제 강 3 지방자치단체의 계층과 구역
계층구조 I.
계층구조의 개념과 종류 1.
계층의 개념 지방행정기관 혹은 지방자치단체간의 상하 수직적 관계를 의미
1) :
자치계층과 행정계층 2)
자치계층 지방자치단체간의 계층구조 혹은 자치단체간의 상하관계:
①
행정계층 지방행정기관의 피라미드적 수직적 상하관계: ,
②
단층제와 다층제 중층제
3) ( )
(1) 단층제 지역적 사무를 처리하는 제일선의 자치단체와 국가가 직접 연결된 경우 단수의: . 중앙 지방간관계 형성-
영국 대처수상 당시 런던시의 구 를 중앙정부가 직접 관할 중앙정부의 권한
- bourough( ) .
강화 의도.
가 장점. a. 행정지연과 낭비감소--> 신속행정도모 행정책임의 명확성
b.
나 단점. a. 단일 기초단체의 능력을 초과하는 대규모사업과 광역사업 수행의 어려움 자치단체간 분쟁조정의 어려움
b.
광역사무처리가 불가능할 경우 중앙정부의 권한확장이 가능해짐 c.
기초단체들이 많을 경우 이들과 중앙정부간 의사전달의 어려움 d.
다 채택국가 미국의 일부 주 스위스의 일부 주 독일의 일부 주 영국의 대도시지역과 북. : , , , 아일랜드 핀랜드,
(2) 다층제 중층제( ) 제일선의 자치단체와 국가사이에 또다른 층 광역자치단체 가 존재하는: ( ) 경우 복수의 상하위 자치조직이 존재하며 정부간 관계나 중앙 지방관계가 존재하는 경우. - 가 장점. a. 기초단체가 수행하기 어려운 대규모 사업이나 광역사무의 원활한 수행
중앙정부기능이 필요이상으로 확대되는 것을 저지 b.
기초단체에 대한 지도감독이 가능 c.
나 단점. a. 행정의 중복현상으로 인한 낭비와 지연 행정책임의 불명확성
b.
중앙정부와 지방정부간 정보의 왜곡현상 발생 c.
다 채택국가. a. 2층제 한국 일본 영국 캐나다 호주 스웨덴 등 대부분의 국가: , , , , ,
층제 프랑스 이탈리아 폴란드 포르투갈 등 라틴계통 중세기독교 전통
b. 3 : , , , ( : ),
태국 인도 등 지리적 언어문화적 다양성으로 접근도가 어려운 상황, ( , )
외국의 사례 2.
영국 년 지방자치법개정에 의해 층제 년 개정에 의한 도시지역의 단층제
1) : 1972 2 (1985 )
우리나라의 도 수준의 자치단체 세기말까지 치안판사 통치하의 국가기관이
(1) county: . 19
었으나, 1888년에 지방자치법이 제정됨으로써 자치단체가 됨 이후 영국의 지방자치를 존. 립 발전시킨 지방자치단체,
기초지방자치단체 우리의 구 혹은 군으로 번역 년 지방제도개혁으로
(2) district: . . 1972
는 지역을 제외한 전지역을 로 통일
England London county-district .
지역 런던시와 런던시구 수도인 런던지역에는 광역지방자치단체로서의 대런던의 (3) Lodon ( ):
회(Gteater London Council: GLC)와 특별시로서의 런던시(the Corporation of the City
와 기존 자치단체로서의 런던시구 가 있었으나 년 지방
of London) (London Borough) , 1985 제도개혁에 의해 광역단체인 GLC가 폐지됨으로써 런던지역은 단층제가 되었음.
현 토니 블레어수상 취임 이후 2000년 런던 광역시 부활(GLA)
→
교구 종교상의 구역에서 발전되어 변천한 지방자치단체로서는 최소단위이다
(4) parish( ): .
미국 주헌법과 주법률로서 지방자치제도를 규정하므로 주에 따라 계층구조도 상이한 것 2) :
이 특징적이다 일반적으로 군. (county)- ,시 읍 면, (municipality, town, township)의 2층제 로 구성
주는 주로 로 분할되며 는 등의 기초자치단체로 분할 (1) county: county , county city .
