통일한국의 사회보장체계 구축을
위한 기초연구(Ⅱ)
유근춘 ․ 김원식 ․ 최 균 ․ 박종훈 ․ 이혜경 ․ 이철수 ․ 민기채 김연정 ․ 남근우 ․ 강일규 ․ 박지혜 ․ 황나미 ․ 김선희 ․ 최요한
정책자료 2014-06 통일한국의 사회보장체계 구축을 위한 기초연구(Ⅱ) 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 정 가 2014년 12월 31일 유 근 춘 최 병 호 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1층~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 비매품 ⓒ 한국보건사회연구원 2014 ISBN 978-89-6827-326-1 93330 통일한국의 사회보장체계 구축을 위한 기초연구 한국보건사회연구원, 2013(공저) 복지와 기술융합(W-Tech)체계 구축 연구 한국보건사회연구원, 2014(공저) 【공동연구진】 김원식 건국대학교 경제학과 교수 최 균 한림대학교 사회복지학과 교수 박종훈 고려대학교 의과대학 교수 이혜경 (사)새삶 대표 이철수 신한대학교 교수 민기채 서울대학교 사회복지연구소 김연정 이화여자대학교 남근우 한양대학교 연구교수 강일규 한국직업능력개발원 선임연구위원 박지혜 이화여자대학교 사회복지학과 연구교수 황나미 한국보건사회연구원 연구위원 김선희 한국보건사회연구원 연구원 최요한 한국보건사회연구원 연구원 ＊ 본 보고서는 2014년 한국보건사회연구원과 한반도선진화재단이 공동으로 운영한 “통 일사회복지포럼”의 결과물입니다. 포럼운영의 기본 아이디어 제공과 운영총괄에 다음 분이 기여하였습니다. 조영기 고려대학교 북한학과 교수
통일에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있으나 정치와 경제적인 측면 에서의 논의가 주류를 이루고 있다. 이는 통일한국의 사회보장체계에 대 한 논의가 아직 본격화 되지 않았다는 것과 이 분야에서 앞으로 해야 할 것이 많음을 의미한다. 올해에도 2013년의 ‘통일한국의 사회보장체계 구축을 위한 기초연구’ 를 이어 후속 연구를 ‘통일한국의 사회보장체계 구축을 위한 기초연구2’ 라는 제목으로 발간하게 되었다. 일차연도에는 이차연도인 올해에는 어 느 정도 구체적인 정책방안이 나올 수 있을 것이라는 암묵적인 전제가 있 었던 것 같다. 그러나 이차연도인 올해의 연구를 모아 보고서를 발간하는 현 시점에서의 판단은 아직 해야 될 일이 많다는 것이다. 따라서 올해의 보고서 제목을 ‘기초연구 2’로 하였다. 현재의 소망은 이러한 기초연구가 쌓여 당장은 아니어도 늦지 않게 구체적인 정책방안까지 제시될 수 있는 연구가 가능해 지는 것이다. 본보고서는 올해의 발표되고 토의 된 연구들을 관련 있는 주제들끼리 묶어 내는 방식을 취했다. 먼저 구체적인 정책방안을 사회보장의 대표적 분야에서 제시하려던 연구들을 모으고 이들 논의의 기반이 될 수 있는 통 일시나리오와 사회보장 간의 관계를 설명하는 연구를 모아 ‘통일 후 사회 보장체계 모델’이라고 명명하였다. 제시된 주요 분야는 의료, 사회보험, 사회복지 서비스이다. 당초 의도대로 구체적인 정책방안 제시까지는 이 르지 못했지만 이후 연구를 위한 최신의 주요한 기반연구가 된다고 판단 된다. 다음으로 ‘북한전체 체제와 전환관련 연구’라는 제목 하에 2008년
회정책 연구라는 주제들을 다루었다. 마지막으로 위의 두 가지 범주에 들 지 않는 연구들을 모아 ‘북한 세부 실정에 관한 연구’라 명명하고 북한 무 상치료제의 변화, 통일 한반도 건강한 출발 보장을 위한 북한 모자 1000 일 사업의 중요성, 북한의 노동력 배치 제도와 실제, NGO 활동가의 대북 인도적 지원 경험의 본질과 의미 등의 연구를 실었다. 본 연구는 2013년의 연구와 마찬가지로 한국보건사회연구원 주관 하 에 한반도선진화재단과의 공동포럼운영을 통해 이루어졌다. 본보고서는 유근춘 연구위원의 책임 하에 김선희 연구원과 최요한 연구원의 참여로 이루어졌다. 공동포럼운영의 주제와 발표자 선정에는 한반도선진화재단 의 조영기 교수와 김원식 교수가 주된 역할을 하였다. 그리고 본 보고서 에 실린 원고를 발표해 주신 각 연구자와 포럼에 참여하여 열띤 토론을 해주신 포럼참가자들께도 감사드린다. 끝으로 본 보고서에 수록된 모든 내용은 저자들의 의견이며 본 연구원 의 공식견해가 아님을 밝혀둔다. 2014년 12월 한국보건사회연구원 원장
최 병 호
제1부 통일 후 사회보장체계 모델 ···1 제1장 통일 시나리오와 사회보장 ···3 제1절 서론: 통일시나리오에 입각한 접근법 ···5 제2절 기존의 통일시나리오와 통일결정요인 ···7 제3절 종합된 통일시나리오와 통일 후 사회보장 ···15 제4절 결론: 한반도 통일 후 사회통일을 위한 복지전략 ···20 ※ 토론 ···23 제2장 통일 후 성공적인 북한의료 정착을 위한 제언 ···29 제1절 서론 ···31 제2절 북한 의료의 현황과 평가 ···33 제3절 통일 후 북한의료정책 방향 ··· 57 제4절 결론 ···67 ※ 토론 ···69 제3장 남북한 통일 후 사회보험모델 ···75 제1절 서론 ···77 제2절 남한과 북한 비교 ···80 제3절 남한 복지제도의 북한 도입 시의 한계 ···89 제4절 통일 후 복지제도의 정착방안: 북한 복지시스템의 운용방안 ···94 제5절 사회보험모델의 비용 추정 ···98 제6절 결론: 향후 연구방향 ···111 ※ 토론 ···113
제2절 북한 사회복지체계의 형성과정과 특징 ···125 제3절 남북한 사회복지체계 비교 ···128 제4절 통일 후 북한 사회복지체계 통합 방안 ···139 제5절 결론 ···148 ※ 토론 ···150 제2부 북한전체 체제와 전환관련 연구 ···159 제5장 2008년 북한 사회보장법에 대한 연구 ··· 161 제1절 서론 ···163 제2절 주요 내용 분석 ···167 제3절 결론 ···186 ※ 토론 ···190 제6장 북한 복지체제의 성립과 변동: 복지제공 주체의 변화를 중심으로 ···205 제1절 서론 ···207 제2절 국가복지체제 ···209 제3절 북한 복지체제의 변동과정 ···213 제4절 결론 ···232 ※ 토론 ···235
제7장 북한의 위기상황과 사회적 위험, 그리고 안정화 방안 ··· 243 제1절 문제제기 ···245 제2절 북한의 위기상황 시 나타날 수 있는 사회적 위험 ···249 제3절 북한의 위기상황 시 나타날 수 있는 사회적 위험의 유형 ···257 제4절 안정화 방안 ···269 제5절 결론 ···284 ※ 토론 ···286 제8장 체제전환국 복지국가에 관한 비교사회정책 연구 ···297 제1절 서론 ···299 제2절 이론적 배경 및 선행연구 검토 ···314 제3절 연구방법 ···348 제4절 체제전환국의 사회지출 결합요인 및 국가발전단계 변화 분석 ···357 제5절 체제전환국 복지국가의 체제성격에 관한 사례연구 ···374 제6절 결론 및 함의 ···380 ※ 토론 ···385 제3부 북한 세부 실정에 관한 연구 ···397 제9장 북한 무상치료제의 변화: 민간의료시장 실태를 중심으로 ···399 제1절 서론 ···401 제2절 무상치료제의 북한의 보건의료 ···405 제3절 북한의 민간의료시장화의 실제 ···422 제4절 결론 ···469
제1절 모자 1,000일의 중요성 및 활동전략 ···475 제2절 모자 1,000일 사업의 활동전략 ···477 제3절 북한의 모자 영양상태 및 건강수준 ···479 제4절 북한 모자 1,000일 패키지 사업의 필요성 ···483 제5절 북한 모자 1,000일 사업의 추진방향 ···489 ※ 토론 ···494 제11장 북한의 노동력 배치제도와 실제 ··· 499 제1절 문제제기 ···501 제2절 노동력 배치 제도 ···504 제3절 노동력 배치의 실제 ···519 제4절 노동력 활용 사례: 평양시 주택 건설 ···524 제5절 논의 및 과제 ···530 ※ 토론 ···532 제12장 NGO 활동가의 대북 인도적 지원 경험의 본질과 의미 ···545 제1절 서론 ···547 제2절 문헌고찰 ···549 제3절 연구방법 ···552 제4절 활동가의 대북 인도적 지원 실천 경험의 본질과 의미 ···555 제5절 결론 ···565
※ 토론 ···567 참고문헌···573 부록 ···613 부록1. 남한 사회복지시설 현항 ···613 부록2. 보건복지부 소관 사회복지시설의 세부 분류 ···615 부록3. 남한 사회복지시설의 시기별 확대 과정 ···617
