1. 서론
문재인 정부가 들어서면서 ‘에너지전환’정책이 추진되 고 있다. 문재인 대통령은 2012년 대선에서 후보로 나서 면서, 핵발전소의 점진적인 축소와 재생에너지 확대를 골 자로 하는 공약을 제시했다. 그리고 2017년 대선에서 다 시 도전하면서, 에너지전환 정책을 재공약화하였다. 그 리고 그에 대한 대중들의 지지는 높았다. 당시 문재인 캠 프가 도입한 혁신적인 선거운동 방법이었던 ‘문재인 11번 가’사이트에서 가장 많은 지지를 받은 정책이 에너지전환 정책의 일부인 핵발전소의 축소 공약이다. 그 만큼 국민 적인 지지도가 실재한다는 것이 드러난 것이었다.
취임 직후, 문재인 대통령이 가장 먼저 꺼내든 정책 중 에 하나가 ‘에너지전환’정책이었다. 문재인 대통령은 작년 (2017년) 6월 19일, 고리 1호기 영구정지 기념식 연설을 통해서 새로운 정부의 에너지전환 정책의 방향과 개요를 밝히고 높은 의지를 천명하였다. 이 연설에서 신규 핵발 전소를 더 이상 짓지 않고 노후 핵발전소는 수명 연장 없 이 폐쇄하며, 비슷하게 신규 석탄발전소도 건설하지 않으 며 노후 석탄발전소도 조기 폐쇄하거나 미세먼지가 심한 시기에는 일시 정지시키겠다는 의지를 천명하였다. 대신 태양광과 풍력과 같은 재생에너지 이용을 확대하고 LNG
발전도 적극적으로 활용하겠다는 대안도 제시하였다(연 합뉴스, 2017.6.19).
이 연설 이후, 정부는 여러 논란을 거치면서 신고리 5, 6호기 공론화 과정을 진행하였고 여기서 마련된 시민 들의 숙의를 반영한 ‘탈핵로드맵’을 발표하였다(산업부, 2017a). 계획되었던 4개의 핵발전소의 건설 계획을 취 소하지만 신고리 5, 6호기는 예정대로 건설하여 60년 설 계수명까지 가동한 후, 2082년경에 모두 핵발전소 가동 을 중지하겠다는 대단히 온건한 탈핵 일정을 제시하였 다. 문재인 정부 임기 내에서는 오히려 가동되는 핵발전 소의 수는 증가한다는 점에서 논란을 야기하고 있는 로드 맵이었다. 한편 정부는 태양광과 풍력을 중심으로 2030 년까지 발전량의 20%를 재생에너지로 공급한다는 ‘3020 재생에너지 이행계획’을 발표하였다. 이 계획에 따르면 2030년까지 신규로 48.5GW의 재생에너지 발전설비를 확충할 것이며, 임기 내에 12.4GW 용량 확보 목표를 제 시하였다. 그리고 연말에는 이런 내용들을 모두 포괄하 며, 제 8차 전력수급계획을 제시하였다(산업부, 2017b).
올해(2018년)에는 제3차 에너지기본계획이 수립 중에 있 다. 2040년까지를 계획기간으로 하는 제3차 에너지기 본계획은 ‘에너지전환’을 체계화하는 것을 목표로 하고 있다.
에너지전환의 개념 분석과
한국 에너지정책을 위한 시사점
한 재 각에너지기후정책연구소장
과연 ‘에너지전환’은 무엇을 의미하나? 청와대와 산업 부는 애초에 “탈원전”이라는 용어를 사용하다가, 핵산업 계 등의 강한 저항이 잇따르자 “에너지전환”이라는 용어 를 사용하기 시작하였다(산업부, 2017a). 그런 이유때문 에 에너지전환은 핵발전소를 점진적으로 폐쇄하여 축소 하는 정책 정도로 이해하는 경향이 자리잡았다. 물론 ‘에 너지전환’은 재생에너지 이용을 확대하는 정책을 대안으 로 부각시키면서, ‘탈핵’의 부정 뉘앙스를 긍정적으로 변 화시키는데 도움이 되었을 수도 있다. 그러나 에너지전환 이 의미하는 바가 무엇인지 진지한 논의와 이해가 부족한 상태에서, 앙상한 기표만 활용되고 있다는 우려가 크다.
산업부 장관의 언론 기고에서도 마찬가지였다. “에너지전 환 1년”을 평가하면서, 핵발전의 축소와 재생에너지 확대 라는 구도를 통해서 ‘에너지전환’이 성공적으로 추진 중에 있다고 설명했을 뿐이다. 덧붙여 ‘신산업’의 성장과 일자 리 창출 가능성을 강조한 것이 그나마 에너지전환의 다른 측면을 잠시 보여주었을 뿐이다(백운규, 2018).
그러나 에너지전환은 단순히 ‘에너지원의 변화’로 환원 할 수 없다(한재각, 2017a). 이 글은 ‘에너지전환’이 한 세 대 이상의 시간을 필요로 하며 여러 차원에 걸친 복잡한 변화라는 점을 강조하고자 한다. 또한 그런 이유 때문에 에너지전환은 현재로서 가늠하기 어려운 불확실성이 높 은 개방적 미래에 관한 문제라는 점도 중요하다. 2절에 서는 ‘에너지전환’의 배경과 역사를 미국과 독일의 사례 를 통해서 살펴보면서 개념을 이해하고, 3절에서는 한국 에서의 에너지전환 담론의 형성과 전개 그리고 에너지전 환의 다차원성에 대해서 논의한다. 또한 4절에서는 에너 지전환의 동학을 이해하기 위한 전환이론을 소개하고 다 양한 미래를 탐색할 수 있는 사회기술 시나리오에 대해서 논의할 것이다. 마지막으로 5절에서는 이상의 논의에 비 춰 한국 에너지전환 정책에 주는 시사점에 대해 토론해보 도록 하겠다.
2. ‘에너지전환’의 배경과 역사
가. 고에너지사회와 에너지 시스템의 등장 그리고 위기의 도래
사실 ‘에너지전환’은 인류 역사상 이미 한 차례 이상 경 험한 것이다. 인류가 이용하는 에너지원과 기술의 변화 그리고 관련된 폭넓은 사회적 변화를 의미하는 용어로 사 용되는 ‘에너지전환’은 17세기부터 본격화된 석탄의 사용 을 통해서 일어났다. 그 이전까지 주로 땔감과 같은 바이 오매스와 가축의 힘에 의존하였던 오랜 시대에서 벗어나 지질학적 과정을 통해서 지표 아래에 생성된 화석연료를 사용하는 시대에 들어섰다. 처음에는 석탄으로 시작하여 19세기 말부터 석유가 쓰였으며, 이어 천연가스도 사용 하기 시작했다. 루이스 멈퍼드와 같은 사상가는 이런 변 화를 “생물에너지시대”에서 “화석에너지의 시대”로 넘어 선 것이라 설명했다(김종달, 1999). 이러한 변화의 시작 점은 증기기관으로 상징되는 1차 산업혁명의 시기와 대 략 일치할 것이다.
그런데 이 ‘에너지전환’은 단순히 에너지원만의 변화를 의미하지는 않는다. 우선 과거에는 상상할 수 없을 정도 로 많은 에너지를 소비하는 고에너지사회로 변한 것이 가 장 두드러진 특징이다. 이전에는 불가능하였던 엄청난 물 질 생산, 수송 그리고 소비를 가능해주었다. 고전사회학 자 중의 한 명으로 꼽히는 허버트 스펜서가 이야기한 것 처럼, 더 많은 에너지 소비가 사회의 진보를 의미하는 시 대에 들어선 것이다(한재각, 2018). 석탄을 비롯한 화석 연료의 채굴을 위한 대규모 설비가 들어서고, 이의 수송 을 위한 철도/해운망 그리고 파이프라인이 설치되었다.
또한 이를 소비하기 위한 정교한 사회-기술 체계들이 개 발되고 지구적 차원에서 퍼져 나갔다. 정제된 석유에 의 해서 움직이는 내연기관 자동차가 개발되었으며, 이것들
이 달릴 수 있는 도로망이 퍼져 나갔다. 또한 항공기가 개 발되고 이들에 의해서 연계되는 복잡한 항공망과 공항 시 스템이 개발되었다. 복잡하고 광대한 에너지 공급과 소비 의 시스템이 들어선 것이다.
에너지의 생산, 공급 및 소비가 복잡한 시스템을 통해 서 이루어진다는 것을 극적으로 보여주는 것은 20세기 초 에 확고하게 자리를 잡은 전력 시스템이다. 토마스 에디 슨으로 상징되는 전력시스템의 건설가들은 석탄/석유를 태우는 소수의 중앙집중적 발전기로부터 전력을 생산하 여 송배전망을 통해서 인근 지역의 다수 소비자에게 공급 하고, 소비자들은 전등과 같은 여러 전기설비를 설치하 여 그 전력을 소비하는 시스템을 구축해냈다(이러한 시 스템은 백여 년이 지난 지금도 기본 구조는 동일하게 유 지되고 있다). 토마스 휴즈와 같은 기술사가(技術史家)들 은 전력 시스템이 자리잡는 과정이 결코 순탄하지 않았으 며, 가스를 이용하는 가로등 시스템이나 냉장고 등의 경 쟁 기술들과 치열한 투쟁 속에서 얻은 승리라는 점을 보 여준다. 뿐만 아니라 그 승리를 위해서 기술적인 요소뿐 만 아니라 관련된 복잡한 법제도의 확립, 새로운 수요(예 컨대 가정용 조명과 냉방 등)의 창출, 대규모 산업조직 의 형성 등 다양한 사회적 요소들도 개발하여 결합시켰다 (Hughes, 1983, 1987).
