교육감 선출제도의 문제점과 개선방향:

정책연구 14 17－

2014. 11.

교육감 선출제도의 문제점과 개선방향:

교육감 직선제를 중심으로

윤상호 ･ 허원제

윤상호

에서 경제학 박사학위를 취득하였다 이후 재단의 사회과학펠로우

George Mason University . Heritage (Social Science 의 연구조교수 한국보험연구원 고령화연구실 연 Fellow), Chapman University(Argyros School of Business & Economics) ,

구위원을 역임하였으며 현재 한국경제연구원 연구위원으로 재직하고 있다 연구분야는 시제간선택 공공선택 종교경제학. , , , 응용미시 등이다.

허원제

서강대학교에서 경제학 학사 년 수료 후 미국 피츠버그대학교2 (University of Pittsburgh)에서 경제학 학사 및 박사 학위를 취득하였다. SK경영경제연구소 수석연구원을 거쳐 현재 한국경제연구원(KERI)연구위원으로 재직하고 있으며 미국 피츠버, 그대학교 경제학과 및 행정 외교대학원･ (GSPIA),성균관대학교 글로벌경제학과에서Lecturer를 역임한 바 있다 주요 연구. 분야는 비교경제 경제체제 전환 응용미시 및 미시계량이다 최근 연구문헌으로는 해외 지방재정 위기의 주요 원인과 우, , . 󰡔 리나라 지방재정에 관한 고찰󰡕(2012),󰡔일본의“잃어버린20 ”과 한국에의 시사점년 󰡕(2012,공저),󰡔근로연계 복지제도의 구 축󰡕(2013,공저), 2013󰡔 년도 세법개정안 평가󰡕(2013,공저),󰡔복지지출 증대와 지방재정 악화의 인과관계 연구󰡕(2013),󰡔주 요국의 상속 증여세 최근 동향 및 시사점･ 󰡕(2013,공저),󰡔창조경제 구현을 위한 한국경제의 과제󰡕(2013,공저),󰡔국가부채의 재구성과 국제비교󰡕(2014, 공저),󰡔지역구 선심성 예산배분의 경제적 비합리성 특별교부세를 중심으로: 󰡕(2014,공저),󰡔 곤빈 가구의 빈곤탈출 요인분석과 시사점󰡕(2014,공저), 2014󰡔 년 세법개정안 평가와 시사점󰡕(2014, 공저),󰡔아베노믹스 평가와 시사점󰡕(2014,공저 등이 있다) .

교육감 선출제도의 문제점과 개선방향:

교육감 직선제를 중심으로

판 쇄 인쇄

1 1 󰠐2014년 월11 21일 판 쇄 발행

1 1 󰠐2014년 월11 24일 발행처󰠐한국경제연구원 발행인󰠐권태신 편집인󰠐권태신

등록번호󰠐제318 1982 000003－ － 호

서울특별시 영등포구 여의대로 전경련회관 층

(150 881)－ 24 45

전화02 3771 0001(－ － 대표), 02 3771 0060(－ － 직통)󰠐팩스 02 785 0270 3－ － ∼ www.keri.org

한국경제연구원, 2014

ⓒ

ISBN 978 89 8031 701 1－ － － － 원

10,000

이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템

홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다.(CIP제어번호: CIP2014033916)

CONTENTS

본 문 목 차

요약

5

.

Ⅰ 서론

23

.

Ⅱ 우리나라 지방교육자치제도의 이해

25

지방교육자치제도의 개요

1. 25

지방교육자치제도의 운용 주체

2. 27

.

Ⅲ 지방교육자치제도의 중심 교육감, – 우리나라의 교육감 선출제도와 문제점

30 우리나라 교육감 선출제도의 변천 과정

1. 30

현행 교육감 선출제도 직선제 의 문제점

2. ( ) 31

.

Ⅳ 주요국의 교육감 선출제도 분석

34

미국

1. 36

일본

2. 39

영국

3. 41

독일

4. 42

.

Ⅴ 교육감과 광역지방자치단체장 선거의 비교 분석

44

현황 및 문제점

1. 45

중위투표자의 정치이념 추정

2. 49

.

Ⅵ 정책적 시사점

62

.

Ⅶ 결론

64

참고문헌

65

부록

69

40

CONTENTS

표 목 차

표 교육감 선출제도의 변천 과정

[ 1] 30

표 현행 교육감 선출제도의 주요 내용

[ 2] 32

표 주요국의 교육감 선출방식 비교

[ 3] (1) 34

표 주요국의 교육위원 및 교육감 장 선출방식 비교

[ 4] ( ) (2) 35

표 미국의 교육감 및 교육위원회 선출방식

[ 5] 38

표 제 회 전국동시지방선거

[ 6] 5/6 45

표 제 회 전국동시지방선거

[ 7] 5 46

표 중위투표자이론 예제

[ 8] : 50

표 중위투표자의 정치이념 추정결과

[ 9] 54

표

[ 10] Kolmogorov-Smirnov Test 59 표 현행 광역지방자치단체장 선출제도의 주요내용 비교

[ 11] 60

표 중위투표자 정치이념의 추정방식 경기도

[ A1] : 69

그 림 목 차

그림 우리나라의 지방교육자치 조직도

[ 1] 27

그림 중위투표자 정치이념 추정방식

[ 2] 51

그림 광역지방자치단체장과 교육감 당선자의 정치이념

[ 3] 53

그림 중위투표자 정치이념

[ 4] I 57

그림 중위투표자 정치이념

[ 5] II 58

그림 중위투표자 정치이념의 누적분포

[ 6] 59

그림 중위투표자 정치이념의 추정방식 경기도

[ A.1] : 70

요 약

서론

Ⅰ .

▶

지난 2014 년 월에 열린 제 회 전국동시지방선거에서 진보적 성향을 표방하고 6 6 정책을 지지하는 후보가 모든 광역시 도의 교육감으로 선출 ･

이는 교육감 선거에서만 관찰된 결과이며 동시 실시된 광역지자체장의 선거에서는,

󰠏

새누리당과 민주대통합연합의 후보가 다양하게 선출됨.

▶

금번 선거가 동일한 유권자가 참여한 전국동시지방선거라는 점에서 광역지자체장 선거와 교육감 선거 사이의 상이한 결과가 민의를 충실히 반영한 선거의 결과인 지에 대해 논의가 심화되고 있음.

▶

본 보고서는 해외 교육감 선출방식과의 비교를 통해 교육감 직선제의 국제적 정 합성을 검토하고자 함.

▶

또한 정치이념을 추정함으로써 교육감 선거가 실제 반영하고 있는 민의의 수준을 가늠하고 아울러 민의를 제대로 반영하고 있는지 분석하여 향후 교육감 선출제 , 도의 보완 및 지방교육자치제도의 원활한 수행을 위한 바람직한 정책방향을 제시 하는 것을 목적으로 함.

광역지자체장 및 교육감 선거에서 관찰된 중위투표자의 정치이념을 추정해 현재 운

󰠏

용되고 있는 지방선거가 민의를 반영하는 데 충실한가를 비교 분석

우리나라 지방교육자치제도의 이해

Ⅱ .

지방교육자치제도의 개요

1.

▶

지방교육자치제도는 분권과 참여를 통해 지역실정에 맞는 교육을 실시하는 동시 에 지방교육행정에 대한 지역주민의 의사 반영 및 대응성 강화 등 교육이 궁극적 으로 지역주민과 학생 학부모를 위해 이루어지도록 하기 위한 제도 ･

▶

따라서 지방교육자치제도는 국가가 아닌 지방을 제도 시행의 기본 단위로 삼고 있 으며 주민의 다양한 의견이 반영되는 참여성과 자주성이 포함되어 있어야 하고 , , 교육 활동이라는 특수한 사무를 고려하여 전문성이 있어야 하며 여기에 정치적 , 중립성과 일반 행정으로부터의 독립성을 바탕으로 한 자율적인 통치가 중요시 됨.

지방교육자치제도의 운용 주체

2.

그림 우리나라의 지방교육자치

[ 1] 조직도

의결기구

< > <집행기구>

교육위원회 지방의회 내 (

상임위원회)

교육감 개 시 도 교육청

(17 ･ )

교육감 협의체

지방교육 행정협의회

교육지원청³⁾ 개 (178 )

소속기관

유치원 초등학교

중학교

고등학교

자료 교육부: , ‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8.)