<표 1-2> 기존 통일시나리오 결정요인 종합 ···16 <표 2-1> 북한의 의료기관별 현황 ···46 <표 2-2> 보건의료인력 현황 ···48 <표 2-3> 보건의료인력 양성 제도 현황 ···49 <표 3-1> 인구추이 ···80 <표 3-2> 남북한 경제활동인구 및 경제활동 참가율 ···83 <표 3-3> 경제성장율 추이 ···84 <표 3-4> 남북한 기대수명비교 ···85 <표 3-5>합계 출산율 ···86 <표 3-6> 출산지표 추이 ···86 <표 3-7> 북한 인구구조 (2008) ···87 <표 3-8> 북한 인구구조 (2008) ···88 <표 3-9> 남한의 사회복지비 지출 추이 ···90 <표 3-10> 남북한 예산 규모 비교 ···92 <표 3-11> 설립형태별 병원 수 ···99 <표 3-12> 어린이집 보육(1-6세) 유형 ···102 <표 3-13> 인구 천인당 주택 수 ···104 <표 3-14> 주택점유 형태 ···104 <표 3-15> 보건복지 예산 규모 ···106 <표 3-16> 사회복지지출 추이 ···107 <표 3-17> 국민건강보험 수입지출 추이 ···109 <표 3-18> 의료급여 지출 현황 ···110 <표 4-1> 북한 사회복지(보장)체계의 구조 ···133 <표 4-2> 최근 북한의 제도 변화(지역과 특성) ···136 <표 4-3> 남북한 도시화율 ···143
<표 4-4> 남북한 영아사망률 ···143 <표 4-5> 남북한 5세 이하 사망률(출생아 1000명당) ···143 <표 4-6> 북한의 장애인구 비율(총인구 대비) ···144 <표 5-1> 사회보장법 주요 내용 ···169 <표 5-2> 사회보장법의 법제적 정의 ···188 <표 6-1> 북한 주민의 사회계층별 구성 (단위：%) ···216 <표 7-1> 피면접자 인적 사항 ···248 <표 7-2> 북한의 취약계층 실태 (단위: 천명) ···258 <표 7-3> 2009년 5세 미만 북한 어린이의 건강상태 ···259 <표 7-4> 2012년 5세 미만 북한 어린이의 건강상태 ···260 <표 7-5> 북한 전체 주민 1인당 식량 지원 필요량과 소요비용 추산 ···272 <표 7-6> 취약계층 1인당 1일 식량 지원 필요량과 소요 비용 추산 ···273 <표 8-1> Rokkan의 국가발전단계론 ···319 <표 8-2> Kornai의 깊이와 속도에 따른 체제변화 유형 ···323 <표 8-3> Kornai의 분석틀에 기반한 체제전환 전후 양 체제의 변화 ···326 <표 8-4> 소련과 동유럽 복지체제의 장점과 단점 ···332 <표 8-5> 5대 사회보장제도 제정년도 ···340 <표 8-6> 체제전환국 복지체제 유형화의 실증연구 결과 ···346 <표 8-7> 분석대상 ···349 <표 8-8> 퍼지셋 결합요인 분석을 위한 지수의 정의와 출처 ···350 <표 8-9> 특성공간의 지수 구성 ···351 <표 8-10> 퍼지셋 이상형 분석을 위한 지수의 정의와 출처 ···351 <표 8-11> 사회지출에 대한 필요조건의 Y-일관성 검증 결과 ···358 <표 8-12> 사회지출에 대한 필요조건의 N-일관성 검증 결과 ···359 <표 8-13> 사회지출에 대한 충분조건의 Y-일관성 및 N-일관성 검증 결과 ···360 <표 8-14> 사회지출의 충분조건 원인조합 ···361 <표 8-15> 국가발전단계 변화의 퍼지 이상형 분석 결과 ···369 <표 8-16> 체제전환국 복지국가의 체제성격 변화 ···376
<표 9-3> 예방의학 사업의 내용 ···418 <표 9-4> 보건일군들의 월급상황 ···423 <표 9-5> 월 급여에 의한 쌀가격 환산표 ···424 <표 9-6> 의사 월급명세표 ···425 <표 9-7> 쌀가격 동향 ···429 <표 9-8> 북한의 주요 약초매매가(2013년 현재) ···439 <표 9-9> 의료기구품 판매가격 ···443 <표 9-10> 정부 및 민간차원 무상지원액 세부내역(1995-2007. 9) ···450 <표 9-11> 국내 주요 민간단체 보건의료분야 대북사업 내용(2007년 현재) ···460 <표 9-12> 공급 UN 약품들의 시장가격 매매가(남포, 청진) ···462 <표 9-13> 치료행위의 시장가격화 (2013년 당시) ···464 <표 10-1> 세계보건기구의 북한 최우선 보건의료 과제: 2009∼13년 ···485 <표 10-2> 영양지원이 필요한 북한 영양결핍 5세 미만 아동규모 ···487 <표 10-3> 북한 지역별 영양결핍 임산부 추계 ···488 <부표 1> 2012년 12월 사회복지시설 통계 ···614 <부표 2> 보건복지부 소관 사회복지시설의 세부 분류 ···615 <부표 3> 남한 사회복지시설의 시기별 확대 과정 ···617
그림 목차 〔그림 1-1〕 현실을 바탕으로 한 이상과 당위의 절충방안 ···21 〔그림 3-1〕 남한 사회보장제도의 구조 ···89 〔그림 3-2〕 남한의 사회보장제도 구조에서 북한에서 도입하지 않고 있는 제도 ···91 〔그림 3-3〕 사회복지비 분야별 추이 ···108 〔그림 5-1〕 분석모형 ···166 〔그림 5-2〕 북한의 사회복지법 체계: 수직·수평 관계 ···171 〔그림 8-1〕 Rokkan의 국가발전단계론: 3차원에 따른 4단계의 위치 ···317 〔그림 8-2〕 인과성의 주된 경로 ···322 〔그림 8-3〕 체제전환국의 국가발전단계 유형화를 위한 속성공간 ···353 〔그림 8-4〕 연구모형 ···356 〔그림 8-5〕 1980년대 국가발전단계의 퍼지 이상형 분석 ···370 〔그림 8-6〕 1990년대 국가발전단계의 퍼지 이상형 분석 ···371 〔그림 8-7〕 2000년대 국가발전단계의 퍼지 이상형 분석 ···372 〔그림 8-8〕 현재 국가발전단계의 퍼지 이상형 분석 ···373 〔그림 9-1〕 북한의 시장 쌀값과 달러환율(2009.8~2013.7) ···428 〔그림 9-2〕 UN약품의 환자공급 경로 ···456 〔그림 10-1〕 북한 출생아의 월령별 영양결핍 비율 ···481 〔그림 10-2〕 북한의 5세 미만 아동 사망원인 ···482 〔그림 10-3〕 북한의 영아 사망률 추이 ···484 〔그림 10-4〕 북한의 모성 사망비 추이 ···484 〔그림 10-5〕 2008년 북한 인구피라미드 ···486 〔그림 10-6〕 생애주기별 북한 모자 1,000일 패키지 사업 구성 내용 ···490 〔그림 10-7〕 북한 지역별 5세 미만 아동 만성영양결핍 비율 ···491
통일 후 사회보장체계 모델
1
통일 시나리오와 사회보장
제1절 서론: 통일시나리오에 입각한 접근법 제2절 기존의 통일시나리오와 통일결정요인 제3절 종합된 통일시나리오와 통일 후 사회보장 제4절 결론: 한반도 통일 후 사회통일을 위한 복지전략 ※ 토론1
제
장
유근춘 (한국보건사회연구원)
제1절 서론: 통일시나리오에 입각한 접근법
통일한국의 사회보장이 어떠한 형태로 어떻게 실현될 것인가는 전체 통일과정의 결정요인에 의해 영향을 받을 것이다. 이러한 통일과정의 전 체적 결정요인을 알고 그에 따른 통일한국의 사회보장의 모습에 대한 구 체적 예상을 할 수 있을 때 한반도 통일 후 사회통일을 위한 복지전략도 비로소 생각해 볼 수 있게 된다. 본 연구는 전체 통일과정의 결정요인이 구체적으로 드러나는 결과물이 통일시나리오라는 전제위에 진행되었다. 이는 시나리오 방법론의 내용에 근거한다. 시나리오 방법론들을 비교해보면 구성단계를 표현하는 이름은 다양하지만 그 내용을 자세히 비교해보면 대동소이하다.1) 그 과정은 현 재 상황파악, 시나리오 목적 확립, 동인파악 및 분석과 트렌드 파악, 시라 리오 작성을 순서대로 거친다는 점에서 공통적인 흐름을 가지고 있다.2) 이중에서 본 연구가 기존 통일시나리오를 분석의 기반으로 삼은 근거는 동인파악 및 분석과 트렌드 파악에 따른 시나리오 작성이라는 과정에 근 거하고 있다. 즉 시나리오는 해당 사건의 동인들을 파악하고 나름대로 ‘영향력’과 ‘가능성’을 기준으로 동인을 선별한 후, 이에 근거하여 시나리 1) 최항섭·강홍렬·장종인·음수연 2005, 미래 시나리오 방법론 연구, 경제인문사회연구회 협 동연구총서 05-07-01, 정보통신정책연구원, 12. 2) 장종인, 2007, 미래연구 방법론: 사례를 통해 살펴본 시나리오 방법론, 정보통신정책 제 19권 9호, 3-4.통일 시나리오와 사회보장
<<
1
오를 작성하기 때문에 그 사건의 결정요인을 종합적으로 알아보고 싶을 때는 그 사건에 관한 기존 시나리오를 종합 분석하는 것도 한 가지 유용 한 방법일 수 있는 것이다. 따라서 본 연구에서는 이러한 지향점을 가지고 먼저 기존의 통일한국 에 관한 시나리오에서 결정요인으로 고려되고 있는 것을 제시하고, 다음 으로 가능하면 명확한 근거를 가지고 취사선택을 하는 과정을 통해 기존 시나리오의 결정요인을 최대한 종합하여 종합된 시나리오를 제시한다. 이러한 과정은 다른 선택 가능성도 구체적으로 다룰 수 있게 하는 장점을 가진다. 이어서 종합된 통일시나리오의 결정요인과 사회보장과의 관계를 최대한 이끌어 내어 통일한국 사회보장을 고려하는 전체 틀을 제시한다. 마지막으로 선행논의를 기반으로 한반도 통일 후 사회통일을 위한 복지 전략을 결론으로 제시한다.
