한국의 경제발전에 있어서 공공기관, 특히 공기업들이 성장의 발판을 마련했으며, 여전히 산업 전반에서 중요한 역할 담당하고 있다는 점을 부정하기는 힘들다. 그러나 이러한 중요성에도 불구하고 공기업은 연성제약과 주인-대리인 구조로 인한 경영비 효율, 정부의 암묵적 지불보증과 산업 정책적 개입 등 많은 문제점을 보이고 있다. 이러한 문제점을 해결하고자 김대중 정부 이후 본격적으로 공공기관에 대한 개혁이 이루어지고 있으며, 이명박 정부에서는 공공과 민간의 역할을 재정립하기 위한 ‘공공 기관 선진화’를 추진 중에 있다. 한국조세연구원 공공기관정책연구센터에서는 현재 진행 중인 ‘공공기관 선진화’ 정 책을 비롯한 공공기관 정책에 유용한 정보를 제공하기 위해 노력하고 있다. 본 센터 에서 발간하는 뺷2010 공공기관과 국가정책뺸도 이러한 노력의 일환이라고 할 수 있 다. 본 책자는 공공기관의 주요 현안, 쟁점, 과제, 문제 등을 비평적인 안목에서 분석 하고, 우리나라의 공공기관이 어디쯤 와 있는지를 진단하여, 앞으로 어디로 가야할지 방향을 제시함으로써 시의성 있고 전문적인 국가정책 수립에 기여하고자 한다. 또한 공공기관 현안에 대한 균형 잡힌 시각을 유지하면서도 공공기관의 참주인인 국민의 시각에서 건설적인 대안을 제시하고자 한다. 뺷2010 공공기관과 국가정책뺸이 공공기관에 대한 주요 국가정책에 대한 다양한 외 부 전문가들의 중립적이고, 학술적인 시각을 바탕으로 국가경쟁력을 제고할 수 있는 다양한 정책 아이디어가 발현되는 공간으로 자리매김하길 기대해본다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자들의 개인적인 의견이며 본 연구원의 공식견해와 는 다를 수 있음을 밝혀둔다. 한국조세연구원 원장
원윤희
1. 공공기관 선진화의 개념과 방향 ··· 1 박정수, 유효정(한국조세연구원 공공기관정책연구센터) Ⅰ. 서론 ··· 3 Ⅱ. 이론적 논의 ··· 4 Ⅲ. 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁정책 ··· 8 Ⅳ. 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용분석 ··· 11 Ⅴ. 결론 및 정책시사점 ··· 23 2. 공공기관의 생산성 제고를 위한 평가체제 확립 ··· 31 고영선(한국개발연구원) Ⅰ. 서론 ··· 33 Ⅱ. 경영평가의 의의와 역할 ··· 34 Ⅲ. 경영평가제도의 현황 ··· 35 Ⅳ. 경영평가제도에 대한 평가 ··· 40 Ⅴ. 경영평가제도의 개선방안 ··· 49 Ⅵ. 맺음말 ··· 54 3. 현대적 관리주의에 의한 공공기관 경영관리의 방향 ··· 57 박석희(가톨릭대) Ⅰ. 배경과 목적 ··· 59 Ⅱ. 현대적 관리주의와 공공기관 경영관리 ··· 60 Ⅲ. 공공기관 경영관리제도의 현황과 문제 ··· 64 Ⅳ. 공공기관 경영관리제도의 개선방향 ··· 72 Ⅴ. 전망 및 과제 ··· 82
손해진(삼일회계법인) Ⅰ. 서론 ··· 92 Ⅱ. 연구 및 이론적 배경 ··· 94 Ⅲ. 연구방법 ··· 102 Ⅳ. 연구 실증분석 결과 ··· 107 V. 결론 및 추후 과제 ··· 117 5. 공기업 상장과 다양한 정부지분율에 따른 경영성과 비교연구 ··· 121 박정수, 홍유화(한국조세연구원 공공기관정책연구센터) Ⅰ. 서론 ··· 123 Ⅱ. 이론적 논의와 선행연구 ··· 125 Ⅲ. 실증분석 ··· 131 Ⅳ. 결론 ··· 139 6. 공공기관 국제회계기준(IFRS) 도입 현황 및 성공적 정착을 위한 과제 ··· 143 장지인(중앙대), 김완희(경원대) Ⅰ. 서론 ··· 145 Ⅱ. 국제회계기준(IFRS)의 특성 ··· 146 Ⅲ. 공공기관의 IFRS 도입 배경과 추진상황 ··· 149 Ⅳ. 공공기관 국제회계기준(IFRS) 도입의 영향 ··· 157 Ⅴ. 공공기관에 대한 설문 결과 ··· 164 Ⅵ. 공공기관별 주요 이슈 ··· 167 Ⅶ. 성공적 정착을 위한 정책과제 ··· 170
김태일, 임채홍(고려대) Ⅰ. 서론 ··· 179 Ⅱ. 이론적 논의 및 선행연구 검토 ··· 181 Ⅲ. 데이터 및 방법론 ··· 184 Ⅳ. 분석결과 ··· 186 Ⅴ. 결론 : 요약 및 시사점 ··· 209 8. 공공기관의 경쟁력 강화와 혁신 방향 모색 - 이명박 정부 3년 작업에 대한 평가 - ··· 217 배준호(한신대) Ⅰ. 서론 ··· 219 Ⅱ. 민영화에 관한 기존 연구 고찰과 시사점 ··· 221 Ⅲ. 공공기관 선진화 작업의 현황과 문제점 ··· 228 Ⅳ. 향후 공공기관 혁신의 방향과 중점과제 ··· 236 Ⅴ. 맺음말 ··· 249 9. ODA 사업에의 공공기관의 참여 관련 논의 ··· 259 최준욱, 홍유화(한국조세연구원 공공기관정책연구센터) Ⅰ. 서론 ··· 261 Ⅱ. 공공기관의 해외진출 현황 ··· 262 Ⅲ. 공적개발원조와 공공기관 참여 현황 ··· 265 Ⅳ. 정책 논의 ··· 272 10. 지방공기업의 생산성 제고 방안 ··· 281 곽채기(동국대) Ⅰ. 문제의 제기 ··· 283 Ⅱ. 지방공기업의 운영 실태와 경영상의 비효율성 ··· 284 Ⅲ. 지방공기업의 생산성 제고를 위한 개혁 과제와 방향 ··· 305
박정수, 유효정
공공기관 선진화의 개념과 방향
1)박정수*, 유효정**Ⅰ. 서론
공공기관의 성격은 법적 개념과 경제학적·정책학적 개념 정의가 차이가 난다. 먼저 법적 개념으로 공공기관은 공운법 제4조에 의거 “법상 요건에 해당하여 기획재정부 장관 이 공공기관으로 지정한 기관”을 의미한다. 하지만 학술적으로 공공기관은 공공서비스 제 공을 위해 정부가 설립하였거나 재정을 지원해 주는 기관 즉, 소유권자가 정부이거나 실 질적인 지배력을 갖는 공공서비스 제공기관을 말한다. 이들 공공기관은 2010년 11월 현 재 공기업 21개, 준정부기관 79개, 기타공공기관 184개로 총 284개가 지정 관리되고 있 다. 이들 공공기관의 총지출규모는 ’09년 기준으로 450.1조원으로 정부 일반회계 대비 2.3배 수준이며 인력은 243,000명 수준으로 경제활동인구 대비 비중은 1.01% 수준, 부가 가치 기준 경제적 기여도는 ’08년 기준으로 GDP 대비 3.3~3.6% 수준으로 보고되고 있다. 이렇듯 공공기관이 국민경제에서 차지하는 비중이나 중요도를 감안했을 때 이들을 대 상으로 한 개혁정책을 분석하는 것은 매우 중요하지만 이와 관련된 연구는 사실상 활발 하게 이뤄지지 않고 있다. 대부분의 연구가 단순히 시기별로 개혁정책을 나열하는 데 그 치고 있으며, 정부개혁이 아닌 공공기관에 초점을 맞춰 체계적이고 실증적으로 분석한 연구는 거의 없다. 정부가 바뀔 때마다 단골로 등장하는 공공기관의 개혁 어젠다가 과연 다람쥐 쳇바퀴 돌 듯 단순 반복되는 것인지, 아니면 발전을 이루어 민영화나 구조개혁이 필요한 기관의 경우 경제의 발전단계에 따라 지속적인 개혁이 이루어지고 있는 것인지에 대해서는 증거에 기반한 판단이 필요한 사안이다. 또한 이명박 정부에서 국정과제의 일환으로 추진된 공공기관 선진화 정책과 관련해서 학술적으로 접근한 연구는 거의 없다. ‘작은 정부 큰 시장’을 지향하는 이명박 정부는 국 * 한국조세연구원 공공기관정책연구센터 소장, 이화여자대학교 행정학과 교수 ** 한국조세연구원 공공기관정책연구센터 경영평가팀, 이화여자대학교 행정학과 박사 수료정과제로 공공부문의 성과를 높이고 작지만 일 잘하는 정부를 만들겠다는 ‘섬기는 정부’ 를 내세우고 있으며 이러한 노력의 일환으로 공공기관 선진화 정책을 추진하고 있다. 정 부가 출범한 지 3년 가까이 흐른 시점에서 이명박 정부의 공공기관 선진화 정책이 김대 중, 노무현 정부 시절 공공기관 개혁프로그램과 무엇이 다르고 무엇이 유사한지에 대해 검증해 보는 것 또한 의미가 있을 것이다. 본 정책논문의 목적은 기존에 행정개혁을 뒷받침하는 주요 이론으로 거론된 신공공관 리론과 역사적 제도주의를 통합한 2단계의 분석틀을 이용해 김대중 정부부터 이명박 정 부까지 3개 정부의 공공기관 개혁정책을 분석하고자 한다1). 1단계 분석에서는 신공공관 리론의 주요 특징(시장지향성, 자율·책임, 성과 중시 및 고객지향)을 중심으로 각각의 정부의 공공기관 개혁정책의 내용을 살펴본다. 2단계 분석에서는 이러한 정책내용의 분 석을 바탕으로 공공기관 개혁 관련 언론기사의 내용분석을 통해 공공기관 개혁정책이 역 사적 제도주의에 입각해 김대중 정부에서 형성된 제도(정책)가 노무현 정부에서 수정보 완을 거쳐 이명박 정부에서 자기강화되는 경로의존성을 지닌다는 내용을 살펴보고자 한 다. 그리고 이러한 분석을 통해 향후 공공기관 정책의 추진방향을 예측하고 우리나라 공 공기관의 발전방향을 추정해 보고자 하는 것이 본 정책논문의 최종적인 목표이다.