1) 홍민식 교육인적자원부( ), ｢지방교육자치제도의 현황과 발전방향｣;이기봉 교육인적자원부( ),｢지방교육자치제 도의 현황과 발전방향｣

2) 본 장( )章은 교육부 지방교육지원국에서 작성한‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8)를 참조 인용하여 기술하고･ 있음.

3) 각 광역자치단체별로 교육청이 있고 그 아래 시 군 구 또는 권역별로 교육지원청이 설치되어 있어 교육청과, ･ ･ 교육지원청은 구분되어야 하는 용어임.

▶

현재 우리나라의 지방교육자치는 의결기구인 교육위원회 지방의회 내 상임위원 ( 회 와 교육감을 필두로 하는 집행기구를 통해 이루어지고 있음 ) .

Ⅲ 지방교육자치제도의 중심 교육감 우리나라의 교육감 선출제도와 . , – 문제점

우리나라 교육감 선출제도의 변천 과정 1.

▶

지난 65 년 동안 우리나라는 교육감 선출을 위해 총 가지의 선출제도 임명제 간 3 ( , 선제 직선제 를 순차적으로 채택해 왔음 , ) .

표 교육감 선출제도의 변천

[ 1] 과정

구분 선출방식 임기

년

1949~1990 임명제

교육위원회 추천과 도지사 문교부장관 제청 대통령이 임명

( ･ , )

년 4

-

년

1991~1996 간선제 교육위원회

( )

년 4 중임 회1

년

1997~1999 간선제

학교운영위원회선거인과 교원단체선거인으로 구성된 선거인단

( )

년 4 중임 회1

년

2000~2006 간선제

학교운영위원회위원 전원으로 구성된 선거인단

( )

년 4 중임 회1

년 현재

2007 ~ 주민직선제 4년

중임 회3 자료 국가법령정보센터: ,｢지방교육자치에 관한 법률｣;교육부,‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8)

▶

교육감 선출제도가 이처럼 임명제에서 간선제를 거쳐 직선제로 변경된 데에는 교 육감들의 역량부족 중앙정부의 영향에 취약한 교육행정의 자주성 부정선거 교 , , , 육에의 정치성향 개입 등이 원인으로 제기되고 있음.

임명제 간선제(1991 )년 의 원인

󰠏 ｢ → ｣

임명제하에 선출된 일부 교육감들의 역량부족으로 교육행정이 원활히 수행되지 않았

•

다는 점과 교육자치를 흔드는 중앙집권적인 교육행정에 대한 문제점으로 인해 선출제 도가 변경되기에 이름.

간선제 직선제(2007 )년 의 원인

󰠏 ｢ → ｣

선거인단의 구성 측면에서 선거인단의 규모가 작아 부정선거가 빈발하였으며 선거운 ,

•

동의 제한으로 후보자 검증 기회가 부족한 문제가 있었음 최영출 ( , 2011).

학교운영위원회가 정치적 도구로 이용된다는 문제점이 제기되었음 실제로 교육감 선 .

•

거가 있는 해의 학교운영위원 선거는 다른 해에 비해 과열되는 양상이 나타남 강인 ( 수 김성기, 2005). ･

또한 간선제에 의해 교육감을 선출하는 학교운영위원들이 보수성향이 짙은 교장의 영

•

향력하에 있기 때문에 진보세력들의 진출에 어려움이 있어 주민직선제 도입을 통해 보수 진보세력 간의 균형을 맞춰야 한다는 진보진영의 입장이 대두되기도 함 송기창 ･ ( , 2009).

이에 덧붙여 교육감의 주민대표성이 부족하다는 비판에 따라 주민직선을 통해 교육 ,

•

감의 대표성을 확고히 하여 교육자치를 강화하자는 입장이 제기되었음 최영출 ( , 2011).

현행 교육감 선출제도 직선제 의 문제점

2. ( )

▶

현행 교육감 선출제도는 직선제의 안착을 위해 공정선거 유도와 교육의 정치적 중립성 훼손 방지를 주요 골자로 하는 내용을 담고 있음.

교육감이 비정치기관장임에도 불구하고 정치인에 준하는 정치자금법의 준용뿐만 아

󰠏

니라 공직선거법의 준용도 요구하고 있으며 이를 통해 음성적인 금전거래 및 기타 부정선거의 우려를 해소하고자 함.

교육감 후보자와 정당 간의 연계를 촉발할 수 있는 일체의 행위를 금지하고 후보 자

󰠏

격 요건에도 제한을 둠으로써 교육감 선거가 정치적 영향을 받지 않도록 정치 사슬, 을 끊고자 함.

▶

직선제에 기반하고 있는 현행 교육감 선출제도는 지방자치의 주요 원리인 주민대 표성을 실천한다는 데에서 장점을 지님.

▶

그러나 교육감 직선제는 지역주민의 인지도 부족으로 인한 무관심 선거 과도한 , 선거비용에 따른 비리 발생 지자체장과의 이념대립으로 인한 갈등 교육전문성 , , 검증의 미약 정당 및 교원단체의 정치적 영향으로 인한 여전한 교육의 정치적 , 중립성의 침해 등 여러 문제점을 지적받고 있음.

교육에 대해 또는 교육감 후보나 공약에 대해 잘 모르는 일반 시민이 부적격 후보자

󰠏

를 선출할 가능성이 높다는 지적이 있음.

4) Ko, 2008; Sung & Kim, 2007; Ko, 2010; Kim, 2011; Lee, 2011; Song & Park, 2011; Park, Jo & Kim, 2012

표를 얻기 위해 인기 위주의 공약을 남발할 가능성에 대한 우려도 큼.

󰠏

지방자치단체장과 교육감이 교육이념이 다를 경우 당선 후 심한 갈등 등으로 일반행

󰠏

정뿐만 아니라 교육행정에 있어서도 효율성이 저해될 공산이 큼.

또한 교육감 후보자의 교육경력 요건이 낮아 전문적인 교육경력이 없는 정당 정치

󰠏 ･

인 출신이 지명도를 앞세워 교육감 후보로 나설 수 있는 가능성이 높음.

이는 당선 후 교육감이 정치화될 수 있는 가능성이 클 수 있음을 의미하며 정당 및,

󰠏

교원단체 교원노조 의 정치적 영향력이 여전히 작용할 수 있는 여지가 있어 선거과( ) 정에서 무늬만 정치적으로 중립적인 모습을 지향했다는 비판을 모면하기 어려운 측 면이 있음.

한편 비정치기관장인 교육감을 대통령 국회의원 지방자치단체장 등 정치기관장, , ,

󰠏

선출방식과 같은 방식을 적용해 선출하는 것은 정당과는 무관함에도 특정 정당과의 연계성을 인식하여 투표하게끔 오도(誤導)하기 때문에 교육의 정치적 중립성을 훼손 한다는 지적도 제기됨.

주요국의 교육감 선출제도 분석

Ⅳ .

▶

각 나라마다 교육 환경에 차이가 있고 자치제도의 내용과 전통 교육감의 역할 , , 심지어 명칭에 이르기까지 서로 다르기 때문에 우리나라의 교육감 선출제도를 외 국의 경우와 직접 비교하기에는 어려움이 있음.

▶

그러나 최근 주요국들이 채택하고 있는 교육감 선출제도의 특징과 동향을 가늠해 보는 것은 논란이 되고 있는 우리나라의 교육감 직선제의 개선 방향을 정립하는 데에 있어 길잡이가 될 수 있다는 의미를 가짐.

▶

이러한 맥락에서 본 장(章 에서는 미국 영국 일본 독일 등 주요국들의 교육자치 ) , , , 행정과 교육감 선출제도에 대해 살펴보고자 하며 이를 개괄해 보면 표 , [ 2] 와 같음 .

