부분
국가예산
ODA 차관 영업권
투자자
보험회사 사업단관리
컨설턴트
건설회사
도로이용자
(동쪽 구역)구역-2
(ODA 구역) (동-남 구역)구역-3 운영회사
은행
컨설턴트
건설회사 재생 및
장래확장 자금
통행료 수입부분
통행료지불 통행료
지불
통행료 수입
자료: DPWH 내부자료.
용지보상비 등에 대한 필리핀 정부의 재정 지원 또는 사업추진에 대한 인센티브 제공이 없을 경우 투자자 확보가 어려워져 사업추진에 차질이 있을 것으로 예상된다.
주요 시사점
필리핀 정부가 강한 추진의지를 갖고 있는 마닐라 시 C-6 우회고속도로 사업은 대부분의 동남아시 아 국가들이 직면한 문제와 공통점이 있다. 우선 사업의 필요성에도 불구하고 필리핀 정부처럼 인 프라 투자 소요재원 조달이 어려워 민간투자를 통 한 사업추진을 고려하게 되는 문제와 인프라 투자 를 수용할 수 있는 법률 및 제도적 토대가 미비하 다는 점이다. 민간투자사업은 사업추진 과정의 불 확실성을 최소화하고, 사업추진 과정의 투명성을 확보해야만 민간투자자의 참여가 가능하다. 이를 뒷받침할 수 있는 명확한 법적 기반(Legal
Framework)이나 제도적 기반이 마련되지 않으면
사업추진 과정에서 비용증가 요인이 발생하는 등 사업 위험(Risk)이 커질 경우 민간사업자와 필리 핀 정부가 어떤 방식으로 위험을 관리해야 하는지 불투명해지기 때문이다. 법∙제도적 틀이 잘 갖춰 졌을 경우에는 수익성 향상을 기대할 수 있으므로 자금조달(Financing)이 쉬운 반면, 그렇지 않을 경우 인프라 부족으로 인해 자금조달이 어려울 수 도 있다. 또한 제도적 기반이 마련되더라도 낮은 통행요금 수준과 장래 이용교통량의 불확실성 등 으로 인해 통행요금 징수만으로는 민간투자사업 의 수익성 확보가 곤란한 점도 사업추진에 걸림돌설보다는 적은 비용으로 가능한 기존 방사 및 우 회 간선도로축의 개선이 투자 대비 사업효과 측면 에서 보다 나은 사업 우선순위를 갖출 수도 있다 는 점이다. 외곽순환도로 건설 이전에 도심 및 외 곽지역과 연결되는 10개 방사축, 5개 순환 간선도 로에 대한 교통체계관리기법(Transport System
Management: TSM)을 통한 교통신호 연동화 및
불법 주정차 단속, 저속차량 차로운영제 등의 도 입이 대규모 투자를 필요로 하는 C-6 우회고속도 로보다 먼저 추진될 필요성이 없는지 신중히 검토 할 필요가 있다.셋째, 개별 부처별로 계획되고 있는 인프라 개 발계획의 중복 및 실효성을 검토하고, 이를 기 획∙조정할 수 있는 정부조직의 구성 및 운용이 필요하다. 우회고속도로 건설이 중장기적으로 추 진의 당위성을 갖추고 있음에도 불구하고 노선의 일부를 타 부처가 민자사업으로 추진하여 당초 계 획한 고속도로의 기능보다 저하되는 경우는 이 같 은 기획∙조정 기능이 미흡했기 때문이다. 따라서 관련 부서 간 계획내용을 상호 검토하고 사업 우 선순위를 조정할 수 있는 조직체계의 구성과 운영 이 필요하다.
참고문헌
한국국제협력단. 2010・3. 필리핀 메트로마닐라 우회고속도로 건설 사전 타당성조사 결과보고서.
Department of Public Works and Highways. 2008. Roads in the Philippines.
Japan External Trade Organization. 2008・3. Study on Metro Manila C6 Expressway in the Republic of the Philippines.