제2절 기존의 통일시나리오와 통일결정요인
기존의 통일시나리오에서 가장 근본적인 정치경제의 틀을 결정하는 시 나리오는 정부의 통일방안이다. 먼저 이를 알아보고 다음으로 기존 연구 에서 통일에 관한 시나리오로서 제시되고 있는 연구들에 대해 알아본다.1. 정부 통일방안과 체제 결정요인
정부의 통일방안은 실제적인 측면보다는 당위적인 측면이 있다. 그러 나 복지제도의 토대를 이루는 정치와 경제체제에 대한 기본적인 틀을 결 정하므로 통일 후 복지전략을 세우는 출발점이 된다. 다음의 표는 남북한 통일방안의 변천을 나타내고 있다.<표 1-1> 남북한 통일방안의 변천(1948-현재) 구분 남한 북한 1948-1960 이승만 정부 유엔 감시하 남북자 유총선거론 김일성 정권 민주기지론 1960년대 장면 정부 유엔 감시하 남북자 유통선거론 상동 남북연방제 (1960) 박정희 정부 선건설 후통 일론(1966) 상동 1970년대 상동 평화통일외교정책선 언(1973.6.23.) 선평화 후통일론(1974) 상동 고려연방제 (1973) 조국통일 5대 강령 1982-1989 전두환 정부 민족화합 민주통일방 안(1982) 상동 고 려 민 주 연 방 제 (1980) 1989-1994 노태우 정부 한민족공동체 통일방 안(1989) 상동 ‘1민족 1국가 2제 도 2정부’에 기초 한 연방제(1991) 민족대단결론 1994- 김영삼 정부 민족공동체 통일방안 (1994) (1민족 1국가 1체제 1정부) 상동 1998- 김대중 정부 민족공동체 통일방안 계승(1998) 김정일 정권 낮은 단계의 연방 제(2000) 민족공조론 2003- 노무현 정부 민족공동체 통일방안 계승(2003) 상동 2008- 이명박 정부 민족공동체 통일방안 계승(2008) 상동 2013- 박근혜 정부 민족공동체 통일방안 계승(2013) 김정은 정권 낮은 단계의 연방 제(2000) 민족공조론 자료: 통일부 통일교육원, 통일문제의 이해, 서울: 통일부 통일교육원, 2012, 92쪽(김근식, 남북관 계와 통일, in 장달중 편, 현대북한학강의, 서울: 사회평론, 2013, 327쪽 재인용) 현재 우리나라의 남북한 통일방안은 ｢민족공동체통일방안｣이다. 남한 이 통일의 과도적 단계로서 최초로 남북연합을 구체화·체계화한 것은 1989년 9월 11일 발표된 ｢한민족공동체통일방안｣이며, 이후 1994년 김 영삼대통령의 8·15경축사를 계기로 ｢민족공동체통일방안｣으로 명칭이 변경되지만 그 골격은 계속 유지되었다. 이 통일방안은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표로 점진적·단 계적으로 통일을 이루어나가야 한다는 기조 위에서, ① 화해협력단계 ②
남북연합단계 ③ 통일국가단계의 3단계 통일과정을 상정하고 있다. 이러 한 통일과정은 이변이 없고 평화롭고 순탄한 가장 이상적인 경우를 상정하 는 경우로서 요구사항은 되어도 가장 가능성이 있는 경우는 아닐 수 있다. 이 통일방안을 북한의 연방제안 및 낮은 단계의 연방제 수정안과 비교 하면 다음과 같은 유사점과 차이점이 있다.(조한범 외, 2002) <유사점> - ‘낮은 단계’의 연방제안과 남북연합안은 모두 평화적 통일을 전제로 하고 있음. - 두 안은 통일의 완성형태가 아니라 최종 통일을 향한 과도기적 단계 를 설정하고 있음. - 북한은 수정된 연방제안에서 외교권과 국방권까지도 지역정부에 맡 기는 등 지역정부에 더 많은 권한을 부여함으로써, ‘낮은 단계’의 연 방제안은 민족공동체통일방안의 중간단계인 남북연합안과 유사성을 지니고 있음. - 남북 지역정부가 동등한 자격으로 연방 혹은 남북연합에 참가하는 것으로 되어 있음. <차이점> - 통일의 최종형태로서 북한의 연방제 통일방안은 ｢1민족 1국가 2체 제 2정부｣이나 민족공동체 통일방안은 ｢1민족 1국가 1체제 1정부｣ 를 목표로 함. - 즉 북한의 연방제는 완전통일로 가기 위한 교류·협력을 통한 기능주 의적 접근을 의미하는 것이 아니며, 오히려 북한의 연방제는 남한의 기능주의적 접근법이 담고 있는 교류·협력의 확대가 가져올지도 모
르는 흡수통합의 위험에 대한 방어적 방안임. 우리나라의 ｢민족공동체통일방안｣에서 통일 후 복지전략과 관련해 가 장 중요한 내용은 통일의 최종형태에 관한 내용이다. 이 통일방안에서 통 일의 최종형태로서 「1민족 1국가 1체제 1정부」를 제시하고 있다. 민족, 국가, 정부가 최종적으로 하나가 된다는 것은 통일의 완전한 경우를 상정 한 숫자의 의미를 가진다. 반면 본 연구의 논의를 위해 내용적으로 중요 한 것은 체제에 관한 것이다. 체제에 관해 중요한 것은 정치와 경제라 생 각된다. 정치의 경우 민주체제를, 경제의 경우는 시장 자본주의체제를 지 향한다고 할 수 있다. 따라서 통일 후 복지전략의 기본은 이러한 민주체 제와 시장자본주의를 기반으로 한 전략이 되어야 한다. 민주체제와 시장자본주의는 당위적인 측면도 있지만 구소련과 동구권 의 몰락이 민주체제 그리고 시장자본주의 체제와 상반된 독재권위주의 체제 그리고 공산주의체제의 현실적 결과라는 점을 고려하면 현실적인 선택이 된다.