5) 본 장( )章은 교육과학기술부(2011)의 세종특별자치시 교육청 조직 및 교육감 선출 방안 연구｢ ｣; 최영출 의 지방교육자치제도 개선방안 교육감 선출제도를 중심으로

(2011) ｢ : ｣; The Council of Chief State School Officers(http://www.ccsso.org); The Office of Superintendent of Public Instruction(http://www.ecs.org);

송봉섭 교육감 교육위원 선거제도의 개선방 http://ballotpedia.org/Superintendent_of_Schools; (2009), ｢ ,

안에 관한 연구 등으로부터 요약발췌 및 인용하여 작성되었음을 밝힘.｣

표 주요국의 교육위원 및 교육감 장 선출방식

[ 2] ( ) 비교

구분 선출방식

교육위원 교육감 교육장( )

미국

주( )州

임명제(33 ): 29 (州 州주지사),

주의회 주지사 주의회

1 (州 ), 3 (州 & ) 혼합제(6 ):州 임명 선거&

주민선거제(9 )州 없음(2 )州

주교육위원회가 임명(23 )州 주지사가 임명(15 )州 주민선거제(12 )州

학교구 주민직선 또는 시장이 시의회 동의하

에 임명하거나 시의회가 임명 학교구 교육위원회가 공모하여 채용

영국

광역

지방교육행정기관 없음.

관할 구역의 교육기능을 담당하는 부서를 국 단위 수준으로 광역자치단체 (

내에 설치해서 운영하고 있으며 외부로 독립된 형식의 기관으로서는 존재하, 지 않음 해당 국장은 자치단체장이 임명함. .)

기초

교육위원의1/2이상은 지방교육행정 을 담당하는 평회의 의원으로 나머지, 는 외부전문가로 구성

교육장은 지방의회의 교육위원회가 교 육과학부장관과의 협의를 거쳐 임명

일본

도( ),都 도( ),道 부( ),府 현( )県

자치단체장이 지방의회의 동의하에 임명

문부성 대신의 승인을 얻어 도도부 현 교육위원회가 당회 교육위원들 중에서 임명

시( ),市 정( ),町 촌( )村 자치단체장이 지방의회의 동의하에 임명

도도부현 교육위원회의 승인을 얻어 시정촌 교육위원회가 당회 교육위원 들 중에서 임명

독일

주( )州 교육, 장학행정

-

교육위원회가 별도로 존재하지 않으 (

며 교육사무는 지방의회인 주의회에, 서 의결하고 교육집행은 주정부의 교 육부에서 담당함.)

주지사 주의회에서 선출 임명 가( / ) 주교육감에 해당하는 주교육부장관 을 임명

광역, 기초

위임사무, 관할 감독,･

학교설립, 관리

-

교육위원회가 별도로 존재하지 않는 (

대신 광역 및 기초단체가 상 하급 교, ･ 육청들을 통해 주교육부장관의 위임 사무 처리 및 교육과정 준수 여부를 감독함 기초단체는 학교설립 및 관리. 또한 담당함.)

주교육부장관이 교육장을 임명

주 미국의 교육위원 선출방식은: 2011년 기준이며 교육감 선출방식은, 2014년 기준에 준함.

자료 국회입법조사처: (2011),｢주요국의 교육감 선출제도 및 시사점 이슈와 논점｣ 291 ;호 교육과학기술부(2011),｢세종특별자치 시 교육청 조직 및 교육감 선출 방안 연구 ; The Office of Superintendent of Public Instruction(http://www.ecs.org)｣

▶

대부분의 국가들이 교육감 선출제도로서 임명제를 채택하고 있다고는 단언할 수 없지만 사례로 들고 있는 주요국들은 임명제를 선호하는 경향을 보임 , .

예컨대 일본의 경우 교육감 후보인 교육위원들의 선출방식 자체를 과거 주민직선제

󰠏

에서 임명제로 전환시킨 특이한 이력을 지니고 있음.

현재 일본은 그러한 교육위원회가 상급기관의 승인을 얻어 당회 교육위원들 중에서

󰠏

교육감을 임명하고 있음.

▶

그러나 최근 일본에서는 임명제의 한계를 극복하고자 공모제 도입론이 대두되고 있음.

직선제를 채택했다가 임명제로 전환한 일본에서 현재 이에 대한 회의적인 목소리가,

󰠏

높아지고 있어 임명제가100%능사가 아니라는 시사점을 제공받을 수 있음.

▶

임명제의 장점 지자체장과의 갈등 대립 해소 등 과 직선제의 장점 주민대표성 및 ( ･ ) ( 주민참여 제고 등 을 병행할 수 있는 현행 직선제의 개선방향 예 러닝메이트제 ) ( : ) 모색이 필요시됨.

교육감과 광역지방자치단체장 선거의 비교 분석

Ⅴ .

현황 및 문제점 1.

▶

지난 2014 년 월에 열린 제 회 전국동시지방선거에서 진보적 성향을 표방하고 6 6 정책을 지지하는 후보가 대다수 광역시 도의 교육감으로 선출되는 편향적 결과가 ･ 발생

▶

광역지방단체장과 교육감 선거 간의 차이는 후보수만이 아니며 광역지방단체장과 는 달리 소수의 유권자 지지만으로 교육감이 선출되는 추이

당선자와 차위자의 득표율 합이 거의 대다수의 투표참여자를 차지하는 광역지방자

󰠏

치단체장 선거와는 달리 교육감 선거는 타 군소후보들이 상대적으로 높은 득표율을 기록 표([ 4] 참조)

대다수의 광역지방자치단체장이 과반 이상이나 근접한 득표율로 당선되는 것에 비

󰠏

해 대다수의 교육감은30 40%∼ 의 득표율만으로 당선

표 제 회

[ 3] 5/6 전국동시지방선거

단위 ( : %)

지역명

제 회 전국동시지방선거5 제 회 전국동시지방선거6

광역지방자치단체장 교육감 광역지방자치단체장 교육감

후보수 투표율 ENV 후보수 투표율 ENV 후보수 투표율 ENV 후보수 투표율 ENV 서울 5 53.90 2.2427 7 53.92 3.8463 4 58.63 1.9990 4 58.62 3.2343 부산 2 49.48 1.9767 9 49.48 7.5047 2 55.56 1.9997 7 55.56 4.4646 대구 3 45.94 1.7523 9 45.95 5.5489 5 52.30 2.0998 3 52.30 2.2765 인천 4 50.91 2.1046 5 50.92 4.7113 3 53.66 2.0736 4 53.65 3.8527 광주 6 49.76 2.6853 5 49.77 3.8294 6 57.10 2.2795 5 57.09 2.9155 대전 4 52.92 2.8283 3 52.94 2.9067 4 54.03 2.1278 6 54.02 5.1126 울산 3 55.09 2.1282 3 55.10 2.9324 3 56.11 1.9818 4 56.11 3.6112 세종 - - - 2 62.65 1.9527 4 62.64 3.6097 경기 2 51.76 1.9961 4 51.76 3.3016 2 53.28 1.9999 6 53.27 4.2148 강원 2 62.30 1.9849 4 62.31 3.2960 3 62.24 2.0826 3 62.23 2.6000 충북 3 58.83 2.1096 3 58.83 2.7080 3 58.76 2.1027 4 58.76 3.0860 충남 3 56.52 2.7042 2 56.52 1.7422 3 55.71 2.1400 4 55.71 3.7567 전북 5 59.34 1.9560 5 59.34 4.2538 3 59.87 1.8805 4 59.87 2.6771 전남 4 64.28 1.9927 4 64.28 2.6028 3 65.55 1.5808 3 65.55 2.3597 경북 4 59.38 1.6941 2 59.38 1.6287 4 59.45 1.5886 3 59.45 2.5797 경남 2 61.83 1.9902 6 61.84 4.7997 3 59.80 2.0878 3 59.80 2.9508 제주 3 65.09 2.7140 3 65.11 2.7366 4 62.79 2.0797 4 62.78 3.7342 평균 3.44 54.47 2.1787 4.63 54.48 3.6468 3.35 56.81 2.0033 4.18 56.81 3.3551 주: ENV(Effective Number of Votes)는 선거에 참여한 후보들 중 당선 가능성에 의미를 둘 수 있는 유효 득표수를 보이는

실질적인 후보자수로 이해할 수 있으며 그 수치가 높을수록 당선 경쟁이 치열하고 유권자의 표가 분산되는 현상을 보, 이는 것으로 해석할 수 있음.