화석연료의 채굴과 공급 시스템의 발전은 그 창시자들 이 의도하지 않은 다양한 사회적 효과를 나타냈다. 예컨대 석탄의 채굴과 수송 시스템의 일부였던 산업 노동자들이 그 시스템의 가동을 중지시킬 수 있는 힘이 있다는 점을 보 여주면서, 근대 국가들에서 “탄소 민주주의”가 실현되도록 만들었다(티모시 미첼, 2017). 또한 지역적으로 편중된 석 유 자원의 채굴과 수송 과정을 지배하려는 패권 국가들의 전략은 국제 질서의 상당 부분을 틀지었으며, 이에 대응하 는 자원 보유국들의 대응은 20세기 후반부에 부상하여 국 내외적으로 지배적인 영향을 미치고 있는 ‘에너지안보’ 담
론을 빚어냈다. 한편 유한한 석유 자원에 대한 현대 사회 의 심각한 의존은 ‘석유 정점’ 이론을 통해서 그 취약성을 극명하게 드러냈다(리차드 하인버그, 2006). 또한 석탄과 석유의 사용은 일찍부터 몇몇 도시 지역에서 대기오염 문 제를 야기하기 시작했으며, 나아가 근대 화석연료 문명의 치명적 약점으로 평가되는 기후변화와 같은 지구적 환경 위기를 유발하였다(존 벨라미 포스터, 2001). 에너지안보 와 기후변화 위기 등은 전세계 그리고 각국이 에너지전환 을 추진하게 만드는 핵심적인 구조적 동기가 되고 있다.
현대적 의미의 ‘에너지전환’ 담론은 1970년대 초반에 세계를 강타한 ‘오일 쇼크’로부터 촉발되었다. 1973년 중 동 산유국을 중심으로 한 OPEC이 갑작스럽게 서방 국 가들에 대한 석유 수출을 금지하면서, 배럴 당 3달러였 던 석유가격이 12달러로 치솟았다. 주유소 앞에 길게 늘 어선 자동차들은 이전까지와는 다른 세상에 직면하게 되 었다는 것을 상징적으로 보여주었다. 2차 대전 이후 전력 생산과 자동차 수송 부문을 중심으로 석유에 대한 의존도 를 높여가던 서방 국가들은 ‘에너지 안보’에 대한 심각한 위협을 느꼈다. 많은 국가들이 석유 중심의 에너지 시스 템을 변화시킬 필요성을 실감하기 시작했다. 그동안 외면 되었던 에너지 효율화 문제가 주목받았으며, 태양광 발전 이나 풍력 발전 기술들이 본격적으로 개발되기 시작하였 다. 그러나 모두가 동일한 방향으로 움직인 것은 아니다.
프랑스와 덴마크가 극적인 비교 사례를 제공한다. 프랑스 는 대규모 핵발전소를 건설하면서 대응한 반면, 덴마크는 지역분산적인 열병합발전과 풍력발전 시스템을 개발하기 시작하였다. 그 결과 프랑스는 전력의 70% 이상을 핵발 전소가 공급하는 중앙집중화된 전력 시스템에 고착된 국 가가 된 반면, 덴마크는 열병합 발전과 풍력발전 기술에 서 가장 앞서고 에너지전환을 선도하는 국가가 되었다(정 연미 외, 2011; 특히 덴마크의 풍력산업의 발전에 대해서 는 송위진 외(2017a:)를 참조)
나. 미국, 애머리 로빈스의 연성에너지 경로와 에너지 전환론의 원형
1970년대의 오일쇼크는 현재 세계 각국에 큰 충격을 주면서, 기존과 다른 방식의 에너지정책을 모색하는 계기 가 되었다. 이 과정에서 에너지전환 운동 및 정책에서 활 용되고 있는 혁신적인 개념들이 만들어졌다. 에너지전환 의 선구적 이론가로 평가할 수 있는 대표적인 인물이 애 머리 로빈스(Amory B. Lovins)이다. 그는 1976년에 <포 린 어페어(Foreign Affair)>지에 “에너지전략: 가보지 않 은 길?(Energy Strategy: The Road not taken?)”이라 는 제목의 도전적 논문을 게재하였다. 그는 지속적으로 증가하는 에너지 수요를 화석연료(와 핵에너지)에 기반 을 둔 중앙집중적인 대규모 에너지 시스템을 통해서 공급 하고 있는 현행 에너지 시스템을 “경성 에너지 경로(Hard Energy Path)”라고 평가하면서, 이는 지속가능하지 않 을 뿐만 아니라 사회의 민주주의도 위축시킬 것이라고 비 판하였다. 경성 에너지 경로에서 벗어나, 대신 에너지효 율화를 통해서 에너지 수요를 줄여가면서 지역분산적인 재생에너지를 이용하는 “연성 에너지 경로(Soft Energy Path)”로 전환해야 한다고 주장하였다(Lovins, 1976; 아
래 [그림 1] 참조).
로빈스의 주장을 좀 더 살펴보자. 경성 에너지 경로는 과거 미국의 에너지정책을 미래로 연장한 것으로, “에너 지 공급―특히 전기 형태로―을 증가시키는 중앙집중화 된 첨단 기술을 급격히 확장”하는 경로로 정의되었다. 이 경로에서 주로 이용하게 되는 에너지원은 석탄, 석유와 가스, 그리고 핵연료이다([그림 1] 왼쪽 참조). 반면 연성 에너지 경로는 “에너지의 효율적 이용을 위한 즉각적이고 진지한 노력, 최종 에너지 수요를 규모 면이나 질적 면에 서 일치하는 재생에너지원(태양열, 생물연료, 풍력 등)의 신속한 개발”을 강조한다. 전환적 국면에서 사용되는 화 석연료 기술의 이용을 고려하지만, 에너지전환이라는 장 기적 목표를 추구하기 위해서 과거 정책과는 주저없이 갈 라설 것을 주장한다. 두 경로의 차이점으로 에너지 수요 측면이 흥미롭다([그림 1] 오른쪽 참조). 로빈스는 에너지 수요가 대략 2000년경에 정점을 찍고 점차 낮아질 수 있 다고 주장하는데, 경성 에너지 경로와 크게 대비된다. 그 러나 에너지 수요가 낮아진다고 해서 삶의 질이 후퇴하지 는 않을 것이라고 주장했다. 비효율적인 에너지 기술과 중앙집중적 원거리 공급망에 의한 에너지 손실 등을 줄인 다면, 줄어든 에너지 수요만으로도 사회 구성원들은 편안
An lilustrative, Schematic Future for U.S. Gross Primary Energy Use 250
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Quadrillion (1015) BTU Per Year＊
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OIL AND GAS
OIL AND GAS NUCLEAR
COAL
COAL
SOFT TECHNOLOGIES
[그림 1] 애머리 B. 로빈스의 경성 에너지 경로와 연성 에너지 경로
출처: Lovins(1976, p.68, p.77)
한 삶을 누릴 수 있다고 생각했다(Lovins, 1976).
로빈스는 두 경로의 구분이 에너지 시스템의 기술적 속 성뿐만 아니라 사회정치적 특징과도 밀접히 관련된다고 주장했다(Lovins, 1976: 77). 그에 따르면, 경성 에너지 경로와 연성 에너지 경로의 특징은 다음과 같이 요약·
비교될 수 있다: (1)에너지 이용의 극대화 대(對) 총에너 지 이용량의 감소, (2)경성 에너지원과 첨단 기술의 의존 대(對) 적정기술 개발과 재생에너지원 이용, (3)지속적인 경제성장과 자연의 지배 대(對) 지속가능한 경제의 창출, (4)에너지 공급의 시장 주도성 부여 대(對) 국가와 지역 공 동체의 역할 강조, (5)새로운 기술 개발과 중앙집중화된 에너지 시스템의 기업 통제 대(對) 광범위한 탈중앙집중 화와 시민 통제(Lutzenhiser et al., 2002: 237). 로빈스 는 이런 비교를 통해서 연성 경로가 경성 경로에 비해서 보다 바람직한 사회적 함의를 가진다고 주장했다. 그리 고 이런 대립적인 특징을 가진 두 경로의 발전은 상호배 타적이다. “경성 에너지 경로를 위해 필요한 자원과 시간 에 대한 요구와 그것을 가능하게 하는 광범위한 하부구조 (Infrastructure)가 연성 에너지 경로를 점점 더 달성하기 어려운 것으로 만들”(Lovins, 1976: 86)기 때문이다.
