1. 기본 방향
그동안 전 세계적으로 정책 기조의 중심에 있었던 신공공관리론의 영향으로 단기성과 중심의 조직관리에 따른 문제점이 증대되면서 이에 대한 반성으로 현대적 관리주의가 부 각됨에 따라 공공부문 운영의 효율성 제고와 다양한 사회적 목표 달성의 조화에 대한 요 구가 확대되고 있다. 이러한 변화의 흐름은 공공기관에 대해서도 기능·조직, 인사, 예산 등 경영활동 전반에 걸쳐 새로운 패러다임의 도입을 요구하고 있다. 특히 공공기관 경영 에 있어 여러 이해관계자의 참여 확대 등으로 환경적 복잡성과 불확실성이 높아지고 있 고, 이로 인해 경영환경과 여건을 종합적으로 고려한 경영전략 수립의 필요성이 증대되고
있다. 따라서 이러한 공공기관 경영패러다임의 변화에 부응할 수 있도록 투명성, 자율성, 책임성의 관점에 입각한 경영관리제도의 개선과 실행이 주요한 과제로 등장하고 있다.
최근 영국, 호주, 네덜란드 등은 연계형 정부(Joined-up government), 통합형 정부 (whole-of-government) 등의 개념을 통해 국정관리방식의 변화를 모색하고 있으며, 정 책 네트워킹과 통합을 강조하고 있다(Elson, et al, 2007). 통합형 정부는 단순한 기구개 편이나 기능통폐합이 아닌 사회 전반의 거버넌스 설계와 관련이 있으며, 정책 연계와 통 합을 강조하는 새로운 행정개혁 기조는 각 행위자에게 자율성과 다양성을 부여하면서 문 제해결과 임무 중심으로 전체 방향을 맞춰 나가는 것을 핵심과제로 제시하고 있다. 즉, 단기적 성과에 기반을 둔 수직적 관리체계가 아닌 문제해결 중심의 수평적 통합형 관리 체계를 강조하고 있는 것이다(성지은, 2010). 이러한 거버넌스 체계의 변화는 공공기관 경영관리에 있어서도 기존의 수직적 관리체계가 아닌 통합형 경영관리체계로의 변화와 내실화를 요구하고 있다.
이러한 변화의 핵심은 공공기관 경영상 투명성, 자율성, 책임성이 제고될 수 있도록 경 영관리체계를 확립하는 데 있다. 이러한 측면에서 볼 때 현행 경영관리제도의 운영방식으 로는 여전히 공공기관 경영의 투명성, 자율성 확보가 어렵고, 이로 인해 궁극적인 경영성 과책임 확보가 제약될 수 있다는 점에서 향후 통합형 경영관리체계로의 전환과 제도의 내실 있는 운영을 통해 공공기관의 경영책임성을 제고할 수 있어야 한다. 이 세 가지 가 치는 현행 법률뿐 아니라 OECD 지배구조 관련 지침에서도 강조되고 있는 핵심 이념이므 로 이를 실질적으로 구현하기 위해서는 공공기관 경영관리제도를 [그림 1]과 같은 방향으 로 재구축할 필요가 있다.
직원 시민 고객 정부
직원 시민 고객
정부
경영진 경영진
통합형 경영관리체계 수직적 경영관리체계
[그림 1] 수직적 통제에서 통합형(Joined-up) 경영관리체계로의 전환
출처: 성지은(2010: 10)을 토대로 재작성
먼저 투명성은 국가와 국민을 대리하는 공공기관의 정체성 확립을 위한 개방적이고 공 정한 공공기관 운영체계 확립과 관련된 것으로서 공운위의 운영구조 개선 및 권한 강화, 경영성과에 대한 다차원적 지표 개발 및 경영공시 확대, 이사회의 구조 개편과 기능 확 대, 윤리투명경영 상설기구 설치 및 실효성 확보, 시민·고객·직원 참여와 협의를 위한 제도적 기반 확충 등이 계속 추진되어야 한다.
다음, 자율성 측면은 개별 공공기관이, 당면한 공급과 수요 측면의 모든 경영환경을 종 합적으로 고려하되 외부의 부당한 개입 없이 경영전략을 수립하는 것과 관련된 것으로, 이를 위해 이해관계집단 간 민주적 견제와 균형이 가능하도록 경영관리거버넌스 구조를 강화하고, 부당한 외부 간섭 및 이익상충의 배제를 위한 예방적 제도를 강화함으로써 경 영 자율성 인프라를 내실화할 수 있어야 한다.
책임성은 공공기관의 효율적인 운영 차원을 넘어 기관의 존립목적에 관계된 공적 서비 스의 제공 및 경영성과 확보와 관련된 것으로서, 공공기관이 담당할 공적 서비스의 범위 와 수준에 대한 사회적 합의 형성은 이를 위해 필요하지만 충분조건은 아니다. 이의 실질 적인 구현을 위해서는 기관 내부의사결정기제의 개방성 및 전문성 확보, 감사기구 내실화
등을 통한 이익상충 방지체계 강화, 성과관리제도 정비 및 경영평가체계 합리화, 경영과 정에의 이해관계자 참여제도 강화 등이 요구된다.
물론 현행 공공기관 경영관리제도 역시 이 3가지 가치를 궁극적 지향점으로 표방하고 는 있지만, 이것이 공공기관 경영에 있어 실질적인 성과 개선효과로 연계되기 위해서는 추가적인 제도 보완을 통해 운영과정에서 도덕적 해이를 최소화할 수 있어야 한다. 즉, 경영관리제도의 지향가치를 새로이 모색하기보다 이러한 가치를 내실화할 수 있도록 제 도를 보완하고, 강화하는 노력이 요구된다고 할 수 있다.