Ⅱ. 이론적 논의
본 장에서는 기존의 행정개혁을 뒷받침하는 주요 이론으로 거론된 역사적 제도주의와 신공공관리론에 관련된 대략적인 이론적 논의를 하고, 이를 바탕으로 공공기관의 개혁정 책을 조망할 수 있는 분석틀을 제시하고자 한다.1. 역사적 제도주의
역사적 제도주의는 기존의 행태주의적 접근이 동일한 문제에 대한 각국의 상이한 정책대 응이나, 동일한 정책이 국가마다 다른 정책집행 효과를 나타내는 현상을 설명하는 데 한계 1) 김대중 정부는 ‘국민의 정부’, 노무현 정부는 ‘참여정부’ 등의 정부의 공식명칭이 있으나 이명박 정부 는 별도의 명칭 없이 대통령의 이름을 딴 정부명을 사용하고 있다. 선행연구에서도 공식명칭과 대통 령의 이름을 딴 정부명을 혼합적으로 사용하고 있으므로 본 연구에서는 대통령의 이름으로 정부의 명칭을 분류하도록 하겠다.를 보이자 각국의 제도적 특성의 차이에 주목하면서 새롭게 부상된 이론이다(남궁근, 2008). 현실적인 정책분석에서 정책을 둘러싼 제도나 구조의 역할을 무시하고는 정책에 대한 이해 가 불가능하다고 주장하며(March & Olsen, 1984; 염재호, 1994), 제도를 외생변수로 보지 않고 내생변수로 파악하는 것이 역사적 제도주의의 가장 큰 특징이라고 할 수 있다. 역사적 제도주의 내에서 제도에 대한 개념 정의는 학자에 따라 다양하게 이뤄지고 있 는데 그 중 대표적으로 Hall(1986)은 제도를 ‘행위자들의 전략뿐만 아니라 그들의 목표를 형성하고 갈등 및 협력관계를 조정함으로써 정치적 상황을 구조화하고 정치적 결과에 중 요한 영향을 미치는 핵심적인 인과요인’으로 정의하고 있다. 역사적 제도주의에서는 제도의 중요성과 함께 제도가 형성된 역사적 맥락을 강조하는 데 일정 시점에서의 선택이 그 이후 시점의 선택에 제약을 가하게 된다는 것으로 이를 경로종속성(path-dependency)이라고 한다. 이 개념에 따르면 현재의 제도 및 구조는 정 치행위자들로 하여금 이미 확립된 정책경로를 따르도록 하기 때문에 비점증적인 대규모 변화가 일어날 가능성이 희박하고(Wildford, 1994), 제도가 형성되고 나면 상당기간 안전 성을 유지한다고 가정하고 있다.
Pierson(2000)은 이러한 경로종속성을 경제학의 수확체증(increasing retirns) 개념을 이용해 설명하고 있다. 그에 따르면 수확체증 과정에서는 단계가 진행될수록 향후 단계가 동일한 경로로 진행될 가능성이 증가하는데 그 이유는 다른 가능한 옵션과 비교할 때 현 행 활동으로부터 얻는 상대적인 편익이 시간이 흐름에 따라 증가하기 때문이다. 그러므로 이 과정은 자기강화 혹은 긍정적 피드백 과정이라고 볼 수 있다. 또한 이를 통해 특정한 시점의 특정한 사건이 왜 영속적인 결과를 가져오는지도 설명할 수 있다. 이를 중대한 전환점(critical junctures) 또는 촉발하는 사건(triggering event)이라고 하는데, 적시에 발생한 일정한 사건은 특정한 활동 패턴을 유발하고 초기의 사건이 더 이상 발생하지 않 는 경우에도 지속적으로 이를 재생산해낸다는 것이다. 한편 Mahoney(2000)는 자기강화 과정에 좀 더 초점을 맞춰서 역사적 제도주의를 살 펴보았다. 그에 의하면 초기 시점(time 1)에서 다양한 대안들 중 어떤 대안이 선택될지를 이론적으로 예측·설명하는 것은 불가능하지만, 역사적 사건들이 여러 번 반복된다고 가 정할 때 초기 시점에서 채택된 대안 B는 특별한 이유 없이 어떤 다른 대안들보다 선호되 고 더욱 자주 채택되게 된다. 이처럼 초기 조건에서 선택된 대안 B가 시간이 지남에 따라 자기강화되는 과정을 도식화하면 [그림 1]과 같다.