19세기 허버트 스펜서가 제시한 고전적인 정식화, 즉 에너지 사용량의 증가와 경제성장으로 측정되는 사회 진 보는 비례 관계를 가진다는 주장은 적어도 1960년대까지 는 심각한 도전 없이 받아들여져 왔다. 그러나 1970년대 오일쇼크 그리고 근대 환경운동의 등장과 함께 이후 이런 주장은 도전을 받게 되었다. 농업사회로부터 산업사회의 진입으로 에너지 소비량이 크게 증가했다는 점은 부정할 수 없지만, 다양한 산업사회가 보여주는 에너지 소비량의 변이성은 더 많은 에너지 사용이 더 나은 사회를 만드는 가에 대한 회의를 싹트게 했다. 로빈스의 연성 에너지 경 로 주장도 이런 회의로부터 출발한 것이지만, 적어도 두 가지 점에서 논쟁적이며 급진적이었다. 첫째, 많은 이들
은 각 산업사회에서 나타나는 에너지 사용량의 변이성에 도 불구하고 그것이 지속적으로 증가한다고 믿었지만, 로 빈스는 증가의 필연성을 거부했다. 둘째, 특정 에너지 기 술과 특정 사회구조의 선택적 결합의 양상과 변화에 관해 서 문제를 제기했다. 예를 들어, 로빈스는 화석연료 및 핵 에너지는 중앙집중적인 위계적 사회구조와 짝을 지으며, 재생에너지는 분권적인 민주적 사회구조와 결합된다고 주장했던 것이다. 이런 주장은 현재의 에너지전환론이 종 종 생략하고 있는 쟁점들이다.
그의 제안은 환경주의자들의 우호적인 지지를 받았지 만 주류 사회로부터는 많은 비판들도 받았다. 심지어 그 의 주장은 정치적 논쟁의 주제로 발전하면서, 이를 다루 기 위한 미 의회 청문회가 열리기도 했다. 하지만 연성 에 너지 경로에 대한 로빈스의 아이디어는 캘리포니아와 같 은 몇몇 주에서 조금씩 실현되고 있을 뿐, 미국 전체적으 로는 오랫동안 외면 받고 있었다. 오히려 독일과 같은 미 국 밖의 지역에서 그의 아이디어는 주목받았다. 그러나 40여 년이 지난 지금에도 그의 아이디어는 여전히 유의미 하며, 에너지전환을 탐구하는 이들에게 관심의 대상이 되 고 있다. 기후변화 등으로 에너지전환에 대한 관심이 전 세계적으로 증가하면서, 오히려 새롭게 주목받고 있다고 해야 할 것이다. 다음에 살펴볼 독일의 사례에서도 그 흔 적을 찾을 수 있다.
다. 독일: 에너지전환을 위한 실험 그리고 정치사회적 쟁투
에너지전환(Energy Transition)으로 번역되는 독일어
“Energiewende”는 영어권에서도 그대로 통용할 정도로, 독일은 에너지전환을 선도하는 국가로 널리 알려져 있 다. 독일 연방정부는 2010년에 ‘에너지 컨셉’ 보고서를 채 택하면서 에너지전환을 공식적으로 천명하였다(Sopher,
2015; Kemfert and Horne, 2013). 하지만 이 용어와 개 념은 1970년대 독일의 반핵운동으로부터 발전한 것이다.
즉 핵발전소 반대운동가들은 대안적인 에너지 공급이 가 능하다는 것을 보여주려는 시도로부터 이 용어를 만들어 냈다(Morris and Pehnt, 2017). 하지만 독일의 에너지전 환이 반핵운동의 맥락만을 가지고 있는 것은 아니다. 석 유 등 에너지원의 해외 의존도 심화에 대한 우려, 기후변 화 및 대기오염에 대한 환경운동의 비판 등도 함께 녹아 든 개념이다(Jurca, 2015). 뿐만 아니라 에너지 분야의 기술 혁신을 통해서 새롭게 녹색경제를 일구며, 지역 분 산적인 재생에너지의 소유를 통해서 지역 주민들에게 이 익이 돌아가도록 해야 한다는 희망도 더해졌다(Morris and Pehnt, 2017).
1982년, 독일 생태연구소(Öko Institut)에서 출판된
<에너지전환: 석유와 우라늄 없는 성장과 번영>이 이 런 생각을 체계적으로 제시하고 있었다. 이 책에서 미국
의 로빈스에게 영감을 얻은 플로렌틴 크라우제(Florentin Klause)를 포함한 세 명의 반핵운동가들이 에너지전환 이라는 용어를 만들어냈다고 평가된다(Evans, 2016;
Jurca, 2015: 147; Morris and Pehnt, 2017). 이들은 우선 에너지 효율화와 절약을 통해서, 경제 성장을 유지 하면서도 에너지 소비를 크게 줄일 수 있다는 점을 강조 하였다. 이는 로빈스가 강조했던 바이기도 하지만, 에너 지 소비와 경제성장 사이에서 탈동기화(De-Coupling) 가 가능하다는 주장을 펼치면서 새롭게 ‘생태적 근대화 (Ecological Modernism)’ 이론을 예고했다는 점에서 의미 가 있다. 물론 사용하는 에너지원을 바꿔야 한다는 주장 도 빼놓지 않았다. 해외로부터 수입하고 있는 석유와 핵 에너지(우라늄)의 사용을 줄여가는 대신, 지역 내에 있는 바이오매스, 태양, 풍력과 수력 등의 재생에너지 사용을 확대해야 한다고 제안하였다([그림 2] 참조).1) 또한 중앙 집중적인 에너지 공급 체계를 지역적으로 분산하는 것 역
1) 그림에서 석탄 사용량은 큰 변화없이 먼 미래(2030년)까지 유지되는 것으로 전망한 점이 흥미롭다. 석탄이 풍부한 독일의 맥락을 염두해둘 필요가 있다.
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Primarenergieeinsatz in der Bundesrepublik Deutschland 1973 - 2030 Szenarlo Uran
Erdgas
Erdol
Kohle
Blomasse Sonne Wind u. Wasser
..
[그림 2] 1980년대 초 독일 생태연구소의 에너지전환 구상
출처: Klause(1982)
시도 중요한 관심사였다. 이들의 논의는 1981년의 연방 정부 환경자문위원회 보고서에서 인용되면서 즉각적 반 응을 얻어냈을 뿐만 아니라, 이후 지속된 독일의 에너지 전환 논의에서 방향타의 역할을 하고 있다.
1990년대 들어서면서 에너지전환을 추진할 구체적한 방안이 모색되기 시작했다. 특히 풍력과 태양광 등의 재 생에너지 생산을 지원하는 법제도들이 두드러졌다. 1991 년에는 기존 전력회사들의 거센 반발과 로비에도 불구하 고 ‘전력매입법’이 제정되었다. 이 법은 재생에너지로 생 산된 전기를 지역 전기회사가 소비자 가격의 80∼90% 수 준으로 매입하도록 규정하고 있었다. 그 동안 풍력과 소 수력으로 발전된 전력은 전기회사가 매입을 거부하거나 낮은 가격을 지불하고 있었지만, 이 법을 통해서 경제적 보상이 가능해졌다. 특히 풍력발전의 확대에 기여하였는 데, 독일의 풍력발전설비 용량이 1990년부터 1995년까지 해마다 2배씩 증가하고 1995년부터는 해마다 약 40%씩 증가했다(이필렬, 1999: 200). 2000년에는 ‘재생에너지 법’을 제정하여, ‘전력매입법’의 미비점을 보완하였다. 전 력매입법은 전력회사가 재생에너지 전력을 매입하는 상 한선을 지역에 공급되는 전력량의 5%로 제한하였고, 구 매가격은 태양광 발전의 생산비용에 비해서 매우 낮게 설 정하고 있었다. 하지만 재생에너지법은 전력회사가 재생 에너지를 이용하여 생산한 전력을 제한 없이 모두 구매하 고, 또 20년간 생산비용을 보장할 수 있는 고정 가격을 유 지하도록 하였다(발전차액지원 제도, FIT). 그 영향으로 독일 재생에너지 전력생산은 1990년의 17TWh에서 2010 년 103.5TWh으로 급증하고, 전체 전력 중 비중이 3.1%
에서 17.0%로 크게 늘었다. 특히 그동안 부진했던 태양광 발전설비가 크게 증가했는데, 2002년 250MW에서 2010 년 17.3GW로 수직 상승하였다(염광희, 2012: 180).
2000년의 재생에너지법의 제정은 1998년 사민당과 녹 색당의 연정에 의해서 추진된 것이었다. 적녹연정(Red-
Green Coalition)은 2010년까지 1차 에너지 중 재생에너 지 비중을 2010년까지 5%, 2050년까지는 50%까지 늘리 겠다는 비전을 제시하고 있었다(이필렬, 1999: 207). 이 와 함께 핵발전소 폐쇄를 결정한 ‘핵합의’도 만들어냈다.
연방정부는 핵발전소를 운영하는 전력회사들과 협상을 하여 각 핵발전소가 생산할 수 있는 전력량을 정하고 그 이후에는 폐쇄한다는 합의를 이루어낸 것이다. 핵발전소 의 정규 운영 기간은 32년으로 합의되었으며, 각 핵발전 소별로 잔여 전력생산 가능량이 계산되었다(에너지기후 정책연구소, 2012: 37~41). 모든 핵발전소는 대략 2020 년쯤에 폐쇄될 것으로 전망되었다. 그러나 2005년 기민 당과 사민당의 대연정이 들어서면서 핵발전소의 수명을 연장할 필요성을 제기하여 논란을 야기하였고, 2009년에 집권한 기민/기사/자민당의 보수연정은 핵발전소의 수명 을 8∼14년을 연장하기로 전력회사들과 새롭게 합의를 하였다. 2010년에 채택된 ‘에너지 컨셉’ 보고서에서 에너 지전환을 천명한 것도 동시에, 핵발전을 에너지전환을 위 한 ‘징검다리 기술’로 의미를 부여하고 있었던 것이다. 하 지만 2011년 후쿠시마 핵사고 이후, 독일은 이 합의를 취 소하고 2022년까지 모든 핵발전소를 폐쇄한다는 결정을 내리게 된다.
