장애등급제 관련 논의의 흐름
한국행정연구원 안전･통합연구부 김성근 부연구위원
요약문
1982년에 시작된 장애등급제는 도입 초기의 정책적 필요성을 인정할 수 있다고 하더 라도 현재에 와서는 장애인에 대한 편협한 시각, 장애인의 인권 등 여러 가지 사회적 측면에서 볼 때 더 이상 유지하기 어려운 제도임에 분명하다. 그럼에도 불구하고 이 와 관련된 논의는 정부와 장애인계의 대립구도로 진행되면서 현재 대화조차 진행되지 않고 있는 상황에 놓여있다. 이러한 논의의 진행흐름을 살펴볼 때 현재 장애등급제 폐지와 관련된 논의는 공공갈등이라는 측면에서 접근할 필요가 있으며, 이를 위해 무 엇보다 이해관계 당사자들을 정확히 파악하고 그들의 이해관계가 구체적으로 어떠한 것인지 분명하게 알아내려는 노력이 필요하다.
1. 장애등급제 개괄 2. 관련 논의의 흐름 3. 대립된 입장의 정리 4. 제언
통권 27
2015-06
▣장애등급제의 현황
•1981년 ｢심신장애자복지법｣ 제정과 1982년 장애등급기준의 발표로 시작됨
- 장애인을 신체적 기능 손상 정도에 따라 1급부터 6급까지의 등급으로 구분하여 국가에 등록하도록 함: 근거는 ｢장애인복지법 시행규칙｣ <별표 1>에 명시
- 한정된 재원을 효율적으로 운영하여 서비스를 우선적으로 필요로 하는 중증장애인을 선 별하기 위함
- 부족한 재원과 장애인을 위한 예산 증가에 있어 사회적 공감대가 완전히 형성되지 못한 시기에 복지정책을 수행하기 위해서는 불가피한 선택이었다고 할 수 있으며, 이 제도의 형성으로 각종 장애인 지원제도가 정착할 수 있었음
•그러나 도입 초기부터 이 제도가 지나치게 의료적 기준에만 의지하고 있다는 지적이 있었음
4. 청각장애인 가. 청력을 잃은 사람 제2급
두 귀의 청력을 각각 90데시벨(dB) 이상 잃은 사람(두 귀가 완전히 들리지 아니하는 사람) 제3급
두 귀의 청력을 각각 80데시벨(dB) 이상 잃은 사람(귀에 입을 대고 큰소리로 말을 하여도 듣지 못하는 사람) 제4급
1. 두 귀의 청력을 각각 70데시벨(dB) 이상 잃은 사람(귀에 대고 말을 하여야 들을 수 있는 사람) 2. 두 귀에 들리는 보통 말소리의 최대의 명료도가 50퍼센트 이하인 사람
제5급
두 귀의 청력을 각각 60데시벨(dB) 이상 잃은 사람(40센티미터 이상의 거리에서 발성된 말소리를 듣지 못하는 사람) 제6급
한 귀의 청력을 80데시벨(dB) 이상 잃고, 다른 귀의 청력을 40데시벨(dB) 이상 잃은 사람 나. 평형기능에 장애가 있는 사람
제3급
양측 평형기능의 소실로 두 눈을 뜨고 직선으로 10미터 이상을 지속적으로 걸을 수 없는 사람
<예시>「장애인복지법 시행규칙」<별표 1>상 청각장애인 등급구분 기준
1. 장애등급제 개괄
- 위의 <예시>에서 볼 수 있는 것처럼 장애란 의학적인 전문지식에 의거하여 결정되는 일 종의 ‘자격요건’으로 묘사되고 있음
- 장애란 신체적･정신적 기능손상뿐 아니라 그로 인해 발생하는 사회적 제약까지도 포함하고 있는 세계적인 추세와 비교하여 지나치게 의학적인 견해에 치중하고 있음
▣장애등급제의 문제점
•2007년 4월 일부 장애인에 대해 국민연금공단에 장애등급 위탁심사를 진행하고, 2009년 이후 부터는 각종 서비스나 수급과 관련하여 장애등급재심사를 의무화하면서 문제점이 본격적으로 논의됨