B B B time 1 (initial conditions) 다양한 대안이 존재 time 3 (self-reinforcement) 대안 B는 선점효과를 가지며 시간이 지날수록 안정적으로 제도를 재생산 time 2 (Critical Juncture) 다른 대안들보다 대안 B가 선호 A B C B [그림 1] 제도의 자기강화 과정 자료: Mahoney(2000)
2. 신공공관리론
1980년대 이후 이루어진 행정개혁의 가장 큰 패러다임은 신공공관리론이다. 신공공관리 론은 영연방 중심의 신관리주의(New Managerialism)와 미국 중심의 신제도주의 경제학, 기업가적 정부 모형, 시장주의 등의 이론적 기초에 근거하고 있다(Hood, 1991; Rhodes, 1996; 김태룡, 2000; 곽채기, 2002). 신공공관리 개념은 다의적으로 사용되고 있지만, 자 원배분에 있어서 어떤 다른 제도보다 시장이 가장 우월하다는 신념 아래 정부의 규모와 역할, 정부 구조와 운영 등의 혁신을 시장의 조직원리에 따라 꾀하는 운동으로 볼 수 있 다(Lynn, 1998; Kaboolian, 1998; Kerauderen&Mierlo, 1998). 즉, 신공공관리론은 시장 의 조직원리를 강조하는 경제자유화 및 규제완화, 민영화 등의 정책으로 정부의 과부하 문제를 해결하고 다른 한편으로는 민간부문의 기술이 공공관리보다 우월하다는 가정 아 래 민간경영에서 개발된 기법들을 공공부분에 도입하여 정부의 성과위기를 해결하기 위 해 고안된 정부혁신 모형으로 정의할 수 있다(신희영, 2003). 신공공관리모형은 국가나 지역에 따라 혹은 시대에 따라 차이가 있고 명칭이나 범위 또한 다양하기 때문에 그 특징을 도출하기가 쉽지 않지만, 연구자들이 공통적으로 주장하 는 특징은 크게 시장지향성, 자율·책임, 성과 중시, 고객지향의 네 가지로 나눠볼 수 있 다. 연구자별 신공공관리론의 특징을 정리하면 <표 1>과 같다.시장지향성 자율·책임 성과 중시 고객지향 Hood (1991) 경쟁 도입, 민간경영기법 도입 일선에의 권한 위임 산출 통제의 강조, 목표의 명확화, 전문직업적 관리, 자원 사용시 규율과 절약 Politt (1993) 광범위한 시장 메커니즘 활용 관리와 생산의 분권화 강화 향상 필요성 강조, 행정서비스 품질 소비자의 행정서비스에 대한 욕구에 대해 지속적 관심 Hugh (1994) 계약화 강조, 민영화를 통한 정부기능의 축소 조직·인사·고용 조건의 융통성 성과획득과 관리자 개인 책임 강조, 목표설정과 성과지표를 통한 측정 Osborne& Gaebler (1994) 관료적 원리보다 시장원리, 행정서비스공급자간 경쟁, 수익발생에 관심 관리의 참여도를 높이기 위한 권한의 배분 산출로 부서의 성과 측정 목표와 임무에 대한 행동 유훈 (1995) 시장지향성(공기업· 공공서비스의 민영화) 관리자의 신축성 제고(조직·인사·재 무관리면) 성과의 중시 Haggett (1996) 경쟁원리 도입 분권화된 조직에 집행 권한 위양 성과에 의한 관리 확대 Kamensky (1996) 공공서비스 공급에서 사적소유권 계약 경쟁 선호, 경영관리기술의 강조, 관료조직을 준자치기관으로 해체, 민간사기업 관리기법 모방, 금전적 동기 부여, 비용감축, 능률성, 감축관리 관리통제의 권한 이양 투입통제, 절차·규칙보다 산출 측정, 목표의존 서순복 (1999) 시장과 유사한 기제(경쟁원리의 도입, 민간경영기법의 도입, 민영화 등) 권한의 하부위양이나 관리상의 신축성 부여 성과중시, 품질향상 행정서비스를 이용하는 고객의 요구에 지속적인 관심 <표 1> 신공공관리론의 특징 주: 서순복(1999) 추가 보완 및 재구성
본 연구에서는 앞서 살펴본 두 가지 이론적 논의를 바탕으로 역사적 제도주의와 신공 공관리론을 통합한 공공기관 개혁 모형을 [그림 2]와 같이 구성하였다. 공공기관의 개혁정책이 큰 틀에서는 신공공관리론을 바탕으로 시장지향성, 분권화·자 율화 추구, 성과 중시, 고객지향성을 보이며, 이러한 특징이 김대중 정부에서 형성된 제도 (정책)가 노무현 정부에서 수정보완을 거쳐 이명박 정부에서 자기강화되는 경로의존성을 나타낸다는 점을 본 연구에서는 살펴보고자 한다. 제도적 맥락 이명박 정부 (자기강화) 노무현 정부 (수정보완) 김대중 정부 (제도 형성) T T1 T2 경로 시간 신공공관리론 시장지향성 ∘ 경쟁 도입 ∘ 민간경영기법 도입 ∘ 민영화, 민간위탁 등 분권화·자율화 ∘ 권한의 하부위양 ∘ 관리상의 신축성 부여 성과 중시 ∘ 성과 중시 ∘ 유인체계 중시 고객지향성 ∘ 고객(시민)중심 [그림 2] 제도주의와 신공공관리론으로 본 공공기관개혁 모형
Ⅲ. 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁정책
김대중, 노무현, 이명박 정부의 공공기관 개혁정책의 추진배경, 가이드라인, 추진체계 비전 및 목표, 주요 추진전략 및 추진내용을 정리하면 <표 2>와 같다.김대중 정부 노무현 정부 이명박 정부 추진배경 IMF, 세계화, 정보화 격차, 혁신격차, 신뢰격차, 사회갈등, 중앙과 지역간 북핵위기, 테러상황 공공기관 경쟁력 제고 필요성, 공공과 민간의 역할 재정립 가이드라인 - 지배구조개선과 종합관리대책 선진화추진계획 추진체계 기획예산위원회(기획예산처) 정부혁신추진위원회 행정개혁전문위원회 공기업선진화추진위원회 비전 봉사하는 정부 구현작지만 효율적으로 국민감동서비스를 제공하는 세계 일류 공공기관 실현 공공부문 선진화 목표 작은 정부, 효율적인 정부, 봉사하는 정부 국민감동을 주는 신뢰경영 구축, 자율 ․ 책임경영체제 구축, 공공기관 운영시스템 혁신 ‘작은 정부 큰 시장’으로 전환, 국민편익 증대, 사회적 비용 최소화, 기관별 특성에 맞는 선진화 방안 투명하게 추진 주요 추진 전략 혁신, 대민서비스 개선구조조정, 운영시스템 합리적 인사체계 구축, 투명윤리경영 실현, 사회적 책임 제고, 경영자율성 확대, 성과관리체계 강화, 기능·인력 재조정, 공공기관 지배구조 혁신, 혁신추진동력 강화, 혁신성과 종합 홍보 민영화, 통폐합, 기능조정, 경영효율화 주요 추진내용 공기업 민영화, 공기업 자회사 정리, 공기업·산하기관 통폐합, 정부투자기관 운영시스템 개선, 공기업 경영혁신, 인력감축 및 민간위탁, 과도한 복리후생제도 개선, 정부출연기관 운영시스템 개선 고객만족 경영체계 및 고객지향적 업무프로세스 구축, 고객서비스 이행표준의 제정·운영, 상생·협력의 사회공헌활동, 알리오시스템 구축, 임원인사시스템 개편, 윤리헌장 및 직무청렴계약제 정착·확산, 경영평가제도 확대, 자율·책임경영, 과다·중복된 각종 규제 정비 및 정부의 포괄적 감독권 열거식으로 전환 민영화, 통폐합, 기능조정, 경영효율화, 공공기관 출자회사의 지분매각, 청산·폐지, 모기업 흡수·통폐합, 정원조정 등 경영효율화 <표 2> 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁정책 비교 자료: 기획예산위원회(1998), 정책평가위원회(2000), 기획예산처(2000), 기획예산처(2002), 정부혁신지 방분권위원회(2003, 20071, 2007b, 2007c, 2008a), 국무조정실(2008a, 2008b), 국정홍보처 (2008), 행정자치부(2008), 기획재정부(2008a, 2008b, 2010), 성명 재외(2009),
김대중 정부는 IMF와 세계화, 정보화의 배경 속에 공공기관에 대한 개혁이 추진되었 다. 국정과제의 10대 전략 중 ‘고객 중심 기업형 행정으로 바꾸어나간다’는 전략에서 공공 부문 개혁에 관한 내용을 제시하고 있으며, 100대 국정과제 중 5개 과제가 공공기관 개혁 과 관련된 내용이었다2). 공공기관 개혁과 관련된 별도의 가이드라인은 없었지만 개혁의 대상을 중앙·지방정부에 국한하지 않고 공기업과 산하기관까지 포함한 공공부문 전체를 개혁대상으로 포함시켰다는 데 그 의의가 있고, 기획예산위원회(기획예산처)와 정부혁신 추진위원회가 개혁의 추진을 담당하였다. 작은 정부, 효율적인 정부, 봉사하는 정부라는 목표 아래 구조조정과 운영시스템 혁신, 대민서비스 개선을 주된 추진전략으로 사용하였 다. 구체적으로 공기업의 민영화·자회사 정리·경영혁신, 공기업·산하기관 통폐합, 인 력감축 등이 김대중 정부의 공공기관 개혁의 주된 추진내용이었다. 노무현 정부는 사회갈등과 중앙과 지역간 격차, 혁신격차, 신뢰격차, 북핵위기, 테러상 황 등을 공공기관 개혁이 추진된 배경으로 제시하고 있다. 공공기관에 대한 별도의 개혁 가이드라인인 ‘공공기관 혁신: 지배구조 개선과 종합관리대책’을 제시한 것은 노무현 정부 의 특징이라고 할 수 있다3). 행정개혁전문위원회가 개혁의 추진을 담당했으며, 신뢰경영, 자율·책임경영체제 구축, 공공기관 운영시스템 혁신을 개혁의 목표로 삼아 합리적 인사 체계 구축, 투명윤리경영 실현, 사회적 책임의 제고, 경영자율성 확대, 성과관리체계 강 화, 기능·인력 조정, 공공기관 지배구조 혁신 등을 추진전략으로 삼았다. 주요 추진내용 은 고객만족 경영체계 및 고객지향적 업무프로세스 구축, 알리오시스템 구축, 임원인사시 스템 개편, 경영평가제도 확대, 자율·책임경영 등이었다. 이명박 정부는 공공기관 경쟁력 제고와 공공과 민간의 역할을 재정립할 필요성에 따라 공공부문 선진화를 개혁의 비전으로 제시하였다. 이를 위해 선진화추진계획이라는 별도 의 가이드라인을 제시하였고 공기업선진화추진위원회를 통해 이를 추진하였다. 목표는 작은 정부 큰 시장으로 전환, 국민편익 증대, 사회적 비용 최소화, 기관별 특성에 맞는 선진화 방안 추진으로 내세우고 민영화와 통폐합, 기능조정과 경영효율화를 주요 추진전 략으로 삼았다. 현재까지 6차에 걸친 선진화 계획이 추진되었으며 1~3차까지는 민영화와 2) 김대중 정부의 100대 과제 중 공공기관 개혁과 관련해서는 공기업과 산하단체에 경영마인드 도입이 라는 대과제 아래 공기업 경영혁신 추진계획 마련, 공기업의 민영화 및 구조조정 촉진, 공기업의 경 영효율화, 철도경영 개선, 정부산하단체의 구조조정 촉진 등 5개 과제가 추진되었다. 3) 노무현 정부가 제시한 국정과제의 177개 핵심공약 중 공공기관과 관련된 것은 1개(정부산하기관 경 영혁신)로 핵심공약에서 차지하는 비중은 낮았다.