표 제 회

[ 4] 5 전국동시지방선거

단위 ( : %)

지역명

광역지방자치단체장 교육감

당선 차위 당선 차위

당선자 득표율 차위자 득표율 당선자 득표율 차위자 득표율

서울 오세훈 47.44 한명숙 46.84 곽노현 34.55 이원희 33.22 부산 허남식 55.43 김정길 44.57 임혜경 19.98 박영관 17.19 대구 김범일 72.93 이승천 16.87 우동기 31.35 김선응 18.49 인천 송영길 52.70 안상수 44.38 나근형 25.44 이청연 25.09 광주 강운태 56.74 정찬용 14.49 장휘국 39.80 안순일 24.14 대전 염홍철 46.68 박성효 28.50 김신호 41.58 오원균 30.77 울산 박명우 61.26 김창현 29.26 김복만 37.37 김상만 36.44 경기 김문수 52.20 유시민 47.80 김상곤 42.33 정진곤 27.15 강원 이광재 54.36 이계진 45.64 민병희 39.92 한장수 32.60 충북 이시종 51.22 정우택 45.91 이기용 46.29 김병우 34.20 충남 안희정 42.25 박상돈 39.95 김종성 69.23 강복환 30.77 전북 김완주 68.68 정운천 18.20 김승환 28.99 오근량 28.71 전남 박준영 68.30 김대식 13.40 장만채 54.95 김경택 22.07 경북 김관용 75.36 홍의락 11.82 이영우 73.87 김구석 26.13 경남 김두관 53.50 이달곤 46.50 고영진 25.86 권정호 24.27 제주 우근민 41.40 현명관 40.56 양성언 47.93 부태림 26.75

▶

광역지방자치단체장과 교육감 선거의 차이는 각 광역시 도에 참가한 실질적 후보 ･ 자수를 측정하는 표 [ 3] 의 ENV 라는 지수의 비교를 통해서도 판별이 가능

는 선거에 참여한 후보 중 실제로 유권자의 선택을 Effective Number of Votes(ENV)

󰠏

이끌어낸 유효 후보자수를 측정하는 방식

교육감 선거의ENV가 평균적으로 광역지방자치단체장보다 높아 단순한 후보자수뿐

󰠏

만 아니라 유효 후보자수 자체가 교육감 선거에서 상대적으로 많게 측정

󰠏 광역지방자치단체장 선거에서는Duverger s Law(1’ 명의 당선자를 뽑는 다수득표선출제 도에서는 유효 후보자수가 둘로 수렴 에 따라 명의 유효 후보자수가 관찰되지만 교육) 2 감 선거에서는 복수의 선출자를 뽑는 경우에 예상되는3 4∼명의 유효 후보자수가 존재

현재 운영되고 있는 교육감 선거제도에Duverger s Law를 반하게 만드는 제도적 문

󰠏 ’

제점이 존재하고 있다는 것을 의미하며 민의를 왜곡시키는 제도적 요인에 대한 검증 이 필요

중위투표자의 정치이념 추정 2.

▶

제 회 전국동시지방선거에서 당선된 광역지방자치단체장과 교육감 후보는 그림 6 [ 와 같은 정치이념을 표방한다고 의 설문조사는 평가

2] SBS(2014)

그림 광역지방자치단체장과 교육감 당선자의

[ 2] 정치이념

광역지방자치단체장과 교육감 당선자의 정치이념을 비교하면 확연한 차이가 관찰되

󰠏

며 특히 교육감 당선자 정치이념의 양극화가 상대적으로 심화되는 현상을 그림[ 2]

를 통해 확인이 가능

또한 교육감 당선자들의 진보적 편향성이 광역지방자치단체장 당선자보다 심하며

󰠏

향후 교육정책의 진보적 변화에 대한 예상이 가능

▶

광역지방자치단체장과 교육감 선거에서 나타난 중위투표자 정치이념의 추정결과 는 표 [ 5] 에서 정리

단순비교하에서도 각 해당지역의 광역지방단체장과 교육감 선거 간 중위투표자 정

󰠏

치이념의 불일치 현상이 관찰

표 중위투표자의 정치이념

[ 5] 추정결과⁶⁾

6) MV이념: 0~10(진보성향↔보수성향 으로서 수치가 높을수록 보수적 성향을 나타냄) .

이념지수 그림: [ 2]에서SBS가 조사한 당선자의 정치이념 지수로서0~10(진보성향↔보수성향 사이에서) 분포하며 수치가 높을수록 보수적 성향을 나타냄.

광역지방자치단체장

시도명 교육감

이념

MV 득표율 이념지수 후보자명 후보자명 이념지수 득표율 MV이념

4.076

0.48 0.3 정태홍

서울

조희연 1 39.09

3.767

56.13 3 박원순 고승덕 5 24.26

43.03 5.8 정몽준 문용린 5.7 30.65

0.36 7.2 홍정식 이상면 - 6.00

5.33

50.66 4.7 서병수

부산

김석준 3.7 34.67

5.274

49.34 6.1 오거돈 정승윤 5 6.07

박맹언 5.3 20.40 신현철 5.3 5.74 최석태 5.7 5.35 임혜경 6.3 22.18 최부야 6.3 5.59

4.714

1.05 0.3 송영우

대구

정만진 1.3 28.21

4.922

1.24 0.8 이원준 우동기 5 58.48

40.33 3 김부겸 송인정 - 13.31

55.96 5 권영진

1.42 - 이정숙

4.964

48.21 3.1 송영길

인천

이청연 2 31.89

4.958

49.95 6.1 유정복 김영태 4.7 20.83

1.84 - 신창현 안경수 5.7 19.97

이본수 7 27.32

2.618

1.07 0 이병훈

광주

장휘국 1 47.61

2.177

3.34 0.3 윤민호 김왕복 2.3 5.22

2.56 1.4 이병완 윤봉근 3.3 9.80

57.85 2.2 윤장현 양형일 4.7 31.76

3.41 3.6 이정재 김영수 5 5.61

31.77 4.7 강운태

광역지방자치단체장

시도명 교육감

이념

MV 득표율 이념지수 후보자명 후보자명 이념지수 득표율 MV이념

4.793

1.40 0.3 김창근

대전

최한성 1.3 15.12

4.944

1.76 0.8 한창민 이창기 4 14.26

50.08 2.8 권선택 김동건 4.7 14.08

46.76 7.2 박성효 정상범 5.3 9.17

설동호 5.3 31.42

한승동 - 15.95

5.033

8.14 0.6 이갑용

울산

권오영 4.3 13.44

26.43 1.7 조승수 김석기 5.7 22.90 6.74

65.43 5.3 김기현 김복만 6 36.18

정찬모 6 27.48

5.019

57.78 4.4 이춘희

세종

최교진 1 38.18

4.335

42.22 7.2 유한식 오광록 5.3 24.94

홍순승 6 20.75

최태호 7.7 16.14

3.952

49.57 3.6 김진표

경기

이재정 2.7 36.51

4.871

50.43 4.2 남경필 김광래 5 11.32

정종희 5.3 7.25

조전혁 6 26.11

최준영 6.7 9.61

박용우 - 9.20

4.279

2.06 0.3 이승재

강원

민병희 1.7 46.41

2.699

49.76 1.9 최문순 김인희 2.7 15.47

48.18 6.9 최홍집 김선배 6 38.12

5.907

2.56 0 신장호

충북

김병우 2 44.51

4.099

49.75 3.9 이시종 손영철 4.7 10.99

47.69 8.3 윤진식 장병학 5 30.87

김석현 5.3 13.64

▶

광역지방단체장과 교육감 선거 결과를 통해 추정된 중위투표자 정치이념은 광역 지방자치단체장의 경우 안정적으로 분포되어 있으나 교육감의 경우 지역별로 변 동이 심화

교육감 선거에서 추정된 중위투표자 정치이념의 상대적 변동이 심화되는 현상은 그[

󰠏

림3]에서도 관찰이 가능

그림 에서 확인된 교육감 당선자의 정치이념 양극화 현상이 중위투표자 정치이념 [ 2]