- 2007년 이전에는 장애인 등록을 원하는 장애인의 경우 각 장애의 유형별로 지정된 전문 의에게 장애등급 판정을 받아 장애진단서를 해당 지자체에 제출하면 장애인으로 등록이 되어서 별도의 등급심사가 없었음(변경희 외, 2012)
- 2010년 1월부터는 신규로 1~3급 장애인 등록을 하는 경우와 신규로 장애수당, 장애인연금, 활동지원서비스를 신청하는 경우 장애등급심사를 실시하도록 되어있음
- 2011년 4월부터는 전체 신규등록 대상자가 등급심사제의 대상이 되어, 장애인 등록시 모든 등급에 관한 장애등급심사제도가 국민연금공단을 통하여 실시되는 체계로 바뀌었음
•주로 아래와 같은 네 가지의 문제점들이 지적됨
- 장애인의 정의를 의학적 기준에만 의거하기 때문에 장애인이 처한 사회적 환경과 경제적 조건 등이 제대로 고려되지 못함
- 국가가 장애에 등급을 부여함으로써 장애에 대한 사회적인 낙인을 오히려 강화하고 있음 - 의학적인 장애등급은 신체적·정신적 기능이 손상된 정도에 대한 것일 뿐, 정책적으로 어
떤 서비스가 어느 정도로 필요한가에 대해서는 크게 도움을 주지 못함(윤상용, 2014) - 거의 모든 장애인관련 복지정책이 등급을 기준으로 하기 때문에 실제로 국가는 관련 정책
에서 장애등급을 부여하고 등록받은 명단을 관리하는 역할만을 담당하게 됨(이승기, 2013)
▣이미 2010년부터 10여개 장애인 단체가 <장애등급폐지와 사회서비스권리확보를 위한 공동대 책위원회>를 구성하여 보건복지부에 강하게 의견을 개진하였음
•2010년 이미 보건복지부는 ‘장애인서비스 지원체계 개편 기획단’을 구성하여 활동하고 있었음
•2012년 대통령 선거 과정에서 모든 후보자가 대선 공약으로 장애등급제 폐지를 약속함 - “제18대 대선 장애계 12대 요구 공약”에서 2012대선 장애인연대는 가장 첫 번째 공약으
로 장애인권리보장법 제정과 장애등급제 폐지를 주장하였음
- 2012년 11월 28일 열린 “제18대 대선 장애인복지 공약선포식”에 각 정당의 후보들은 장 애등급제 폐지를 직접적으로 언급하였음
▣논의의 흐름
•2010년 ‘장애인서비스 지원체계 개편 기획단’의 활동
- 총 41명으로 구성된 기획단에는 장애인 단체에 소속된 위원이 15명 포함되어 있었으며, 장 애등급제와 직접적으로 관련된 분과의 경우 11명중 6명이 장애인 단체에 소속되어 있었음 - 당초의 계획으로는 ‘장애인등록 및 판정제도 발전방안’에 관한 연구용역을 수행한 후 이
와 관련된 정책토론회와 분과회의를 진행할 예정이었음
- 2011년 8월 제5차 회의를 끝으로 기획단 자체가 활동을 중단하게 되었으며, 2012년 6월 연구용역 보고서가 나왔음에도 불구하고 이후 어떤 활동도 없었음
- 2012년 발간된 연구용역보고서의 결론을 요약하면 다음과 같음(변경희 외, 2014)
현행 장애등급제 개선에 대한 요구는 2007년 이후 실제적으로 기존 서비스 수급자가 장애등급심사에 의해 탈락되는 일 이 발생하면서부터 꾸준히 제기되어 왔다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 우선적으로 장애등급심사제의 목적이 무엇인가를 근본적으로 분석을 할 필요성이 있다. 현재 장애등급심사는 장애판정의 부수적인 산물임에도 불구하고 이 것이 실질적으로 서비스급부를 좌우하는 도구를 적용되고 있는 것이 문제의 원천이라 할 수 있다. 장애등급이 서비스