통폐합, 기능조정 등을 중심으로 선진화계획이 수립되었고, 4차에서는 경영효율화, 5차에 서는 공공기관 출자회사의 지분매각, 모기업 흡수·통폐합 등의 내용이 추진되었다. 또한 6차에서는 4차 계획에 포함되지 않았던 기관에 대해 효율성을 10% 이상 향상시키는 것 을 목표로 하는 경영효율화 계획이 추진되었다. <표 3>은 신공공관리의 주된 특징인 시장지향성, 자율·책임, 성과 중심, 고객지향이 라는 네 가지 차원에서 각 정부가 추진한 개혁정책의 주요 추진내용을 정리한 것이다. 이를 통해 세 정부가 모두 신공공관리론의 입장에서 공공기관 개혁을 추진한 것을 알 수 있으며, 특히 연구자에 따라 김대중 정부 및 이명박 정부와 공공기관 개혁정책의 방향이 다른 것으로 평가받은 노무현 정부 역시 큰 틀에서는 신공공관리론의 입장에 따라 공공 기관 개혁을 추진했음을 알 수 있다. 김대중 정부 노무현 정부 이명박 정부 시장지향성 ◦공기업 민영화 ◦공기업 자회사 정리 ◦인력감축 및 통폐합 ◦산하기관 통폐합 ◦혁신시스템 도입, 민간 경영기법 도입 ◦민영화 ◦통폐합 ◦기능조정 자율·책임 ◦투자기관운영시스템개선 ◦자율·책임경영 ◦자율경영계약 성과중시 ◦산하기관관리기본법 제정 추진 ◦평가제도 확대◦성과급 차등지급 ◦내부성과관리 강화 고객지향 ◦고객 중심의 경영 ◦고객만족경영 ◦고객만족경영 <표 3> 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁정책 분석
Ⅳ. 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용분석
내용분석(contents analysis)은 신문, 잡지, 편지, 전자메일 등의 기록물을 대상으로 수 행되는 일련의 연구과정을 총칭하는 것으로(Babbie, 2001) 연구자의 자의적인 해석을 최 소화하기 위하여 질적 자료를 객관적이고 체계적으로 양적 자료화하는 데 그 의의를 두 는 연구방법이다(Berelson, 1952; Singleton, Jr., 1993; 나태준, 2005 재인용). 본 연구에서는 김대중 정부부터 이명박 정부까지 3개 정부의 공공기관 개혁 관련 언론 보도의 내용을 분석하기 위해서 조선일보와 중앙일보, 한겨레, 연합뉴스의 기사를 DB를이용하여 1998년 1월 1일부터 2010년 9월 30일 현재까지 검색하였다. 보도내용을 분석하기 위해 사용한 검색어는 공기업과 공공기관, 투자기관으로 하나의 매체에서 3개의 검색어에 의해 중복적으로 검색되는 기사는 분석에서 제외하였다. 또한 검색된 기사 중 실제 내용이 공기업과 관련된 구체적인 내용을 다루고 있지 않거나 공기 업에 관련된 내용이 부분적으로 포함된 경우, 개별기관의 내용을 주로 다룬 경우, 지방공 기업, 중앙부처 등의 내용도 본 연구의 분석대상에서는 제외하였다. 그리고 기획기사 형 식으로 유사한 주제의 기사가 하루에 여러 건이 개제된 경우에는 1건의 기사로 보았다. 본 장에서는 전체 분석대상 기사를 매체별, 보도유형별, 연도별로 나눠서 살펴보고 기사 를 내용에 따라 분류하고 분석한다.
1. 빈도분석
공공기관 개혁 관련 언론보도의 빈도를 우선 매체별·보도유형별로 살펴보면 공공기관 개혁과 관련된 언론보도는 4개 매체에 총 1,9554)건이었다. 보도유형별로 살펴보면 기사 가 전체 91.6%를 차지하는 1,791건으로 가장 많았으며, 사설이나 시론이 7.5%(147건), 기고가 0.9%(17건)로 나타났다. 매체별로 살펴보면 연합뉴스가 가장 많은 790건의 보도 를 하였고, 한겨레가 438건, 조선일보가 406건의 공공기관 관련 보도를 하였다. 매체별· 보도유형별 언론보도 빈도를 정리하면 <표 4>와 같다. <표 4> 매체별·보도유형별 공공기관 개혁 관련 언론보도 빈도 (단위: 건, %) 연합뉴스 조선일보 중앙일보 한겨레 합계 기사 757(95.8) 349(86.0) 292(91.0) 393(89.7) 1,791(91.6) 기고 0(0.0) 3(0.7) 8(2.5) 6(1.4) 17(0.9) 사설 ․ 시론 33(4.2) 54(13.3) 21(6.5) 39(8.9) 147(7.5) 총계 790(100.0) 406(100.0) 321(100.0) 438(100.0) 1,955(100.0) 4) 4개 매체에 1998.1.1~2010.9.30까지 검색하면 공기업 21,576건, 공공기관 192,484건, 투자기관 137,241건으로 총 351,301건이 검색되나 이 중 공공기관과 관련이 없는 기사, 공공기관을 부분적으 로만 다룬 기사, 개별기관만을 다룬 기사, 중앙부처나 지방공기업 개혁을 다룬 기사를 제외하고 동 일한 매체에 한해 중복된 기사를 제외한 결과 1,955건의 기사가 분석대상으로 선정되었다.연도별로 공공기관 개혁관련 보도의 빈도를 살펴보면 2008년과 1998년에 집중적으로 가장 많은 보도가 이뤄졌다([그림 3]참조). 2008년과 1998년은 각각 이명박 정부와 김대 중 정부가 출범한 해로 초기 개혁의 일환으로 공공기관 개혁이 중점적으로 추진되었기 때문에 관련보도 또한 많았던 것으로 판단된다. 이명박 정부 출범 2년차에 접어든 2009 년에는 촛불 시위 등으로 주춤했던 공공기관 선진화계획이 본격적으로 추진되면서 이와 관련된 보도가 많았다. 반대로 노무현 정부가 출범한 2003년에는 공공기관 개혁에 관한 언론보도의 빈도가 가장 낮았으며(76건), 2006년과 2004년 역시 보도빈도가 100건 이하 였다. [그림 3] 연도별 공공기관 개혁 관련 언론보도 빈도
2. 내용분석
본 연구에서는 내용분석에서 일반적으로 택하고 있는 방법인 Word counting 기법에 따라(Krippendorff, 1980; Weber, 1985) 공공기관 개혁과 관련된 언론보도를 단어 중심 으로 분류하였다. 내용 분류 카테고리는 크게 개혁의 추진방향과 개혁프로그램의 두 가지 로 나누었고, 개혁의 추진방향은 다시 시장지향성과 책임·자율, 성과 중시, 고객지향의 4가지로, 개혁프로그램은 7가지의 세부카테고리-지배구조 및 윤리경영, 노사관리, 재무관 리, 보수관리, 조직 및 인사관리, 정부권장정책, 기타-로 분류하였다.가. 개혁의 추진방향에 따른 내용분석 개혁의 추진방향과 관련해서 시장지향성이 전체 838건 중 75.1%를 차지하여 다른 주 제보다 월등하게 높은 언론보도 빈도를 나타냈다. 민영화와 통폐합, 인력감축을 다룬 보 도기사가 많았으며, 성과나 인센티브, 성과급 등을 다룬 ‘성과 중시’ 관련 기사도 18.5%로 높은 빈도를 나타냈다. 고객지향(4.1%)과 자율·책임(2.4%) 관련 기사는 상대적으로 언 론보도 빈도가 낮은 것으로 분석되었다(<표 5>참조). 주제 핵심 키워드 빈도 시장지향성 경쟁, 민간, 민영화, 민간위탁, 통폐합, 연봉제, 인력감축, 경영공시, 30대 그룹 지정, 위탁경영 629(75.1%) 자율·책임 자율, 책임, 분권 20(2.4%) 성과 중시 성과, 인센티브, 성과급, 연봉제, 평가, 실적, 생산성 155(18.5%) 고객지향 고객, 고객만족, 고객헌장 34(4.1%) 합계 838(100%) 주: 1. 하나의 보도가 다수의 내용을 포함하는 있는 경우 중복 체크 2. 연봉제는 시장지향성, 성과 중시, 보수관리의 성격을 모두 가지고 있으므로 중복적으로 포함시켰 고, 경영공시도 시장지향성과 지배구조 및 윤리경영에 중복으로 포함하였음 <표 5> 개혁의 추진방향에 따른 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용 분류 나. 개혁프로그램에 따른 내용분석 개혁프로그램과 관련해서는 조직 및 인사관리와 관련된 언론보도가 가장 많았으며(373 건, 27.5%), 구체적인 보도내용은 낙하산 인사나 고용, 비정규직, 기관장이나 사외이사의 임기 등과 관련된 내용이 주를 이루었다. 지배구조 및 윤리경영과 관련된 보도도 많이 이루어졌는데(306건, 22.6%), 여기에는 공공기관의 방만경영이나 도덕적 해이 등과 관련 된 내용이 많았고, 내외부감사와 관련된 보도도 많이 이루어졌다. 그 외에도 전체의 16.0%인 216건의 보도가 보수관리와 관련된 내용이었고 정부권장정책(152건, 11.2%), 재무관리와 관련된 언론보도도 많이 이루어졌다(132건, 9.7%).