2. 기존의 통일시나리오 연구와 통일결정요인
기존의 통일시나리오에 관한 논의는 크게 통일의 최종형태에 관해 주 로 논의를 하고 그에 대한 대처방안을 논의하는 것과 나름대로 통일형태 의 결정요인에 대해 논의를 하는 두 가지로 나누어 진다.가. 통일최종형태에 관한 시나리오
통일의 최종형태에 관하여 박영호 외(2002)의 연구는 합의형, 흡수형,전쟁형의 3 가지 형태를 상정하고 있다. 합의형 통일은 남북관계 개선에 따른 점진적인 통일의 경우로서 개혁· 개방정책의 성공적인 추진을 통한 북한체제의 변화를 전제로 하고 있다. 이 경우 통일비용을 상대적으로 축소할 수 있고, 통합과정에서 부작용과 혼란을 줄일 수 있다는 점이 지적되고 있다. 흡수형 통일은 과거 동독이 서독의 체제에 흡수되어 독일의 통일이 이 루어진 경우와 같은 것으로서 사실상 북한이 남한체제에 흡수됨으로써 통일이 성취될 것이라고 보는 것이다. 전쟁형 통일은 남북한의 무력충돌의 발생으로 어느 일방이 타방에 점 령당함으로써 통일이 이루어지는 유형이다. 유사한 연구로서 조민(2006)의 연구가 있다. 이 연구는 통일의 최종형 태로서 합의형, 흡수형, 충돌형의 3가지 형태를 상정하고 있다. 합의형 통일은 북한체제가 현재의 어려움을 무난히 극복하고, 남북이 평화공존 하는 가운데 교류협력을 활성화하여 사실상의 공동체를 형성한 뒤에 남북의 정치적 결단에 따라 1:1 통일을 성취하는 형태를 의미한다. 유도형 및 붕괴형 통일과정에서도 남북한 당국자의 합의에 의한 통일이 이루어지는 경우도 포함된다고 볼 수 있다. 합의형 통일은 우리나라가 추 구하는 통일 유형이다. 흡수형 통일은 북한이 여러 가지 요인과 변수의 상호작용으로 정권 또는 체제가 붕괴되어 사실상 남측에 의한 흡수통일로 귀결되는 형태이다. 붕괴의 원인과 형태, 과정에 따라서 여러 가지 유형으로 세분화가 가능하며, 그 과정 에서 합의형 또는 전쟁형 통일의 모습도 일부 복합적으로 나타날 수 있다. 충돌형 통일은 군사적 무력충돌에 의한 통일유형이다. 우리나라의 기 본적 방향은 무력에 의한 통일은 추구되어서는 안 된다는 것이다. 그러나 이 통일 유형은 북한의 무력도발 또는 대북 군사적 제재에 의한 전쟁 발
발 시 한·미 군사동맹을 통해 북한 지역을 점령한 뒤 통일에 이르는 유형 으로 상정된다. 이상 통일의 최종형태에 관한 연구들은 세부적인 약간의 차이이외에는 남북 합의에 의해 통일이 이루어지는 경우, 북한의 붕괴에 의해 남한에 흡수되어 통일일 이루어지는 경우, 무력충돌에 의해 통일이 이루어지는 경우의 세 가지 최종형태를 상정하고 있다는 점에서는 대동소이하다. 이 러한 최종형태 중 무력충돌에 의한 경우를 고려하지 않는다면 합의와 흡 수의 두 가지 경우가 통일 후 복지전략을 살펴보는데 의미를 가진다. 합 의의 경우는 특이점이 없는 반면, 흡수의 경우는 긴급사태를 전제로 하고 있기 때문에 복지와 관련 긴급구호를 고려할 필요가 발생한다. 이상의 통일의 최종형태에 관한 연구들은 통일의 결정요인에 대해 명 시적이고 체계적인 고려를 하기 보다는 최종형태와 연결될 수 있는 모든 결정원인들을 무엇이 되든 상관하지 않고 받아들이는 것으로 이해하면 되겠다. 이하에서는 통일의 결정요인에 대해 구체적인 고려를 하고 있는 연구들을 살펴보도록 하겠다.
나. 통일의 결정요인에 대한 고려가 있는 연구
1) 정치와 경제를 고려한 연구 이석(2013)의 연구에서는 정치와 경제라는 두 가지 요인을 중심으로 경제주도형 통합, 정치주도형 통합, 정치·경제 절충형 통합의 세 가지 통 일과정을 제시하고 있다. 경제 주도형 통합은 남북한의 경제적 거래를 통해 실질적인 경제통합 을 달성해 가고, 이를 기반으로 자연스럽게 정치적 통일로 나아가는 경우를 말한다. 남북경제통합이 정치적 통일 이전에 진행되고 이로 인해 전자 가 후자를 견인한다는 것이다. 이 경우는 앞에서 다룬 합의형 통일과 가 장 가까운 경우라 할 수 있겠다. 또한 ｢민족공동체통일방안｣이 하나의 민 족공동체를 건설하는 것을 목표로 점진적·단계적으로 통일을 이루어나가 야 한다고 말하고 있는 점과도 상통하고 있다. 정치 주도형 통합은 북한의 체제전환과정에서 남북한 사이의 정치적 통일이 먼저 이루어지고, 이를 토대로 이미 선언된 정치적 통일 상태를 유지하기 위해 매우 급속하게 경제적 통합을 추진하는 경우를 말하다. 정치·경제 절충형 통합의 경우 남북경제통합은 정치적 통일이라는 외 생적 변수가 현실화됨으로써 시작되지만, 통일 이후 북한지역에 적합한 새로운 경제시스템을 별도로 구축하는 것을 상정하고 있다. 이러한 별도 의 경제시스템은 당연히 북한지역의 경제상태를 가장 빠르게 발전시킬 적합한 시장경제제도를 기반으로 구축된다. 이처럼 북한지역에 적합한 시장경제가 급속히 성장해감으로써 남북한의 사회경제적 격차가 축소되 는 것을 바탕으로 점진적으로 남북한 지역의 경제통합을 완성해 나아간 다는 것이 이 방안의 골자이다. 이러한 방안은 실제로 정치와 경제가 통일의 결정요인이 되는 것을 구 체적으로 상정하고 있지 않지만 정치와 경제를 통일의 중요한 요인으로 상정하고 있다. 따라서 본 연구에서는 이 연구를 통일의 주요결정요인으 로서 정치와 경제를 상정하고 있는 것으로 해석하고 이를 확장하고자 한 다. 즉 북한의 정치와 경제가 그대로 유지되는 경우 북한의 붕괴가 불가 피하다는 것을 전제로 하는 것이다. 이 경우 가능한 시나리오는 북한의 정치와 경제 그리고 이들의 유지와 개혁이라는 2×2 조합이 되겠다. 이러한 확대해석은 통일 후 복지전략이 특히 경제와 명시적으로 연관 이 된다는 점에서 의미가 있다고 하겠다.
2) 기타 요인을 고려한 연구
<국제공조의 요인을 고려한 연구>
Kim and Roland(2012)의 경우 국제적 공조 체제의 필요성을 강조하 고 있다. 북한 붕괴 시, 남한의 단독적인 개입은 국제적 긴장을 고조시킬 수 있다. 특히, 미군이 남한에 주둔하고 있는 상황에서 중국은 남한의 개 입에 대해 부정적으로 반응할 가능성이 크다. 따라서 북한의 붕괴 시 남 한의 체제로 한반도가 통일되려면 중국의 협력이 필요하다. 이를 위해서 는 중국의 협력을 이끌어내기 위한 남한의 외교적인 노력이 필요하다. 박형중(2009)도 국제공조를 주로 고려한 통일 관련 4가지 시나리오를 제시하고 있다. 이 시나리오의 핵심변수는 북한의 안정 또는 불안정 여부 와 동북아 관계의 협조 또는 갈등 여부로서, 시나리오는 2×2 조합이다. 첫 번째는 북한의 안정과 국가 간에 협조가 동시에 존재하는 가운데 한 국 주도의 통일이 이루어지는 경우이다. 이 경우 공존공영의 동북아 중심 시대 개막이 가능하다. 북한이 대량살상무기 개발을 포기하는 가운데 개 혁개방을 통해 경제성장, 점진적 자유화와 국제체제 통합을 이루어 가는 것을 전제로 한다. 두 번째는 한국이 불안정한 북한과 통일을 성취하는데, 여기에 주변국 과 국제사회가 협조한다는 시나리오다. 이를 상기한 연구에서는 돌풍 후 의 고진감래로 표현하고 있다. 이 경우 북한의 변화와 통일은 급속하며 단기적으로 자원이 집중 투입되어야 하는 방식으로 이루어진다. 하지만, 한국이 주도하는 북한 안정화 사업은 주변 국가의 조율된 협조를 받을 수 있을 것이다. 셋째로 북한도 불안정하고 주변국들 간에도 갈등이 존재하는 가운데, 한국 주도의 통일이 이루어지는 경우가 있다. 이를 상기한 연구는 상처뿐
인 영광으로 표현하고 있다. 이 경우 통일한국의 내부는 통일의 여러 충 격을 성공적으로 처리하기 어려울 것이며, 따라서 높은 수준의 정치적 내 부분열과 장기 사회경제불안에 빠질 가능성이 높을 것을 예상할 수 있다. 넷째로 주변국들 간에 갈등이 존재하는 가운데, 안정된 북한이 한국과 통일을 이루는 경우이다. 이를 상기한 연구는 축복받지 않은 결혼으로 표 현하고 있다. 이 경우 통일한국의 내부 상황은 대외 문제와 악화되는 경 제사회문제로 정치적 내부대립이 격화되는 가운데, 권위주의적 퇴락의 길을 걸을 가능성이 많을 것으로 상기한 연구는 예상하고 있다. 복지전략과 관련 국제공조의 문제는 직접적인 관련은 없지만 국제공조 가 있는 경우 복지전략의 기반이 되는 정치와 경제가 순탄할 것이므로 국 제공조가 있는 경우를 상정하는 것이 복지전략에 유리하다. <대량이민의 요인을 고려한 연구> 대량이민의 문제는 직접적인 통일결정요인은 아니지만 복지전략과 관 련하여 중요한 사항이다. 따라서 이를 고려하는 연구도 본 연구를 위해서 는 중요하다 Kim and Roland(2012)는 신속하고 통합적인 긴급구호가 제공되지 않으면 대량 이민이 발생할 수 있음을 지적하고 있다. 대량 이 민의 문제점 중 하나는, 거주지와 네트워크를 상실한 이민자들에 대한 구 호비용이 지나치게 높아질 수 있다는 것이다. 따라서 북한 주민의 대량적 인 이동을 막는 방법에 대한 고려가 필요하다. 예들 들면 상기한 이유를 명시적으로 제시하여 이해를 구하고 북한에 계속 거주하고자 하는 사람 들에게만 구호를 제공하는 것이 가능하다. 대량이민과 관련하여 정치적 통합 이전에 북한의 응급적인 거버넌스와 긴급구호의 문제가 충분히 해 결되어야 한다는 점이 지적되고 있다.