2010년에 채택되고 후쿠시마 이후 일부 보완된 에너 지 컨셉 보고서는 현행 독일 에너지전환 정책의 2050년 장기 비전과 목표를 제시하고 있다. 2050년까지 온실가 스를 1990년 대비 80∼95%를 감축하겠다는 과감한 목표 를 제시하고 있으며, 동시에 2022년까지는 모든 핵발전 소를 폐쇄하겠다는 목표도 추가했다. 이런 목표를 달성하 기 위한 방안으로 1차 에너지 소비를 연간 2.1%씩 낮춰 서 2050년에는 2008년 대비 50%까지 감소시키겠다는 목 표도 제시하였다. 건물에서 소비되는 에너지 사용량을 낮 춰 나간다는 세부적인 목표도 있다. 한편 최종에너지에 서 재생에너지의 비중은 2020년의 18%에서 차츰 증가
하여 2050년에는 60%까지 확대한다는 목표를 설정했으 며, 전력의 경우에는 비중 증가가 더욱 높아서 2020년의 35%에서 2050년에는 80∼95%까지 높일 계획을 세웠다 (Sopher, 2015; <표 1> 참조). 이런 목표 달성을 위해서 재생에너지법의 개정, 송전선의 확대, 전력 저장시설의 확대, 기후보호와 에너지효율화 파트너쉽, 에너지효율펀 드, 건축물의 에너지 효율화를 위한 에너지절약조례 등의 정책과 제도를 마련하고 강화하고 있다(염광희, 2012).
독일의 에너지전환 정책은 기존의 에너지 시스템의 지 속에 이해관계를 가진 세력(기존 에너지 연합: CEC)과 이 를 비판하면서 지속가능한 에너지 시스템의 전환을 지지 하는 세력(지속가능 에너지 연합: SEC)의 대립과 경쟁 을 통해서 구체적인 모습이 결정되어 왔다(Kemfer and Horne, 2013).2) CEC에는 거대 전력회사, 송전망 운영사 업자, 에너지 다소비 산업체와 그들의 협회, 그리고 이들 을 대변하는 자유당, 기민/기사당과 사민당의 일부가 참 여하고 있다. 반면에 SEC에는 재생에너지 산업체와 관련
협회, 그린피스 등과 같은 환경단체, 재생에너지 생산에 참여하는 시민과 협동조합들, 그리고 이들을 대변하는 녹 색당, 좌파당, 그리고 사민당과 기민/기사당의 일부가 참 여하고 있다. 이들은 에너지전환의 비용과 편익, 자국 기 업들의 국가경쟁력, 발전차액지원(FIT)제도의 효과, 전 력망의 신뢰성 등의 쟁점을 둘러싸고 논쟁을 지속하고 있 다. 독일의 에너지전환 정책을 둘러싼 논쟁은 꼭 전통적 인 보수와 진보 세력의 경계를 따라서 형성되어 있지 않 다. 보수적인 기독교나 지역(에를 들어, 바이바른주)에서 도 에너지전환에 대한 적극적인 옹호자를 발견할 수 있으 며(Morris and Pehnt, 2012), 또한 전통적으로 진보 세 력으로 평가되는 노조들 중에서 원자력/석탄 산업 노조들 은 에너지전환 정책에 비판적이다. 물론 재생에너지 산업 의 노조들을 비롯하여 독일노총은 다른 환경단체 등과 함 께 적극 지지하는 입장을 취하고 있다(게오르그 베르크마 이스터, 2005; 한재각, 2011).
독일 시민의 대다수는 에너지전환을 지지하기 때문에
구분 2020 2030 2040 2050
온실가스(1990년 기준) -40% -55% -70% -80∼95%
재생에너지 비중(전력) 35% 50% 65% 80∼95%
재생에너지 비중(최종E) 18% 30% 45% 60%
1차에너지(2008년 기준) -20% - - -50%
전력소비(2008년 기준) -10% - - -25%
건물에너지요구량(2008년 기준) -10%(열) -25%(1차E)
1차에너지 소비의 연간 감소률 연간 2.1% 감소
핵발전소 폐쇄 2022년까지 모든 핵발전소 폐쇄
<표 1> 독일의 장기 기후변화 및 에너지 목표
출처: Sopher(2015: Annex 1)
2) CEC와 SEC는 현실에 있는 실체가 아니라 분석적 범주로 이해해야 한다.
(Morris and Pehnt, 2012), 보수연정도 에너지전환 정책 을 천명하고 있다. ‘핵합의’를 추진하던 적녹연정 시기 이 래 전력회사들도 핵발전소를 증가시키거나 지속할 수 있 을 것이라고 기대하지 않으며, 기존 투자로부터 최대한 이익을 얻어내거나 혹은 피해를 줄이는데 주력하면서 방 어하고 있는 것으로 평가된다(이필렬, 1999). 예를 들어, 독일 전력회사들의 대응은 후쿠시마 핵사고 이후 내려진 폐쇄 결정을 뒤집으려는 시도보다는 그 결정에 따른 피해 를 정부가 보상하도록 요구하는 것에 초점이 맞춰져 있 다. 쟁점은 에너지전환 정책의 찬반이 아니라, 속도와 구 체적인 방향에 있었다. 독일 에너지전환을 개척해온 전 연방의원이었던 古 헤르만 셰어가 에너지전환의 현황을 분석하면서 제기한 비판들을 주목해볼 필요가 있다. 그 는 탄소포집저장(CCS) 기술을 통해서 기존 화석연료 기 반의 에너지 시스템이 수명을 연장하려는 시도를 비판하 였다. 또한 북해와 북아프리카 지역의 대규모 풍력과 태 양광(열) 발전 계획(씨텍과 데제텍)과 이를 연결하려는 슈 퍼그리드 구상은 “결국 중앙집권적 내지 송전망 의존적인 전력 공급” 방식의 지속과 확장을 의미하며, 이는 “분산 적 내지 독자적인 전력 공급과의 구조적 갈등”을 야기하 며 “재생에너지를 종래 에너지 공급의 작동 시스템 속으 로 무리하게 편입”시킨다고 주장했다(헤르만 셰어, 2012:
189, 191). 재생에너지 이용을 확대하자는 주장에 머물지 않고, 어떤 사회적 질서와 결합할 것인가를 두고 경쟁하 고 있는 것이다.
3. 한국 에너지전환의 담론과 다차원성
가. 한국: 에너지전환 담론의 형성과 전개한국도 1970년대 오일쇼크를 거치면서 과거의 에너지
정책을 재검토하고 방향을 재설정하는 계기가 되었다. 석 유를 주요 에너지 공급원으로 삼던 ‘주유종탄’ 정책을 수 정해야 했으며, 대안적인 에너지원을 개발해야 할 필요성 을 절감했다. 한 방향은 1960년대 말부터 시작된 핵발전 소의 도입이었으며, 다른 하나는 태양광(열)을 중심으로 한 재생에너지 개발이었다. 1978년 고리1호기의 성공적 인 건설과 가동으로 전자의 방향은 점차 자리를 잡고 강 화되었지만, 후자는 재생에너지 개발과 보급을 촉진하는 일부 제도를 남기기는 했지만 곧 에너지정책의 중심에서 밀려났다(오일쇼크 이후 재생에너지정책 전개와 쇠퇴에 대해서는 박진희(2013)를 참조할 것). 한편 에너지 효율 화와 절약에 대한 관심도 잠시 일어났지만, 1980년대의 저유가 국면 그리고 무엇보다도 비약적인 경제성장의 시 기를 거치면서 차츰 사라졌다. 오히려 급증하는 에너지소 비에 맞춰 전력을 비롯하여 에너지를 안정적으로 공급하 는 것이 관건이었다. 그 탓에 1980년대에 핵발전소가 대 거 건설되면서 80% 가까운 전력예비율을 보여주었으며, 전력소비를 확장하기 위해서 여러 차례에 전기요금이 낮 춰지기도 했다. 그렇게 오일쇼크로 잠시 열렸던 에너지전 환을 위한 기회의 창은 금세 닫혔고, 당연하게도 에너지 전환의 담론과 정책도 함께 사그라졌다.
그러나 1990년대에 들어서면서 한국에서도 점차 체계 적인 ‘에너지전환’의 담론이 등장하기 시작하였다. 1970- 80년대를 거치면서 들어서기 시작한 핵발전소는 점차 지 역주민들의 우려와 비판의 대상이 되기 시작하였으며, 1990년대 안면도에 핵폐기물 처리장을 건설하려는 정부 의 계획은 격렬한 주민 저항을 야기하였다. 이 시기를 거 치면서 전국적인 반핵운동도 본격적으로 전개되었으며, 이를 배경으로 하여 초창기 에너지전환 담론이 시작되 었다. 김종달(1991, 1994, 1995, 1999; 1998)과 이필렬 (1999, 2002, 2004) 등은 핵발전소의 위험성과 기술권위 주의를 비판하고, 1990년대 말부터 재생에너지 이용의
필요성과 가능성을 부각시키면서 본격적인 ‘에너지전환’
의 담론을 주조해나갔다.