주제 핵심 키워드 빈도 지배구조 및 윤리경영 방만경영, 도덕적 해이, 부당행위, 과다복지기금, 사회공헌활동, 내외부감사, 경영공시, 청렴도, 감사원 감사 306(22.6%) 노사관리 단체협약, 노조 107(7.9%) 재무관리 부채, 적자, 예산, 자회사 지원, 배당금, 투자, 결산 132(9.7%) 보수관리 임금, 임금피크제, 퇴직금, 연봉제, 복리후생비, 휴가비 216(16.0%) 조직 및 인사관리 기관장/사외이사 임기, 낙하산인사, 고용, 비정규직, 퇴출제, 명 예퇴직, 취업, 유연근로제, 고용승계 373(27.5%) 정부권장정책 주 40시간제, 정부사업, 공공요금, 이공계·장애인·여성, 지방이전, 전자조달, 에너지절약지침 152(11.2%) 기타 개인정보, 지속가능 경영, 공공기관 지정, 개혁 전반, 정보화, 해외진출 68(5.0%) 합계 1,354(100.0%) 주: 1. 하나의 보도가 다수의 내용을 포함하는 있는 경우 중복 체크 2. 연봉제는 시장지향성, 성과 중시, 보수관리의 성격을 모두 가지고 있으므로 중복적으로 포함시 켰고, 경영공시도 시장지향성과 지배구조 및 윤리경영에 중복으로 포함하였음 <표 6> 개혁프로그램에 따른 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용 분류 [그림 4] 개혁프로그램별 언론보도 비중 지배구조 및 윤리경영, 22.6 기타 5.0 정부권장정책 11.2 조직 및 인사관리, 27.5 노사관리, 7.9 보수관리, 16.0 재무관리, 9.7
다. 개혁유형에 따른 내용분석 개혁의 성격과 주요 추진과제에 따라 공공기관 개혁을 하드웨어적 개혁과 소프트웨어 적 개혁5)으로 나누고 각각의 언론보도 빈도를 살펴보면 [그림 5]와 같다. [그림 5] 김대중~이명박 정부의 공공기관 관련 보도 내용 분석 하드웨어적 개혁은 1998년 144건으로 기록한 뒤에 대체적으로 감소하는 추세를 보이 다가 2008년에 다시 153건으로 늘어났고 다시 감소하는 추세이다. 반면 소프트웨어적 개 혁은 시기별로 2005년부터 지속적으로 늘어나는 추세이며 2009년에 111건으로 가장 많 은 보도건수를 기록하였다. 대부분의 시기에 하드웨어적 개혁이 소프트웨어적 개혁보다 보도가 많이 이뤄진 것으로 나타났지만 2004~2007년 사이에는 소프트웨어적인 개혁이 좀 더 많이 이뤄졌음을 알 수 있다. 5) 2009년 11월 ‘하반기 공공기관 선진화 워크숍’과 ‘공공기관 선진화 추진상황 점검’(10.4월) 등에서는 공공기관 개혁을 H/W측면과 S/W측면으로 나누고 있다. H/W측면 개혁은 민영화와 통폐합, 기능조 정, 경쟁도입, 정원감축, 출자회사 정리 등으로 본 연구의 ‘시장지향성’과 유사하며, S/W측면의 개혁 은 보수체계 합리화, 노사관계 선진화, 인사관리 등으로 본 연구의 ‘조직 및 인사관리’, ‘노사관리’, ‘보수관리’와 유사하다. 그러므로 본 연구에서는 시장지향성은 ‘하드웨어 개혁’으로 보고, 조직 및 인 사관리와 보수관리, 노사관리를 합해 ‘소프트웨어적 개혁’으로 보도록 하겠다.
3. 정부별 비교
앞서 지적하였듯이 이명박 정부는 다른 정부와 다르게 출범한 지 2년 9개월이 흐른 2010년 9월까지를 연구의 분석대상으로 삼고 있으므로, 기간을 고려하지 않고 정부간 언 론보도의 빈도 수를 살펴보는 것은 비교가능성에 있어서 문제가 될 수 있다. 그러므로 다른 정부도 마찬가지로 2년 9개월이 경과된 시점까지를 분석대상으로 삼아야할 것이나 이 경우 김대중·노무현 정부 후기에 공공기관 관련기사 빈도 수가 증가하는 현상이 누 락되고, 한 정부 내에서 언론보도 내용의 전체적인 추세를 살펴보기도 어렵게 된다. 그러 므로 본 연구에서는 비교분석 대상 시기를 두 가지로 나누어 살펴보도록 하겠다. 첫째 세 정부의 2년 9개월이 흐른 시점의 언론보도의 내용을 비교하여 분석하고, 둘째 김대 중·노무현 정부 5년과 이명박 정부 2년 9개월을 비교하여 이명박 정부의 향후 공공기관 개혁의 흐름을 유추해 본다. 주제 (’98.1~’00.9)김대중 정부 (’03.1~’05.9)노무현 정부 이명박 정부(’08~’10.9) 합계 개혁추진 방향 시장지향성 244(47.6) 36(14.1) 192(25.2) 472(30.9) 자율·책임 3(0.6) 1(0.4) 12(1.6) 16(1.0) 성과 중시 37(7.2) 14(5.5) 54(7.1) 105(6.9) 고객지향 13(2.5) 6(2.4) 4(0.5) 23(1.5) 개혁 프로그램 지배구조 및 윤리경영 48(9.4) 33(12.9) 98(12.9) 179(11.7) 노사관리 23(4.5) 1(0.4) 51(6.7) 75(4.9) 재무관리 18(3.5) 12(4.7) 66(8.7) 96(6.3) 보수관리 49(9.6) 12(4.7) 91(12.0) 152(9.9) 조직 및 인사관리 60(11.7) 68(26.7) 120(15.8) 248(16.2) 정부권장정책 14(2.7) 64(25.1) 42(5.5) 120(7.8) 기타 4(0.8) 8(3.1) 31(4.1) 43(2.8) 합계 513(100.0) 255(100.0) 761(100.0) 1,529(100.0) <표 7> 김대중~이명박 정부 공공기관 개혁 관련 언론보도의 연도별·내용별 분류 (단위: 건, %) <표 7>은 각각의 정부가 출범한 지 2년 9개월이 흐른 시점까지의 연도별·내용별 공공 기관 개혁 관련 언론보도 빈도를 살펴본 것이다. 우선 공공기관 개혁 관련 언론보도가제일 많았던 것은 이명박 정부로 761건의 보도가 이루어졌으며, 김대중 정부 513건, 노무 현 정부는 255건으로 이명박 정부의 약 1/3정도의 언론보도 빈도를 살펴볼 수 있었다. 김대중·이명박 정부는 시장지향성과 조직 및 인사관리가 언론보도 빈도가 높은 편에 속했으나 노무현 정부는 조직 및 인사관리에 관한 내용이 가장 많았고, 정부권장정책과 시장지향성이 그 다음이었다. 또한 김대중 정부는 보수관리에 좀 더 초점을 두었으나 이 명박정부는 지배구조 및 윤리경영 측면의 언론보도가 많았다([그림 6], [그림 7]참조). [그림 6] 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용(건수) [그림 7] 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용(%)
[그림 8]에서는 정부별 개혁 유형에 따른 보도빈도를 살펴볼 수 있다. 정부별 개혁 유형 에 따른 보도빈도를 살펴보면 하드웨어 개혁은 김대중 정부에서 언론보도 빈도가 가장 많았던 반면에, 노무현 정부 때 줄어들었다가 이명박 정부 들어 다시 증가된 추세를 살펴 볼 수 있다. 반면에 소프트웨어 개혁의 경우 추세는 하드웨어 개혁처럼 줄어들었다가 다 시 늘어나는 모습을 보이지만 보도빈도가 가장 많은 것은 이명박 정부이다. 즉 김대중 정부에서는 하드웨어 개혁과 관련된 보도가 더 많았던 데 반해 노무현 정부와 이명박 정 부는 하드웨어보다 소프트웨어 개혁과 관련된 언론보도가 많았음을 알 수 있다. [그림 8] 김대중~이명박 정부의 개혁 유형에 따른 보도빈도 다음으로 김대중·노무현 정부 5년과 이명박 정부 2년 9개월의 시기를 비교해 보도록 하겠다. 정부별 언론보도 빈도를 살펴보면 김대중 정부가 860건으로 가장 많았고 대상시 기가 짧았음에도 불구하고 이명박 정부(761건)가 노무현 정부(571건)보다 공공기관 개혁 에 관한 언론보도가 많았다(<표 8> 참조).