제3절 종합된 통일시나리오와 통일 후 사회보장
종합 시 고려해야 하는 것은 앞의 시나리오 방법론에서 언급한 결정요 인의 중요성과 가능성이다. 그리고 가능하면 기존 시나리오에서 결정요 인으로 고려되는 모든 요인을 망라하고 명확한 근거를 바탕(본 연구의 경 우는 중요성과 가능성)으로 취사선택하는 과정을 명시하는 것이 다른 연 구의 가능성도 구체적으로 고려할 수 있게 하는 장점이 있다고 생각된다.1. 종합된 통일 시나리오
종합된 통일 시나리오의 가장 기본적인 틀은 ‘민족공동체 통일방안’에 서 제시하고 있는 1민족 1국가 1체제 1정부에서 체제가 의미하는 내용이 라 생각된다. 통일 후의 체제는 정치적으로 자유민주주의, 경제적으로는 자유시장자본주의가 되어야 한다. 이는 그 반대 체제인 정치적 독재나 전 체주의, 경제적 중앙계획 공산주의가 되어서는 안 된다는 것을 의미한다. 이는 앞에서 언급했던 것과 같이 일견 당위적이고 이상적인 것처럼 보이 지만 실제 역사상 구소련과 동구권 붕괴의 경험을 전제로 할 때 실제적으 로 자유민주주의와 자유시장자본주의가 우수함을 가정할 수 있다. 다음으로 복지와 관련 논의될 것은 앞에서 언급한 북한의 정치와 경제 그리고 이들의 유지와 개혁이라는 2×2 조합이 되겠다. 이에 따르면 합 의, 흡수, 전쟁의 세 가지 통일의 최종형태를 결정하는 요인은 경제와 정 치의 개혁개방에 대한 북한의 태도이다. 이는 앞에서 언급한 바와 같이 북한이 현재의 정치체제와 경제체제를 그대로 유지하면 붕괴가 불가피하 다는 가정을 전제로 하고 있다. 이를 나타낸 것이 다음의 표이다.<표 1-2> 기존 통일시나리오 결정요인 종합: 북한의 경제와 정치 개혁여부와 통일시나리오 구분 정치 독재유지(전쟁과 친근) 민주화(합의와 친근) 경제 폐쇄유지 (중앙계획) 1. 북한의 정치경제 현상유지 -붕괴 흡수: 신속한 긴급구호필 요, 정치적 통일위해 국제적 공 조 필요, 특히 중국 -정치주도형과 정치·경제 절충 형 가능 -이 경우 전쟁은 붕괴의 부수적 현상으로 가능 2. 북한의 아래로부터 민주화 -붕괴흡수 혹은 합의 개방 (시장경제편입) 3. 북한의 정치체제유지 상태에 서 경제만 개혁(중국식시장경제) -전쟁 -혹은 2 혹은 4로 전환 4. 북한 정치경제의 긍정적 변화 -합의, 3단계 통일과정가능 -가장 자연스러운 선경제 후정 치(경제주도형) 가능 1번 칸은 북한이 독재정치체제를 유지하면서 동시에 공산주의 폐쇄경 제체제를 유지하는 경우를 상정하고 있다. 이 경우 기존 연구의 대부분이 북한의 붕괴를 불가피한 것으로 예상하고 있다. 따라서 본 연구도 이러한 기존 연구의 견해를 받아들이고자 한다. 이 경우 북한의 붕괴와 흡수통일 의 형태가 적용된다. 이 경우 신속한 긴급구호가 필요하다. 또한 정치적 통일을 위해 국제적 공조, 특히 중국의 협력이 중요하다. 흡수형 통일의 경우 정치주도형과 정치·경제 절충형이 모두 가능한 것으로 볼 수 있다. 흡수형에서의 전쟁은 붕괴의 부수적 현상으로서 가능하며 주요한 고려사 항은 아니다. 2번 칸은 북한이 경제적으로는 공산주의 폐쇄경제를 유지하면서 정치 체제가 민주화 되는 것이다. 이 경우는 아래로부터의 민주화에 의해 발생 할 수 있는데 그 소요가 크면 1번 칸의 붕괴와 흡수형으로 전이될 수 있다. 반면 민주화가 성공하여 안정되면 4번 칸의 합의형으로의 이행도 가능하 다. 따라서 자체보다는 1과 4번 칸의 논의와 연결되어 다루어질 수 있다.
3번 칸은 북한이 정치적으로는 독재를 유지하면서 경제적으로는 개방 을 하여 시장경제에 편입되는 개혁을 하는 것이다. 이러한 예로서 중국이 있다. 가장 나쁜 경우는 독재체제로서 경제력과 군사력이 강해져 무력충 돌로 이행하는 경우이다. 다른 경우로서 경제의 발전에 따라 민주화가 이 루어지고 2번 칸과 같은 결말로 이어지는 가능성, 즉 1번 칸과 4번 칸의 결과로 이어지는 가능성이 있다. 4번 칸의 경우 북한이 정치적으로 민주화되고 경제적으로 시장경체에 편입되어 정상국가로 발전하는 경우이다. 이 경우 3단계의 통일방안과 합의에 의한 통일이 가능하게 된다. 또한 가장 이상적인 선경제 후정치 (경제주도형)의 통일과정이 가능하다. 이상의 논의를 바탕으로 본 연구의 통일 후 사회통일을 위한 복지전략 을 논의할 수 있게 하는 통일의 전체모습에 대한 본 연구의 가정을 도출 하고자 한다. 첫째로 전쟁은 별도의 고려 필요하고 예외적 상황이므로 다루지 않기 로 한다. 둘째로 통일준비단계-(급변사태)-통일진행단계-통일완성단계라는 일 반적 통일진행의 구분을 고려하면 급변사태 까지 가정하는 붕괴흡수 형 태가 가장 일반적인 것이 된다. 또한 급변사태는 긴급구호라는 복지와 관 련된 사항을 포함하고 있어 또한 이를 고려하는 것이 복지전략 측면에서 도 보다 일반적인 선택이 된다. 셋째로 붕괴흡수 형태에서 정치·경제 절충형으로 하는 경우 합의형태 와 대동소이하여 포괄성이 있으면서도 실행가능성이라는 중요한 측면에 서 가장 가능성이 높다. 이상을 종합하면 긴급사태를 전제로 하는 흡수형태에서 정치·경제 절 충형으로 하는 것이 가장 포괄적인 경우를 상정하는 것이 되어 모든 중요
한 논의를 담을 수 있으면서도, 중요성이 높은 실현가능성의 측면에서 또 한 가능성이 높아 의미가 있다고 생각된다.
2. 종합된 통일 시나리오와 통일 후 사회보장
본 연구는 통일 후 사회보장에 대한 구체적이고 의미 있는 연구를 위하 여 가장 포괄적이고 현실적이라고 생각되는 경우를 위에서 선택하였다. 이에 따르면 본 연구에서 전제하는 종합된 통일 시나리오는 긴급사태를 전제로 하는 흡수형태에서 정치·경제 절충형이 되는 경우이다. 이러한 통일 시나리오를 선택하는 경우 통일 후 사회보장과 다음과 같 은 관련성을 설정할 수 있게 된다. 첫째로 중요한 고려사항은 통일 후 북한의 사회보장과 남한의 사회보 장을 일시에 같은 수준으로 올릴 것인지 아니면 잠정적인 분리의 시기를 거쳐 궁극적 통일을 이룰 것인지가 이다. 본 연구는 기본적으로 현실적 가능성을 기본적인 선택의 기준으로 삼고자 한다. 이를 전제하는 경우 잠 정적인 분리의 시기를 사회보장제도에서 가지는 것이 보다 현실적이다. 이러한 가능성은 정치·경제 절충형과 같이 남한과 달리 북한의 실정에 맞 는 별도의 경제시스템을 잠정적으로 북한에 두는 경우에 더욱 현실적이 게 된다. 즉 북한의 경제실정에 맞는 별도의 경제시스템에 조응하는 북한 의 사회현실에 맞는 별도의 사회보장시스템을 잠정적으로 운영하는 것이 다. 둘째로 사회보장의 중요한 두 측면이 소득보장과 의료보장이라고 하는 경우 소득보장은 별도의 경제시스템과 밀접한 관련을 가진다. 즉 소득보 장의 측면에서 보면 기본적으로 경제의 일자리를 통한 소득창출이 선결 되어야 할 중요한 고려요인이다. 즉 소득보장의 경우는 경제에 의한 소득창출과 긴밀하게 연결시킬 필요가 있다. 이를 위하여 기업활동 강화, 직 업훈련 프로그램 개발 등 북한 실정에 맞는 별도의 경제정책에 상응하는 별도의 소득보장 전략을 수립할 필요가 있다. 셋째로 의료보장은 소득보장과 다른 접근이 필요하다. 즉 소득보장제 도 자체는 현물서비스를 생산하지 않고 행정적인 절차를 통해 현금의 이 전을 하는 것이 주가 되지만 의료보장의 경우는 현물서비스를 생산하기 위한 시설이 필요하다. 의료보장과 관련 북한의 사회경제적 낙후성에 기 인한 고유의 건강문제와 함께 의료시설의 낙후성을 개선시키는 조치가 필요하다.3) 넷째로 붕괴 시 대량이민과 관련하여 정치적 통합 이전에 북한의 응급 적인 거버넌스와 긴급구호의 문제가 충분히 해결되어야 한다. 이와 관련 복지에서는 우리나라의 긴급구호를 확장하여 이에 대한 대비를 할 수 있 다. 다섯째 궁극적으로는 남한 사회보장제도의 개선까지 포함한 남북한 통 합 사회보장제도를 목표로 하는 것이 필요하다. 이는 우리나라의 사회보 장제도가 완벽하지 않고 계속적으로 문제가 제기되어 논란이 있는 상황 에서 너무나 명확한 결론이라 생각된다. 가능하면 남북한에 공통으로 적 용될 통일 후의 사회보장제도는 지금의 남북한 사회보장제도의 문제점을 보다 개선시킨 좀 더 나은 사회보장제도가 되어야 한다는 것이 기본적 복 지전략의 방향이 되어야 한다.
