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한국경제연구원 대외세미나
2014 정책리스크 쟁점과 평가
Research Institute Korea Economic
2014년 1월 20일(월) 14:00~17:30 대한상공회의소 중회의실A(지하 2층) 정 책 리 스 크 쟁 점 과 평 가
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한국경제연구원 대외세미나
2014 정책리스크 쟁점과 평가
일시: 2014년 1월 20일(월) 14:00∼17:30
장소: 대한상공회의소 중회의실A (지하 2층)
P R O G R A M
13:30~14:00 등 록
14:00~14:10 개회사: 최병일 (한국경제연구원 원장)
14:10~14:30 주제발표 “2014 정책리스크 환경”
발표자: 김현종 (한국경제연구원 기업정책연구실장)
발표 및 토론 사회: 조성봉 (숭실대학교 교수)
14:30~15:10 발표 1
“기업부문 정책리스크 쟁점과 평가”
발표자: 신석훈 (한국경제연구원 부연구위원) 토론자: 이상승 (서울대학교 교수)
전삼현 (숭실대학교 교수)
15:10~15:50 발표 2
“노동부문 정책리스크 쟁점과 평가”
발표자: 변양규 (한국경제연구원 거시정책연구실장) 토론자: 금재호 (한국노동연구원 선임연구위원) 이상희 (한국산업기술대학교 교수)
15:50~16:00 Coffee Break
16:00~16:40 발표 3
“복지부문 정책리스크 쟁점과 평가”
발표자: 송원근 (한국경제연구원 공공정책연구실장) 토론자: 양준모 (연세대학교 교수)
원종학 (한국조세재정연구원 연구위원)
16:40~17:20 발표 4
“조세부문 정책리스크 쟁점과 평가”
발표자: 황상현 (한국경제연구원 연구위원)
토론자: 손원익 (한국조세재정연구원 선임연구위원) 이 영 (한양대학교 교수)
17:20~17:30 폐 회
주제발표
2014 정책리스크 환경
김현종 (한국경제연구원 기업정책연구실장)
2014 정책리스크 환경
김현종 (한국경제연구원 기업정책연구실장)
<목 차>
I. 서 론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5
1. 정책리스크 연구의 배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5
2. 연구의 목적과 방법론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 5
II. 2013년 경제정책 불확실성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6
1. 정책불확실성과 정책리스크의 관계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 6
2. 2013년 정책불확실성 지수의 추이 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 7
3. 정책불확실성에 대한 영향요인 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9
4. 세수ㆍ고용ㆍ경제성장 전망의 불확실성과 종합 지수의 산정 · · · · · · · · · · · · · · 10
III. 2013년 경제이슈 동향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 11
IV. 2013년 현실화ㆍ입법화 정책 평가 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 13
1. 기업 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 14
2. 노동 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 15
3. 복지 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 15
4. 조세 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 16
V. 2014년 정책리스크 예상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 16
I. 서 론
1. 정책리스크 연구의 배경
2013년은 박근혜정부가 출범한 해이다. 신 정부는 2012년 총선에서 새누리당이 제시하였고 또한 대선에서 후보시절 내걸었던 공약사항을 실천하기 위해 인수위원 회 시절부터 다양한 정책을 추진할 계획을 수립하였다. 이러한 추진계획에 영향을 미친 공약사항은 주로 2012년에 논의가 고조됐던 경제민주화, 고용보호, 복지지출 증대 등에 관한 것이었다. 이러한 논의가 쟁점이 되어 공약화된 배경에는 글로벌 금융위기 이후의 경제상황과 국민인식이 자리 잡고 있다. 글로벌 금융위기 이후 세 계적 경쟁력을 가진 기업과 그렇지 못한 기업간 성과차이가 더욱 현저하게 나타났 으며, 경기침체에 따른 고용불안에 대한 우려가 고용보호와 고용기회 확대라는 정 치적 요구로 이어졌다. 또한 우리에게는 여전히 국가적 재원을 성장에 쏟는 정책이 중요함에도 불구하고 성장에 대한 국민적 회의가 이전보다 증대되어 복지지출 증대 라는 정치적 결정이 나타나게 됐다. 결론적으로 글로벌 금융위기이후 경기침체와 기업성과의 악화현상을 구조조정, 규제완화 및 경쟁력확충이라는 정책으로 돌파해 야했음에도 불구하고 상대적으로 손쉬운 분배를 위한 인위적 구조적 수단을 통해 정치적으로 해결하려했던 정책이 향후 우리경제의 거대한 부담으로 작용할 것으로 예상된다.
이러한 배경에서 비롯한 정치적 쟁점들이 정책화되려 했기 때문에 한국의 정책 불확실성은 새 정부가 출범한 2013년 초부터 매우 고조돼 있었다. 경제성장과 경제 주체들에게 부담이 되는 쟁점사항 중 어떤 정책이 어떤 형태로 입법화되어 추진될 지 우려가 높았기 때문이다. 그리고 2013년 한 해 동안 새 정부의 정책이 하나하나 입법화, 정책화되는 과정에서도 우려를 제기하는 목소리와 상당한 충돌을 일으키기 도 했다. 왜냐하면, 우리 경제가 당면하고 있는 상황을 고려할 때 적극적으로 추진 해야할 방향은 국내 설비투자를 증진시키고 신성장동력을 모색함으로써 일자리를 증대시켜 저성장문제를 극복하는 것이기 때문이다. 따라서 새 정부는 재정건전성을 확보하고 저성장극복을 위해 기존 공약사항에 대한 수정과 일부 정책의 포기를 신 중하게 고려하는 과정을 가져야 했다. 그러나 2013년 상반기동안 고조됐던 경제민 주화 주장과 공약이행 목소리가 우리사회에 자리잡고 있었기 때문에 새 정부는 그 출범부터 성장의 발판이 되는 국가재원을 복지지출로 전환시키고 대기업규제와 고 용규제를 강화시키는 정책을 정치적으로 선택하게 됐다고 평가된다.
2. 연구의 목적과 방법론
2013년 한 해 동안 입법화시킨 정책들은 박근혜정부와 입법부가 정치적으로 결
정하여 선택한 결과이지만, 2014년을 맞이하면서는 국가경제에 거대한 부담으로 작 용할 것으로 예상된다. 2014년은 새 정부의 2년차에 해당하는 해로서, 정권출범에 따른 불확실성이 상당부분 감소한 것이 사실이지만, 경기침체의 지속으로 인해 중 소기업뿐 아니라 대기업의 경영성과가 악화되면서 경제민주화, 고용보호 및 복지지 출에 대한 요구는 점차 현실적으로 실현하기 어려워지고 있다. 즉, 2014년은 대선 공약이행을 수행해야했던 2013년과는 판이하게 다른 새로운 한해가 될 것이며, 따 라서 신 정부는 새로운 정책방향을 가지고 중요결정에 직면해야할 것이다. 그러한 고민의 일환으로 발표된 것이 지난 2014년 1월에 발표된 “경제혁신 3개년 계획”
으로 판단된다.
『2014 정책리스크의 쟁점과 평가』연구는 이러한 관점에서 2013년 동안 논의 되고 입법화된 정책들의 쟁점을 분석함으로써 2014년에 경제에 부담이 될 우려가 있는 정책리스크를 평가하고자 한다. 이러한 목적을 수행하기 위해 검토대상을 기 업부문, 노동부문, 복지부문 및 조세부문의 네 가지 분야로 분류하고 각 부문별 정 책아젠다와 구체적 정책에 대해 분석하였다. 방법론적으로는 정책별로 논의되거나 입법화된 과정을 정리하고 외국의 사례와 비교한 후 정책의 효과에 대해 평가하는 방식으로 구성했다. 후술될 분문별 연구는 이러한 분석과정을 거친 내용이다.
부문별 구체적 분석에 앞서 본고는 총괄적 성격을 가지는 부분으로서 정책리스 크 연구의 배경을 설명하고 종합하는 보고서이다. 본고는 먼저 한국경제의 정책불 확실성 추이를 검토하고 주요 정책이슈의 동향을 살펴봄으로써 경제 불확실성과 정 책리스크를 유발하게 했던 요인들에 대해 검토하도록 하겠다. 그리고 그러한 배경 에서 2013년 동안 입법화ㆍ현실화된 정책의 특성을 평가하고 2014년 정책리스크로 부상할 사안에 대해 검토하도록 하겠다.
