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현행 용도지역제의 실태와 한계

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정희윤 | 서울연구원 선임연구위원(heeyun@si.re.kr)

: 지역특성을 살리는 용도지역제 대안 모색

머리말

우리 사회전반에 불어오는 변화의 바람이 드세다. 경제의 글로벌화와 경기침체, 제4차 산 업혁명, 기후변화 등 대외적 여건 변화는 물론 중앙집권체제의 한계와 민주화 열풍, 저성 장, 저출산, 노령화, 소득 양극화 및 이에 따른 가치관과 문화의 다양화 등 국내 여건의 변 화도 만만치 않다. 사실 역사를 돌아보면 변화의 바람은 늘 존재하였다. 다만 오늘날에는 과거와 달리 변화의 폭이 넓고 속도가 가파르며 변화의 흐름을 이해하는 관점과 가치관 또한 매우 다양해졌다는 점을 차이로 들 수 있다. 이러한 변화의 바람은 인구가 몰려 있는 도시에 가장 먼저 불어왔고, 각 도시들은 나름대로 숨 가쁘게 변화에 대응해왔다. 이 글은 최근의 여건 변화를 도시의 토지이용 관리라는 측면에서 어떻게 해석하고 받아들일 것인 가 하는 점에 주목하였다. 특히 도시 토지이용의 대표적인 관리 제도이자 정책수단인 용 도지역제의 대안을 모색하는 데 초점을 맞추었다.

인구 및 산업구조의 변화로 더 이상 고속성장을 기대하기는 어려워졌다. 개발성장기에

‘부동산 신화’라고 불리던 개발 열기도 다소 진정되었고, 재테크 수단으로만 여겨지던 삶 의 터에 관한 생각도 많이 달라졌다. 이제 양적인 개발이나 총량적 경제성장보다 삶의 질, 지역의 매력도나 정체성, 역사와 문화에 관한 주민의 관심이 높아져 간다. 신개발보다는 기성 시가지의 도시재생이 저성장 기조의 화두로 부상하고 있는 현실을 감안할 때, 다양 한 지역의 특성과 정체성을 살릴 수 있는 토지이용 관리수단은 무엇인가? 구체적으로 현 행 용도지역제의 대안 모색에 관한 논의가 시급해 보인다.

용도지역제는 산업사회에서 안전, 위생상 토지용도의 상충 문제를 해결하기 위해 도입 되었다. 도시의 바람직한 토지이용을 유도하기 위해 용도지역이나 지구를 지정함으로써

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개별 토지이용을 일정 부분 제어하는 제도이다. 신개발지가 많았고 경제성장이 당면 과제 였던 개발시대에는 용도지역제가 유용한 도시관리 수단이었다. 토지이용의 순화와 분리 를 전제로 하는 용도지역제는 전면 철거식 재개발이나 신개발지역에 적용하기가 쉬웠고, 용도지역 지정을 통하여 개발 이익도 일정 부분 확보할 수 있었다. 따라서 용도지역제는 비용 부담을 줄이면서 기반시설을 효율적으로 확보할 수 있는 공공의 유용한 정책수단이 었다. 신개발보다 도시재생이 주요 화두가 되고, 다양한 복합용도가 보편적인 오늘날 기 성 시가지에서도 현행 용도지역제가 여전히 유효한가에 대해서는 많은 의문이 제기되고 있다. 이 논의의 핵심은 현행 용도지역제가 어떻게 하면 복잡다단한 모습을 보이는 현대 도시의 지역특성과 정체성을 살려내면서 바람직한 토지이용을 유도할 수 있을까 하는 문 제이다. 개발 열기가 진정된 현 시점에서 차분한 마음으로 되돌아 볼 수 있는 좋은 기회라 고 생각한다.

현행 용도지역제의 실태와 한계

현행 용도지역제의 한계는 많은 선행연구에서 제시되어 있는 바, 이를 종합해 보면 크게 용도지역 지정 현황에 관한 문제, 제도 자체의 문제, 운용상 문제로 분류해 볼 수 있다. 용 도지역제의 지정 현황은 각 도시마다 특성을 달리하므로 여기서는 제외하고, 제도와 운용 상의 한계를 살펴보면 다음과 같다(정희윤 2014).