3) 예를 들면 다음과 같은 연구에서 논의 되고 있다. Yo Han Lee et al. A Strategy Toward Reconstructing the Healthcare System of a Unified Korea, J Prev Med Public Health 2013; 46: 134-138.
제4절 결론: 한반도 통일 후 사회통일을 위한 복지전략
가장 근본적인 결정사항은 통일 후 북한주민의 사회보장 수준을 시점 에 따라 어떻게 할 것인가이다. 양극단은 다음과 같다. 한 극단은 가장 이상적인 것으로서 통일과 함께 북한주민도 남한의 주 민과 똑 같은 혜택을 누리는 것이다. 이때 사회보장제도는 남한의 것을 그대로 옮긴 것일 수도 있고, 남한과 북한의 문제점을 모두 고려한 제3의 이상적인 제도일 수도 있다. 이러한 방향은 인도적으로 우수하고, 그리고 통일 된 하나의 국가라는 당위에서 요구되는 것에 충실한 방안이다. 그러 나 문제는 현실적으로 실현가능성이 낮다는 것이다. 특히 경제적으로 감 당하는 것이 불가능하다고 할 수 있겠다. 다른 한 극단은 완전히 북한과 남한을 분리하여 각 실정에 맞는 제도를 운영하는 것이다. 이방향의 장점은 현실적으로 가장 가능하다는 것이다. 그러나 인도적 그리고 한 국가라는 당위의 측면에서 보면 이렇게 분리하 여 운영하는 것에 대한 충분한 설득이 가능하여야 하다는 제한점이 따른 다. 결국 가장 기본적인 전략은 현실성을 기반으로 하여 잠정 분리운영을 하되, 인도적 측면과 한 국가라는 당위에 대한 고려를 통해 잠정적 설득 의 근거를 마련하는 방향이라 생각된다.〔그림 1-1〕 현실을 바탕으로 한 이상과 당위의 절충방안 사회보장에서의 남북한의 즉각적인 통합 -남한 혹은 제3의 방안 -인도적, 한 국가 당위 -현실적 불가능성(경제) 사회보장에서의 남북한의 완전한 분리운영 -각각의 실정에 부합 -비인도적, 한 국가 비당위 -현실적 가능성(경제) 현실적으로 가능한 한시적 분리운영 + 설득이 가능한 인도적, 당위적 고려 <이상적이고 당위적인 방안> <현실바탕절충방안> <현실적 가능성만 고려한 방안> 둘째로 위에서 언급한 별도의 사회보장시템의 한시적 운영은 정치·경 제 절충형과 같이 남한과 달리 북한의 실정에 맞는 별도의 경제시스템을 잠정적으로 북한에 두는 경우에 더욱 현실적이게 된다. 즉 북한의 경제실 정에 맞는 별도의 경제시스템에 조응하는 북한의 사회현실에 맞는 별도 의 사회보장시스템을 잠정적으로 운영하는 것이다. 이를 위해 경제와 사 회보장 간의 긴밀한 연계가 필요하고, 따라서 경제와 사회보장을 다루는 기관들 간의 협의체가 필요하다. 셋째로 사회보장의 중요한 두 측면이 소득보장과 의료보장이라고 하는 경우 소득보장은 별도의 경제시스템과 밀접한 관련을 가진다. 즉 소득보 장의 측면에서 보면 기본적으로 경제의 일자리를 통한 소득창출이 선결 되어야 할 중요한 고려요인이다. 즉 소득보장의 경우는 경제에 의한 소득 창출과 긴밀하게 연결시킬 필요가 있다. 이를 위하여 기업활동 강화, 직 업훈련 프로그램 개발 등 북한 실정에 맞는 별도의 경제정책에 상응하는 별도의 소득보장 전략을 수립할 필요가 있다. 넷째로 의료보장은 소득보장과 다른 접근이 필요하다. 즉 소득보장제 도 자체는 현물서비스를 생산하지 않고 행정적인 절차를 통해 현금의 이 전을 하는 것이 주가 되지만 의료보장의 경우는 현물서비스를 생산하기
위한 시설이 필요하다. 의료보장과 관련 북한의 사회경제적 낙후성에 기 인한 고유의 건강문제와 함께 의료시설의 낙후성을 개선시키는 조치가 필요하다.4) 넷째로 붕괴 시 대량이민과 관련하여 정치적 통합 이전에 북한의 응급 적인 거버넌스와 긴급구호의 문제가 충분히 해결되어야 한다. 이와 관련 복지에서는 우리나라의 긴급구호를 확장하여 이에 대한 대비를 할 수 있 다. 북한의 의료시스템의 경우 지역담당제, 예방의학, 한의학을 중심으로 한 나름대로의 무상치료제 시스템이 있으나 물자의 부족으로 기능을 못 하고 있다. 따라서 긴급구호 단계에서 북한의 기존 의료시스템을 이용하 고, 약품 등 물자적 지원을 통해 일차적으로 보건문제를 해결하는 것이 필요하다. 다섯째 궁극적으로는 남한 사회보장제도의 개선까지 포함한 남북한 통 합 사회보장제도를 목표로 하는 것이 필요하다. 이는 우리나라의 사회보 장제도가 완벽하지 않고 계속적으로 문제가 제기되어 논란이 있는 상황 에서 너무나 명확한 결론이라 생각된다. 가능하면 남북한에 공통으로 적 용될 통일 후의 사회보장제도은 지금의 남북한 사회보장제도의 문제점을 보다 개선시킨 좀 더 나은 사회보장제도가 되어야 한다는 것이 기본적 복 지전략의 방향이 되어야 한다.
4) 예를 들면 다음과 같은 연구에서 논의 되고 있다. Yo Han Lee et al. A Strategy Toward Reconstructing the Healthcare System of a Unified Korea, J Prev Med Public Health 2013; 46: 134-138.