󰠏

의 추정결과에서도 그림[ 3]에서 연속적으로 발생

광역지방자치단체장

시도명 교육감

이념

MV 득표율 이념지수 후보자명 후보자명 이념지수 득표율 MV이념

3.879

52.21 3.9 안희정

충남

김지철 2 31.85

3.949

3.83 4.2 김기문 서만철 4.3 30.66

43.96 6.1 정진석 명노희 4.7 20.27

심성래 6 17.22

3.304

69.23 3 송하진

전북

김승환 1.3 55.01

1.818

20.45 7.2 박철곤 이미영 2.7 19.80

10.31 - 이창석 신환철 5.3 12.39

유홍렬 6.3 12.81

2.672

12.48 0.6 이성수

전남

정만채 2.3 56.34

3.106

77.97 3.3 이낙연 김동철 4.7 14.40

9.55 3.6 이중효 김경택 4.7 29.26

6.077

2.64 0.3 윤병태

경북

안상섭 4.3 21.11

7.021

4.69 1.7 박창호 이영우 6.3 52.08

14.93 2.2 오중기 이영직 6.3 26.81

77.74 5.6 김관용

4.946

5.09 0 강병기

경남

박종훈 1.3 39.41

3.171

36.5 2.8 김경수 권정호 4 30.49

58.86 5.3 홍준표 고영진 4.3 30.10

3.992

59.97 4.7 원희룡

제주

이석문 2.7 33.23

4.365

34.53 5.3 신구범 양창식 4.3 25.20

1.26 5.8 주종근 강경찬 5.3 14.67

4.24 - 고승완 고창근 5.3 26.90

그림 와 그림 을 비교하면 두 선거 모두 중위투표자 정치이념보다 당선자의

[ 2] [ 3] ,

󰠏

정치이념에서 양극화가 심화되는 현상

경북 및 경기지역을 제외한 대다수 광역시 도에서 교육감 선거에서 추정된 중위투

󰠏 ･

표자 정치이념이 더욱 진보적 성향

▶

중위투표자와 당선자 간 정치이념의 비교는 교육감 선거에서 당선자의 변동 폭이 상대 적으로 크며 이는 선거제도적 문제점으로 인해 유권자의 민의를 반영하지 못하는 결과

중위투표자 정치이념의 추정과정에서 중위투표자가 위치한 득표구간을 차지한 후보

󰠏

가 모두 당선된 광역지방자치단체장 선거에 비해 교육감 선거에서는 타 득표구간의 후보가 당선되는 현상도 발생

그림 중위투표자 정치이념

[ 3] I

이는 중위투표자의 지지를 받는 후보가 당선된다는 중위투표자이론에 반하는 결과

󰠏

이며 극단적인 정치적 편향성을 갖는 후보가 교육감 선거에서 당선되었다는 의미 중위투표자 정치이념이 당선자의 정치이념에 반영되지 못하는 현상이 교육감 선거

󰠏

에서 상대적으로 심화되며 이는 민의의 반영정도가 낮다는 의미

▶

광역지방단체장과 교육감 선거에서 추정된 중위투표자 정치이념 간의 실증적 비교 를 위해 251 개 선거구의 중위투표자 정치이념을 추정하면 그림 [ 4] 와 같은 결과

표 와 그림 에서 나타난 중위투표자 정치이념 추정결과를 세분화하면 선거구별 [ 5] [ 3]

󰠏

중위투표자 정치이념은 그림[ 4]와 같이 추정

광역지방자치단체장과 교육감 선거에서 추정된 선거구별 중위투표자 정치이념 간에

󰠏

는 극명한 차이가 존재하며 교육감 선거의 이념적 양극화 현상이 두드러지게 관찰 광역지방자치단체장 선거에서 보수적 성향으로 추정된 충청지역의 선거구가 교육감

󰠏

선거에서는 진보적 성향으로 탈바꿈되는 현상이 발생

교육감 선거에서 추정되는 선거구별 중위투표자 정치이념이 진보적 성향

󰠏

그림 중위투표자 정치이념

[ 4] II

그림 에서 나타난 광역지방자치단체장과 교육감 선거 간 중위투표자 정치이념의 [ 4]

󰠏

차이는 통계적으로 유의

▶

공천제도의 유무가 정치이념적 양극화 현상의 대표적 이유로 분석되며 광역지방 자치단체장과 교육감 선거제도의 차이도 공천제도의 유무가 유일

표 이 보여주는 것과 같이 교육감 선거제도는 대부분 광역지방자치단체장의 선거 [ 6]

󰠏

제도를 따르며 정당 관련 부분이 양 선출제도 간의 주요 차이점

광역지방자치단체장 선거에 대한 정당의 정치적 활동 즉 정당의 후보공천 후보 지, ,

󰠏

지 및 반대 등의 의사 표방 그리고 당원소속 여부 등을 제한하는 조항은 부재하나, 교육감 선출제도에만 존재

정당의 후보공천제도는 본 선거에 출마하는 후보수를 제한하는 영향력을 가지며 사

󰠏

전적으로 후보의 자질을 검증 장치로서의 역할을 수행

▶

공천제도는 후보 간 정치이념의 차이를 발생시키는 원인으로도 지목되지만 기본 적으로 후보 간 정치이념적 차이를 절제시키는 제도적 장치

은 공천제도로 발생되는 후보 간 정치이념의 이격현상은 Merrill and Grofman(1999)

󰠏

본 선거와의 상호작용으로 인해 제한적이라고 분석

에 따르면 후보의 본 선거 당선가능성이 가장 주목받는 공천제도의 심사 Hall(2014)

󰠏

항목이며 이는 중위투표자의 지지를 받을 수 있는 온건한 정치이념적 성향의 후보를 공천하게 작용

는 공천제도 특히 예비선거 를 통과한 당선자가 Alvarez and Sinclair(2012) , (primary)

󰠏

타 이념적 성향의 정치인과 타협적이고 투표성향이 중립적으로 나타난다고 분석

정책적 시사점

Ⅵ .

▶

공천제도 특히 주요 정당들이 후보를 선출하기 위한 예비선거가 교육감 선출제 , 도에서 금지되어 정치이념적으로 편향적인 교육감 후보가 당선되는 현상이 발생

교육감의 정치성을 배제시키기 위해 도입된 정당후보의 금지가 오히려 교육감의 정

󰠏

치적 편향성을 증폭시켰으며 민의를 반영하지 못하는 선출제도로 운영 중

정치적 편향성을 배제시킨 교육감을 선출하기 위해서는 현 교육감 선출제도의 수정

󰠏

이 불가피하며 정당의 공천제도를 교육감 선출제도에 도입하는 정책적 고려가 필요 정당의 후보공천의 교육감 선출제도 도입은 교육감 선거에 출마하는 후보수를 제한

󰠏

하는 영향뿐만이 아니라 중위투표자 정치이념으로 나타나는 민의를 반영한 당선자 를 배출하는 역할을 수행

▶

교육감 선출제도에 공천제도를 도입하는 것은 민의의 반영이라는 원칙적 목표뿐

만이 아니라 당선자 및 후보의 자질적 측면에서도 고려대상

는 공천제도가 후보에 대한 정보의 공급을 통한 정치이념 Hirano and Snyder(2014)

󰠏

적 양극화 해소뿐만 아니라 높은 자질(quality)의 후보를 선출하는 데 효과적이라고 분석

이 분석에 따르면 공천제도의 자질선택장치는 우리나라와 같이 지역색이 짙어 지역

󰠏

별로 정당의 지지기반이 확고한 경우 더욱 영향력을 발휘

확고한 정당 지지기반으로 인해 본 선거에서의 판별력이 떨어지는 경우 예비선거와

󰠏

같은 공천제도는 당내 후보 간의 경쟁과 높은 자질의 후보를 공천하도록 유도 표 현행 광역지방자치단체장 선출제도의 주요내용

[ 6] 비교

구분 내용

선출방식 주민직선제 교육감과 일치( )

선거사무 시 도 선거관리위원회 교육감과 일치･ ( ) 선거구 시 도 교육감과 일치･ ( )

정당 관련 정당의 후보공천 등 선거 관여 허용 후보자의 정당에 대한 지지 반대 등의, ･ 의사 표방 가능 교육감과 불일치( )

후보 자격 공직선거법에 준거한 피선거권을 가진 자 정당관계에서 교육감과 불일치( ) 임기 4 , 3년 회 중임 가능 교육감과 일치( )

공직선거법 공직선거법 적용 교육감과 일치( ) 정치자금법 정치자금법 적용 교육감과 일치( )

높은 질의 교육을 학생에게 공급하기 위한 방편으로도 정당의 교육감 후보 공천제도

󰠏

는 정책적 고려대상이며 후보자에 대한 정보를 유권자에게 공급하는 순기능도 수행

▶

교육감 선출제도를 광역지방자치단체장 선출제도에 연계시키는 러닝메이트 제도 또한 고려할 수 있는 정책적 대안

(running mate)