김종달(1999)은 에너지전환이 시급하다고 주장하면서,
△급격한 수요증가 및 해외의존도 심화, △설비투자수요 의 급증과 투자재원의 심각한 부족, △국내 및 국제 환경 규제(특히, 기후변화협약에 따른 탈탄소 규제 포함) 강화,
△(에너지 시설의) 입지문제의 심화를 이유로 들었다. 하 지만 기존 정책 아래서는 에너지절약(정책)의 실행이 부 족하고 재생에너지 보급도 미비해서 에너지 소비량과 온 실가스 배출량이 급격히 증가하고 있다고 평가했다. 여기 서 에너지전환은 두 개의 축을 세워 얻어질 수 있는 목표 로 설명되었다. 즉, 하나는 익히 알려진 바처럼 재생에너 지 이용 확대뿐만 아니라, 종종 간과되고 있는 에너지 절 약과 효율화의 중요성을 강조했다. 그럼에도 에너지 소비 가 지속적으로 증가하는 이유는 “단순한 긴축 위주의 선 언적, 규제 위주의 정책 또는 수급불안기에 일시적이고 부분적인 대책 위주의 절약정책”으로 실효를 얻기 힘든 때문이기도 하지만, “더 근본적인 원인은 지나친 공급 위 주의 에너지정책으로 절약이 인적·물적 재원 배분의 우 선순위에서 뒤로 밀리기 때문”이라고 분석했다(김종달, 1999: 15). ‘대체에너지’ 보급 목표 달성에 어려움을 겪고 있는 것도 유사한 이유 때문이었다.
그는 에너지전환을 위한 ‘지속가능한 에너지정책’의 방
향을 제시하였다(<표 2> 참조). 재생에너지 이용 확대와 에너지 절약/효율화 정책을 강조하는 것 외에도, ‘중앙집 중화’되고 ‘대규모’의 에너지 공급체제를 ‘분산’되고 ‘적정 규모’의 체제로 바꿔야 한다는 주장도 잊지 않고 있다. 이 는 앞서 소개한 애머리 로빈스의 ‘연성 에너지 경로’를 연 상하게 하는 것으로, 에너지전환에서 ‘에너지 분권·자 치’(한재각, 2017; 김현우 외, 2018)에 관한 쟁점을 제기 하고 있다. 그는 “기존의 중앙집중식 에너지 사회시스템 에서 점진적으로 벗어나, 지역 특성에 맞는 지역 단위의 균형 있는 에너지 공급체계가 이루어져야 하며, 지역 단 위의 에너지자립도와 에너지 수급의 효율성이 제고되어 야 한다”고 주장했다(김종달, 1999: 35). 이런 주장은 핵 발전을 중심으로 구성된 현행 에너지 시스템의 중앙집 권적이고 기술권위주의적인 속성에 대한 비판(김종달, 1991)의 연장선상에 있었다. 지방자치 문제를 언급하면 서 “다른 부문에서 부분적인 지방화가 시도되고 있는 반 해, 경제성장과 환경보존 딜레마의 중심에 있는 에너지는 완전히 중앙에서 계획·집행되고 있는 실정”이라고 비판 하면서, “지방주민과 지방자치단체의 참여를 제도화할 수 있는 에너지체제의 지방화 디자인”이 필요하다고 주장했 다(김종달, 1999: 107).
한편 에너지전환의 방향뿐만 아니라 과정 및 전략에 대 해서도 토론하고 있다. 당시의 에너지정책은 기존의 에너
기존의 에너지정책 지속가능한 에너지정책
화석 연료원을 주로 사용 보다 높은 재생에너지에 대한 의존
대량 생산, 대량 소비 중심적인 에너지 정책 에너지 효율적 생산 정책, 절약적 소비 정책
중앙집중화된 에너지 공급체제 분산된 에너지 공급체제
대규모 방식 적정 규모의 시스템에 대한 의존도의 증가
경제적 목표 위주 사회, 환경, 경제적 목표들의 균형 추구
<표 2> 기존 에너지정책과 지속가능한 에너지정책의 비교
출처: 김종달(1999: 5)
지공급 중심의 방향성과 에너지산업 체제를 그대로 유지 한 채, 연구개발 투자, 보조금 지급 등의 수단으로 재생에 너지 이용을 확대하려는 ‘제도적 적응 전략’을 취하고 있 기 때문에 구조적 한계를 가지고 있다고 평가했다. 이런 방식으로는 “에너지 절약과 재생가능에너지가 기존 에너 지에 대한 완전한 대안으로서 선택되는 전환이 일어날 가 능성은 희박”하고, “오히려 기존 에너지시스템을 보완”
해주면서 “기존 에너지 시스템을 오히려 공고히 해주는 역할을 할 가능성이 크다”고 우려하였다(김종달, 1999:
24). 이러한 비판은 기존 시스템이 외부로부터 제기되는 비판에 직면했을 때, 이를 무시하거나 그 핵심적 요소들 은 유지한 채 일부 표피 수준의 변화를 통해서 수용하면 서 기존 시스템을 유지시켜 나가는 전략적 행동에 대한 분석(Geels, 2014; 송위진 외, 2017)과 유사하다. 이에 따라서 그는 ‘구조적 변화’를 요구하고 있는데, 이것에는 에너지산업 구조가 독점적 공급체계에서 시장경쟁체계로 전환해야한다는 주장도 포함되어 있었다.
그러나 당시 김대중 정부나 그 이후의 들어선 정부 에서 그가 제안한 것과 비슷한 에너지전환 정책을 진 지하게 검토했다는 증거는 없다. IMF 사태를 거쳐서 집권한 당시 정부에게는 신자유주의 정책 기조에 따 른 에너지산업의 분할과 민영화 과제가 핵심이었다.
발전노조의 파업 등, 심각한 사회적 갈등 끝에 어정쩡 하게 마무리된 에너지산업 구조조정 논란 속에서 에 너지전환 정책은 의제화될 기회가 없었다. 그러한 과 정에서도 기존의 공급 위주 에너지정책은 지속되었으 며, 그 필연적 결과로 핵폐기물 처리장 입지 선정을 둘러싸고 부안에서 격렬한 주민 저항이 나타났을 뿐 이다. 게다가 그의 우려대로, 기존 정책 기조의 변화 가 없는 속에서 생기 없는 재생에너지와 에너지 효율 화 정책의 부실한 결과는 기존 에너지 시스템에 정당 성만을 부여했을 뿐이다. 특히, 노무현 정부가 들어서
면서 에너지정책 결정 과정에서 민간의 참여가 일정 하게 보장되고 에너지기본계획 등에 수요관리 강화, 재생에너지의 확대 등의 에너지전환 담론의 일부 요 소들을 반영시켰지만, 근본적인 변화라고 평가하기는 어려웠다. 오히려 기존 정책의 정당성만 보장하는 꼴 이었다. 또한 이명박 정부의 녹색성장은 에너지전환 에게 우호적인 담론일 가능성이 있었지만, 실제 결과 는 핵발전소과 석탄발전소를 확대하는 역행이었을 뿐 이었다. 그러나 2011년의 후쿠시마 사태는 에너지전 환을 위한 새로운 기회의 창을 열어주었으며, 그 영향 속에 있는 문재인 정부는 에너지전환 담론을 공식적 의제로 받아들이면서 새로운 국면을 만들어냈다.
나. 에너지전환의 다차원성 검토
이상의 논의를 통해서 명확히 확인할 수 있는 것은 에 너지전환을 단순히 ‘에너지원의 변화’만으로 이해할 수 없 다는 점이다. 에너지전환은 다양한 차원을 가진 변화로 이해해야 한다. 한 가지 이해 방식으로 에너지전환을 ① 에너지원의 변화, ② 에너지 이용의 의미 변화, ③ 에너 지 생산과 소비의 지역/공간적 배치의 변화, ④ 에너지 생 산과 공급 시설을 소유·운영·관리하는 주체의 변화, ⑤ 에너지 이용자의 행동과 규범의 변화 등의 상호연결된 다 섯 가지 차원으로 구분해볼 수 있다(에너지기후정책연구 소, 2016; 한재각, 2017b).
에너지원의 변화 차원은 이미 충분히 이해되고 있다.
오히려 그것만으로 이해하고 있어서 문제일 것이다. 하지 만 다른 차원은 충분히 주목받고 있지 못하다. 에너지 이 용의 의미 변화 차원부터 살펴보자. 우선 사람들이 필요 로 하는 것은 ‘에너지’ 자체가 아니라 그것을 사용하여 얻 고자 하는 ‘에너지 서비스’라는 점에 주목해야 한다. 애머 리 로빈스이 독일의 에너지 효율화 전문가인 패터 해니케
뷔페탈연구소장이 함께 쓴 글(애머리 로빈스·패터 헤니 케, 2001)에서 다음과 같이 이야기하고 있다. 이는 그들 이 제시하는 “지속가능한 에너지 대책 수립을 위한 12가 지 테제” 중에 하나다.
“소비자에겐 킬로와트시 자체가 아니라 따뜻한 주거 공 간이나 차가운 맥주와 같은 에너지 이용이 의미가 있다.
이러한 에너지 서비스는 앞으로 훨씬 더 적은 양의 에너 지와 비용의 투입으로 공급할 수 있다”(위의 글, p.14).