※ 토론
⧠ A 발표하신 통일 시나리오에 대해서 말씀드리자면, 지금부터 우리 사회 에서 몇 가지의 금기를 깼으면 좋겠다는 생각이 들었습니다. 북한하고 어 떤 합의를 할 것이냐 인데, 진행되는 과정 하에서 합의하는 것은 괜찮은 데 어떤 합의를 할 것인가가 굉장히 중요할 것 같습니다. 자유주의와 어 떤 합의를 할 것인지, 정부가 지금부터 시작해서 우리가 지향해야 할 통 일은 자유민주주의고 시장경제라는 것것을, 나중에 자유민주주의와 시장 경제의 틀 속에서 북한과 합의를 하는 것은 아니지 않나 생각이 들며, 또 한 가지 깨어져야 할 것은 흡수통일이라고 생각합니다. 독일의 통일과정 을 다들 흡수라고 말하고 있는데, 사실은 흡수가 아니라 엄밀하게 이야기 하자면 동독주민들이 선택한 선택의 통일입니다. 그래서 독일에서 통일 되는 과정을 살펴보면 동독 주민들이 선택해서 했던 통일이기 때문에 서 독에 있던 좌파들이 통일하는 것을 방해하기 위해서 흡수라는 이야기를 이용하여 돈이 많이 든다는 그런 이야기를 하면서 전달된 것이죠. 그래서 동독에 대해서 이야기 할 때는 정확하게 표현을 하면 동독주민들이 선택 해서 서독에 들어왔기 때문에 편입통일입니다. 그래서 이것은 힘이 센 사 람이 힘이 약한 사람을 끌어들인 것 같지만, 동독이 선택했다는 것입니 다. 그래서 우리가 지금 무슨 용어를 만들고 있는지는 모르겠지만, 용어 자체를 조금 바꿨으면 하는 생각이 들었습니다. 또 한 가지 중요한 문제 는 지금 사회복지나, 여기서 이야기하고 있는 노동시장은 국가에서 하고 있는 민족 공동체 통일 방안이 가지고 있는, 통합에서 통일의 형식인데, 여기서 지금 우리가 이야기하는 통합의 모델을 어떤 로드맵으로 시작할 것인가도 매우 중요한 문제입니다. 지금 동독처럼 통일한 후 통합으로 갈 것인지, 이에 대한 전체적인 틀을 그려놓고 난 뒤 이론들을 가져가는 게맞지 싶습니다. 어찌됐든 복지라든지 노사라든지 이런 문제가 전부 다 통 합적인 차원에서 저희들이 고려를 하고 있기 때문에, 통일의 시나리오는 어떤 측면에서도 관계가 없는 상태에서 정합적인 모델을 만들어가는 게 맞지 않은지 그런 차원에서 다시 한 번 생각해 보아야 할 것 같습니다. ⧠ B 관계가 없는 상태에서 가는 모델이 어떤 것이라고 말씀 하신 거죠? ⧠ A 통일의 시나리오가 통일에서 통합적인 관계로 가는지, 지금 정부에서 보통 독일 같은 경우는 통일에서 통합으로... ⧠ B 앞에서도 교류의 노력은 통합인데... ⧠ A 교류의 노력도 통합인데 실질적으로 일어날 수 있는 가능성은 사실 통 일에서 통합의 가능성이 높다고 많이 보고 있습니다. 그런데 제가 지금 말씀드리고 싶은 것은 시나리오에 의한 것이 아니라 통합 자체에만 집중 해야만 제대로 된 연구가 나올 수 있는 것 아닌가하는 생각이 듭니다. ⧠ C 동독주민의 선택에 의해서 이루어진 통일이라고 최근에 많이 제기되고 있는데, 그 과정이 학회나 전문가 사이에서 정형화된 이야기라고 볼 수 있는지 궁금합니다. 이것의 실질적인 내용은 흡수통일인데, 형식적인 절 차 측면에서 동독주민의 선택에 의한 통일이라고 이렇게 확실하게 단정
지을 수 있는 부분은 있는지요, ⧠ D 독일이 선택에 의한 통일이라고 말할 수는 있겠죠. 정치적인 측면에서 본다면. 그런데 통합 이후 과정을 보게 되면 제도적인 측면에서 서독이 동독의 측면을 다 가져가거든요. 정치, 경제, 시장부터 시작해서 모든 부 분들을 서독의 제도가 동독에 이식되었다고 볼 수 있는데, 교수님 말씀하 신 것처럼 오랜 기간 동안에 동서독이 교류를 하는 과정 속에서 동독 주 민들이 ‘서독의 제도나 좋은 점들에 대해서 통일이 되더라도 서독 중심으 로 통일했으면 좋겠다’라는 주민들의 선택, 정치적인 측면에서 그렇게 이 야기할 수 있지만, 통합과정과 그 이후를 보게 되면 서독의 문화가 동독 에 이식됐다고 봐야 한다고, 저는 이렇게 생각합니다. 정치적 측면과 제 도적 측면으로 보는 것에 따라서 달라질 수 있다고 봅니다. ⧠ E 지금 통일시나리오와 사회보장에서는 흡수통일이라는 용어가 무력통 일은 아니지만 그런 생각까지 할 수 있을 용어라서 수정을 해야 할 필요 가 있다고 생각합니다. 흡수라고 하면 무력과 강제성을 가진다고 할 수 있거든요? 어쩔 수 없이 편입이라는 말이 흡수보다는 훨씬 좋다고 생각합 니다. 그쪽에서 흡수당할 수밖에 없는 상황으로 갔기 때문에 피동적으로 흡수당할 수밖에 없는, 흡수보다는 다른 용어로 일반사람들도 이해하기 편한 그런 용어가 생겼으면 좋겠습니다. ⧠ F 통일시나리오와 사회보장은 북한식 용어로 말하면 사회보장은 6개월 동안 일시적 노동능력상실자로 일을 안 해도 되는 사람을 사회보장이라
고 하거든요. 그런데 이 내용을 보니, 그런 내용이 하나도 아닌 거예요. 보면 차라리 사회안정이라든지, 사회행정안정이라고 제목이 달렸으면 좋 지 않겠나 생각이 들고요. 북한입장에서 보면 6개월 동안 너는 일을 안 해 도 된다고 하는 사람을 사회보장자라고 하는데, 이 용어가 북한과는 헷갈 리는 것 같습니다. ⧠ G 통일 시나리오와 관련해서, 복잡한 시나리오는 필요 없을 것 같습니다. 또한 용어 사용에서 흡수라는 것이 강인력을 전제로 하는 경우에는 이런 것을 리드할 수 있는 그러한 의미의 용어인데, 우리 사회에서 관용어로 쓰고 있는, 흡수, 편입 등의 용어를 순화시켜서 사용하면 좋을 것 같고 이 런 것을 깨는 계기가 되었으면 좋겠다는 생각이 듭니다. 우리가 한 두 개 의 분야에 집중하여 보는 것이 낫지 않을까 생각해 봅니다. ⧠ H 통일 시나리오 방법과 관련해서는 여러 가지 가정, 전제, 가설이 있을 수 있겠지만, 제가 생각했을 때에는 이 연구보고서가 유용성을 높이려면, 가장 실현가능성이 높은, 가장 현실적인 시나리오에 대해서 그것을 전제 로 우리가 뭘 어떻게 준비할 것인가 생각하는 것이 연구보고서의 효용성 을 높일 수 있다고 생각합니다. 앞에서 말씀하신 시나리오 중에서 경제절 충형 통합 시나리오가 가장 현실적이며 실현가능성이 높다고 말씀하셨는 데, 그 부분이 가장 실현가능성이 높지 않을까 저도 그렇게 생각합니다. 그런데 우리가 머릿속이 복잡해지는 이유는 무엇이냐면 항상 경제통합과 정치통합을 동시에 놓고 생각하기 때문에 혼란이 많이 됩니다. 우리가 이 것을 별개의 두 축으로 놓고 생각하면 서로가 훨씬 쉽게 풀릴 수 있지 않 을까 생각합니다. 그리고 정치통합부분은 우리가 고민할 사항이 아닙니
다. 우리가 경제적 통합과 연계해서 고용복지제도, 사회복지제도, 보건의 료보장제도, 이런 부분들을 어떻게 효용적으로 절충시키고 적용시키는 지, 그런 부분만 고민해도 충분하다고 생각합니다. 1단계 과정에서 우리 는 무엇을 준비할 것인가 그것을 고민해야 할 것이고, 지금 이제 동서독 통일의 경우는 상대적으로 국가소득 재원이 풍부했고, 그 다음 동서독 간 의 프로세스 구간이 충분했고 튼튼했다는 점이 우리와 차이라고 볼 수 있 습니다. ⧠ I 흡수통일이라는 말을 좀 바꿔보자. 전적으로 동의하는데, 상대가 있는 것이거든요. 보고서가 나와도 누군가가 받아줘야 의미가 있는 것입니다. 그러니까 나중에라도 상대가 있는 것이니 좋은 단어를 사용했으면 좋겠 다는 생각이 듭니다. 그리고 여러 가지 시나리오 중 간단히 하자는 것도 동감이고, 중요한 것은 많은 이론들이 한국 사람들의 남한, 북한의 성질 상 몇 달 기다리고 하는 민족이 아닙니다. 그리고 언론이 가만두지 않고 만약 통일되었다고 생각하면, 그런 실정에서 과연 통일이라는 이슈가 터 졌을 때 정부, 연구원이 방어해가면서 국민을 끌고 갈 수 있을까. 저는 그 렇게 보지 않는데, 좀 더 언론, 국민정서들을 파악하면서 중간과정을 생 각해봐야 하지 않을까하는 생각이 듭니다. 감사합니다.
정착을 위한 제언
제1절 서론 제2절 북한 의료의 현황과 평가 제3절 통일 후 북한의료정책 방향 제4절 결론 ※ 토론2
제
장
박종훈 (고려대학교)
제1절 서론
북한의 의료는 국가가 국민의 건강을 전적으로 책임지는 사회주의 의 료로서 형식적으로는 이상적인 제도라고 할 수 있다. 하지만 의료 시스템 이 체제 유지에 필요한 정치적인 목적에 의해 계획됨으로써 결론적으로 는 효율적이고 신뢰할만한 의료제도를 시행하고 있다고 볼 수 없다. 북한의 의료가 실제로는 모순된 부분이 많지만 이론적으로는 전형적인 사회주의식 의료인 반면 대한민국의 의료는 시장 자본주의적 색채가 강 한 자본주의적 의료라고 할 수 있다. 이처럼 남북한의 의료는 너무도 다 른 시스템인데 통일 후 한반도 의료에 있어서 책임 있는 의료가 될 현재 의 대한민국의 의료 시스템 자체도 만족할만한 성공석인 형태라고 볼 수 없다는 문제도 있다. 즉 대한민국의 의료 또한 오랜 기간에 걸쳐서 시장 중심이 아닌 정치적인 관점에서 다루어 진 바 고비용 저효율의 왜곡된 의 료의 모습을 취하고 있다고 할 수 있다. 이런 관점에서 본다면 분명 통일 후 북한의료의 근간은 대한민국식의 의료제도를 취하겠지만 과연 어떠한 형태로 정착하는 것이 발전적일 것인가 하는 것은 매우 고민스럽고 중요 한 문제라 할 것이다. 이에 저자는 가능하다면 통일 후 북한의 의료가 성 공적인 정착을 하는 것은 물론이지만 대한민국의 의료 가운데 모순되고 비효율적인 제도는 답습하지 않는 새로운 한반도 의료의 지평을 열 수 있통일 후 성공적인 북한의료
정착을 위한 제언
<<
2
는 계기가 되어야 할 것이라 생각하면서 북한의 의료를 살펴보고 통일 후 바람직한 의료의 방향을 제시하고자 한다. 본 연구는 북한의 의료체제, 즉 의료전달 체계, 의료인 양성체계 그리 고 실제 북한 의료의 상황을 분석하여 장점과 단점을 파악하고 통일 후 가능한 북한 의료체제를 어떠한 방식으로 취하는 것이 합리적일지 도출 해 보고자 하였다. 이는 북한 주민이 이미 익숙해있는 사회주의식 의료의 장점을 살리고 통일 후 상당 기간 동안은 북한 의료인들과 의료 기자재를 활용할 수밖에 없는 상황을 고려하여 통일 후 성공적인 새로운 형태의 한 반도 의료제도의 정착을 제안하고자 하였다. 본 연구에서는 현재 알려져 있는 북한의 의료 시스템에 관하여는 문헌 분석을 주로 사용하였다. 북한 의 의료 시스템을 먼저 살펴야 하는 이유는 결국 북한 지역의 주민들이 익숙한 보건의료 시스템을 통일 후 일정기간 동안 유지할 수밖에 없다는 사실과 북한지역 주민이 익숙한 시스템을 최대한 활용하는 것이 유리할 것이라는 가정 때문이다.