교육감은 교육행정에 있어 자체적인 예산 및 인사를 운영하는 단체장이지만 지방자

󰠏

치제의 일부분으로 타 광역지방자치단체장과의 협약 및 공통목표의 추구가 필수적 주요 정당에서 광역지방자치단체장 후보의 선출방식으로 운영되고 있는 공천제도는

󰠏

예비선거제도로 앞 장에서 보여준 바와 같이 이념적 괴리가 제한적으로 발생 러닝메이트제도의 도입은 현행 제도보다는

󰠏 민의가 반영된 교육정책을 수립하는 효

과뿐만 아니라 교육감 선출과정에 소요되는 예산을 제한하고 교육행정비용의 효율 성도 제고

▶

현행 광역단위에서 선출하는 교육감을 좀 더 소단위의 지방단위인 군 시 단위로 ･ 세분화하는 방안도 고려가 필요

에 따르면 교육은 공공재이지만 교육과 같이 공동생산 Ostrom and Ostrom(1999)

󰠏

되는 공공재는 해당 소단위 에 귀속되어 결정될 때 높 (coproduction) (polycentricity)

은 질의 공공재가 확보

󰠏 교육의 질은 학생과 학부모가 직접 결정과정에 참여할 때 높아지는 것으로 분석되며 광역이 아닌 세분단위의 지방자치에 교육정책이 귀속될 때 결정과정의 참여가 가능하다고 분석 은 교육구의 세분화 및 자치화가 학부모의 자발적 참여를 유 Bifulco and Ladd(2006)

󰠏

도하고 공교육의 질을 높이는 효과를 가져왔다고 실증적 분석

결론

Ⅶ .

▶

정치성을 배제시키기 위해 도입된 현 교육감 선출제도는 오히려 정치의 극단화 현상을 부추기고 있으며 이에 대한 시정이 시급

교육감은 현장 교육정책에 절대적 영향력을 미치며 미래세대의 가치관 성립에 주요

󰠏

변수로 작용

진보나 보수라는 정치성을 완전히 배제시키기 어려우나 기본적으로 중립성을 보장

󰠏

하지 않는 선출제도로 인한 극단적 편향성은 교육정책의 정상화를 막는 방해 요소 미래세대가 갖는 정치적 중립성과 다양함을 보장하기 위해서라도 현 선출제도의 개

󰠏

선안이 시급하며 민의를 반영할 수 있는 선출제도에 대한 사회적 합의가 필요

▶

교육감 선출제도로 직선제를 유지한다면 예비선거와 같은 공천제도를 도입해 교 육감 후보자의 자질에 대한 검증이 필요

교육감 후보와 정당과의 관계를 막고 있는 현 직선제하에서는 당선자의 정치적 편향

󰠏

성에 대한 우려감은 항상 존재할 수밖에 없으며 예비선거의 도입으로 어느 정도의 중립성 강화가 가능

예비선거를 포함한 공천제도의 도입은 민의를 완벽히 반영할 수 있는 즉 중위투표자,

󰠏

성향에 따르는 결과를 도출하는 데 부족하지만 적어도 편향성을 제한할 수 있는 제도 또한 후보의 자질에 대한 사전적 검토를 통해 유권자는 적어도 차적 검증을 받은1

󰠏

후보 중 선택할 수 있는 정보의 비대칭 문제를 해결하는 방안

.

Ⅰ 서론

▶

지난 2014 년 월에 열린 제 회 전국동시지방선거에서 진보적 성향을 표방하고 6 6 정책을 지지하는 후보가 모든 광역시 도의 교육감으로 선출 ･

이는 교육감 선거에서만 관찰된 결과이며 동시 실시된 광역지자체장의 선거에서는,

󰠏

새누리당과 민주대통합연합의 후보가 다양하게 선출됨.

▶

금번 선거가 동일한 유권자가 참여한 전국동시지방선거라는 점에서 광역지자체장 선거와 교육감 선거 사이의 상이한 결과가 민의를 충실히 반영한 선거의 결과인 지에 대해 논의가 심화되고 있음.

󰠏 직선제를 통한 교육감 선출이 현재 적합한 제도인가에 대해서 의문이 제기되고 있으며, 일각에서는 지방자치의 목적에 부합되는 제도인지에 대해서도 문제점을 제기하고 있음.

▶

이러한 상황을 감안하여 현재 운용되고 있는 직선제가 교육감을 선출하는 데 있 어서 어떠한 논란의 여지가 있는지 엄밀히 검토할 필요가 있음.

이를 위해 선출제도 및 선출결과 후보자격 기준 정당 연관성 정치적 중립성 여부, , ( )

󰠏

등에 대해서 광역지자체장과의 비교를 시행하고자 함.

▶

본 보고서는 정치이념을 추정함으로써 교육감 선거가 실제 반영하고 있는 민의의 수준을 가늠하고 아울러 민의를 제대로 반영하고 있는지 분석하고자 함 , .

광역지자체장 및 교육감 선거에서 관찰된 중위투표자의 정치이념을 추정해 현재 운

󰠏

용되고 있는 지방선거가 민의를 반영하는 데 충실한가를 비교 분석

▶

또한 해외 교육감 선출방식과의 비교를 통해 교육감 직선제의 국제적 정합성을 검토하고자 함.

교육감 선출제도의 해외 사례 분석을 위해 미국 일본 영국 독일의 현황을 살펴보, ,

󰠏

고 국제적 동향을 도출하고자 함.

▶

본 연구는 교육감 선거의 문제점을 점검하고 향후 교육감 선출제도의 보완 및 지 방교육자치제도의 원활한 수행을 위한 바람직한 정책방향을 제시하는 것을 목적 으로 함.

▶

본고는 다음과 같이 구성됨.

서론에 이어지는 제 장에서는 지방교육자치제도 및 교육자치행정에서 교육감의 중2

󰠏

요성을 살펴보기 위해 우리나라 지방교육자치제도의 개요와 운용 주체에 대한 전반 적인 이해를 도모하고 있음.

제 장에서는 우리나라 지방교육자치제도의 중심을 이루는 교육감을 선출하기 위한3

󰠏

현행 제도 직선제 와 그 문제점들을 다루고 있음( ) .

제 장에서는 주요 국가별 교육감 및 교육위원 선출제도 교육자치행정의 분석을 통4 ,

󰠏

해 주요국 교육감 선출제도의 동향을 파악하고자 함.

제 장에서는 중위투표자의 정치이념 추정을 통해 광역지자체장과 교육감 선거 결과5

󰠏

의 비교 분석을 시행하고 있음.

마지막 제 장과 제 장에서는 교육감 선출제도의 개선방향에 대한 정책적 시사점 및6 7

󰠏

결론을 도출함.

Ⅱ 우리나라 지방교육자치제도의 이해 .

지방교육자치제도의 개요

1.

▶

지방교육자치제도는 분권과 참여를 통해 지역실정에 맞는 교육을 실시하는 동시 에 지방교육행정에 대한 지역주민의 의사 반영 및 대응성 강화 등 교육이 궁극적 으로 지역주민과 학생 학부모를 위해 이루어지도록 하기 위한 제도 ･

우리나라의 지방교육자치제도는 1952년 시 군 단위로 최초 시행되었음.

󰠏 ･

년 교육법을 통해 지방교육자치제도 규정 전쟁으로 제도 시행 지연

1949 6 25

• ➔ ･ ➔

년 교육법 시행령이 제정되면서 제도 최초 시행 1952

년 군사 쿠데타를 계기로 한때 제도가 폐지되기도 함

1961 5 16 .

󰠏 ･

년부터 시 도 단위의 명목상의 교육자치제가 실시되었음

1964 .

• ･

년 지방교육자치제에 관한 법률 이 제정 공포되면서 광역 단위 시 도 로 지방

1991 ( )

󰠏 ｢ ｣ ･ ･

교육자치제도가 부활됨.

교육감과 교육위원을 중앙에서 임명해오던 제한된 형태의 지방교육자치제도에서 교육

•

감과 교육위원을 지방에서 선출하는 등 본격적인 지방교육자치제도가 실시됨.