첫째, 총량밀도 중심의 단순한 규제 방식을 들 수 있다. 수많은 개발 행위가 켜켜이 쌓 인 기성 시가지는 위계 및 지역특성에 따라 다양한 도시형태를 보이나, 현행 용도지역제 는 단순한 규제 방식으로 많은 지역을 동일한 용도지역으로 관리하고 있다. 예컨대 서울 시의 상업지역은 도심, 광역중심, 지역중심, 지구중심 등 중심지 위계와 도심, 대형업무, 일반업무, 판매위락, 주상복합, 생활근린, 노선상업 등 지역특성에 따라 다양한 유형을 보 이나 이 중 89% 정도가 일반상업지역으로 지정되어 있다. 다양한 형태를 보이는 주거지 역도 용도지역상 43% 정도가 제2종 일반주거지역으로 관리되고 있다. 또한 현행 제도는 용도지역을 지정할 때 용도, 건폐율, 용적률, 높이가 상호 연동되어 적용됨으로써 경직된 관리가 불가피한 측면이 있다. 예컨대 일반상업지역이었던 명동은 저층의 작은 상점들이 모인 전통상가로, 30년 이상 된 건축물(개수)이 97%였으나 조례상 건폐율 상한치인 60%

초과 건물이 82%나 되어 사실상 신축 및 정비가 거의 불가능한 실정이었다. 따라서 서울 시는 지구단위계획을 수립하여 용도지역을 중심상업지역으로 상향 조정하고 조건부로 건 폐율을 90%까지 완화하였다. 문제는 용적률 또한 600%에서 800%로 연동되어 적용됨 으로써, 명동을 저층의 연속상가로 관리하고자 했던 서울시의 정책목표와 부합하지 않는 특집 융합과 연결의 도시

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맞추어져 있어 이 규정만으로는 최종 개발 형태를 예측하기 어렵다. 예컨대 서울시 방 배동은 토지구획정리사업으로 이루어진 대 표적인 격자형 주거지역이다. 그러나 최근

에는 정온한 저층의 주거지에 돌출 개발이 나타나고 있다. 간선부는 제3종 일반주거지역, 가로 내부는 제1종과 2종의 일반주거지역으로 지정된 지역이어도 실제 건물의 형태는 개 별 필지의 면적과 형태, 높이에 영향을 주는 도로폭 등에 따라 결정되므로 다양한 모습이 가능하다. 「도시 및 주거환경정비법」 등 사업법상 기반시설 인센티브, 별도의 높이 기준 등 예외규정이 적용되므로, 7층 이상 나홀로 아파트의 건립이 용이하여 일조권, 교통 혼 잡, 경관 문제 등이 발생하고 있다.

셋째, 광범위한 허용 용도의 문제이다. 각 용도지역에서 허용하는 용도의 범위가 너무 넓어 사실상 용도 관리가 어렵다. 예컨대 허용 용도가 가장 많은 상업지역을 기준으로 위 락, 숙박, 운수, 관광휴게시설, 제2종 근린생활시설의 단란주점 등 일부를 제외하면, 대부 분의 용도가 다른 용도지역에서도 허용된다. 또한 인쇄업이라는 같은 용도라 하더라도 전 통적 인쇄 방식과 디지털 인쇄 방식은 규모나 운용 방식, 성능에 따라 외부에 미치는 효과 가 천차만별이므로 이에 관한 고려가 미흡한 실정이다.

마지막으로 경직된 운용의 문제이다. 용 도지역은 도시관리계획을 수립하여 조정 하도록 되어 있으나 실제로 정비사업이나 지구단위계획을 수립할 만한 특별한 이유 가 없는 한 지정된 용도지역을 변경하기가 무척 어렵다. 용도지역제는 용도지역에 따 라 적용되는 밀도 기준의 차이가 크고 용 도의 지정은 개인재산권과 직결되는 만큼 조정 자체가 쉽지 않다. 실무자 입장에서 도 제도를 유연하게 운영하게 되면 특혜 의혹의 여지가 많아 경직되게 운용할 수밖 에 없는 구조이다. 용도지역 조정에 관한

상업

일반 80 300~1,300 60 800(600)

근린 70 200~900 60 600(500)

유통 80 200~1,100 60 600(500)

출처: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 2017.

<그림 1> 현행 용도지역제의 한계

총량밀도 중심의 단순한 관리방식 (control system)

개발형태(form)에 대한 제어 수단 미흡

용도지역 간 허용용도(use) 차별성 부재

기성시가지의 지역별, 장소별 특성을 반영하지 못하는 현행 용도지역제

경직된 용도지역제 운용으로 유연한

대응이 곤란 (특혜 시비)

출처: 정희윤, 임희지, 안내영 2014.

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원칙이나 구체적인 지침도 미흡하여 용도지역 관련 민원이 대부분 용도지역 변경에 관한 사안에서 발생하고 있다(서울특별시 2012). 현행 용도지역제의 한계는 <그림 1>과 같이 정 리할 수 있다.