주제 (’98.1~’02.12)김대중 정부 (’03.1~’07.12)노무현 정부 (’08.1~’10.9)이명박 정부 합계 개혁 추진 방향 시장지향성 370(43.0) 67(11.7) 192(25.2) 629(28.7) 자율·책임 5(0.6) 3(0.5) 12(1.6) 20(0.9) 성과 중시 62(7.2) 39(6.8) 54(7.1) 155(7.1) 고객지향 18(2.1) 12(2.1) 4(0.5) 34(1.6) 개혁 프로 그램 지배구조 및 윤리경영 84(9.8) 124(21.7) 98(12.9) 306(14.0) 노사관리 46(5.3) 10(1.8) 51(6.7) 107(4.9) 재무관리 45(5.2) 21(3.7) 66(8.7) 132(6.0) 보수관리 70(8.1) 55(9.6) 91(12.0) 216(9.9) 조직 및 인사관리 124(14.4) 129(22.6) 120(15.8) 373(17.0) 정부권장정책 25(2.9) 85(14.9) 42(5.5) 152(6.9) 기타 11(1.3) 26(4.6) 31(4.1) 68(3.1) 합계 860(100.0) 571(100.0) 761(100.0) 2,192(100.0) <표 8> 김대중~이명박 정부 공공기관 개혁 관련 언론보도의 연도별·내용별 분류 (단위: 건, %) [그림 9]와 [그림 10]을 통해 언론보도가 많이 이뤄진 상위 3개의 주제를 비교해 보면 김대중 정부와 이명박 정부는 시장지향성→조직 및 인사관리→지배구조 및 윤리경영 순 으로 보도빈도가 많았지만, 노무현 정부는 조직 및 인사관리→지배구조 및 윤리경영→정 부권장정책 순으로 언론보도가 많이 이루어졌다.
[그림 9] 김대중~이명박 정부의 공공기관 개혁 관련 언론보도 내용(건수)
[그림 11]의 정부별 개혁 유형에 따른 보도빈도를 살펴보면 하드웨어 개혁은 김대중 정부 에서 보도빈도가 가장 많았던 반면에 노무현 정부 때 줄어들었다가 이명박 정부 들어 다시 증가되는 추세를 살펴볼 수 있다. 반면에 소프트웨어 개혁의 경우 추세는 하드웨어 개혁처 럼 줄어들었다가 다시 늘어나는 모습을 보이지만 보도빈도가 가장 많은 것은 이명박 정부 이다. 김대중 정부에서는 하드웨어 개혁과 관련된 보도가 더 많았던 데 반해 노무현 정부와 이명박 정부는 하드웨어보다 소프트웨어 개혁과 관련된 언론보도가 많았음을 알 수 있다. [그림 11] 김대중~이명박 정부의 개혁 유형에 따른 보도빈도 다음으로 김대중~이명박 정부의 개혁유형별 보도 빈도를 집권연도차에 따라서 살펴보 도록 하겠다. [그림 12] 김대중~이명박 정부의 집권연차에 따른 하드웨어적 개혁 보도빈도
[그림 13] 김대중~이명박 정부의 집권연차에 따른 소프트웨어적 개혁 보도빈도 각 정부의 출범연도인 1998년, 2003년, 2008년을 집권 1년으로 보고 각 정부별로 비교 하면 집권 1년차에는 세 정부 모두 하드웨어적 개혁의 비중이 높은 데 반해 집권 2년차에 들어서면 노무현 정부와 이명박 정부는 하드웨어적 개혁의 비중이 크게 줄어든다([그림 12], [그림 13]참조). 노무현 정부는 집권 3년차와 5년차에 하드웨어적 개혁의 비중이 늘 어나기는 하지만 전체적으로 보았을 때 집권 1년차를 제외하고는 지속적으로 소프트웨어 적 개혁이 높게 나타났다. 반면 김대중 정부의 경우 집권시기 내내 하드웨어적 개혁이 50% 이상을 대부분 상회했으며 집권 5년차에 하드웨어적 개혁에 대한 논의가 다시 많아 졌다. 이명박 정부의 경우 집권 3년이 다 지나지 않았다는 한계가 있지만 집권 2년차부터 소프트웨어적 개혁이 늘어나는 추세를 살펴볼 수 있었다.
Ⅴ. 결론 및 정책시사점
역사는 되풀이되는 것이 아니라 조금씩 학습을 통해 발전되는 것이라고 한다. 그리고행위자들의 전략과 행태도 중요하지만 제도의 설계가 중요하며 현실적인 정책분석에 있 어서 정책을 둘러싼 제도나 구조의 역할을 강조하는 논점이 설득력을 갖는다. 과거의 특 정 시점에 나타난 제도적 특성들은 역사적 인과관계로 인해 미래의 선택에 지속적으로 영향을 미치는 경로의존성을 갖게 된다. OECD를 비롯한 많은 나라 정부는 공공기관의 지배구조와 운영의 성과 제고를 위한 개혁에 지속적으로 노력하고 있다. 1980년대 이후 민영화와 공정경쟁의 화두는 지금도 국제무대에서 중요한 의제로 등장한다. 세계화, 기술변화, 그리고 기간산업 부문의 구조 조정 등으로 인해 공공기관의 재조정과 구조개편은 계속되고 있다. 조정자 내지는 규제자 로서의 역할과 소유자 내지는 관리자로서의 역할을 명확하게 분리하고, 더 효과적인 의사 결정 절차와 지배구조 확립, 그리고 효율적인 운영을 위한 개혁이 강조되어 왔다. 이러한 중요성에도 불구하고 공공기관은 연성예산제약과 주인-대리인 구조로 인한 경영 비효율, 정부의 암묵적 지불보증과 산업정책적 개입 등 많은 문제점을 노정하고 있다. 이 러한 문제점을 해결하기 위해 OECD에서는 ‘정부소유기업의 기업지배구조에 관한 가이드 라인’을 발표하고 바람직한 공기업지배구조를 위한 많은 개혁권고안을 제시하고 있다. 김대중 정부 이래 한국의 정부들도 줄기차게 공공기관의 개혁을 위해 많은 노력을 경 주하고 있다. 개혁의 추진방향과 비전에 있어서도 다소의 차이는 있지만 방만경영 쇄신을 위한 구조조정, 자율과 경쟁, 성과원리에 입각한 효율적인 운영시스템 정착, 신뢰경영 및 고객중심 경영이라는 화두는 지난 모든 정부에서 방점을 두어 강조하고 있는 원칙이라는 점을 확인할 수 있다. 물론 김대중 정부에서는 민영화 등 시장화가 가장 강도 높게 추진되었고 특히 정부개 혁실을 중심으로 구조개혁 중심의 개혁이 이루어졌다. 노무현 정부에서는 투명윤리경영 과 사회적 책임이 강조되었고 상대적으로 하드웨어적 개혁의 비중은 높지 않았지만 공공 기관의 현재의 지배구조 설계의 근간인 공운법이 이 시기에 제정되었다. 이명박 정부는 현재 진행 중이라는 점에서 차이가 있지만 실용적인 접근을 통해 공공기관의 선진화를 강도 높게 추진하고 있다. 특히 노사관계 및 보수체계의 선진화, 그리고 주공과 토공의 통합 등 구조개혁과 기능조정이 강조되고 있는 모습이다. 본 논문에서는 이러한 지난 13년간의 공공기관 개혁관련 정책내용을 분석하고 언론DB 를 활용한 내용분석방법론을 통해 개혁의제를 비교해 보았다. 주제어로 시장지향성, 자 율·책임, 성과 중시, 고객지향, 지배구조, 내부관리 등을 활용하여 살펴본 결과 전반적으