▶

지역의 특수성과 교육수요자의 특성을 감안하지 않은 획일적인 정책들은 교육의 질적 향상과 발전을 위해 결코 최선의 정책이 아니라는 것이 지방교육자치제도의 근본이념임.

이러한 지방교육자치제도의 근본이념은 지역의 실정에 맞게끔 효과적인 행정 활동

󰠏

의 수행을 용이하게 하고 정책의 지역적 실험 분업을 통한 효율적인 행정을 지향함.

또한 지방 시책의 추진 과정에서 주민의 자율적인 참여와 지원을 얻기에 용이하여

󰠏

주민의 욕구에 부응하는 지방정부이자 본연의 역할에 전념할 수 있는 중앙정부로의 역할 정립을 지향하고 있음.

그러나 지방교육자치제도가 바람직한 가치들만을 지향하고 있는 것은 아님.

󰠏

1) 홍민식 교육인적자원부( ), ｢지방교육자치제도의 현황과 발전방향｣;이기봉 교육인적자원부( ),｢지방교육자치제 도의 현황과 발전방향｣

지자체 단위에서는 다루기 힘든 많은 재원을 요하는 사업들을 소홀히 함으로써 오히

•

려 장기적인 차원에서 교육 발전을 저해하는 문제 지역 간 격차를 초래하는 문제 , , 교육재정의 낭비 문제 등이 있음.

▶

따라서 지방교육자치제도는 국가가 아닌 지방을 제도 시행의 기본 단위로 삼고 있 으며 주민의 다양한 의견이 반영되는 참여성과 자주성이 포함되어 있어야 하고 , , 교육 활동이라는 특수한 사무를 고려하여 전문성이 있어야 하며 여기에 정치적 , 중립성과 일반 행정으로부터의 독립성을 바탕으로 한 자율적인 통치가 중요시 됨.

▶

지방교육자치제도는 가지 원칙에 기반을 두고 운용되고 있음 5 .

지역과 주민을 기초로 하는 자치권이 있는 지방자치단체가 설치되어 있어야 함.

󰠏

지역 내의 교육행정사무 처리에 있어 고유한 영역이 부여되어야 함.

󰠏

중앙정부의 권한과 기능이 대폭 지방으로 이양됨과 동시에 중앙으로부터의 지시 감

󰠏 ･

독을 최소화해 지방교육행정의 자율성이 보장되어야 함.

독자적인 재원 및 재정운영의 자주성이 확보되어야 하며 독자적인 교육예산회계를,

󰠏

인정하는 등 재정운영의 재량권이 부여되어야 함.

주민들이 선출한 대의기구에 의해서 교육행정의 주요 정책이 결정되고 집행결과를

󰠏

평가 감독할 수 있어야 함.･

지방교육자치제도의 운용 주체

2.

▶

현재 우리나라의 지방교육자치는 의결기구인 교육위원회 지방의회 내 상임위원 ( 회 와 교육감을 필두로 하는 집행기구를 통해 이루어지고 있음 ) .

그림 우리나라의 지방교육자치

[ 1] 조직도

의결기구

< > <집행기구>

교육위원회 지방의회 내 (

상임위원회)

교육감 개 시 도 교육청

(17 ･ )

교육감 협의체

지방교육 행정협의회

교육지원청³⁾ 개 (178 )

소속기관

유치원 초등학교

중학교

고등학교

자료 교육부: , ‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8)

▶

지방교육자치에 관한 법률이 개정되어 적용 (2010.9.1) 되기 이전까지 교육위원회는 지방의회와 분리되어 의결기능을 수행

교육위원회의 주요 심의 의결 대상

󰠏 ･

심의 : 조례안 예산안 및 결산 기채안 , , ( 起債案 ), 특별부과금 징수 등

•

의결 : 기금의 설치 운용 재산의 취득 처분 공공시설 관리 청원의 처리 예산외 의 , , , ,

• ･ ･

무부담 및 권리포기 외국지방자치단체와 교류 등 ,

󰠏

학교운영위원회 위원 전원으로 구성된 선거인단에서 선출되는 교육위원으로 구성 각 (

•

시 도별로 ･ 7~15 ) 인

교육 및 교육행정경력자 총 ( 139 명의 과반수 비경력자 총 ), ( 139 명의 1/2 미만 동시 선출 )

•

2) 본 장(章 은 교육부 지방교육지원국에서 작성한) ‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8)를 참조 인용하여 기술하고･ 있음.

3) 각 광역자치단체별로 교육청이 있고 그 아래 시 군 구 또는 권역별로 교육지원청이 설치되어 있어 교육청과, ･ ･ 교육지원청은 구분되어야 하는 용어임.

▶

개정된 법률안이 적용된 2010.9.1 이후 교육위원회는 시 도의회 내의 상임위원 , ･ 회로 전환되어 당해 시 도의 교육 학예에 관한 의안과 청원 등에서 일원화된 의 ･ ･ 결기능을 수행

시 도의회의 상임위원회로서 교육위원회를 설치 운영하도록 하는 지방교육자치에

󰠏 ･ ･

관한 법률 개정안(2006.12.20)은 시 도의회 외에도 교육위원회가 의결기관으로서 역･ 할을 하면서 심의 의결 과정의 중복 등 중심체제에 따른 문제가 있어 이를 해소하･ 2 고자 하는 데에서 연유함.

교육위원회의 심의 의결 대상은 이전과 동일

󰠏 ･ ⁵⁾

교육위원회의 구성 및 선출

󰠏

교육위원회는 교육전문가인 교육의원 시 도의원보다 인 많도록 구성 과 시 도의원으 ( 1 )

• ･ ･

로 구성

교육의원 선출 : 주민직선으로 선출

•

전국 제주도 제외 교육위원회 총수 ( ) (139 ) = 명 교육의원 (77 ) + 명 시 도의원 (62 ) 명

• ･

▶

시 도의 교육 학예에 관한 사무를 집행하는 집행기구는 이를 총괄 책임지는 교육감 ･ ･ 을 중심으로 교육감협의체 지방교육행정협의회 교육지원청 등으로 이루어짐 , , .

개 시 도 교육청의 교육감은 주민직선으로 선출되고 있으며 정당은 교육감 선거

17 ,

󰠏 ･

에 후보자를 추천할 수 없음.

교육감 임기는 년으로 연임 시 기로 제한 4 , 3

•

교육감의 자격 및 선출제도의 변천 과정 현재의 선출방식에 대해서는 제 장에서 , 3

※

자세한 설명을 덧붙이고자 함.

▶

교육감협의체는 시 도별 교육감 상호 간의 교류와 공동의 문제에 대한 협의 및 ･ 협력 증진을 수행

교육감협의체는 지방교육자치에 직접적 영향을 미치는 법령 등에 관하여 교육부 장

󰠏

관을 거쳐 정부에 의견을 제출할 수 있음.

4) 시 도의회 의원의 피선거권이 있는 자로서 후보자 등록일로부터 과거 년 동안 정당원이 아닌 자 교육 또는･ 2 , 교육행정 경력이10년 이상이거나 두 경력 모두 합쳐10년 이상인 자로 선출되면 년의 임기를 가짐4 . 5) 소관사항 중 일부사항에서는 최종의결까지 행하고 시 도의회 의결과 동일하게 간주되기도 하지만 다른 일･ ,

부에 대해서는 시 도의회의 전심･ (前審)기관으로서 심의하고 최종의결은 시 도의회 본회의에서 다루어지게 됨･ . 6) 시 도의회 의원의 피선거권이 있는 자로서 후보자 등록일로부터 과거 년 동안 정당원이 아닌 자 교육 또는･ 1 ,

교육행정 경력이 년 이상 있거나 양 경력을 합해 년 이상인 자로 선출되면 년의 임기를 가짐5 5 4 .

설립신고와 운영 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정함, .

󰠏

▶

지방교육행정협의회에서는 지방자치단체와의 연계 협력 역할을 수행 ･

지방자치단체의 교육 학예에 관한 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 지방자치단

󰠏 ･

체와 교육청 간에 지방교육행정협의회를 설치

구성 운영에 관하여 필요한 사항은 교육감과 시 도지사가 협의하여 조례로 정함.

󰠏 ･ ･

▶

그 밖에도 교육청 교육감 직속으로 교육지원청과 각급학교 등 교육기관들이 설치 되어 있음.