II. 2013년 경제정책 불확실성
1. 정책불확실성과 정책리스크의 관계
‘정책리스크’에 대해 설명하기 위해서는 이와 관련되는 ‘정책불확실성’과 비교해 보도록 하겠다. 경제전반에 파급력이 크고 중요한 사건이 발생했을 경우 이 에 대해 정부가 어떤 경제정책으로 대응해야할 것인지 여부가 불확실한 상황으로 전개되는데, 본고에서는 이렇게 특정 정책이 결정되지 않아 발생하는 불확실성을 정책불확실성이라고 정의하도록 하겠다.1) 반면에 정책리스크란 중요 사건의 발생과 이로 인한 쟁점사안의 입법화를 통해 특정 정책이 추진되면서 현실적으로 경제주체
1) 본고에서 경제정책불확실성 및 경제정책리스크에 대한 정의는 필자가 규정한 것으로서 연구자의 판단에 따라 달라질 수 있음을 밝혀둔다.
와 국가가 분담해야할 부담수준이라고 하겠다. 즉, 정책불확실성이 주요사건의 결과 에 대해 아직 정책이 정해지지 않은 상태에 대한 우려라고 한다면, 정책리스크는 해당사건에 대응하여 특정 정책이 결정된 이후 나타나는 우려라고 비교할 수 있다.
따라서 결정된 정책이 부적절할수록 정책이 주는 정책리스크는 증가되며, 주요 사 건에 대해 동일하게 부적절한 정책으로 대응한다면 정책리스크는 지속적으로 누적 될 수밖에 없다. 따라서 정책리스크를 해소하기 위해서는 경제적 이벤트에 대해 적 절한 정책을 모색하는 과정과 부적절한 기존 정책의 수정이 필요해진다.
이러한 관점에서 정책리스크와 정책불확실성은 서로 상호 연관되어 있음을 알 수 있다. 경제적으로 영향력이 강한 사건이 발생하였을 경우 정책불확실성이 증가 하는데, 이러한 불확실한 상황에 대해 부적절한 정책으로 대응하게 될 경우 국민생 활과 기업에 부담시키는 정책리스크는 증대된다. 또한 이러한 정책리스크로 말미암 아 경제침체가 발생할 수 있는데, 저성장 등 경제여건의 악화는 중요 사건으로서 정책불확실성을 증대시키는 요인으로 작용하게 된다. 즉, 특정 정책이 초래하는 결 과가 우려될 경우 불확실성이 증대되며, 또한 정책이 가지는 효과가 경제이벤트의 불확실성에 의해 증폭될 수 있는 것이다. 따라서 정책불확실성과 정책리스크는 상 호 상관관계를 갖고 있다.
2. 2013년 정책불확실성 지수의 추이
경제정책의 불확실성을 대변하는 지수를 산정할 수 있다면 그 추이를 살펴보면 서 경제정책의 불확실성 규모를 가늠해볼 수 있으며, 어떠한 요인에 의해 불확실성 이 영향을 받는지에 대해 검토해 볼 수 있다. 본고는 한국경제의 정책불확실성을 일정한 지표로서 산정하기 위해 Baker, Bloom & Davis (2013)가 제시하는 경제정책 불확성 지수(Economic Policy Uncertainty index) 산정방식을 적용하여 살펴봤다.2) 이 연구는 미국의 경제정책불확실성을 지수화시키기 위해 언론매체와 정부세원, 그 리고 정부전망과 실적을 검토하여 작업에 포함시켰다. 3) 본고에서도 이러한 사항에 대해 검토하고자한다.
Baker, Bloom & Davis (2013)는 미국 주요 신문사의 기사 중‘경제’+‘정 책’+‘불확실’검색어가 포함된 기사 수를 측정하여 수치화하였는데,4) 본고에서도 주요 신문사의 기사를 기준으로 불확실성 지수를 산정하였다. 이에 따라 본고는 2005년 12월부터 2013년 12월까지 동안 5개 종합일간지 및 2개 경제신문에 게재된
2) 스탠포드대학의 Scott Baker 교수와 Nicholas Bloom 교수 및 시카고대학의 Steven Davis 교수는 경 제정책불확성 (Economic Policy Uncertainty)을 지수화시킨 EPU지표를 제시했다. Baker, Scott, Nicholas Bloom and Steven Davis, “Measuring Economic Policy Uncertainty,”19 May 2013. 참조.
3) 이 연구는 학계의 관련 연구를 통해 신뢰성이 검증되고 있다. Baker, Bloom & Davis (2013)의 후속 연구 및 이 연구가 산정하여 제시한 경제정책불확실성 지표를 이용한 학술연구에 대해서는 http://www.policyuncertainty.com/research.html 참조.
4) 정확히는 유사한 단어도 검색에 포함시켰는데, ‘정책’의 경우 ‘규제’, ‘입법’ 등의 유사단어를 포함시켰다.
기사를 대상으로 검토했다.5) 해당기간동안 7개 신문사의 기사 중‘경제’+‘정 책’+‘불확실’ 및 ‘경제’+‘규제’+‘불확실’기사 수를 조사하고 이를 ‘경 제’‘경영’‘기업’이 포함된 기사 수로 나눈 비율을 월별 정책불확실성 지표로 산정했다.6) 이러한 계산방식을 통해 산정한 비율 추이의 평균을 100으로 환산하여 도출한 정책불확실성 지수의 동향은 아래의 그래프와 같다.
<그림 1> 경제정책불확실성 지수의 추이
2006년부터 2013년 동안 우리나라의 월별 경제정책불확성 지수를 살펴보면 글 로벌 금융위기가 나타났던 2008년 이후 정책불확성 지수가 상승했음을 확인할 수 있다. 2008년 이전까지는 전체 평균에 해당하는 수치인 100을 넘는 경우가 간헐적 으로 나타났으나, 글로벌 금융위기 이후 몇몇 경우를 제외하고는 대부분 100을 넘 고 있다. 즉, 우리나라의 경제정책불확실성이 글로벌 금융위기 이후 증가됐음을 의 미한다. 그런데, 이러한 현상은 비단 우리나라에서만 나타나는 현상은 아니며 미국 에서도 글로벌 금융위기이후 정책불확실성 지수가 증대하고 있다. Baker, Bloom &
Davis (2013)의 연구결과에 따르면 2000년대 이후 9/11 사태와 걸프만전쟁을 제외하 고는 글로벌 금융위기이전까지 미국의 정책불확실성지수가 평균치인 100을 넘는 경 우는 거의 없었으나, 2008년 이후 거의 대부분 100을 넘고 있는 상황이다. 또한 이 들 연구자들이 유럽과 중국 등 다른 국가에 대해 검토한 결과, 글로벌 금융위기이 후 이들 국가에서 경제정책불확실성 지수가 증가됐음이 확인됐다.
우리나라의 경우 2012년 말 대비 2013년 말에는 경제정책불확실성이 감소된 것
5) 본고에서 사용한 미디어스크랩 검색프로그램의 한계로 2005년 11월 이전은 검색이 곤란하여 지수 화작업의 시작점이 2005년 12월이 되었다.
6) 검색기사수만으로 지수화시킬 경우 해당 시기에 발행된 전체기사 수의 증가-감소에 따라 영향을 받기 때문에 기준이 되는 기사 수를 일정화시키기 위해 분모로 경제, 경영, 기업관련 기사 수를 포 함시켜 일반화시킨 것이다. 그리고 분모 없이 검색기사수만으로 산정하여 정책불확실성의 추세를 살펴본 바 있는데, 분모를 포함시켜 지수화시킨 본고의 정책불확실성 지수와 그 추세에 있어 현저 한 차이가 나타나지 않았다.
으로 나타났다. 이는 2013년 초에는 새 정부 출범에 따른 대선공약의 이행과정에 대한 불확실성이 높았던 반면, 2013년 한 해 동안 박근혜정부와 국회가 공약을 입 법화ㆍ정책화시키면서 고조됐던 불확실성이 현실화됨으로써 나타난 결과로 해석할 수 있다. 그러나 2013년 12월부터 다시 정책불확실성 지수가 증대되고 있어 2014년 에도 경제주체들이 경제행위를 결정하는데 불안요인이 높을 가능성이 있음을 의미 하므로 정부의 신중한 정책결정이 필요해질 것이라 예상된다.