2. 관련 논의의 흐름
•박근혜 정부 출범직후
- “장애인권리보장법 제정 검토, 개인욕구, 사회·환경적 요인을 반영하는 장애판정체계로 단 계적 개선”하겠다는 계획 천명
- ‘장애판정체계기획단’을 구성하여 현행의 장애등급체계를 단순화하는 단기과제와 개인의 다 양한 욕구를 파악할 수 있는 종합판정기준과 전달체계 마련이라는 장기적 과제를 제시함 - 2013년 4월 구성된 이 기획단은 총 위원 수 자체가 13명으로 대폭 축소되었고, 장애인
단체 소속위원은 4명으로 감소하였음
- 이 기획단에서 이루어진 논의의 대부분은 장애등급 단순화와 이에 따른 감면·할인 제도의 변화에 초점이 맞추어져 있었음
- 2013년 12월 다음의 합의사항을 발표하며 해산하였음
하나, 장애등급제 폐지를 위한 중간단계로 중증/경증의 단순화 과정을 거치지 않는다.
하나, 소득보장(장애인연금, 장애수당 등)은 의학적 기준, 직업‧근로능력 기준, 사회적 환경 여건 등을 고려하여 종합판 정체계를 마련한다.
하나, ⓐ 장애등급 구분에 따라 할인율에 차등을 두지 않는 제도는 제도 개편 후에도 할인율에 차등을 두지 않는다.
ⓑ 장애등급에 따라 할인율에 차등이 있는 제도는 장애인복지서비스 총량이 감소하지 않는 범위에서 소득기준 등 기타 조건을 고려하여 단일 감면율 적용방안 등을 검토한다.
하나, 서비스 분야는 장애영역별 특성을 반영한 인정조사표를 마련한다.
- 이러한 합의안에 기반하여 2014년 3월 ‘장애인정책조정위원회’에서 빠르면 2016년부터 현 재의 장애등급제를 완전히 폐지하고 새로운 종합장애판정체계를 도입할 것임을 천명함 - 2014년 4월 이의 실행을 위한 ‘장애종합판정체계개편 추진단’이 구성되었는데, 총 24명으로
구성된 이 기구에 장애인 단체 소속 위원은 4명에 불과하였음
- 추진단에서 이루어진 논의 중 최대 쟁점은 장애인연금제도의 수급기준에서 장애정도를 현행 제도와 같이 유지할 것인가 하는 것이었고, 이와 관련하여 장애인계의 의견수렵을 제안했던 한 위원이 의견충돌로 추진단에서 나가는 사태까지 벌어지며 현재 장애등급제 논의는 답보된 상태임
▣기본적인 쟁점은 장애인에 대한 정의와 그들이 국가로부터 받을 수 있는 서비스의 범위가 어 디까지인가라는 질문과 관련됨
•그러나 대부분의 논의는 장애인에게 제공되는 서비스 혹은 급여에 대한 자격기준을 어떻게 할 것인가? 라는 다소 좁은 주제로 집중되는 경향이 있음
- 정부는 우선 한정된 재원과 자원을 효율적으로 운영하여 서비스를 우선적으로 필요로 하는 중증장애인을 선별하기 위해 이 제도가 필요하다는 점을 강조하고 있음
- 장애인계는 장애인에 대한 사회적·기능적 시각에서 이 제도는 장애인에게 서비스를 제공 하는데 적절한 기준이 되지 못하고 있음을 강조함
•보다 기본적인 질문에 대한 명확한 입장이 필요함
- 장애인에 대한 국가나 사회의 책임은 그들에게 적절한 급여나 서비스를 제공하는 것으로 끝나는 것인가?