는 가장 일반적 포괄적 광역적 지방단체이지만 주로부터 헌장 이 부여되지
county , , , (charter)
않는 법인격이 없는 준자치단체이다.
도시적 자치단체 일정한 지역과 주민을 기초로 하여 그 지역내의 행정을 (2) municipality( ):
스스로 처리하기 위해 주로부터 헌장이 부여됨으로써 창설되는 법인격을 가진 지방자치단 체.
법인격을 가지지 않는 준자치단체로서의 을 의미 지방이 이
(3) town: town . New England
에 행당. town는 county의 하위행정기관으로서 county 행정의 보완적 집행을 그 목적으로 한다.
중부 대서양연안의 제주 및 중서부의 제주에만 존재하는 준자치단체이며
(4) township: ,
사무의 보완적 집행을 목적으로 한다
county .
프랑스 광역자치단체 도 시 읍 면 의 계층제 채 3) : (region)-> (department)-> , , (commune) 3
택 단. , Paris시만 단층제로 구성되며, department의 요소와 commune의 요소를 배합하고 있음.
레지옹 광역자치단체 본사는 을 포함하여 개로 나뉨 해외에 (1) region( ): . Paris Region 22 .
개의 이 있음 4 region
다수의 이 모여 하나의 를 이룸 의 예산스
(2) department: commune department . commune 인 고속도로 사회복지 교육 등의 업무수행, , , .
고대로부터 내려온 지방행정의 기초단위 자연발생적인 점이 특색
(3) commune: . .
독일 독일의 기본법에 의해 와 의 층제가 가장 보편적 구성
4) : Kreis Gemeinde 2 .
의 연합체인 동시에 그 자체가 지방자치단체이며 구역내의 많
(1) Kreis: Gemeinde , Kreis
은 Gemeinde가 있음.
소속의 지초자치단체 (2) Gemeinde: Kreis
특별시 일반적으로 도시지역에 위치한 와 동격의 독립된 지방 (3) (Kreisfreie Stadt): Kreis
자치단체이며, Kreis의 지위와 Gemeinde의 지위를 겸한 것이다.
일본 도도부현과 시정촌의 층제
5) : 2
국가와 의 중간적 자치단체로서 국가적 성격이 강한 지방자치단 (1) 都 道 府 縣, , , : 市町村
체이다.
기초적 지방자치단체 (2) 市町村:
시중에서 인구 만명 이상의 대도시에 대해서는 정령에 의해 지정시로 지 (3) 政令指定市: 50
정하여 이들 지정시에 대해서는 도도부현에서 처리할 사무를 직접 감독하에, (도도부현의 감독권은 배제 처리하도록 하고 조례로서 하부에 구를 설치할 수 있도록 하는 등 일반시와) , 는 달리 많은 독립성을 인정하는 특례제도를 두고 있다.
현재 개의 정령지정시 있음 - 17
우리나라 지방자치단체의 계층구조의 종류와 문제점 3.
종류 1)
자치계층과 행정계층
*
광역지방자치단체와 기초자치단체 (1)
서울특별시 (2)
국무총리직속으로 그 행정에 관한 중앙행정기관의 지도 감독권이 제한
- , .
시장의 국무회의 출석발언권 간부의 직급인상 등
- ,
광역시 (3)
특별법에 의해 도로부터 독립되어 도와 동격의 지위를 가짐
- .
인구 만명이 초과하는 대도시가 도의 관할에 있음으로 해서 대도시행정의 특수성과 - 100
발전을 기할 수 없다는 문제점 해결을 위해 채택된 제도 도 최광역의 지방자치단체
(4) :
일반 시 인구 만명 이상의 도시적 형태를 갖춘 기초자치단체 (5) ( ) : 5
군 주로 농촌지역에 설치된 기초자치단체 (6) :
자치구 특별시와 광역시의 구역내의 자치단체인 기초자치단체 (7) :
문제점 2)
(1) 정부간관계에서의 엄격한 수직적 상하관계
요인 중앙집권적 정치문화와 정치의식 중앙정치인과 관료들의 보수성 주민자치가 배제
- : , ,
된 단체자치적 전통 자치단체의 이중적 지위에 따른 모순 자치행정과 위임행정간의 갈등, ( ) 정부간관계가 상호협력적이기보다는 상위단체에 의한 직접적이고 권력적인 통제가 대부 -
분.