3. 정책불확실성에 대한 영향요인
경제정책불확실성에 영향을 미치는 영향요인은 대체로 세 가지, 즉 정치적 요 인, 사회적 거대이슈 및 대외적 요인으로 분류해 볼 수 있다. 아래의 그래프는 경제 정책불확실성이 급증하는데 영향을 미친 해당기간의 주요 요인을 접목시킨 것이다.
<그림 2> 경제정책불확실성 지수와 해당 이슈
먼저 정치적 요인으로는 대선ㆍ총선ㆍ지자체 선거 등 국민의 대리인 선출이 해 당되며, 이는 선거가 정치적으로 민감하며 그 여파가 정책불확실성으로 이어지기 때문인 것으로 판단된다. 그래프에 나와 있는 바와 같이 대선ㆍ총선ㆍ지자체 선거 모두 정책불확실성을 증대시키는데 영향을 미치고 있다. 둘째로, 사회적 거대 이슈 가 정책불확실성을 제고 시키는데, 검토기간동안 2007년에 있었던 노무현대통령의 연임제를 포함한 ‘헌법개정 제안’과 2013년 2/4분기동안 격하게 논의됐던 ‘경제 민주화’가 그러한 사례로 확인됐다. 또한 우리나라 경제정책불확실성에 미치는 세 번째 영향요인으로 국외적 요인을 들 수 있는데, 우리 경제의 경우 특히 이 국외적 요인이 미치는 영향력이 강한 것으로 보인다. 글로벌 금융위기, 일본지진의 경제적 파장, 유럽재정위기, 미국 양적완화축소 등 해외 경제요인뿐 아니라 북한의 정치적
격변, 미국선거 등 국외 정치적 요인도 우리나라의 정책불확실성에 큰 영향력을 주 는 것으로 나타났다. 한국의 경우 상대적으로 국외적 요인의 영향을 받는 것은 사 실이지만, 미국의 경우도 정치적 요인이나 외생적 요인에 의해 영향을 받고 있다.7)
4. 세수ㆍ고용ㆍ경제성장 전망의 불확실성과 종합 지수의 산정
정책불확실성을 추정하는 방법의 일환으로서 정부 전망의 정확성을 검토해볼 수 있다. 본고에서는 이러한 목적에서 정부의 세수, 고용 및 경제성장에 대한 전망 이 실제 실적치와 어떤 차이를 기록해 왔는지 그 추이를 살펴봤다. 먼저 세수전망 과 실적치간 차액의 추이에 대해 살펴봤다. 매년도 세수입전망치는 정부가 전년도 말에 발표하는데, 세수전망치와 실제 세수입간 차이를 정책불확실성을 나타내는 지 표로 고려해봤다. 세수 실적치에서 전망치를 제외한 차액을 전망치로 나눈 비율을 1997년부터 2012년까지 살펴본 결과, 세수전망의 불확실성은 최근 들어 감소되는 일면이 있는 것으로 보였다.8) 한편, 고용과 경제성장에 대한 정부 전망의 불확실성 을 살펴보기 위해 기재부가 발표한 고용 및 경제성장 전망과 실적치의 차이도 고려 했다. 먼저 고용의 경우 고용실적치에서 전망치를 제외한 차를 전망치로 나눈 비율 을 사용했는데, 고용전망과 실적치간 괴리가 증가하고 있음을 확인했다. 경제성장의 경우 성장률 전망치와 실적치간 괴리를 퍼센트포인트(% point)로 계산하였는데, 2000년 이후 기재부의 경제성장 전망치와 실적치간 괴리 추이에 뚜렷한 감소-증가 경향은 나타나지 않았다.9) 본고는 Baker, Bloom & Davis (2013)의 연구방식을 따라 신문기사 검색을 통한 정책불확실성 지수와 경제성장ㆍ고용ㆍ세수의 전망치-실적치 간 괴리지표를 종합한 연도별 경제정책불확실성 지수를 아래의 그래프와 같이 작성 했다.10) 경제정책 불확실성 종합지수에서도 우리나라의 경제정책불확실성이 글로벌
7) Baker, Bloom & Davis (2013)의 연구도 아래의 그래프처럼 미국의 경제정책불확실성 지수가 국내요 인뿐 아니라 국외적 요인에 의해 증대되고 있음을 보여준다.
8) 세수전망치와 실적치간 차액 비율의 감소현상에 대해서는 단언하기위해서는 여러 가지 추가적 검 증이 보완되어야할 필요가 있다. 한편, 정부의 세수전망과 관련하여 한 가지 현저한 사실은 세수전 망치보다 실제세수입이 더 크게 걷힌 경우 즉 실적치가 더 높았던 해가 더 많았으며, 그 경우 차액 비율도 더 높았던 것으로 나타났다.
9) 한 가지 사실은 글로벌 금융위기가 발생한 2008년 이후 정부는 2010년 한해만을 제외하고는 모두 실적 경제성장율보다 높게 전망했던 것으로 나타났다.
금융위기이후 증대됐음을 확인할 수 있었다.
<그림 3> 종합 경제정책불확실성 지수
III. 2013년 경제이슈 동향
19대 총선과 18대 대선이 치러졌던 2012년 동안 경제관련 화두가 된 정책이슈 는 ‘경제민주화’였다. 글로벌 경쟁력을 갖춘 기업과 그렇지 못한 기업 간의 차이 가 나타나며, 대기업과 협력업체, 판매업체와 대리점, 가맹사업본부와 가맹점간 관 계와 관련되어 발생했던 사건사고 및 부적절한 인식으로 인해 ‘경제민주화’는 2012년의 정치적 상황과 맞물려 화두가 됐다. 7개 신문사에서 보도한 경제기사 검 색수 대비‘경제민주화’관련 기사수 비율의 추이를 살펴보면 아래의 그래프처럼 나타난다. 조사결과와 같이‘경제민주화’는 2011년 상반기까지 우리사회에서 주요 논의대상이 아니었다. 경제민주화란 용어가 헌법에는 명시되어 있었으나 그 어원과 의미부터 불분명했다. 그 원인은 경제민주화가 경제학적 전문용어가 아니었으며 학 술적 관심대상도 아니었다. 따라서 경제민주화란 용어가 본격적으로 이슈화된 것이 총선과 대선이 동반된 2012년부터였다는 점은 해당용어가 상당부분 정치적 성격을 가졌기 때문이었던 것으로 해석된다. 2011년 말부터 논의가 급속히 증가된 ‘경제 민주화’는 2013년 상반기까지 높은 관심을 받으며 언론의 화두가 됐다.
10) 신문검색 기준 경제정책불확실성 지수 추이, 경제성장 전망치의 괴리 추이, 고용 전망치의 괴리 추이, 세수 전망치의 괴리 추이를 각각 표준정규분포로 전환시킨 다음 각각을 1/2, 1/6, 1/6, 1/6의 가중치로 통합함으로써 종합 경제정책 불확실성 지수를 작성했다.
<그림 4> ‘경제민주화’ 검색기사 비율 추이
그러나 ‘경제민주화’는 2013년 하반기부터 현저하게 주요 사회이슈로서 감소 하게 됐다. 이는 박근혜정부가 2013년 동안 대선공약으로 제시하였던 경제민주화관 련 정책을 입법화한 결과로도 평가할 수 있다. 그리나 무엇보다도 글로벌 금융위기 이후 발생한 경기침체의 장기화로 우리 기업과 경제상황이 열악해지면서 경제민주 화로 대표되었던 진보적 경제이슈도 함께 주요관심에서 벗어나게 된 것으로 평가된 다. 그 대신 주요이슈로 부각된 것은 기업의 “구조조정”과 “경제활성화”이다.
아래의 그래프는 ‘구조조정’검색기사 비율 추이와 ‘경제민주화’ 검색기사 비율 추이를 함께 비교한 것이다. 두 검색기사 비율 모두 분모가 동일하기 때문에 결과 적으로 두 단어의 검색기사 수를 비교한 것이 된다. 그래프에서와 같이 2012년 하 반기 이후 ‘경제민주화’기사 수가 ‘구조조정’기사 수를 압도하기 시작하여 2013년 상반기까지 더 많은 기사 수를 기록했다. 그러나 2013년 하반기부터‘구조 조정’기사 수가 추월하기 시작한 이후 지속적으로 증가하는 반면에‘경제민주화’
기사 수는 지속적으로 감소하였다. 즉, 2013년 하반기 이후부터는 ‘구조조정’으로 대변되는 경제활성화 논의가 본격적으로 주요 이슈로서 부상됐음을 의미하며 그 만 큼 현재의 경제상황에 대해 사회적으로 우려하고 있음을 파악할 수 있다.