로 시장지향성과 성과 중시에 가장 높은 빈도가 나타났다. 또한 지난 정부와 현 정부를 통틀어 초기에는 하드웨어적 개혁이 주를 이루는 데 비해 중반 이후에는 내부관리개혁 등 소프트웨어 개혁에 치중하는 모습을 내용분석을 통해서 확인할 수 있었다. 김대중 정부에서는 시장지향성, 조직 및 인사관리 그리고 지배구조 및 윤리경영이 가 장 높은 빈도를 나타낸 데 반해 노무현 정부에서는 조직 및 인사관리 지배구조 및 윤리경 영, 그리고 중반 이후에는 정부권장정책의 빈도가 가장 높게 나타났다. 그리고 이명박 정 부는 김대중 정부와 비슷한 형태의 공공기관 개혁정책을 추진하고 있는 것으로 분석되었 다. 이명박 정부는 이전 정부와는 달리 분석기간이 2년 9개월에 한정되므로 이를 통제하 여 비교하면 공공기관 개혁 관련 언론보도가 세 정부 통틀어 가장 많은데, 이는 이명박 정부가 이전 정부에 비해 공공기관 개혁에 높은 관심과 노력을 기울이고 있다는 것을 보 여주는 것이다. 또한 기간을 통제할 경우 김대중 정부가 하드웨어 중심이라고 할 때 노무 현 정부와 이명박 정부는 소프트웨어 개혁에 대한 비중이 훨씬 크다는 점에서 두 정부가 유사한 형태를 보이고 있다는 점도 확인할 수 있다. 그리고 각 정부별로 집권연차에 따른 개혁의 유형을 비교해 보면 재미있는 결과가 나 타난다. 상대적으로 집권 초창기와 집권 말기에 하드웨어 개혁에 대한 보도가 많게 나타 나고 중기에는 소프트웨어 개혁에 대한 보도가 집중됨을 볼 수 있다. 이는 민주주의의 속성상 새로운 정부가 청사진을 가지고 개혁을 시작하다가 실질적인 안정화 단계에서는 조직 및 인사관리 등 소프트웨어 개혁에 집중하게 되고 다시 마무리 단계에서는 초심으 로 돌아가게 되는 정치적 주기(political cycle)가 공공기관 개혁에도 적용됨을 확인할 수 있다. 각 나라마다 공공기관을 설립한 취지와 운영방식이 상이하기 때문에 공통적인 공공기 관 개혁의 플랫폼을 찾기는 매우 어려운 형편이다. 특히 공공기관의 지배구조 문제는 그 나라의 행정전통, 국유분야 개혁의 역사, 관련 경제의 자유화 및 선진화 정도에 따라 민 감하게 다루어진다. 그럼에도 불구하고 공공기관들이 경제권 박탈과 파산으로부터 보호 되는 연성예산제약, 과도한 투자나 사업확장을 포함한 예산증대 요구, 경직적인 노사관 계, 경쟁으로부터의 보호, 상대적인 정보의 불투명성 등으로 지속적인 개혁의제가 발굴되 고 개혁이 추진되고 있는 것은 글로벌 트렌드라고 할 수 있다. 더 근본적인 문제는 공공 기관의 경우 확실한 기관의 주인이 없고 여러 다른 목적을 가진 이해관계자들이 있다는 사실이다. 따라서 공공기관의 경영관리를 책임지는 정부로서는 자율과 책임이라는 패러
다임 속에서 공공기관의 경영자가 보다 나은 경영생산성을 시현할 수 있도록 환경을 조 성하고 제도를 설계해야 한다. 지난 13년간의 공공기관 개혁의 반추는 하드웨어적 구조개혁과 소프트웨어적 프로그 램 개선의 적절한 조화가 중요하며 이를 안정적으로 체화시킬 수 있는 체계적인 모니터 링시스템의 필요성을 강조한다. 소유구조, 시장성, 공공성, 규모 등 기관의 특성에 맞추어 맞춤형 지배구조의 설계와 운영의 효율성을 담보하는 경영평가시스템의 실효성 제고가 중요하다는 것이다. 정부가 들어설 때마다 필요한 민영화 작업이나 구조개혁 및 기능조정 이 이루어지는 것도 환경변화에 적응하는 차원에서 필요한 과정이며 지금까지 우리의 민 영화 작업, 구조개혁 작업은 나름대로 성과를 보여온 것이 사실이다. 공공기관 개혁은 시스템화하여 지속적으로 추진하여야 하며 정치적 주기를 잘 활용할 필요가 있다. 국민경제 자원배분의 효율성 제고 측면에서 공공요금 현실화를 통한 공공 기관의 재무적 책임의 명료화라는 과제는 지속적인 개혁의 동력 확보가 필수적이다. 경 영에 책임지거나 감독할 만한 명확한 주인이 존재하지 않고, 시장에서의 경쟁압력도 받 지 않는 상황에서 공공기관이 자동적으로 효율적으로 운영되기를 기대하기는 어렵다. 다 양한 공공기관 경영의 자율과 책임의 균형을 위해서는 역사적 경험에서 학습하는 노력이 중요하다.
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고영선
(한국개발연구원)
공공기관의 생산성 제고를 위한
평가체제 확립
공공기관의 생산성 제고를 위한
평가체제 확립*
6)고영선**Ⅰ. 서론
공공기관은 국민 생활 및 후생에 필수적인 재화 및 서비스를 제공하는 역할을 수행한다. 공공기관의 특징은 법률에 의해 설립되어 정부의 재정지원을 받거나 해당 재화 및 서비스 의 공급에 있어 독점적 지위를 누리는 경우가 많다는 점이다. 이로 인해 공공기관은 민간 기업에 비해 파산의 위험에 덜 노출되어 있으며, 생산성과 효율성을 높이기 위한 노력이 미약하고, 소비자들로부터 받는 평가에 별로 민감하게 반응하지 않는 경향이 있다. 경영평가제도는 이러한 문제점을 해소하기 위해 도입되었다. 경영평가제도는 1983년 에 도입된 이래 공공기관의 생산성과 책임성을 높이는 데 기여해 왔다. 그러나 아직 공공 기관의 생산성과 책임성은 충분한 수준에 도달하지는 못했다고 평가된다. 본 논문은 경영 평가제도의 현황과 문제점을 살펴보고 개선방안을 제시하고자 한다. 본 논문에서는 공공기관 경영평가의 문제점으로 공기업과 준정부기관 간의 차별화 미 흡, 지표수 과다, 비계량지표의 비중 과다, 모호한 평가기준, 평가단의 전문성 부족, 과다 한 평가비용 등을 지적한다. 그리고 이러한 문제점을 해결하기 위한 방법으로 성과관리체 계 구축, 평가지표 재설계, 평가기준 명확화, 기관의 특성에 따른 평가 차별화, 평가단의 구성과 운영방식 개편, 평가부담의 완화, 평가결과의 활용방식 변경 등을 제시한다. 본 논문의 구성은 다음과 같다. 제Ⅰ장의 서론에 이어 제Ⅱ장에서는 경영평가의 의의 와 역할에 대해 설명한다. 제Ⅲ장에서는 경영평가제도의 현황을 살펴보고 제Ⅳ장에서는 * 본 논문은 2008년도에 국가경쟁력강화위원회가 한국개발연구원(KDI)에 발주한 용역의 결과물 중 일 부를 활용한 것이다. 본 용역에는 필자 외에 윤희숙(KDI), 김광호(한양대), 박순애(서울대) 등이 참여 하였다. ** 한국개발연구원 재정·사회정책연구부 선임연구위원현재의 경영평가제도를 평가한다. 제Ⅴ장에서는 이상의 논의를 바탕으로 경영평가제도의 개선방안을 제시한다. 제Ⅵ장은 맺음말이다.