제2절 북한 의료의 현황과 평가
5) 북한의 보건의료서비스는 공산주의 국가들이 그렇듯이 국가가 모든 것 을 책임지는 무상의료를 기반으로 하고 있으며 예방의학적 관점에 중요 한 의미를 두고 의사담당구역제도(호담당의사제)라는 방식으로 운영하는 특징을 갖고 있다. 북한의 모든 의료시설과 장비는 국가소유이며, 의료 인력은 국가에 고용되어 인민의 건강을 책임지도록 되어 있다. 북한 주민 은 형식적으로는 무상으로 보건의료 혜택을 제공받는다. 의료전달 체계 는 지역별, 행정구역별로 단계화되어 있으며 인민은 거주지와 직장에서 담당의사에 의해 관리 받도록 되어있다. 체계상으로는 예방적 질병관리 의 측면이 잘 발달될 수 있는 시스템을 갖고 있다고 할 수 있다. 예방의학 중심의 무상의료가 사회주의 국가의 기본적인 모습이기는 하 지만 북한처럼 완전한 무상의료제를 천명하고 있는 나라는 사실 상 흔치 않다. 북한에서 ‘예방의학’ 개념이 생긴 것은 1960년대 완전하고 전반적 인 무상치료제와 함께 1967년 주체사상을 통한 체제구축 이후이며, 1990년대 중반 이후 고난의 행군 시기 전까지는 비교적 북한의 보건체계 가 안정적으로 운영되었다고 한다. 하지만 현재의 북한은 경제난으로 인 해 보건의료 체계가 제 기능을 하지 못하고 붕괴된 것으로 알려져 있다. 의료자원의 부족으로 본인이 직접 의약품을 구입해야 한다. 본 장에서는 북한 의료의 기반인 무상치료제, 예방의학제 그리고 의사 담당구역제도를 통해 북한 의료의 가장 기본적인 특징을 살펴보고자 한 다. 5) 북한 의료의 실체에 관련된 정보는 매우 희소하고 제한적임. 본 장은 서울대학교 통일의 학센터가 발간한 『북한보건의료백서』의 내용을 중심으로 저자들의 승인 하에 요약 보완 정리함.1. 북한의료의 현황
가. 무상치료제
북한은 1947년 노동자 사무원들에 대한 ‘사회보험법에 의한 무상치료 제’를 천명하였으며, 1953년 전반적인 무상치료제를 그리고 1960년 완 전하고 전반적인 무상치료제를 실시하고 있다고 한다. 좀 더 자세히 설명 을 하면 해방 이후 사회주의 체제의 우월성을 강조하기 위해 무상치료제 를 도입하였고 1946년 3월 23일 ‘20개조 정강’에서 무상치료제를 선언 하였으며, 1946년 12월 19일 북조선임시인민위원회에서 제정한 ‘사회 보험법’과 ‘노동자 사무원 및 그 부양가족들에 대한 의료 상 방조실지와 산업의료 시설 개편에 관한 결정서’를 채택하여 1947년 1월 27일 사회 보험법에 의한 무상치료제가 실시되었다. 또 한 빈민들과 가난한 근로자 들도 국영병원을 통해 무상치료를 받도록 하였으며, 1948년 3월 13일 치료비 규정을 개선해서 사회보험 미적용자들도 저렴한 가격에 치료를 받게 하였다. 형식적으로는 전반적인 무상치료제를 주장했지만 실상은 초기에는 특 정 대상에 대한 무상치료제였던 것을 점진적으로 확대하여 1953년 1월 1일부터 공화국 북반부지역에서 전반적인 무상치료제를 실시하게 되어 전반적인 무상치료제의 법적인 토대를 마련하였다. 1960년 2월 27일 최 고인민회의 제 2기 제 7차 회의에서 완전하고 전반적인 무상치료제를 전 지역에서 실시할 것을 법적으로 선포하였는데, 이는 입원치료, 외래치료, 진찰은 물론이고 요양소로 이동하는 경비도 국가 또는 협동단체가 부담 하며, 예방의료 봉사까지도 무상으로 받을 수 있게 되었음을 의미한다. 한 편 무상치료제가 법적으로는 완비되었으나 현실적으로 의료 혜택의불균형이 문제가 되어 진료소가 없던 리 단위에 진료소를 세우고 1970년 대 이후 리 진료소를 리 병원, 농촌 병원화 하였고, 의료기구와 설비비품 에 대한 확대 생산을 위해 설비의 현대화도 시행하였다. 의료 인력의 문제에 있어서 1961년 9월 조선노동당 제 4차 당 대회에 서 의사담당구역제의 개념을 공식적으로 언급하고 1963년 처음으로 의 사담당구역제를 시범실시 했으며, 1963년에 처음으로 의사 및 준의가 양 성되었다. 한 편 1966년 10월에 김일성 주석의 <사회주의 의학은 예방이 다>라는 교시를 발표하여 사회주의 의학에서의 예방의학의 중요성 및 위 생문화 운동의 전개와 고려의학의 강조로 고려의료 시설을 증가시키는 등의 노력을 통해 완전하고 전반적인 무상치료제가 가능할 수 있도록 북 한보건의료체제를 완비하기에 이르렀다. 이 후 1980년 제정된 ‘인민보건법’에 따라 전반적 의료보장을 실시하 였으며, 현행 ‘인민보건법’ 제 2장에서는 ‘완전하고 전반적인 무상치료 제’를 법제화하고 있다. 1990년대 들어 경제악화, 김일성 주석의 사망, 자연재해로 인한 위기 등으로 인해 무상치료제가 무의미해지기 시작했는 데, 국가공급에 의존하던 보건의료사업이 경제악화로 원활한 지원이 불 가능해지면서 전염성 질환의 급증, 영유아 사망률 및 모성 사망 비 증가, 결핵 등의 증가 등이 문제되기 시작했다. 1998년 인민보건법을 보완한 ‘의료법’을 채택하여 무너진 북한보건의 료체제를 정비하려고 했으나 실패한 것으로 보이며, 결국 의약품을 현장 에서 조달하는 체제인 ‘생산기지’조성을 독려하였으며, 그 일환으로 한방 치료의 활성화를 위해 약초재배 및 증식에 대한 ‘전군중적 운동’의 전개 를 촉구하고 민간요법도 소개하고 있다. 90년대 후반 까지만 해도 어느 정도 유지되던 보건의료시스템이 현재 는 제대로 작동하지 않고 있는 것으로 알려져 있으며, 사회보장비 명목으
로 근로자에게는 월 소득 5-8%, 일반 주민들의 경우 봉급에서 1% 정도 를 원천징수하고 각종 공과금에도 치료비 명목으로 부담시키고 있다. 이 러한 상황에서 의사 양성 과정에서도 부정이 만연하여 자질 미달의 학생 들이 의과대학에 입학하여 의사가 되는 등의 문제도 나타나고 있다. 의약품 부족 현상은 심각한 수준으로 병원 내에서 자체 해결이 되지 않 아 의사의 진단 후 장마당을 통해 개인이 치료 의약품을 구입해야만 하는 것은 물론이고 병원에 근무하는 의사들 또한 환자의 치료에 집중하기 보 다는 생계유지를 위한 경제 활동에 매진하고 있다. 탈북 의사의 증언에 따르면 북한 병원 의사의 경우 출근은 하지만 병원으로부터 급여를 받지 못하고 오히려 병원의 운영비를 부담해야 하는 상황이라 병원 내에서나 외부에서 돈벌이를 해야만 한다고 한다. 예를 들면 환자로 하여금 검사나 치료비를 지불하게 하고 그 수익을 챙기는 것과 같은 양상인데 이러한 일 들이 보편적인 현상이라고 하는 것을 보아 무상치료제는 이미 북한에서 는 실제로는 작동하지 않는 시스템이라 할 수 있다. 무상치료제가 비록 현실적으로는 붕괴된 상태라고는 하지만 무상치료제의 근간은 유지하고 있으며 국가가 보건의료시스템 전반을 관리하고 통제한다는 의미는 통일 후 북한의료의 방향을 결정함에 있어서 매우 중요한 사항이라고 할 것이 다.