<그림 5> ‘경제민주화’ 및 ‘구조조정’ 검색기사 비율 추이 비교
보완적 검증을 위해‘경제’+‘활성화’로 검색한 기사의 비중을 살며보면, 이 또한 2013년 하반기부터 경제민주화 검색기사 비중을 압도하기 시작하였으며 지속 적으로 증가추세에 있음을 알 수 있다.
<그림 6> ‘경제민주화’ 및 ‘경제’‘활성화’ 검색기사 비율 추이 비교
이러한 추세로부터 2014년부터는 기업구조조정을 위시한 경제활성화 정책이 사 회적 주요 이슈로서 부상하게 될 것으로 예상된다. 즉, 2014년부터는 정부의 관심도 기존까지의 논의중이었던 경제민주화, 고용보호, 세수증대 및 복지지출 지향적 정책 에서부터 경제활성화, 규제완화, 성장기반 확충을 위한 정책으로 전향해야할 것으로 평가된다. 그러나 전술한 바와 같이 경제정책불확실성에 영향을 미치는 영향요인으 로서 정치적 요인이 중요한데, 2014년에는 지자체 선거가 6월에 있어 경제활성화가 시급한 과제임에도 불구하고 경제민주화와 복지지출과 같은 정치적 이슈가 다시 한 번 부상할 가능성도 남아있다. 한편, 우리나라의 정책불확실성은 국외적 요인이 크 게 영향을 미치는데, 미국의 양적완화 축소정책, 엔저현상, 북한 내부의 정치적 상 황, 등 대외적 요인들도 2014년 상반기동안 국내 정책불확실성 요인으로 작용할 수 있어 이에 대한 대응정책이 주요 관심사항으로 부상할 것으로 보인다.
IV. 2013년 현실화ㆍ입법화 정책 평가
2012년 대선과정에서 대중영합주의적 정책이 공약에 포함되면서 지속가능한 경 제성장을 위한 정책에 상반되는 공약사항에 대한 현실화가 논의의 대상이 됐다. 새 정부도 2013년 동안 대선공약의 실천을 강조했지만 그 내용에는 포퓰리즘적 요인이 다수 포함되어져 있어 장기적으로 경제기반을 약화시킬 우려가 크기 때문에 적극적 으로 입법화, 정책화시키는데 주저할 수밖에 없는 입장에 있었다. 즉, 대선공약의 이행이라는 의지는 높았을 수 있으나 현실적으로 수행하기에 무리한 정책이 포함되 어져 있었기 때문에 수정이 필요했다. 따라서 신정부로서는 대선공약을 실천하지
않으려 했던 것이 아니라 실천하기에 너무도 어려운 경제여건이라는 사실을 파악한 것으로 평가된다. 또한 2013년 한 해 동안 추진한 정책을 살펴보면 오히려 공약을 실천하기 위해 현실을 덜 고려하고 무리하게 추진한 측면이 강했다고도 평가된다.
경제적으로 판단하면 무리한 정책들이 입법화, 현실화됐지만 정치적으로는 여야간 합의가 가능했던 분야에서는 일부 대중영합적 정책도 입법화되는 사례가 나타났다.
따라서 종합적으로 검토해보면, 2013년 동안 박근혜정부와 입법부는 경제주체들에 게 부담이 되며 장기적으로 경제성장에 장애가 될 수 있는 정책공약들 중 정치적 중요성을 고려하면서 경제적으로 덜 부담이 되고 한편으로 상징성이 높은 정책을 선택하여 입법화ㆍ정책화시켰다고 판단된다. 2012년 총선과 대선과정에서 논의되어 온 사항 중 2013년 동안 입법화ㆍ정책화된 사항을 검토하면 2013년 동안의 박근혜 정부의 정책적 특성을 파악해볼 수 있다. 이를 위해 기업부문, 노동부문, 복지부문 및 세제부문으로 분류하여 살펴보도록 하겠다.
1. 기업
기업부문 정책의 경우 2013년 동안 입법화되고 추진된 사항은 주로 경제민주화 와 관련된 사항으로서 중소기업 및 거래상 우위적 지위와 관련된 정책들이 입법화 됐다고 평가된다. 가맹본부로부터 가맹점을 보호하는 조항을 강화하고 하도급업체 손배소송에서 징벌적 손해배상을 적용하도록 개정했다. 또한 중소기업의 사업영역 을 보호하기 위한 명분으로 유통산업내 SSM에 대한 규제를 강화시켰으며 중소기업 적합업종 및 사업조정제도에 처벌조항을 도입했다. 이러한 정책은 사전적으로 거래 상 우위에 있는 기업에 대해 행태상의 규제를 적용함으로써 그 영향력을 약화시키 는 효과를 유발할 수는 있다. 그러나 이러한 규제는 한시적인 효과만을 유발시킬 뿐 기업의 자유로운 경영활동과 사적계약을 제약하는 결과를 초래하므로 장기적으 로 해당산업의 성장을 위축시킬 수 있어 경제주체들에게 부담으로 작용할 우려가 있는 정책들이다. 특히 2013년에는 신규순환출자 금지규정을 도입함으로써 대기업 집단에 대한 구조적 규제를 더했다. 이러한 사전적 구조규제는 전술한 사전적 행위 규제보다 더 강력한 조항으로서 기업의 행위여부와 관계없이 일률적 금지조항을 적 용하는 가장 강한 규제에 해당한다. 최선의 정책은 위법행위에 대한 사후적 처벌을 강화하는 방안이며, 이는 경제의 자율성을 위축시키지 않으면서 정책의 실효성을 높일 수 있는 방안이다. 그러나 이러한 사후적 처벌정책은 장기적인 처방이기 때문 에 대중적ㆍ정치적 관심으로부터 벗어나 있어 새 정부의 추진정책과제에서는 주목 을 받지 못하고 있다. 결론적으로 2013년 동안 기업부문과 관련하여 새 정부와 국 회가 입법화ㆍ정책화한 사안은 주로 거래상 우월적 지위에 따른 불공정사항에 대한
‘사전적 행태규제’와 신규순환출자금지와 같은 ‘사전적 구조규제’로서, 바람직 한 정책방향이라고 할 수 있는 ‘사후적 처벌’이라는 형식에 비해 일률적이고 강 제적인 규제조항이 도입됐다고 평가된다. 그러나 이렇게 도입된 사항들은 정작 기 업투자를 감소시키는 요인으로 작용할 수 있다는 정책리스크를 가지고 있다. 즉, 실
현된 정책으로 말미암아 효율적 경영활동도 부당성이 인정될 가능성이 높아지기 때 문에 기업들이 가맹점 모집을 철회하거나 하도급거래를 중단하려는 유인이 높아진 다. 즉, 가맹점모집 철회나 하도급중단이 실제로 발생하게 된다면 이는 오히려 경제 활동을 위축시키는 결과를 초래하게 된다. 또한 경영권 보호제도가 마련돼 있지 못 한 상황에서는 투자유인이 낮을 수밖에 없으며 오히려 경영권 안정을 목적으로 소 유지분을 증대시킬 경우 투자여력이 감소할 우려마저 발생하게 된다.
2. 노동
노동부문과 관련해서 2013년 동안 박근혜정부는 상징성이 큰 특정 유형을 대상 으로 하는 정책을 추진한 것으로 평가된다. 2013년에는 근로자 보호 및 대선 공약 의 실천이란 입장에서 상징성이 큰 비정규직 차별금지영역 명시화가 입법화됐으며, 장년층의 고용안정을 달성하기 위해 법정정년의 60세 의무화가 입법화됐고, 청년일 자리를 강제로라도 늘리기 위해 청년의무고용할당제를 포함한 청년고용촉진특별법 개정안이 국회를 통과하였다. 즉, 비정규직의 차별금지, 장년층의 고용보호 및 청년 층의 일자리창출이라는 특정 유형을 표적으로 삼은 정책이 추진된 데에는 새 정부 로서는 해당정책이 갖는 상징성을 중요시했기 때문인 것으로 판단된다. 이러한 노 동정책은 기업으로 하여금 비정규직 고용율을 감소시키고 정년근로자를 감축시키며 청년의무고용으로 다른 노동자의 일자리를 상쇄시키는 효과를 유발하는 정책리스크 를 가지고 있어 그 실효성이 의문시되고 있다. 그럼에도 불구하고 새 정부는 정리 해고 요건의 강화나 근로시간 단축과 같이 고용경직성과 기업부담을 현격히 증대시 키는 정책을 입법화에서 제외시켰다는 점에서 다소 긍정적으로 평가될 부분이다.