2. 공공기관 경영의 투명성 확보
공공기관 경영의 투명성은 자율성 제고보다 우선하거나 적어도 동시에 고려되어야 할 가치라고 할 수 있다. 투명경영은 소극적인 의미의 윤리경영을 넘어 공공기관 경영에 여 러 이해관계자의 참여가 보장되고, 최고의결기구의 전문성과 독립성이 확보되며, 경영성 과에 대한 객관적인 평가와 공개, 외부 지배·관리구조의 독립성과 공정성 확보 등을 포 괄하는 적극적 개념이다. 이러한 투명경영이 전제가 될 때 공공공기관의 경영자율성 확대 가 실질적인 의미를 지닐 수 있기 때문이다. 투명경영 확립을 위해 최근 공운위 민간위원 확대 및 권한 강화, 경영성과평가 및 경영정보 공시 확대, 이사회 구성의 독립성·전문성 확보, 윤리경영기구 강화, 시민·고객·직원 협의제도 강화 등 표면적으로는 경영관리제 도가 많이 개선되었으나, 제도의 실질적 정착을 위해서는 세부사항에 대한 보완이 요구되 는 실정이다.
윤리·투명경영은 세계화의 급속한 진전과 함께 국제사회에서 모든 기관의 핵심가치로 부각되고 있고, 1990년대 중반부터 윤리경영을 국제표준화하려는 움직임이 강화되었다.
이러한 상황에서 공공기관에도 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility:
CSR)라운드에 대비한 글로벌 수준의 윤리·투명경영시스템을 구축하고, 체계적인 투명 경영목표 설정과 제도 정비를 통한 경영합리화 요구가 증대되고 있다. 따라서 공공기관에 대해 가시화된 투명경영 비전과 목표를 제시하고 이에 대한 동기부여시스템을 구축함으 로써, OECD, UN 등에서 추진하고 있는 윤리·투명경영의 국제규범화 동향5)에 능동적
5) 윤리라운드의 기본취지는 뇌물, 탈세, 환경오염, 허위과대광고 등 비윤리적 기업의 제품은 국제시장 에서 진입 자체를 차단하자는 것이다. 윤리라운드 강화를 위해 1999년 2월에 ‘OECD 국제상거래뇌 물방지협약’이 발효되기도 하였다. 윤리라운드를 추진하는 국제기구로 WTO, UN, OECD, World
으로 대응하여 공공기관 스스로 개방적이고 공정한 경영을 실천할 수 있도록 경영관리제 도를 내실화해야 한다.
21세기 들어 국제경제질서를 재편하고 있는 큰 흐름 중 하나는 윤리·투명경영의 정립 을 통한 기업경쟁력 강화로서(Gilbert, 1996), 우리나라도 1990년대 후반 이후 기업경영 의 투명성과 공정성 확보를 통한 경쟁력 제고가 강조됨으로써, 공공기관도 투명경영을 통한 경영의 합리화와 사회적 책임 확보가 중요해지고 있다. 이러한 흐름 속에서 투명경 영은 단순히 도덕적 해이 방지와 윤리경영을 통한 기업이미지 제고나 수사학적 개념을 넘어 적극적 측면에서 다양한 이해관계자의 참여와 기업의 사회적 책임 확보를 통한 전 략경영의 일부로 정립되고 있다. 이런 차원에서 볼 때 공공기관의 투명경영은 ‘지속가능 경영(sustainable management)을 위한 윤리적이고 개방적이며, 공정한 경영’으로 볼 수 있으며, 이를 위해서는 복잡한 경영환경에 대응한 경영전략 수립을 위해 참여와 소통의 경영관리제도가 전제되어야 한다.
이를 구체적으로 보면 첫째, 윤리·투명경영기구의 위상과 역할을 보다 강화하고, 체계 적인 투명경영전략 수립 등 경영진의 관심과 동참을 제고하기 위한 노력이 확대돼야 한 다. 둘째, 다차원적인 성과지표 개발 등 성과관리체계를 개선하고, 경영성과정보에 대한 공시를 보다 확대해야 한다. 셋째, 공공기관 최고의사결정기구의 구조 개편 및 기능 확대, 내부감사제도 운영의 내실화가 요구된다. 특히, 2010년 들어 공공감사법이 시행되었는데, 향후 합동감사, 테마감사, 전자감사 확대 등 감사패러다임의 변화가 요구된다. 넷째, 시 민, 고객, 직원 등 여러 이해관계자의 실질적인 참여와 협의를 위한 제도 개선을 위해 단 순한 제안제도, 고객의견 접수제도(VOC)와 같은 소극적 방식을 넘어 경영과정에의 폭넓 은 참여가 가능하도록 해야 한다. 다섯째, 정부의 소유권 기능을 행사하는 기구의 독립성 과 권한 강화를 통해 왜곡되지 않은 의사결정과 경영관리가 가능하도록 해야 할 것이다.
3. 공공기관 경영의 자율성 확대
공공기관 경영의 자율성 제고는 방만하고 비효율적인 경영구조를 합리적으로 통제하면 서도 개별 공공기관이 경영여건과 다양한 내·외부 이해관계자의 의견을 고려하여 자율
공공기관 경영의 자율성 제고는 방만하고 비효율적인 경영구조를 합리적으로 통제하면 서도 개별 공공기관이 경영여건과 다양한 내·외부 이해관계자의 의견을 고려하여 자율