동일한 에너지 서비스를 얻는데 더 적은 에너지를 사용 할 수만 있다면 그렇게 하지 않을 이유가 없으며, 그것은 비용도 아끼게 해줄 것이란 주장이다.3)
IEA와 같은 국제기구도 에너지전환에서 에너지 효율화 의 역할을 강조하고 있다. 최근 IEA(2018)에 따르면, 에 너지 효율화는 에너지전환의 핵심적인 요소로, 건물, 산 업, 수송 분야 등에서의 에너지 수요를 저감함으로써 기 후변화에 대응하고 국지적 대기오염의 저감과 에너지 안 보 등을 강화하는 근본적인 수단이다. 뿐만 아니라 그 잠 재력도 충분하다고 평가하고 있다. 그럼에도 불구하고 에 너지 효율화에 투자가 부진한 이유는 투자금 환수 기간의 장기성과 추가적인 효율 향상의 비용 증가라는 경제적 장 벽뿐만 아니라, 효율화 정보 인식 부족이나 효율화 투자 자와 수익자의 분리 등의 비경제적 장벽도 존재한다. 따 라서 IEA는 에너지 효율화 잠재력을 활용하기 위해서는 정부가 장기적인 전망을 가지고 분명한 방향을 제시함으 로써, 투자의 불확실성을 제거하는 등의 역할을 해야 한 다고 주장하고 있다.
에너지 생산과 소비의 지역/공간적 배치의 변화는 중앙 집중적인 에너지 시스템을 분산적인 시스템으로 바꿔야 한다는, 애머리 로빈스 이래 지속되고 있는 에너지전환 론의 주요 주장을 반영한 것이다. 한국의 맥락에서는 삼 척, 영덕, 고리, 당진 그리고 밀양 등에서 발생하였던 대 규모 발전 및 송전 시설을 둘러싼 주민 저항과 막대한 사 회적 비용, 그에 대한 정부의 분산전원 확대 필요성 인 식 등도 이 차원의 변화 필요성을 뒷받침한다. 뿐만 아니 라 재생에너지 이용 증가에 인한 전력망의 안전성을 확보 를 위해서 에너지저장장치(ESS) 등과 같은 유연성 자원 을 확보·운영해야 할 필요성과 그에 따른 배전망운용자 (Distribution System Operator: DSO) 출현 가능성에 의 해서 보다 현실성을 가지게 된다(김선교, 2018; 페레이둔 시오산시 외, 2018). 이것은 중앙정부에 의해서 일방적으 로 이루어지는 에너지정책 결정 방식을 바꿔서, 지방정부 에게 에너지정책 결정 권한과 책임을 나누고 궁극적으로 시민들의 자치에 기반을 두고 정책 결정과 집행이 이루어 지도록 하자는 에너지 분권의 주장과도 연결되어 있다.
그리고 에너지 생산과 공급 시설의 소유·운영 구조 의 변화는 에너지전환을 촉진하고 새로운 에너지 시스템 을 운영하는데 적합한 사회적 구조를 탐색하는 관심과 연 관된다. 에너지 기술의 개발과 발전은 이것과 함께 공진 화하는 사회적 요소들과 연결되면서 하나의 시스템을 만 들어 간다(이와 관련된 논의는 4절에서 자세히 다루도록 한다). 이에 따라서 에너지전환을 연구하는 학자들은 “에 너지 시스템을 녹색화하기 위한 중요한 도전은 우리 에 너지 시스템을 운영하는 사회조직의 변화”(Verbong and Geels, 2012: 204)라고 진단하고 있다. 이는 에너지(전
3) 나아가 로빈스와 헤니케는 ‘4배 시나리오’를 제안하면서, “현재의 기술 수준으로 에너지 소비량을 절반으로 줄이면서도 복지 수준은 두 배로 늘릴 수 있다”는 과감한 주장을 하고 있다. 그리고 이를 위한 ‘생태적 효율의 혁명’을 요구하고 있는데, “어떤 물건을 생산하거나 운송하기 위해 가능한 한 최소한의 에너지와 원료를 투입하 는 것”이다(애머리 로빈스·패터 헤니케, 2001; 238, 51).
력) 산업구조의 개혁 논의와 관련된다. 한국에서 지금까 지의 에너지산업의 구조 개혁에 관한 논의는 1990년대부 터 일어났던 신자유주의 개혁이라는 맥락에서 이루어지 면서, 수직 통합된 전력산업을 분할하고 시장 경쟁을 도 입하여 효율성을 높여 궁극적으로 낮은 전기요금과 보다 나은 서비스를 제공하겠다는 정책 목표의 타당성과 가능 성을 두고 첨예한 갈등을 경험했다. 정부의 전력산업 구 조개편 계획을 ‘에너지 민영화’로 규정짓는 노조 및 진보 진영은 ‘에너지공공성’을 주장하면서 이를 저지하려고 격 렬하게 저항했다. 그러나 이런 갈등 속에서 에너지전환은 중요한 쟁점이 되지 못했으며, 그에 걸맞은 에너지산업의 구조 개혁에 대한 논의는 아직까지도 본격적으로 이루어 지고 있지 않다.
하지만 이와 관련된 논의와 변화가 전무한 것은 아니 다. 최근 정부는 ‘에너지신산업’ 정책의 일환으로 그동안 한전이 독점했던 송배전·판매 부문의 개방 가능성을 점 칠 수 있는 일련의 변화를 만들어내고 있다. 이미 수요반 응(DR) 제도가 도입되어 운영되고 있으며 전력중개사업 제도도 시행을 앞두고 있다. 또한 재생에너지 확대를 위 해서 수직 분할을 통해서 발전 부문에서 배제되었던 한
전을 다시 발전 부문에 진출하도록 하는 논의도 진행되 고 있다. 한편 그린피스 등 일부 환경운동단체들은 기업 들의 재생에너지 이용 확대를 요구하면서 이를 제도적으 로 가능하게 할 판매 부문의 개방을 주장하고 있으며, 시 장을 통해서 한전이 독점하고 있는 거대 시스템을 개혁하 자는 일부 환경운동 진영의 오랜 주장에 활력을 불어넣고 있다. 한편 노조 진영 일부에서는 현 정부의 에너지전환 을 지지하면서, 에너지공공성과 에너지전환을 결합시킬 수 있는 방안의 하나로 발전산업을 지역별로 개편하는 제 안도 전향적으로 제시하고 있다(송유나, 2017).4) 그리고 에너지전환과 에너지공공성을 동시에 추구하면서 지역화 전략을 통해서 에너지(전력) 산업의 구조 개혁 방향을 구 체적으로 제시하는 논의도 이루어지고 있다(한재각 외, 2017a; 아래 <표 3> 참조). 이런 구상은 앞서 언급한 에 너지 분권과 자치 주장과도 연계된다.
마지막으로 에너지 이용자의 행동과 규범의 변화는 에 너지 시민성에 관한 논의와 연계되어 있다(홍덕화·이영 희, 2014; 이정필·한재각, 2014). 지금까지의 에너지 시 스템 내에서는 에너지 사용자는 (대개 독점적인 지위를 가진) 에너지 기업들이 공급하는 에너지를 사용하고 요금
<표 3> ‘지역화/공유화론’에 따른 에너지(전력) 산업구조 개편방향 제안
구분 현행상태 개편방향 비고
발전
원자력 한수원 한수원
•신규건설 중단 및 수명종료 후 폐쇄
•민간 지분의 재확보로 공공성 강화
•투명성, 민주적 통제 강화
•신규건설 중단 및 수명종료 후 폐쇄
•민간 지분의 재확보로 공공성 강화
•투명성, 민주적 통제 강화 석탄화력 5개 한전 발전자회사 5개 한전 발전자회사
4) 한편 에너지전환, 시장의 역할 그리고 에너지 공공성의 상호 관련된 복잡한 쟁점에 대한 토론은 홍덕화(2017)를 참고할 것.
을 지불하는 수동적인 존재에 불과했다. 저렴한 에너지 를 안정적으로 공급만 받아서 이용할 수 있다면, 에너지 가 어떻게 생산되어 공급되는지에 대해서 관심을 가질 필 요가 없었다. 그러나 에너지 소비의 결과가 대기오염 그 리고 기후변화를 야기한다는 사실에 직면하고 소비자에 게까지 공급되는 과정에서 다른 지역과 사람들의 희생이 따른다는 에너지 부정의를 목격하게 되면서, 에너지 이용 자는 능동적인 ‘에너지 시민’으로 변화할 수 있다. 위험하 고 부정의한 에너지정책 결정에 항의하고 에너지 자치를 추구하는 사회운동에 관여할 뿐만 아니라, 자신의 에너지 소비를 되돌아보면서 에너지 사용 행동을 변화시키거나
효율적 설비를 위해서 투자하기도 한다. 나아가 재생에너 지 설비에 투자하여 스스로 전력을 생산하거나 협동조합 등을 통해서 재생에너지 사업에 참여하면서, ‘에너지 프로 슈머’로 변화하기도 한다.