3. 복지
복지부문과 관련하여 2013년 동안 신정부는 모든 복지공약을 실천하기는 어렵 다고 판단하여 재정건정성을 유지하면서도 홍보효과가 있는 사안을 중심으로 복지 정책을 추진한 것으로 평가된다. 2013년 3월부터는 기존에 차등 지원됐던 보육료와 양육수당이 만 5세 이하 아동을 대상으로 하는 무상보육체제로 전환되었다. 또한 2013년에는 여성의 임신ㆍ출산 권리를 보장하기 위한 목적으로 추진된 네 가지 정 책(① 육아휴직급여 정률제, ② 육아기 근로시간 단축 청구권 및 근로시간 저축휴가 제, ③ 산전후 휴가분할 사용, ④ 배우자 출산휴가 유급화)이 모두 시행됐다. 이와 같이 2013년 동안 복지정책과 관련하여 실제로 추진된 정책은 여성, 육아, 보육과 관련된 정책들로서 다른 복지정책에 비해 수혜대상이 상대적으로 광범위하여 정책 적 홍보효과가 크다는 장점이 있다. 또한 5세 이하 무상보육 및 양육수당지급 정책 은 지방자치단체에 재원의 일부를 부담하게 한다는 점에서 그리고 여성의 임신출산 권리보장정책은 기업에 재정적 부담을 전가시킨다는 점에서 중앙정부의 재정부담이 상대적으로 감소한다는 특징이 있다. 그러나 이러한 특징을 가지는 2013년에 추진
된 여성, 육아, 보육관련 정책들은 국가재정에 상대적으로 덜 부담이 되는 정책이었 다고는 할 수 있지만 여전히 복지정책으로서 그 실효성에 있어서 의문시되는 정책 들이다. 특히 이러한 정책들은 경제수준과 여건에 비해 과도한 복지지출로서 국가 재정을 악화시킬 수 있을 뿐 아니라 근로자의 근로유인을 상쇄시킨다는 문제도 유 발하게 된다.
4. 조세
2013년 신 정부는 증세 없이 세원을 증가시킨다는 목표아래 대기업과 고소득층 에 보다 부담이 되는 비과세ㆍ감면 감축으로 세수를 증가시키는 정책을 계획했었 다. 그러나 2013년에 의결된 세법개정 법안은 정부가 의도했던 “증세 없는 복지재 원마련 세제개편”방향과는 달리 오히려 세율을 인상시키는 정책이었다. 법인세 최 저한세율을 16%에서 17%로 1%포인트 인상시켰으며, 38%가 적용되는 소득세 과표 구간을 3억원 초과에서 1.5억원 초과로 확대한 것이다. 즉, 조세부문에 대해 2013년 신정부가 추진한 정책은 대선공약 사항을 초과하는 수준이었다고 평가된다. 이러한 세제개편으로 인해 법인의 비과세 감면으로 인해 국제적으로 높은 수준이었던 법인 세 부담을 더욱 증대시키는 결과를 초래하게 될 것이다. 반면에 법인의 비과세 감 면의 축소를 주로 대기업에 국한했고 소득공제의 세액공제로의 전환에 따른 세부담 증대를 고소득층에 국한했기 때문에 세원의 확대라는 관점에서 긍정적 평가를 받기 는 어렵다. 이러한 조세정책은 단기적 세수, 세원확보방안으로서 대중영합적 정책일 뿐, 장기적으로는 효과가 의문시될 수밖에 없다. 즉, 장기적으로는 세입기반을 확충 하지도 못하고 세수증대 효과도 갖기 못하며 무엇보다도 소득재분배효과도 없는 정 책이 될 것으로 평가된다.
V. 2014년 정책리스크 예상
투자증대와 신성장동력 모색, 이를 통한 일자리 창출로 저성장을 극복하는 정책 을 추진했어야함으로 불구하고 2013년 동안 신정부와 국회에 의해 입법화된 경제민 주화, 고용보호 강화 및 복지지출-세수증대 정책들은 2014년에 정책리스크로 작용 하여 우리 경제에 부담이 될 것으로 예상된다. 정책이슈 동향에서 전술한 바와 같 이 2014년부터는 정부의 관심은 기존까지의 논의중이었던 경제민주화, 고용보호, 세 수증대 및 복지지출 지향적 정책에서부터 경제활성화, 규제완화, 성장기반 확충을 위한 정책으로 전향해야할 것이다.
전술한 바와 같이 우리나라의 정책불확실성은 대외적 요인이 크게 영향을 미치 는데, 미국의 양적완화 축소정책, 엔저현상, 북한 내부의 정치적 상황, 등 대외적 요 인들도 2014년 상반기동안 국내 정책불확실성 요인으로 작용할 수 있어 이에 대한
대응 정책이 주요 관심사항으로 부상할 것으로 보인다. 또한, 경제정책불확실성에 영향을 미치는 영향요인으로서 정치적 요인이 중요한데, 2014년에는 지자체 선거가 6월에 있어 경제활성화가 시급한 과제임에도 불구하고 경제민주화와 복지지출과 같 은 정치적 이슈가 다시 한번 부상할 가능성도 남아있다. 만약 정치적 이슈가 총선 과 대선의 경우에서처럼 다시 한 번 2014년에 중요 이슈로 부상된다면, 2013년에 입법화되지 못했던 대리점법이나 징벌적 손해배상의 확대사항 등 경제민주화 논의 가 다시 전개될 수 있다. 특히 노동부문의 경우 2014년에는 근로시간 단축논쟁이 재개될 수 있으며 통상임금 관련 소송이 급증하고 통상임금의 정의와 범위에 대한 입법화 논의가 제고될 것으로 예상된다. 한편, 복지정책에 대한 요구는 지속적으로 유지될 것으로 판단되는데, 지자체 선거와 연계되어 기초연금과 무상보육 지출에 있어서 지자체들의 분담비율을 축소시키려는 논의도 전개될 가능성이 있다. 만약 이러한 정치적 이슈에 정책적 개선이 이뤄지지 못하거나 지연될 경우 우리경제에 대한 정책리스크는 더 크게 증가할 것으로 평가된다.
발표 1
기업부문 정책리스크 쟁점과 평가
신석훈 (한국경제연구원 부연구위원)
기업부문 정책리스크 쟁점과 평가
신석훈 (한국경제연구원 부연구위원)
<목 차>
I. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 23
II. 경제민주화 기업정책 개관 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 26 1. 기업규제 정책의‘목적’과 ‘수단’ · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 26 2. 우리나라만의 기업정책 목적; ‘경제력 집중억제’와 ‘중소기업
사업영역보호’ · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 29 3. 2013년도 입법화된 정책과 2014년도 논의될 정책 및 특징 · · · · · · · · · · · · · · · · · · 31
III. 분야별 쟁점과 정책 리스크 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 33 1. 대기업 정책 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 33 (1) 소유지배구조 개선정책의 쟁점과 리스크(구조적 정책) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 33 (2) 계열사간 지원행위 규제의 쟁점과 리스크 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 41 2. 대기업과 중소기업간 정책 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 44 (1) 수직적 거래관계 정책(甲乙 관계법) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 44 (2) 중소기업 사업영역보호 정책(골목상권 보호) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 46 3. 법집행 및 제재강화 정책의 문제점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 48
IV. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 49
사회적으로 바람직한 기업구조와 행위가 비정상적인 것으로 간주되며 규제될 정 책 리스크를 줄여나가는 것은 중요하다. 이를 위해「대기업집단 정책」에서는
‘지배권(경영권)의 안정화’를 추구하면서 ‘지배권 남용의 위험성’을 최소화 시킬 수 있는 균형된 정책이 필요하다. 그런데 최근 신규순환출자를 금지하고 계열사간 거래규제를 강화하는 등 후자에만 초점이 맞춰져 있어 외국 기업과의 역차별 현상이 더욱 심화됨에 따라 ‘포이즌필’과 같은 경영권 안정화 장치의 도입논의가 필요하다.「대·중소 거래정책」에서는 공정거래법에 기초해 공정경 쟁을 훼손하는 대기업의 부당한 행위만을 철저히 규제해야함에도 불구하고 규제 의 실효성을 강조하는 특별법들(甲乙 관계법)이 계속 제·개정되고 있어 사회적 으로 바람직한 정상적인 기업행위마저 규제될 위험성이 커지고 있다. 따라서 이 러한 리스크를 줄이기 위한 공정거래위원회와 법원의 법집행이 중요하다. 현재 의 획일적 규제로 증가되고 있는 기업정책 리스크를 줄여나가야만 다양성과 상 생을 핵심으로 하는 창조경제와 경제민주화를 동시에 달성할 수 있다.