Ⅱ. 경영평가의 의의와 역할
경영평가는 공공기관을 성과 중심으로 관리하기 위한 제도이다. 경영평가가 중요한 이 유는 공공기관에서 발생하는 주인-대리인 문제(principal-agent problem)에서 찾을 수 있다. 공공기관의 주인(principal)은 정부(궁극적으로는 국민)이며, 대리인(agent)은 주인 으로부터 일상적인 경영을 위탁받은 경영진이다. 그런데 대리인은 주인보다 풍부한 정보 를 이용하여 자신의 이익을 추구할 가능성이 있다. 이러한 정보 비대칭성(asymmetric information)을 해소하기 위해서는 주인이 대리인을 감시·감독해야 한다. 또한 대리인 이 주인의 이익에 부합하는 방향으로 행동하도록 적당한 유인장치(incentive mechanism) 를 만들어 놓아야 한다. 감시·감독의 방법은 크게 두 가지로 구분되는데, 하나는 투입(input) 및 과정(process) 중심의 통제이며, 다른 하나는 산출(output) 및 결과(outcome) 중심의 통제이다. 투입 및 과정 중심의 통제란 주인이 인력 및 예산 운용과 행정절차에 관한 사전적 기준과 지침 을 대리인에게 시달하고 그 준수 여부를 평가하는 것을 말한다. 그리고 산출 및 결과 중심 의 통제란 대리인이 생산해야 할 최종 산출물과 그것의 경제적·사회적 영향에 관한 목표 를 시달하고 그 달성 여부를 평가하는 것이다. 이러한 과정을 거친 후 평가결과에 따라 대리인의 임면 및 보수 등을 결정함으로써 대리인에게 일정한 유인을 제공하게 된다. 그런데 투입 및 과정 중심의 통제가 지나치면 대리인이 창의를 발휘할 여지가 줄어들 고 성과책임이 약화되어 공공기관의 효율성 및 효과성이 오히려 저하된다. 대리인은 주어 진 기준과 지침을 준수하는 데에만 열중할 뿐, 비용을 절감하거나 성과를 개선하는 것은 등한시하게 되기 때문이다. 최근에 발전된 성과(performance) 중심 관리체계는 이와 같 은 취지에서 투입 및 과정에 대한 통제를 줄이고 산출 및 결과와 같은 성과에 대한 통제 를 늘리는 형태의 관리체계를 의미한다. 이 입장에 따르면 사후적인 성과에 대한 책임을 묻기 위해서는 필연적으로 사전적인 각종 기준과 지침을 줄여야 하며, 이것이 오히려 공 공기관의 효율성과 효과성을 높이는 데에 더 유용하다.유형 유형구분 기준 공기업 공기업 Ⅰ 사회기반시설(SOC)에 대한 계획과 건설, 관리 등을 주요 업무로 하는 대규모기관 공기업 Ⅱ 일반국민, 공공기관, 민간기업에 대해 재화 또는 서비스를 직·간접적으로 제공하거나 일정분야의 산업에 대한 진흥을 주요 업무로 하는 기관 및 중소형 SOC 기관 준정부 기관 검사·검증 수수료를 받고, 기계·장비·시설·부품 등의 기능·성능·안전도에 대한 검사·진단을 하면서, 수익활동을 통해 재원을 충당하는 기관 문화·국민생활 국가이미지 제고, 문화교류 및 홍보, 체육진흥, 교육훈련·연구지원 등 주로 국민생활과 직접적으로 관련이 깊은 공익사업 수행 경영평가는 공공기관의 정보 비대칭성을 줄이고 공공기관의 주인인 정부가 대리인인 공공기관 관리자들의 성과책임을 확보하는 데 목적이 있다. 경영평가에서는 사전적으로 성과계약(performance contract)을 통해 대리인에게 명확한 성과목표를 부여하고 사후적 으로 달성 여부를 평가한다. 그리고 평가결과를 대리인의 임면 및 보수에 반영함으로써 대리인이 주인이 의도하는 방향으로 업무를 수행하도록 유도한다. 이를 통해 공공기관이 성과달성에 체계적으로 노력을 집중하도록 한다.
Ⅲ. 경영평가제도의 현황
경영평가의 근거는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제48조 제1항에 제시되어 있으며, 그 목적은 ‘경영실적에 대한 외부평가를 통해 공공기관의 경영책임성을 확보하고 경영개 선에 활용’하는 것이다. 아래에서는 2010년 평가편람(기획재정부, 뺷공기업·준정부기관 의 2010년도 경영실적 평가편람뺸, 2009. 12)을 기준으로 경영평가제도의 현황을 살펴보 기로 한다. 경영평가의 대상은 공기업과 준정부기관이며, 이들은 7개의 유형으로 구분된다(<표 1>)1). 2010년의 경우 대상기관은 공기업 22개, 준정부기관 73개 등 총 95개이다. <표 1> 평가대상기관의 분류 1) 공공기관에는 공기업과 준정부기관 외에 기타공공기관이 있다. 기타공공기관은 규모가 작아 평가의 실효성이 약한 기관을 말한다. 2010년의 경우 184개의 기관이 기타공공기관으로 지정되었다.유형 유형구분 기준 산업진흥 정부의 산업정책을 위탁 수행하거나, 재정지원을 받아 산 업육성, 정보 제공, 기술지원, 지도·자문, 품질 및 규격 표준화 등 주로 공익적 사 업 수행 연·기금운용 보증·보험·상호부조 등의 기능을 수행하면서 연금 및 기금을 관리· 운용하거나 위탁관리하는 기관으로서 기금운용평가대상 * 연·기금운용 유형의 기관 중 ｢공공기관 기관장 및 감사 보수체계 개편방안(2008. 6. 12)｣에서 ‘금융형 준정부기관’으로 지정되어 경영 평가 성과급 기준을 달리 적용받는 기관을 ‘연·기금운용 유형Ⅰ’로 구분하며 그 외 기관을 ‘연·기금운용 유형Ⅱ’로 구분함 중소형기관 위탁집행형 준정부기관 중 정원 500인 미만인 기관으로서 계량평가대상 자료: 기획재정부, 뺷공기업 · 준정부기관의 2010년도 경영실적 평가편람뺸, 2009. 12. 평가지표는 리더십·전략, 경영시스템, 경영성과의 3개 평가부문으로 나누어져 30여개 의 지표로 구성된다(<표 2>). 각 평가부문의 가중치는 공기업의 경우 리더십·전략 13%, 경영시스템 32%, 경영성과 55%이다(<표 3>). 준정부기관의 경우 경영시스템의 가중치 (37%)가 다소 높고 경영성과의 가중치(50%)가 다소 낮다. <표 2> 3개 평가부문 평가부문 주요 평가내용 리더십·전략 비전, 목표, 전략, 리더십 등 조직을 이끄는 동인(動因)이 적절하게 설정되고 실행되는지 여부 경영시스템 사업 추진활동의 효율성 및 조직자원의 효율적 활용체계를 갖추고 있는지 여부 경영성과 주요 사업성과, 생산성, 고객만족도 등 경영활동 성과를 제대로 창출하고 있는지 여부 자료: 기획재정부, 뺷공기업·준정부기관의 2010년도 경영실적 평가편람뺸, 2009. 12.
<표 3> 각 평가부문 및 평가지표별 가중치 (1) 공기업 및 준정부기관(중소형기관 제외) 평가범주 평가지표 공기업 준정부기관 리더십/ 전략 리더십 경영진 리더십 3 3 책임경영 4 4 전략 비전 및 전략개발 3 3 주요 사업 추진계획 3 3 소계 13 13 경영 시스템 주요 사업 활동 주요 사업 활동 15 20 경영효율화 조직 및 인적자원 관리 3 3 재무예산 관리 3 3 보수관리 3 3 노사관계 합리성 3 3 성과관리 체계 3 3 공공기관 선진화 및 경영효율화 추진관리 2 2 소계 32 37 경영 성과 주요 사업 성과 주요 사업 성과 25 23 고객만족 성과 고객만족 개선도 5 7 경영효율 성과 노동생산성 5 5 자본생산성 5 0 계량 인건비 3 3 계량 관리업무비 4 4 총인건비 인상률 4 4 재무예산(자산운용)성과 2 2 정부권장정책 이행실적 2 2 소계 55 50 전체 합계 100 100
(2) 준정부기관 중 중소형기관 평가범주 평가지표 중소형기관 경영 성과 주요 사업 성과 주요 사업 성과 23 주요 사업 성과관리의 적정성 5 고객만족 성과 고객만족 개선도 7 경영효율 성과 노동생산성 5 계량 인건비 3 계량 관리업무비 4 총인건비 인상률 4 재무예산(자산운용)성과 2 정부권장정책 이행실적 2 소계 55 전체 합계(환산점수) 100 자료: 기획재정부, 뺷공기업 · 준정부기관의 2010년도 경영실적 평가편람뺸, 2009. 12. 평가방법에 있어서는 지표의 성격·계량화 정도 등을 감안하여 계량 및 비계량 방법이 적용된다. 비계량지표는 6등급(S, A~E)으로 평가되며, 리더십·전략 및 경영시스템의 평 가부문에 적용된다(<표 4>). 또 계량지표는 추세치 평가, 목표부여 등의 방법으로 평가되 며, 경영성과 평가부문에 적용된다. 따라서 공기업의 경우 비계량지표의 비중은 45%, 준 정부기관의 경우 50%이다. <표 4> 비계량지표 평가등급별 점수표 등급 E D C B A S 등급별 환산점수 30점 45점 60점 75점 90점 100점 자료: 기획재정부, 뺷공기업 · 준정부기관의 2010년도 경영실적 평가편람뺸, 2009. 12. 평가절차는 다음과 같다. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따라 먼저 전년도 말까지 평가편람이 공공기관운영위원회의 의결을 거쳐 확정되면, 차년도 2월에 경영평가단이 구 성된다. 그리고 차년도 3월 20일까지 공공기관이 경영실적보고서를 제출하고, 이를 바탕