4. 에너지전환의 동학과 다양한 경로
가. 사회기술 시스템의 지속가능한 전환앞 절에서 에너지전환의 역사와 개념에 대해서 살펴보
<표 3> 계속
구분 현행상태 개편방향 비고
발전
LNG복합 집단에너지
5개 한전 발전자회사 + 민간발전업사업자
5개 한전 발전자회사 + 민간발전업사업자+
지역에너지공사
• 광역(혹은 권역별)로 지역에너지공사 설립, LNG 복합발전 및 집단에너지 추진
재생에너지 5개 한전 발전자회사 + 민간발전업사업자
지역에너지공사 + 에너지협동조합+
민간발전사업자
• 광역(혹은 권역별)로 지역에너지공사 설립, 재생에너지 발전사업 추진
송전 한전 한전 •현행 유지, 투명성, 민주적 통제
배전 한전 지역에너지공사 • 광역(혹은 권역별)로 지역에너지공사
설립, 배전 부문을 분할하여 인수
판매 한전 지역에너지공사
(+에너지협동조합)
• 광역(혹은 권역별)로 지역에너지공사 설립, 배전 부문을 분할하여 인수
• 그린 프라이싱 제도 도입에 따라 필요할 경우에 시장 개방 검토
수요
관리 에너지공단 지역에너지공사 • 광역(혹은 권역별)로 지역에너지공사
설립, 에너지공단의 지역본부를 인수
관리 감독
전기위원회
전력정책심의위원회 전기위원회 • 위원회의 독립성과 투명성을 강화 출처: 한재각 외(2017)
면서, 왜 에너지전환이 필요하며 또 어떤 방향으로 변화 해야 하는지에 대해서 논의했다. 이 절에서는 어떻게 에 너지전환을 할 것인가 하는 점을 다루게 될 것이다. 그러 나 에너지전환을 위해서 필요한 개별적 정책에 대해서 다 루기보다는 에너지전환 전반의 동학(Dynamics)에 대해 서 초점을 맞출 것이다. 이를 위해서 1990년대 초 북유럽 에서 시작되어 전세계 연구자들과 정책결정자들의 관심 을 모으고 있는 사회기술 시스템의 지속가능성 전환에 관 한 이론(이하, 전환이론; Transition Theory)을 우선 개 괄해보자.
전환이론5)는 2000년대 초 네덜란드 경제부가 실험했 던 에너지전환 정책을 배경으로 본격적으로 발전했는데, 여러 학문적 접근들-예를 들어서 기술사회학, 기술사, 혁 신연구, 신제도주의 등-에 바탕을 두고 사회와 기술의 상 호작용을 시스템적 관점에서 통합하고 있다(Geels, 2004, 2005; Geels and Schot, 2007; 김병윤, 2008; 송위진, 2013, 2017). 여기서 사회기술시스템(Socio-Technical System)이라는 개념이 중요한데, 특정한 사회적 기능을 수행하는 시스템이 기술적 요소 이외에도 다양한 사회적 요소들과 상호 연계되고 공진화한다고 설명한다. 예를 들 어 전력 시스템은 발전소와 송배전선과 관련된 기술적 요 소들에 의해서만 구성되어 기능한다고 이해서는 부족하 다. 이를 운영할 인력과 기업 조직과 내부적 규범, 산업 내의 기술 표준을 설정하고 관할하는 산업협회, 전력산업 구조(독점 혹은 경쟁)에 관한 법규와 이를 관장하는 규제 기구, 전력을 소비하는 사용자와 그들의 문화적 패턴, 이 를 충족/개발하는 전력제품을 생산하는 회사, 나아가 핵 발전소나 석탄발전소의 환경오염을 비판하는 환경운동단 체 등이 상호 연계되면서, 현행 전력 시스템의 상태와 특
징을 틀 지우게 된다. 이러한 사회-기술 시스템의 여러 요소들과 그들의 관계가 어떻게 변화하는지를 설명하고 자 하는 전환이론은 사회결정론과 기술결정론의 두 접근 모두에 비판적 입장을 취하며 사회와 기술의 동시적인 구 성을 주장하고 있다.
많은 전환연구들은 정책적·실천적 관심과 연계되어, 바람직한 장기 비전을 구현하기 위해서 30년 정도의 시 간에 걸친 시스템 전환을 추구하고 있다. 즉, 에너지, 식 량, 물, 주거 등의 다양한 사회적 기능을 제공하는 현행의 사회기술 시스템들이 직면한 지속불가능성에 대한 비판 과 성찰을 수용하면서, 시스템들이 지속가능성을 가질 수 있도록 변화해야 한다고 전제한다. 예를 들어서 화석연료 를 대규모로 사용하고 있는 현행 에너지 시스템이 기후변 화와 대기오염을 유발하고 있다는 비판과 온실가스를 급 격히 줄여야 한다는 국내외적인 규제에 수용하면서, 지 금과 다른 에너지 공급과 소비 방식을 모색하고 이를 향 한 전환 방식을 탐구하는데 관심을 가진다. 전환연구들이 바림직한 미래를 탐색하고 이에 도달하기 위한 전환경로 를 제시하기 위해, 백캐스팅(Backcasting)에 관심을 가지 는 이유이기도 하다(한재각 외, 2017b; 성지은 외, 2012;
Verbong and Geels, 2012). 기존 혁신연구가 경제중심 적, 공급중심적, 가치중립적, 기술관료적 성격으로 시스 템 ‘개선’에 치우쳐있어 지속가능성 위기에 대응하는데 제 한적이라면, 지속가능성을 지향하는 전환 연구는 사회·
정치적, 수요중심적, 가치지향적, 의사소통적 성격으로 시스템의 구조적 변화, 즉 ‘전환’을 추구한다는 점에서 차 별적이다(송위진, 2013: 4-8).
그렇다면 사회기술 시스템은 어떻게 변화하는 것일까?
전환이론은 사회기술 시스템을 ‘거시환경(Landscape)’,
5) 시스템 전환(System Transition), 시스템 혁신(System Innovation), 지속가능성 전환(Sustainability Transition), 풀뿌리 혁신((Grassroot Innovation) 등 다양 한 용어로 묘사되는 사회기술시스템의 전환을 다루는 연구들이 전환이론 혹은 전환연구(Transition Studies)로 통칭되고 있다(STRN, 2010).
‘사회기술 레짐(Socio-Technical Regime)’ 그리고 ‘니치 (Niche)’의 구조로 분해하고 이들 사이의 상호관계를 통해 서 시스템의 변화를 분석하는 다층적 관점(Multi-Level Perspective)을 취한다. 여기서 거시환경은 현재의 사회 기술시스템을 지배하는 제도나 규범, 기술 설계 등의 사 회기술 레짐을 틀지우는 배경 혹은 맥락으로 이해할 수 있 다. 니치는 다른 새로운 사회기술시스템의 맹아를 형성하 는 다양한 ‘전환 실험(Transition Experiments)’과 혁신들 이 일어나고 기존 레짐의 거친 선택 압력으로부터 일정하 게 보호되는 공간으로 이해된다. 전환연구들은 거시환경 의 변화가 지배적 레짐에 압박을 가하여 혁신이 일어날 수 있는 기회의 창이 열리는 상황에서 니치의 새로운 혁신이 성장하고 서로 연계되면서 지배적 레짐을 바꿔내면 전환 이 이루어질 수 있다고 설명한다(Geels, 2004; 아래 [그림 3] 참조). 예를 들어서 독일의 에너지전환 과정을 설명해 보면, 유럽연합의 전력산업 자유화 방침, 온실가스 감축
을 위한 국제 협상, 오랜 반핵운동과 최근의 후쿠시마 핵 사고 등의 거시환경의 변화가 현재의 화석연료 및 핵에너 지 기반의 대규모 발전소에 의존하는 지배적인 전력 시스 템에 압박을 가하고 있는 상황에서, 프라이부르크, 아헨, 셰나우 등의 여러 지역과 공동체에서 시도된 태양광 및 풍 력 발전 기술, 발전차액지원제도, 시민발전소 등과 같은 기술, 제도, 사회운동 등의 다양한 실험적 혁신 활동이 상 호연계되면서 사회 전반에 양적, 질적으로 확산·성장하 였다. 그 결과 지배적인 사회기술 레짐까지 일정하게 변화 시키는데 성공하여 새로운 에너지 시스템으로의 전환 가 능성을 구체적으로 논의할 수 있는 상황이 되었다.
나. 에너지전환과 에너지산업의 변화
전환연구는 니치의 형성·확장을 통해 기존 사회기술 레짐을 변화시킨다는 점진적, 진화적, 전략적 접근을 강
Landscape developments
Socio- technical regime
Technological niches
Time
Articulation processes with novelties on multiple dimensions (e.g.
Technology, user preferences, policies). Via co-construction different elements are gradually linked together.
Elements are graduall linked together, and stabilise into a new ST-configuration which is not (yet) dominant. Internal momentum increases.
New configuration breaks through, taking advantage of “windows of opportunity”, Adjustments occur in ST-regime.
New ST-regime influences landscape Landscape developments
put pressure on regime, which opens up on multiple dimensions, creating windows of opportunity for novelties
ST-regime is ‘dynamically stable’.
On different dimensions there are ongoing processes.