분권화와 지역균형발전의 과제이자 대상 -
(2) 계층의 수가 너무 많음 주민참여의 폭이 커지고 지도감독이 용이할 수 있다는 장점이: , 있으나 기능배분과 행정의 중복현상으로 인해 불필요한 마찰이나 책임회피 업무지연 등의, , 폐단이 있음.
지방행정체제 개편이 요구됨 -
(3) 기초자치단체의 자치능력 및 경영능력의 함양 저해 차등적 분권화 적용 가능성 예 제주특별자치도
- ( : )
(4) 특별시 광역시내의 자치구 문제, : 자치구의 자치권이 오히려 대도시행정의 원활한 수행 을 저해할 수 있음
구역 II.
개념 일정한 공공단체의 관할권이 미치는 지역적 범위 혹은 각 자치단체가 관 1. :
할하는 공간적 범위
구역 규모 의 설정기준 2. ( :size)
지역면적 인구수 재정능력 행정능력 등 총체적인 범위내지 정도를 의미
- , , ,
구역의 적정여부는 지방자치의 성패의 결정적인 요소이며
- .
주민의 행정참여 및 행정통제
①
자치행정의 능률적 수행
②
지방자치단체의 재원확보의 토대가 기준이 됨
③
기초자치단체의 구역설정기준 민주성 강조 주민참여
1) : -
공동체와 공동생활권의 확대 공동체 자치 주민자치 가능( - )
①
민주성과 능률성의 요구
②
재정수요와 재원조달능력의 관계
③
행정의 편의와 주민의 편의 행정의 주민대응성 책임성 강화 주민만족도 극대화( , , )
④
광역자치단체의 구역설정기준 효율성 강조
2) :
가 기초단체의 행정기능을 효과적으로 조정할 수 있는 구역설정. 나 효율적인 지역개발을 추진할 수 있는 지역적 범위.
다 도시행정기능과 농촌행정기능을 동시에 효율적으로 추진. 라 기초단체의 행정기능의 보완.
현행 자치구역의 문제점 3.
1) 사회경제적 변화와의 괴리:
과거 전통적으로 자연지리적 경계나 중앙의 행정적 편의성을 기준으로 설정된 행정구역 -
의 문제점
산업화와 도시화 정보화에 의한 변화에 적절히 대응하지 못하고 조선말이나 일제시대의
- ,
구역설정이 개편없이 유지
2) 자치단체간 불균형의 심화 자치단체간 인구와 재정력의 격차가 심화됨:
구역의 개편방식 도농통합방식과 도농분리방식
4. :
현행자치법 년 개정 은 도농통합형 행정구역개편방식을 채택
* (1994 )
1) 도농통합방식의 장점
가 도시와 농촌간의 재정력 격차를 완화하여 지역간 균형발전도모 특히 기초단체의 재정. ( 력 강화와 국가경쟁력 및 행정의 효율성 향상 시군통합에 따른 예산절감효과 높임, )
나 농촌지역 토지의 종합적 이용도 높임 광역지역개발의 촉진. ( ): 택지 쓰레기매립장 공단, , 조성 관광지 개발 등,
다 동일생활권내의 시와 군을 통합함으로써 생활권과 행정권을 일치시킴 주민생활의 편익. ( 확보)
2) 도농통합방식의 단점
가 주민의 행정에의 접근성과 행정의 대주민 대응성 저하. 나 사군통합에 따른 막대한 비용과 행정력 소요.
다 감원 공무원의 처우문제.
라 해당지역의 주민과 공무원 정치인간의 이해관계에 파생되는 갈등. ,