I. 서론
2013년, 박근혜 정부가 들어서면서 기업규제를 위한 경제민주화 입법이 본격화 되었다. 대선 공약과 인수위에서 제시되었던 다양한 정책들 중 일부는 2013년 상반 기 국회를 통과했고 나머지는 계속 논의되고 있다. 경제민주화 개념에 대해 많은 논란이 있었지만 시장에서의 불공정행위와 경쟁훼손행위를 철저히 막아 건전한 시 장경제 질서를 확립하는 것을 의미 한다는 데는 모두 공감한다. 2013년 초, 대통령 직인위수원회가 제안한 국정과제에서 ‘경제민주화’라는 용어 대신 ‘원칙이 바로 선 시장경제 질서 확립’이라는 용어를 사용한 것도 같은 맥락이다.
새로 출범한 박근혜 정부에서는 이러한 ‘시장경제 질서 확립’을 위해 다음과 같은 과제를 제시했다. 경제적 약자와 소비자의 권익을 보호하고, 실질적 피해구제 를 위해 공정거래법 집행체계를 개선하며, 대기업집단 지배주주의 사익편취행위를 근절하고, 기업지배구조를 개선해야 한다는 것이다. 새 정부 출범 후 ‘기업집단 소 유지배구조 개선’ ‘계열사간 내부거래 규제’‘ 중소기업 보호’ ‘집행 및 제재 강화’라는 기본방향은 유지하면서도 구체적인 정책수단을 마련함에 있어서는 새누 리당 내부와 민주당에서 새로운 정책수단들이 제시되면서 논쟁의 범위가 확산되었 다. 새 정부 초기 제시되었던 기업정책과 그 이후 실제로 국회에서 논의되었던 정 책들을 정리해 보면 다음과 같다.
2013년 새정부 출범 2013년 국회 통과 2014년 예상 쟁점
대 기 업 정 책
소유
· 지배 구조 개선
◦신규순환출자 금지
◦금산분리 강화
◦국민연금 의결권행사 강화
◦다중대표소송제 도입
◦집중투표제 의무화
◦금산분리 강화 조치의 일환으로 산업 자본의 은행 보유지분 한도를 현행 9%에서 4%로 낮 춤.(금융지주법·은행법)
◦신규 순환출자 금지 (공 정거래법)
◦대주주 적격성 심사대상 확대 (금융회사지배구조 법)
◦금융보험사 보유 비금융 계열사주식에 대한 의결 권제한 강화 (공정거래법)
◦집중투표제 의무화 · 감 사위원분리선임 · 집행 임원제 의무화 · 다중대 표소송 도입 · 전자투 표제 의무화 (상법)
계열사간 거래 규제강화
◦일감몰아주기 등 총수일가의 부당내부거래 규정 강화
◦부당내부거래 발생시 부당이익 환수
◦‘특수관계인에 대한 부당한 이익제공의 금 지'규정 신설(공정거래 법)
◦계열사간 부당지원행위 의 판단 요건을 '현저히 유리한 조건'에서 '상당 한 유리한 조건'으로 완 화(공정거래법)
대 중 소 기 업 간 정 책
대기업의 우월적지 위로부터 중소업체
보호
◦하도급 관계에서의 불공정행위 근절
◦납품업체에 대한 대형유통업체 의 불공정행위 근절
◦납품단가 부당감액, 부 당반품, 부당발주취소 행위에 대해 3배 징벌 적 손해배상 (하도급법)
◦중소기업협동조합에 납 품단가 협상권 부여(하 도급법)
◦가맹점주 권리강화(가맹 사업법)
◦대리점거래공정화법 제정
중소기업 사업영역
보호
◦대형유통업체 중소도시 진입 규제
◦대기업의 무분별한 중소기업 영역 진입 규제
◦대규모점포등에 대한 영업시간 제한 및 의무휴업일의 범위 확 대(유통산업발전법)
◦대규모점포등에 대한 영업시간제한 및 의무 휴업일의 범위 확대(유 통산업발전법)
◦중소기업적합업종 강화 및 법제화
법집행 및 제재강화
◦공정거래법상 징벌적손해배상 과 집단소송제 도입
◦하도급법상 징벌적 손해배상 도입
◦공정거래법상 사인의 금지청구 도입
◦공정거래법상 전속고발권 폐지
◦기업인 범죄 처벌 강화
◦공정거래위원회의 전속 고발권‘사실상’ 폐지 (공정거래법, 하도급법, 대규모유통업법)
◦징벌적손해배상제 확대
· 집단소송제 · 사인(私 人)의 금지청구 도입 (공 정거래법/하도급법/대리점 법 등)
◦기업인 범죄 처벌 강화 (특정경제범죄 가중처벌등 에 관한 법률)
박근혜정부 출범시 원칙이 바로선 시장경제질서를 확립해 경제민주화를 달성 하겠다는 궁극적 목적은 옳다. 이를 위해 기업집단 소유지배구조를 개선하고, 중소 기업을 보호하며 법집행 및 제재를 강화하겠다는 정책의 기본 방향성에도 동의할 수 있다. 문제는 구체적으로 어떠한 제도를 어떻게 설계할 것인가이다. 이러한 목적 을 달성하기 위해 다른 기업이나 사람들의 정당한 권리를 침해하는 것까지 정당화 될 수는 없을 것이다. 경제민주화의 본래 취지인 ‘상생’에도 부합하지 않는다.
구체적으로 어떻게 제도를 설계할 것인가에 대한 해답은 바로 박근혜정부가 경 제민주화 못지않게 강조하는 ‘법치주의’에 있다. 박근혜정부는 ‘법에 의한 통 치’를 의미하는 ‘법치주의’를 강조하고 있다. 대통령 취임사에서도 역시 “힘이 아닌 공정한 법이 실현되는 사회”를 강조하고 있어 법치주의가 새 정부의 가장 중 요한 통치원리임이 분명하다. 경제민주화와 법치주의는 뗄래야 뗄 수 없는 관계에 있다. 법치주의 원칙하에서 만들어지지 않은 경제민주화 정책은 우리 경제를 더욱 어렵게 만들 수 있다.
법치주의란 국가의 정책은 공정한‘법’이라는 그릇에 담겨져야만 하고 이러한
‘법’은 공정하게 집행되어야만 한다는 것이다. 다수의 국민들이 원한다는 명분으 로 소수 국민들의 권리를 침해하는 정책이 만들어 질 위험이 있기 때문에 국가권력 을 ‘법’이라는 형태로 묶어 두기 위해 필요한 이념이다.
그렇다면 어떻게 만드는 것이 공정한 법일까요? 정책의 목적이 분명하고 구체 적이어야만 한다. 막연하고 추상적으로 공익을 위한다는 정도로는 부족하다. 목적이 분명하더라도 이러한 목적을 달성하기 위한 수단이 정당해야 한다. 목적을 달성하 기 위해 기업이나 국민들의 경제적 자유를 제한해야만 하는 경우가 있는데 이때 이 들의 경제적 자유를 최소한으로 제한하는 수단이어야만 한다 (헌법 제37조 2항, 제 12조, 제13조 등). 현재 정부와 정치권에서 제시되고 있는 기업정책들은 경제민주화 달성에 어느 정도 기여할 수 있는 정책들이다. 그러나 이러한 정책들이 법치주의원 칙에도 부합하는 정책들인지에 대해서는 좀 더 많은 고민과 논의가 필요하다. 단순 히 이러한 정책들에 대한 기본취지와 개념정도만 알 고 있을 경우에는 모두 정당한 정책수단들인 것처럼 보이고 당연히 실행되어야 할 정책으로 판단되기 쉽다. 그러 나 이러한 정책들을 보다 구체적으로 살펴보면 그렇지 않다. 이러한 정책들에 대한 더 많은 이해가 필요하다. 이러한 정책들에 숨어있는 경제논리를 파악해야만 한다.