[그림 3] 다층적 관점(MLP)에 의한 사회기술시스템의 전환 과정 설명
출처: Geels(2004)
조하면서, ‘전략적 니치 관리’를 시스템 전환의 중요한 실 천적 수단으로 고려한다. 전략적 니치 관리는 ① 비전과 기대 형성을 통한 새로운 사회기술시스템에 대한 정당성 을 확보하고 ② 주체 및 네트워크를 형성하여 중개 조직 을 만들고 ‘기대 관리’를 하며, ③ 전환실험에 대해서 학습 하는 활동으로 구성된다. 이 세 활동이 선순환하게 되면 새로운 사회기술시스템으로 발전할 가능성이 생긴다. 이 렇게 이루어진 니치의 혁신이 다른 지역으로 복제되어 이 전되고 니치가 양적으로 확대되고 규모가 커지면서, 니 치와 레짐 간의 상호작용으로 서로가 수용·변형하는 번 역(Translation)이 이루어지면 사회기술 시스템의 전환 이 이루어진다고 설명한다. 하지만 전략적 니치 관리에 도 불구하고, 기존 사회기술시스템의 경로의존성 혹은 잠 김(Lock-In) 효과에서 벗어나지 못하여 니치가 확대되지 못하거나 소멸하게 되는 경우도 많다(김병윤, 2008; 송위 진, 2017).
전세계적인 풍력발전 산업의 리더 역할을 하고 있는 덴 마크 사례에서 전략적 니치 관리의 중요성을 확인할 수 있다. 1970년대 오일쇼크 이후, 새로운 사업적 기회를 기 대하면서 농업용 기계 등을 제작하던 기업들이 소규모 풍 력터빈을 개발하기 시작하면서 기술적 니치가 형성되었 다. 대서양 건너 미국 캘리포니아의 풍력터빈 지원 정책 은 덴마크 풍력터빈 회사들이 성장할 수 있는 초기 시장 을 제공하였다. 또한 1960년대부터 시작된 환경운동은 핵발전소를 건설하려는 전력회사들의 시도에 반대운동을 조직하면서, 대안적인 에너지 기술을 탐색하고 이를 지원 하려고 노력하였다. 특히 빈약한 성능과 비싼 가격에도 불구하고 풍력터빈을 구입하여 설치하고 그 경험들을 공 유하는 잡지와 회합을 주관했던 시민운동의 노력은 풍력 기업들의 급진적 혁신을 보호해주었다. 나아가 여러 지역 의 풍력발전 협동조합들은 연합하여 그로부터 생산된 전 력을 충분한 가격에 안정적으로 전력회사에 팔 수 있도록
정부를 압박하고 전력회사와 협상하여, 국내 시장을 본 격적으로 만들어나갔다. 이로서 덴마크는 베스타스라는 세계적인 풍력기업을 가지게 되었을 뿐만 아니라, 전력 생산 중에 풍력발전이 차지하는 비중이 42%(2015년 현 재)에 이를 정도로 전력시스템을 변화시켰다(송위진 외, 2017; 허핑턴포스트, 2016.1.21). 반면에 인접한 네덜란 드도 비슷한 시기에 풍력터빈을 개발하기 시작했지만, 덴 마크와 같은 사회운동과 제도적 지원과 보호를 얻을 수 없었다. 이는 네덜란드에서 풍력발전이 여전히 주변적인 위치에 머물고 있는 여러 원인 중에 하나가 될 것이다.
전환연구의 초기 작업들은 시스템 전환을 위해 필요한 새로운 혁신의 등장과 성장에 초점을 맞추는 경향이 있었 다. 하지만 기존 레짐을 지배하는 행위자(기업)들의 전략 적 행동에 대한 관심도 최근에 들어서 증대되고 있다. 거 시환경의 변화가 압력을 가해질 때 기존 레짐을 지배하 는 핵심 기업들은 처음에는 이를 무시하면서 기존 사회기 술 시스템의 경로의존성에서 벗어나려고 하지 않는다. 기 존 시스템에 투자된 매몰 비용에서부터 해당 기술에 대한 숙련과 헌신, 관련 사회정치적 네트워크, 그리고 시스템 에 녹아든 사회적 질서와 문화적 가치에 대한 선호와 집착 까지 시스템의 잠김 효과를 발휘하는 요소들은 다양하다.
그러나 점차 그 압력이 증대되면 그 강도에 맞춰서 표피적 인 대응에서부터 근본적인 변화까지 다양한 대응 전략을 모색하게 된다(전략적 정향의 동학: Pennas and Geels, 2015; Geels, 2014; Turnheim and Geels, 2013). 특히, 지배적 행위자들은 외부 압력을 무시할 수 없을 때, 기존 레짐의 핵심적 요소들을 유지한 채 새로운 혁신적 요소들 을 수용하여 일부 변화를 꾀하려는 보수적인 시도를 감행 하곤 한다. 하지만 거시환경의 압력이 강해지면 그런 타협 적 변화로서 막아내기 힘들어지고 기존 레짐 행위자들이 도전적인 니치와 공생을 시도하려는 시도도 무력해지면, 일부가 이탈하면서 새로운 레짐을 모색하게 된다.
에너지 산업에서도 기존 레짐을 벗어나지 않고 외부 압 력에 대응하려는 전략적 행동들이 나타나고 있다. 발전기 업들이 연료로 바이오매스를 도입하여 혼소하는 것이 대 표적인 사례다. RPS 제도에 따른 재생에너지 의무 발전 량을 채우기 위해서, 태양광이나 풍력 발전과 같은 새로 운 기술을 도입하기 보다는 일부 기술적 조정을 통해서 기 존의 화력발전소 설비를 활용하는 방식을 선호한다. 이는 화력발전이라는 기존 시스템의 핵심적 기술적 요소를 유 지하고 기존의 경로의존성에서 벗어나지 않으려는 시도 다. 그러나 바이오매스의 해외 수입, 미세먼지 발생 지속, 그리고 바이오매스 혼소로 시장이 한 쪽으로 쏠리면서 다 른 재생에너지 시장이 성장하지 못하고 있다는 등의 비판 이 지속되고 있다. 최근 정부는 RPS 제도가 변화하면서 바이오매스 혼소에 유리한 조건을 제거했다. 한편 탄소포 집저장(CCS) 기술의 개발과 적용 시도 역시도 기존 발전 기업들의 기존 레짐을 지키려는 전략적 행동이다. 이 경우 에는 기존 화력발전 기술을 유지한 채 연료를 바꾸는 것이 아니라 이산화탄소의 대기 중 배출을 막는다는 구상이다.
그러나 이 역시도 포집된 이산화탄소의 저장 공간을 확보 하는 문제에 가로막혀 있다.6) 이런 시도들은 온실가스 배 출량을 일부 줄이면서 현재 시스템의 효율을 개선하는 데 는 기여하겠지만, 온실가스의 획기적 감축이라는 새로운 차원의 성능을 보여줄 수 있는 시스템 전환 시도를 지연시 키게 될 것이다. 즉, ‘탄소 잠김’에서 벗어나지 못하게 된다 (Unruh, 2000; 장영배, 2010; Vergragt, 2012).
다. 전환의 다양한 유형과 에너지전환의 사회·기술 시나리오
사회기술 시스템의 전환이 모든 경우에 동일한 모습 을 보여주는 것은 아니다. 앞서 살펴본 것처럼, 니치에서 의 혁신이 어느 정도 성장하여 기존 레짐을 바꾸게 될지, 기존 레짐의 행위자들은 거시환경의 압력과 니치의 도전 에 어떻게 대응하는지에 따라서 전환의 모습은 다르게 나 타날 수 있다. 거시환경이 기존 레짐에 압력을 미칠 때 니 치가 얼마나 개발되었는가 그리고 니치가 기존 레짐이 공 생하는 성격을 가지고 있는지 아니면 경쟁하는지의 두 차 원을 교차하여 분석했을 때, 다양한 전환의 유형을 발견 할 수 있다.7) 첫째, 조정(Modification) 유형. 낮은 수준 의 거시환경의 압력이 존재하지만 니치에서의 혁신이 충 분히 발전하지 않았을 경우에는 기존 레짐은 이를 수용해 서 적응할 수 있다. 둘째, 재배열(Reconfiguration)의 유 형. 강력한 거시환경의 압력이 나타나고 있을 때 충분히 발전된 니치가 존재하지만, 이 니치가 기존 레짐과 공생 하는 성격을 가지고 있을 때 나타날 수 있는 전환 유형이 다. 셋째, 변혁(Transformation) 유형. 기반환경의 큰 변 화가 일어나서 기존의 레짐에 참여하는 행위자들은 신뢰 를 상실하고 기존 레짐으로부터 이탈한 상황에서, 경쟁적 인 니치가 충분히 발달되어 있다면 기존의 레짐이 완전히 바뀌어 새로운 레짐이 나타날 수 있다. 넷째, 기술적 대체 (Technological Substitution)의 유형. 기반환경으로부터 강한 압력이 나타나고 어느 정도 발달한 기술적 니치가 존재한다면 기존 레짐의 요소를 대체하는 경우도 나타날 수 있다. 그런데 에너지(전력) 시스템과 같은 거대한 하 부구조(Infrastructure)의 경우에는 기술적 대체와 같은 전환 유형은 발견하기 어려울 것으로 평가된다(Verbong and Geels, 2012: 207).
6) 일부는 이산화탄소를 다른 생산의 원료로 사용하는 탄소포집이용(CCU) 기술을 주장하면서, 또 하나의 우회로를 만들려 노력하고 있다.
7) Geels and Shot(2007)은 애초에 Modification 유형은 Transfromation 유형으로, 그리고 Transformation 유형은 De-Alignment and Re-Alignment로 표현했 지만, 의미를 보다 직관적으로 파악할 수 있도록 Vertgart(2012)의 제안을 수용하였다.