용도지역제의 제도 개선 노력과 한계

용도지역제의 한계를 극복하기 위해 그동안 많은 노력을 기울여 왔다(<그림 2> 참조). 특 정 사안의 개선보다 용도지역제를 전반적으로 개선하려는 시도로 일반주거지역의 3종 세 분화 작업이 가장 과감한 노력이었고, 구체적인 도시관리를 위한 지구단위계획 수립은 보 편적인 보완 수단으로 볼 수 있다. 정희윤, 임희지, 안내영(2014)에서는 용도지역제의 성 과와 한계를 다음과 같이 서술하였다.

첫째, 서울시 일반주거지역의 종세분화는 1992년에 시작된 검토 작업부터 관련 법 개 정을 거쳐 2004년 종세분화 계획의 완료까지 무려 12년에 걸친 작업이었다. 종세분화 이 전과 이후의 평균 용적률을 비교해보면 개발밀도의 전반적인 하향 조정에는 기여한 것으 로 나타나고 있다. 그러나 복잡다단한 주거지역을 3종의 세분화로 한꺼번에 해결하다 보 니, 주거지역의 43%에 해당하는 제2종 일반주거지역에는 특성 결정 유보지가 많이 포함 되어 모호함이 상존하고 있다. 또한 다양한 규제 완화 인센티브와 별도의 높이 기준을 적 용하는 사업법으로서의 지정 취지가 무색해졌고, 개발사업으로 인한 용도 상향 요구가 잦 아 한계를 드러냈다.

둘째, 지구단위계획을 통한 도시관리도 한계를 드러내었다. 서울시는 전체 상업지역의 55% 정도를 지구단위계획을 수립하여 관리하고 있다. 이들 지역의 계획 내용을 분석해

<그림 2> 용도지역제 개선 및 보완을 위한 노력

위계, 지역특성을 고려하지 않은 총량밀도 중심의

단순규제 방식 형태관리 제어 미흡 허용용도 차별성 미흡

경관계획 수립(가로 구역별 높이 설정) 도시계획위원회 강화

생활권계획 수립 중(미시행)(생활권별 특성관리 목표)

용도용적제 도입(상업지역에 과도한 주거용도 방지) 사전협상제 도입(미시행)

(용도지역 상향으로 인한 개발이익 환수) 지역별 특성을

살리기 어려운 토지이용규제

용도지역제 주거지역 종세분화

상업지역 지구단위계획 강화

출처: 정희윤, 임희지, 안내영 2014.

특집 융합과 연결의 도시

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기성시가지에 적합한 유연한 용도지역제의 대안모색

다양한 지역특성을 살리기 위한 기성 시가지의 토지이용 관리 방안은 주요 이슈를 우선적 으로 고려하여 접근할 필요가 있다(<그림 3> 참조).

<그림 3> 용도지역제에 관한 주요 이슈 및 개선 방안 검토

• 중심상업지역, 근린상업지역의 적극적 활용 방안

• 일부 기본 도시설계요소 도입

• 용도지구의 적극적 활용 다양한 상업지역 특성 및 유형을

살릴 수 있는 용도지역제는 어떤 것인가?

Modular Zoning

• 일부 기본 도시설계요소 도입

• 일정 규모 이상 개발허가 시 주민의견 청취 의무 단순 용적과 밀도 관리에는 부합

하나 주변 맥락을 무시한 건축물 입지 제어 방안은?

Form-based Code

• 제2종 근린생활시설의 범위 검토

• 불허용도 중심의 접근

• 규모 중심의 접근 지식기반 경제시대에서도 직장

과 주거가 분리되어야 하는가?

용도혼합의 원칙은?

Performance Standard 용도지역제와 지구단위계획 간의 적절한 역할 분담 방안 모색

<현행 제도의 개선 방안>

<주요 이슈> <선진 사례 기법>

출처: 정희윤, 임희지, 안내영 2014.

<그림 4> 샌디에이고 모듈러 조닝의 형태

Classification Zoning Use

module Form module Intensity

module Residence Residential- Rural 1(RR- 1) R1 a 2

Residential- Rural 2(RR- 2) R2 b 2 Residential- Estate(RE) R1 b 3 Residential- Low(RL- 1) R1 d 4 Residential- Low(RL- 2) R2 g 6 Residential- Medium(RM- 1) R1 g 9

Residential- Mix(RMX- 1) R1 d 7

Residential- High(RH- 1) R1 j 12 Business

Downtown Mixed Use

용도(위계) - 밀도 - 부가규정

획지규모, 높이, 건축선 후퇴, 지붕 모양 등

<샌디에이고 Modular zoning 사례>

R M -1 -1

C N -1 -2

최대밀도 규정 Setback, 높이 규정 등

자동차 중심 주거

상업 저밀 Multi-Family

Neighborhood-scale

출처: Office of the City Clerk 2017.

참조

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