󰠏 교육지원청의 법적성격: 1개 또는 개 이상의 시 군 및 자치구를 관할구역으로 하는2 ･ 시 도 교육청의 하급 교육행정기관･

기능 유치원 및 초 중학교 운영에 관한 지도 감독과 조례 교육규칙이 위임한 사항:

󰠏 ･ ･ ･

중학교 이하 각급학교의 지도 감독업무를 교육감으로부터 위임받아 처리

• ･

고등학교 업무는 교육감 관할

•

.

Ⅲ 지방교육자치제도의 중심 교육감 ,

우리나라의 교육감 선출제도와 문제점 –

우리나라 교육감 선출제도의 변천 과정 1.

▶

지난 65 년 동안 우리나라는 교육감 선출을 위해 총 가지의 선출제도 임명제 간 3 ( , 선제 직선제 를 순차적으로 채택해 왔음 , ) .

년 사이에는 임명제를 년 동안에는 간선제를 년부터 현 1949~1990 , 1991~2006 , 2007

󰠏

재에 이르기까지는 직선제를 통해 교육감이 선출되고 있음.

임명제 교육위원회의 추천과 도지사 문교부장관의 제청으로 대통령이 교육감을 임명 :

• ･

간선제 :

• 교육위원회 학교운영위원회 교원단체 등의 내부구성원이 선거인으로서 또는 , , 선거인단을 구성하여 교육감을 선출

직선제 : 주민이 직접선거를 통해 교육감을 선출

•

▶

간선제의 경우 간접선거를 수행하는 선거인이 누구이고 선거인단이 어떠한 구성 을 갖추느냐에 따라 선출방식을 더욱 세분화시키기도 함.

표 교육감 선출제도의 변천

[ 1] 과정

구분 선출방식 임기

년

1949~1990 임명제

교육위원회 추천과 도지사 문교부장관 제청 대통령이 임명

( ･ , )

년 4

-

년

1991~1996 간선제 교육위원회

( )

년 4 중임 회1

년

1997~1999 간선제

학교운영위원회선거인과 교원단체선거인으로 구성된 선거인단

( )

년 4 중임 회1

년

2000~2006 간선제

학교운영위원회위원 전원으로 구성된 선거인단

( )

년 4 중임 회1

년 현재

2007 ~ 주민직선제 4년

중임 회3 자료 국가법령정보센터: ,｢지방교육자치에 관한 법률｣;교육부,‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8)

교육위원회가 선출하는 방식(1991~1996 ),년 학교운영위원회 선거인과 교원단체 선

󰠏

거인으로 구성된 선거인단이 선출하는 방식(1997~1999 ),년 학교운영위원회 위원 전 원으로 구성된 선거인단이 선출하는 방식(2000~2006 )년 으로 변화가 이루어져 왔음.

▶

교육감 선출제도가 이처럼 임명제에서 간선제를 거쳐 직선제로 변경된 데에는 교 육감들의 역량부족 중앙정부의 영향에 취약한 교육행정의 자주성 부정선거 교 , , , 육에의 정치성향 개입 등이 원인으로 제기되고 있음.

임명제 간선제(1991 )년 의 원인

󰠏 ｢ → ｣

임명제하에 선출된 일부 교육감들의 역량부족으로 교육행정이 원활히 수행되지 않았

•

다는 점과 교육자치를 흔드는 중앙집권적인 교육행정에 대한 문제점으로 인해 선출제 도가 변경되기에 이름.

간선제 직선제(2007 )년 의 원인

󰠏 ｢ → ｣

선거인단의 구성 측면에서 선거인단의 규모가 작아 부정선거가 빈발하였으며 선거운 ,

•

동의 제한으로 후보자 검증 기회가 부족한 문제가 있었음 최영출 ( , 2011).

학교운영위원회가 정치적 도구로 이용된다는 문제점이 제기되었음 실제로 교육감 선 .

•

거가 있는 해의 학교운영위원 선거는 다른 해에 비해 과열되는 양상이 나타남 강인 ( 수 김성기, 2005). ･

또한 간선제에 의해 교육감을 선출하는 학교운영위원들이 보수성향이 짙은 교장의 영향

•

력하에 있기 때문에 진보세력들의 진출에 어려움이 있어 주민직선제 도입을 통해 보수･

진보세력 간의 균형을 맞춰야 한다는 진보진영의 입장이 대두되기도 함 송기창 ( , 2009).

이에 덧붙여 교육감의 주민대표성이 부족하다는 비판에 따라 주민직선을 통해 교육 ,

•

감의 대표성을 확고히 하여 교육자치를 강화하자는 입장이 제기되었음 최영출 ( , 2011).

현행 교육감 선출제도 직선제 의 문제점

2. ( )

▶

직선제에 기반하고 있는 현행 교육감 선출제도는 지방자치의 주요 원리인 주민대 표성을 실천한다는 데에서 장점을 지님.

주민직선제를 통한 교육감 선출은 교육에 대한 지역주민의 관심을 제고할 수 있음.

󰠏

또한 교육감 직선제는 교육에 대한 관심과 올바른 시각을 지니고 있는 유권자들이

󰠏

선거에 참여할 수 있는 기회를 제공하여 지방교육자치의 본질을 실현하는 데에 기여 할 수 있게 함.

▶

이러한 현행 교육감 선출제도는 직선제의 안착을 위해 공정선거 유도와 교육의 정치적 중립성 훼손 방지를 주요 골자로 하는 내용을 담고 있음.

교육감이 비정치기관장임에도 불구하고 정치인에 준하는 정치자금법의 준용뿐만 아

󰠏

니라 공직선거법의 준용도 요구하고 있으며 이를 통해 음성적인 금전거래 및 기타 부정선거의 우려를 해소하고자 함.

교육감 후보자와 정당 간의 연계를 촉발할 수 있는 일체의 행위를 금지하고 후보 자

󰠏

격 요건에도 제한을 둠으로써 교육감 선거가 정치적 영향을 받지 않도록 정치 사슬, 을 끊고자 함.

표 현행 교육감 선출제도의 주요

[ 2] 내용

구분 내용

선출방식 ∙ 주민직선제

선거사무 ∙ 시 도 선거관리위원회･ 선거구 ∙ 시 도･

정당 관련 ∙ 정당의 후보공천 및 선거관여 금지

∙ 후보자의 정당에 대한 지지 반대 등의 의사 표방 금지･

후보 자격

∙ 시 도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자 등록신청 개시일로부터 과거 년･ 1 동안 정당의 당원이 아닌 사람

∙ 후보자 등록신청 개시일을 기준으로 교육경력 또는 교육행정경력이 년 이상이거3 나 양 경력을 합해 년 이상 있는 사람3 ^주2

입후보 자격 ∙ 선거일 전90 (일 보궐선거 등의 경우 후보자 등록신청 전 까지 그 직을 그만두어야) 함 해당 지자체의 교육의원이나 교육감이 그 직을 가지고 입후보하는 경우 제외( ).

임기 ∙ 년4 , 3회 중임 가능

공직선거법 준용 ∙ 교육감 선거에 관하여 지방교육자치에 관한 법률 에서 규정한 사항을 제외하고｢ ｣ 공직선거법 준용

정치자금법 준용 ∙ 정치자금법 의 시 도지사 선거에 적용되는 규정을 준용｢ ｣ ･ 주1:｢지방교육자치에 관한 법률 시행｣( 2014.7.1,법률 제12394 , 2014.2.13호 일부개정 기준)

주2:후보자 등록신청 개시일을 기준으로 교육경력 또는 교육행정경력이 년 이상이거나 양 경력을 합해 년 이상이 될5 5 것을 요구하던 기존의 후보자 자격 요건은2014년 월6 30일까지로 종료됨.

자료 국가법령정보센터: ,｢지방교육자치에 관한 법률｣;최영출(2011)

▶

그럼에도 불구하고 교육감 직선제는 지역주민의 인지도 부족으로 인한 무관심 선

거 과도한 선거비용에 따른 비리 발생 지자체장과의 이념대립으로 인한 갈등 , , ,

교육전문성 검증의 미약 정당 및 교원단체 교원노조 의 정치적 영향으로 인한 여 , ( )

전한 교육의 정치적 중립성의 침해 등 여러 문제점을 지적받고 있음.