더 나아가 정책들을 법이라는 그릇에 담아내고 이것을 꺼내 현실에 적용하고 집행 하는 과정에서의 법논리를 정확히 파악해야만 한다. 기업과 경쟁의 본질, 금융과 자 본시장의 본질, 헌법·회사법·공정거래법의 기본구조 등에 대한 근본적인 이해를 바탕으로 기업정책들을 바라보아야만 한다. 그래야만 2013년도 논의되었던, 그리고 2014년도에 논의될 경제민주화 기업정책들을 균형된 시각에서 객관적으로 평가할 수 있을 것이다.
‘모든 국민들이 노력한 만큼 잘 먹고 잘사는 것’을 목표로 하는 ‘경제민주 화’라는 총론에는 누구나 공감한다. 그러나 ‘악마는 각론에 숨어 있다’라는 속
담에서 알 수 있듯 경제민주화를 구체적으로 실현하는 방법에서는 신중해야만 한 다. 따라서 이 시점에서 박근혜정부가 ‘경제민주화’ 못지않게 강조하고 있는
‘법치주의’와 ‘창조경제’에 주목해야만 한다. 경제력의 남용을 막기 위한 것이 경제민주화 정책이라면 이러한 정책이 과잉규제가 되어서는 안 된다는 것이 법치주 의 이념이고 이러한 경제민주화와 법치주의의 조화 속에서 대기업과 중소기업 모두 가 창의적으로 기업 활동을 할 때 창조경제가 달성될 수 있을 것이다. 따라서 경제 민주화 관련 기업정책들의 입법화 논의가 진행되고 있는 현 시점에서 관련 쟁점들 을 구체적으로 살펴보고 경제민주화와 법치주의, 그리고 창조경제를 실현해 나가기 위한 정책방향을 모색해 보기로 한다.
국가가 설계하고 시행하는 기업정책들은 개별 기업들의 입장에서 보면 관리해 야 하는 법률 리스크(legal risk)다. 기업정책들이 입법화 되고 집행될 경우 개별 기 업들은 이러한 법률 리스크를 회피하기 위한 또는 최소화하기 위한 다양한 대응방 안을 마련한다. 따라서 기업정책들이 개별 기업들의 인센티브를 어떻게 변화시키고 기업활동에 어떠한 영향을 미치게 될 것인가라는 측면까지 고려하며 입체적으로 정 책을 평가하고 정책대안을 모색해 나가야 할 것이다.
II. 경제민주화 기업정책 개관
1. 기업규제 정책의‘목적’과 ‘수단’
경제민주화 달성을 목적으로 하는 지금의 우리나라 기업정책의 기본 프레임은
‘이분법 프레임’이다. 강한 쪽을 규제해 약한 쪽을 상대적으로 보호하겠다는 것 이다. 대기업을 규제해 중소기업을 보호하겠다는 것이다. 지배주주를 규제해 소수주 주를 보호하겠다는 것이다. 이러한 ‘이분법 프레임 기업정책’의 특징은 외형적으 로 비정상적이고 부당해 보이는 기업 소유구조와 행위를 규제한다는 것이다. 그러 한 구조와 행위가 정말로 비정상적이고 우리사회에 부정적 영향만을 미치는지를 꼼 꼼히 따져보며 규제하는 것이 아니다. 그러다 보니 정상적이고 우리 사회에 바람직 한 영향을 주는 기업 소유지배구조와 기업행위까지도 규제될 위험성이 커지게 된 다. 정상적인 기업구조와 행위를 비정상적이고 부당한 것으로 보며 규제할 위험성, 즉 ‘기업정책 리스크’가 커진다는 것이다.
현대 경제사회의 복잡한 기업구조와 활동 속에서 정당한 것과 부당한 것을 정 확히 구분하여 후자의 경우만 명확히 규제하는 방법이 있다면 경제민주화 기업규제 정책이 우리사회에서 이렇게까지 논란이 되지는 않았을 것이다. 모든 이해관계인들 을 만족시켜주는 그러한 방법은 없다. 따라서 정책가는 두 가지 정책방법에 직면하 게 된다. 「‘무고한 사람 몇 명 더 처벌하더라도 단 한 명의 도둑이라도 놓쳐서는
안된다’ vs. ‘열명의 도둑을 놓치더라도 단 한 명의 무고한 사람을 처벌해서는 안된다’」
이분법 프레임에 기초한 지금의 경제민주화 기업정책은 전자의 방법에 더 가깝 다. 그러나 이럴 경우 우리사회가 부담할 리스크가 너무 크다. 뒤에서 논의되는 바 와 같이 이분법 프레임에 기초할 경우 관련 당사자들의 갈등만 초래하는 경제민주 화의 역설현상이 발생할 우려가 있다. 후자의 방법에 기초하며 놓치는 도둑의 수를 최소화 할 수 있는 방법이 더 바람직하다. 그래야 지금 우리사회가 추구하는 경제 민주화, 법치주의, 창조경제, 기업의 사회적 책임 등이 공존할 수 있다.
<이분법 프레임> <상생 프레임>
2013년도에 논의되었던 경제민주화 정책들에 대한 평가를 위해서는 우선적으로 이러한 경제민주화 기업정책들이 어떠한 정책적 목적을 달성하기 위한 것이고 이러 한 목적을 달성하기 위해 정책간 어떠한 관련성을 가지고 있는지를 총체적으로 검 토해 보는 것이 중요하다. 그래야만 동일한 정책목적을 달성하기 위한 다양한 정책 수단들이 중첩적으로 사용되고 있다는 사실을 인식할 수 있고, 그래야만 과잉규제 와 중복규제의 문제점을 분명히 인식하며 바람직한 최적의 정책수단과 수준을 마련 해 나갈 수 있다.
현재 논의되고 있는 기업규제 정책수단들의 목적은 궁극적으로 기업의 경쟁제 한 행위와 불공정거래행위, 지배주주의 사익추구행위 등을 규제하기 위함이다. 그런 데 이러한 목적을 실현하는 수단들은 하나만 있는 것이 아니다. 동일한 목적을 달 성하기 위한 수단들을 단계별로 보면 ‘사후적 행위규제’ ‘사전적 행위규제’
‘사전적 구조규제’로 구분해 볼 수 있다.
<기업규제정책의 목적과 수단>
목 적
(1단계~3단계) 부당행위
(오너의 사익추구행위 ․ 경쟁제한 행위 ․ 불공정거래행위)억제
(3단계) 경제력집중억제, 중 소업체 사업영역보호
규 제 단 계
1단계 규제
(사후적 부당행위규제)
2단계 규제
(사전적 부당행위규제)
3단계 규제 (사전적 구조규제)
규 제 방 법 및 재 재 수 단
◦행위의 위법성을 사후 적으로 입증
◦실손배배상청구, 과징 금, 시정조치, 형벌
◦행위의 위법성을 외형적 행위를 통해 추정하여 사전적으로 규제
◦중소업체의 단결권 및 단체 협상권
◦과징금, 시정조치, 형벌
◦위법행위 자체가 발생하지 않도록 아예 위법행위의 전 단계인 기업집단의 소 유지배구조자체를 직접적 이고 사전적으로 규제
◦외형상 특별히 부당해 보 이는 행위를 하지 않았더 라도 중소기업의 사업영역 과 골목상권을 보호하기 위해 대기업의 진입과 영 업활동 규제
◦과징금, 시정조치, 형벌 제
재 강 화
◦징벌적 손해배상, 집단소송, 사인의 금지청구
관 련 법
◦민법,형법, 상법(회사 법), 경쟁법(공정거래법) 등
◦하도급법/대규모유통업 법/가맹사업법/대리점법 대
◦공정거래법상 부당내부 거래규제(일감몰아주기)
◦공정거래법상 순환출자금 지, 금산분리, 지주회사규 제
◦유통산업발전법/상생법
◦상법상 지배구조 규제(집 행임원제 의무화,감사위원 분리선임,전자투표제 의무 화, 집중투표제 의무화 등)11)
1단계 규제방법에 대해서는 큰 논란이 없다. 국가가 사후적으로 기업의 부당행 위(불공정행위, 경쟁제한행위)를 입증해서 규제하기 때문에 기업들도 큰 반감이 없 다. 문제는 1단계에서의 규제만으로는 규제의 실효성이 없다는 이유로 시행되는 2
11) 상법상의 지배구조는 공정거래법상의 출자소유규제와는 달리 ‘경제력집중 억제’를 직접적인 목적으로 하고 있지는 않으므로(간접적으로는 관련이 있을 것임) 3단계 규제로 같은 사전적 구조규제이지만 양자는 성격을 다소 달리 한다.