- 국가나 사회는 장애인들이 인간으로서의 가능성을 충분히 향유할 수 있도록 하는 책임이 있는 것인가?
▣현재까지 국제적인 논의들은 인간으로의 가능성을 가진 장애인이라는 관점에 주목하는 것이 필요하다는 점을 공통적으로 지적하고 있음
•2006년 12월 유엔총회에서 채택된 국제장애인권리협약(UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities)은 장애인이 보호가 필요한 존재가 아닌 권리를 누릴 수 있는 적극 적 존재임을 강조하고 있음
(e) 장애는 점진적으로 변화하는 개념이며, 손상을 지닌 사람과 그들이 다른 사람과 동등하게 사회에 완전하고 효과적
3. 대립된 입장의 정리
▣정부의 입장이 장애등급제의 유지인 것은 아님
•현실적으로 제도의 급진적인 변화에 난점을 표시하고 있는 것이라는 해석이 보다 적절함 - 장애인 연금제도에 대한 의견 등을 살펴보아도 정부는 근로무능력자 등의 사회적, 환경적
요소를 고려할 수 있는 장애판정체계를 도입하는 점에 동의하고 있음
- 그러나 적극적인 노력이 없는 점은 아쉬움: 공개적인 대화의 장을 만들려는 의지를 보이지 않고 있으며, 어떤 형태로든 등급을 나누는 형태의 제도를 적어도 단기간동안 유지하려고 하고 있음
4. 제언
▣생산적인 논의가 이루어질 환경의 조성이 필요함: 공공갈등관리 관점의 도입필요
•현재 정부가 장애등급제 폐지에 반대하는 입장인 것은 아니며, 점진적인 변화의 의지도 표현하고 있음
- 그러나 최근의 ‘장애종합판정체계개편 추진단’과 관련된 일련의 전개를 보아도 알 수 있는 것처럼 공개적으로 이 문제에 대한 의견을 수렴할 의지는 많지 않은 것으로 보임
- 따라서 장애인계는 이전에 비해 더 적극적인 방법으로 자신들의 의견을 개진하려는 노력을 하게 될 것이며, 이는 결과적으로 사회적인 갈등을 심화시키는 방향으로 나타날 여지가 있음
•논의의 진행을 위해서는 공공정책갈등 관리 기법을 적극적으로 검토할 필요가 있음
- 공공정책으로 인한 갈등의 관리라는 측면에서 이 사안을 고려해 보면, 결국 이해관계자들 간의 대화와 타협을 통한 결론의 도출이라는 길이 가장 바람직한, 그리고 유일한 해결책 이라고 할 수 있음
- 이를 위한 첫 번째 길은 정부가 대화의 창구를 열고 대화를 시작하여 이해관계가 다른 부분을 구체적으로 파악하는 일이 될 것이며, 이를 위해서는 구체적으로 이해관계를 갖고 있는 행위 자들이 누구인지를 명시적으로 밝히는 일도 필수적임: 갈등영향분석을 시도할 필요가 있음 - 이러한 대화가 시간이 많이 걸리는 비효율적인 과정이라는 인식에서 벗어날 필요가 있음: 현재
처럼 아무런 대화도 이루어지지 않는 상태가 지속되는 것이 더 효율적이라고 주장할 수는 없음
참고문헌
이승기 (2013). 장애등급제 폐지와 서비스 전달체계 개편 방안. 장애인등급제 폐지시대, 서비스 전달체계 어떻게 할 것인가? 토론회 발제문. 2013년 3월.
변경희･권선진･우주형･이은미･이미정･유병주･권재숙 (2012). 장애인 등록 및 판정제도 발전방안, 보건복지부 용역과제 보고서.
윤상용 (2014). 장애 관련 사회보장제도에서의 장애 평가: 소득보장 및 고용서비스를 중심으로.
장애등급제 폐지와 장애인연금제도 개선 토론회 발제문. 2014년 7월.
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