단계와 3단계 규제방법이다. 2단계에서는 실질적인 부당성 여부를 국가가 구체적으 로 밝혀 규제하는 것이 아니라 외형적으로 부당해 보이는 행위를 기준으로 규제하 므로 정상적인 기업활동을 위축시킬 수 가 있고 규제를 받는 기업들이 불만이 초래 되기 마련이다. 3단계 규제방법은 아예 구조자체를 규제하는 것이므로 2단계 보다 기업활동을 더욱 위축시킬 수 있다.
정책적 관점에서 유념해야 할 것은 1단계,2단계3단계 규제가 각각 서로 다른 규 제목적을 가지고 있는 것이 아니라 동일한 목적, 즉 오너의 사익추구행위, 대기업의 불공정행위와 경쟁제한행위, 즉 ‘부당한 행위’ 억제를 위한 규제라는 것이다. 이 러한 규제목적을 1단계 수단들만으로도 달성할 수 있고 대부분의 나라들에서 그렇 게 하고 있다. 그러나 우리나라는 이것만으로는 부족하다고 판단해 2단계 수단들을 통해 규제의 실효성을 제고하고자 한 것이다. 더 나아가 이러한 ‘부당한 행위’를 규제하는 것만으로도 부족하다며 아예 행위의 주체인 기업의 소유지배구조 자체를 규제하거나 또는 대기업이 특별히 부당해 보이는 행위를 하지 않았음에도 중소업체 를 보호하기 위해 대기업의 특정행위를 사전에 규제하기 위해 3단계 규제수단들을 동원하고 있다.
이러한 3단계 규제수단들은 부당한 행위를 사전에 차단하려는 목적과 동시에 부당한 행위 규제이외의 새로운 규제목적(경제력집중억제와 중소기업 사업영역보호) 을 추구하고 있다. 역시 우리나라에만 존재하는 규제목적이고 규제방식이다.
결국 현재 경제민주화 기업규제 정책들의 특징은‘부당한 기업행위’규제라는 모든 나라들이 추구하는 목적을 달성하기 위해 다른 나라들이 활용하는 1단계 외에 다른 나라들에서는 사용하지 않는 2단계,3단계 규제수단들을 활용하고자 한다는 것 이다. 또한 ‘경제력집중억제와 중소기업 사업영역보호’라는 다른 나라들에서는 추구하지 않는 목적을 달성하기 위해 3단계 수단들을 활용한다는 것이다. 정책수단 의 관점에서 보면 私法인 민법과 상법(회사법)에서 다루어야할 것을 공정거래법이나 하도급법 등의 公法에서 다루는‘私法의 公法化’현상을 강화하는 것이고 정책목적 의 관점에서 보면 ‘경제력 집중억제’와 ‘중소기업 사업영역보호’라는 우리나라 만의 공익(公益)을 추구하는 것이 바로 경제민주 기업정책의 특징이다. 따라서 경제 민주화 정책에 대한 평가는 이러한 두 가지 현상들이 과연 바람직한지 라는 거시적 관점에서 이루어져야 할 것이다.
2. 우리나라만의 기업정책 목적;
‘경제력 집중억제’와 ‘중소기업 사업영역보호’
대기업집단 소유지배구조 규제의 목적으로 일반적으로‘경제력 집중’완화를 들고 있는데 과연 이것이 타당한지 생각해 볼 필요가 있다. 이러한 목적의 법적 근 거는 공정거래법 제1조에서 “시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력 집중의 방
지”라는 목적이 명문화 되어 있다는 것이다. 그러나 공정거래법의 헌법적 근거인 헌법 제119조2항에서는 ‘시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며“라고 규정되어 있다. 경제력집중 자체가 아닌 그러한 경제력의 남용행위를 방지하라는 것이다. 물 론 119조 2항의‘경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’에 근거해 경제력집중 자체를 억제하는 것이 대기업정 책의 목적이 될 수 있다고 볼 수 도 있을 것이나 이렇게 해석하는 것이 바람직한지 의문이다. 또한 일반적인 상식처럼 우리나라가 다른 나라들에 비해 경제력집중 현 상이 심한지에 대해서도 의견이 분분하다. 어떠한 통계적 측정방법을 사용했는가에 따라 학자들 간에도 견해가 각양각색이다.12) 다의적이고 자의적일 수 밖에 없는 개 념이다 보니 어느 정도의 경제력집중이 규제되어야할 집중인가에 대한 객관적 기준 을 설정하는 것이 거의 불가능하다. 따라서 ‘경제력 집중 억제’ 자체가 경제민주 화 법안들이 달성해야할 규범적 목적이 되기는 무리다. 보다 구체적인 목적에 초점 이 맞추어질 필요가 있다. ‘경제력 집중’ 자체가 아닌 이러한 경제력으로부터 부 터 시장과 중소기업, 소수주주, 소비자 등을 보호하는 것을 경제민주화 정책의 구체 적 목적으로 삼아야 한다.
‘중소기업 사업영역보호’의 헌법적 근거인 제123조 3항에서는‘국가는 중소 기업을 보호하고 육성하여야 하고..’라고 적고 있다. 그러나 헌법에서의 중소기업 보호의 의미가 과연 중소기업의 사업영역을 획일적으로 보호해 주라는 의미인지는 의문이다. 헌법 재판소(96헌가18)에서 판시하고 있는 의미를 살펴보자. ‘중소기업 의 보호는 넓은 의미의 경쟁정책의 한 측면을 의미하므로 중소기업의 보호는 원칙 적으로 경쟁질서의 범주 내에서 경쟁질서의 확립을 통하여 이루어져야 한다. 중소 기업 육성이란 공익을 경쟁질서의 테두리 안에서 실현해야 한다는 것은 독점규제법 도 간접적으로 표현하고 있다. 즉 능력에 의한 경쟁을 원칙으로 하는 독점규제법에 서는 단지, 제19조 제1항 단서 및 제26조 제2항에서 중소기업의 경쟁력 향상을 위 한 경우에 한하여 공동행위와 사업자단체의 경쟁제한행위를 예외적으로 허용할 뿐, 중소기업을 경쟁으로부터 직접 보호하는 지원조치는 이를 찾아볼 수 없다.
중소기업 또한 대기업과 마찬가지로 경쟁에서 능력을 인정받고 시장에서의 자 신의 위치를 관철해야 한다. 단지 대기업 및 재벌기업과의 경쟁에서 중소기업이 불 리하다면, 불리한 경쟁조건을 완화하고 되도록이면 균등한 경쟁조건을 형성하는 수 단을 통하여 조정함이 마땅하다. 현 상태의 유지를 법률의 형태로 보장함으로써 중 소기업을 대기업과의 경쟁에서 제외하는 방법은 결코 바람직한 것이 못된다. 중소
12) 최근 ‘2012년 삼성과 현대자동차 그룹의 매출액이 국내총생산(GDP)의 35%나 되고, 2008년 23.1%
에 비해 11.9%포인트나 높아졌다’라는 보도와 관련해 많은 비판이 있다. 삼성과 현대차 두 그룹 중심의 쏠림 현상이 살수록 심해지고 경제력집중과 양극화가 우려된다는 것이다. 그러나 이러한 보 도에 대해 많은 비판이 제기되고 있다. 부가가치의 합인 GDP와 원료, 중간재, 에너지 구입액 등 생 산비용이 포함된 매출액을 상호 비교하는 것은 무의미 하다는 것이다. 이런 식으로 비교하면 한국 중소기업들의 매출액 합은 GDP의 120%나 된다는 터무니없는 결과가 나온다는 것이다. (‘대기업 경 제력 집중’은 통계의 오류, 김영봉, 문화일보 칼럼, 2014.1.15.) ‘GDP 대비 자산 또는 매출비중’ 측 정의 문제점에 대한 자세한 분석은 황인학. 최원락, “경제력집중 규제론, 무엇이 문제인가?”, 『규제 연구』제22권 제2호 2013년 12월 참조
