주거지정비를 위한 통합적 계획수단에 관한 연구
A Study on the Integrated Planning Measures for Residential Land Redevelopment
이상준 국토연구원연구위원
I. 서론
1. 연구의 배경 2. 연구의목적및 방법
II. 통합적계획수단의기본개념및 사례 1. 통합적 계획수단의기본개념
2. 통합적계획수단의사례: 독일 주거지정비사업에서의상세계획 III. 주거지정비를위한지구단위계획의통합계획적기능
1. 현행 지구단위계획의기능과 한계 2. 지구단위계획의새로운 통합계획적기능 IV. 정책과제및 결론
1. 시범 지구단위계획의수립과 공공의 재정적 지원 2. 기존 제도의 보완
3. 결론
목 차
목 차
※주요단어 : 통합적 계획수단, 사회계획, 지구단위계획
I. 서론
1. 연구의배경
우리나라에서 시행되고 있는 주거환경개선사 업, 주택재개발사업 등 주거지정비사업들은 노후 하거나 불량한 주거지의 주택 및 기반시설을 개선 하고자 시행되는 공공사업이다. 그리고 민간사업 으로서 진행되고 있는 재건축사업도 노후주택의 정비를 목적으로 하는 사업이기 때문에 넓은 의미 에서주거지정비사업에포함될 수있다. 이러한주 거지정비사업들이지금까지주거환경의물리적개 선이라는 측면에서 일부 긍정적인 성과를 가져온 것은사실이다. 그러나이러한사업들이다음과같 은부작용들을초래한것도사실이다.
첫째, 주로 사회・경제적으로취약한 계층이 거 주하는 주거지를 대상으로 추진되는 주거환경개선 사업이나 주택재개발사업이 단순히 대상지의 물리 적 개선만을 도모함으로써 개발에 따른 원주민의 비자발적 이주와 부동산투기 등 사회적 문제를 가 져왔다.1 )이것은이들사업이공공사업임에도불구 하고공공의지원과투자보다는민간자본을최대한 동원하여 사업을 추진하도록 되어 있는 현행 제도
의 한계 때문에 발생한 문제다.2) 이 때문에 사업을 추진하려는토지소유주들은사업의수익성을극대 화하기 위해 중대형 규모의 주택 건설을 중심으로 재개발사업을 할 수밖에 없으며, 이과정에서 영세 한 원주민들의 재정착은 사실상 기대하기 힘든 현 실이다. 공공사업인주택재개발사업, 주거환경개선 사업등이저소득계층의주거복지와직접적으로연 관된 사업임에도 불구하고, 이들의 주거복지를 개 선시키고 불이익을 최소화할 수 있는 계획적, 제도 적수단이현실적으로크게미흡한것이문제다. 살 고있는사람들을고려하기보다는건물과수익성에 초점을 둔 우리나라 도시정비 실태의 문제가 여기 에서극명하게드러나고있다.
둘째, 주거지정비사업들이 대상지의 국지적 자 연환경과 경관을 오히려 악화시키는 경우가 많 다.3 )재개발사업이 획일적으로 공동주택 건설 중 심으로진행됨에따라 주로고층, 고밀의아파트단 지가 건설되고 있는데, 이러한 개발행태는 일조조 건 악화와 토양의 봉쇄에 따른 국지적인 생태환경 의악화를초래하고있다.4 )이러한문제역시현행 주거지정비관련 사업들이 단순히 수익성 위주로 추진될 뿐, 환경적 영향을 고려하지 못하고 있기 때문에발생하고있다.
1) 주택재개발사업의 경우에는 중・대형 아파트위주로사업이 시행되어 영세조합원들의 경우 경제적 부담 때문에 재정착률이 극 히 저조한 실정이다. 이것은 기존 거주지를 중산층에게‘합법적으로’빼앗기고 더 열악한 주거지로 내몰리는 사회적 소외의 문제를 야기하고있다. 서울시의경우 1 9 9 0년 이후 사업이 완료된 11 0개 주택재개발사업지구를 대상으로 재정착률을 조사한 결과 사업인가시 조합원수 대비 최종 입주자 비율은 5 9 . 7 %에 불과하였다. 많은 수의 원주민들이 조합설립 이후 사업인가 시 점 사이에 지분을 매각하는 현실을 감안한다면 실제 원주민들의 최종 입주비율은 이보다 더 낮을 것으로 예상된다. 그리고 보 편적으로 세입자의재정착률이가옥주의 재정착률보다더 낮다는 점을 감안한다면 사회적 약자라할 수 있는 세입자들은 재개 발사업에서대부분소외되고있다.
2) 1 9 7 3년‘주택개량촉진에관한임시조치법’에 의해 주택재개발사업이 시작된 이래로 우리나라의 재개발사업은 주민들 스스로 자금을 동원하도록 하는 시스템(합동재개발방식)이 고착되었다. 이러한 여건하에서 주민들이 고밀 개발을 통해 비용을 충당 하려는것은당연한 행태다(이상준. 2000. “재건축사업의문제에 대한근본적 인식의전환”. 도시문제4월호: p121).
3) 가장 공공성이높다는주거환경개선사업의경우에도 사업의 활성화를 위해 건축법상 특례규정을 두고 있는데, 이것 때문에 과 밀개발이 초래되고 주차장과같은기반시설부족으로주거환경이 악화되는문제가 발생하고 있다.
4) 고층 아파트 중심으로 사업이 이루어질 경우 자연공지가 크게 줄어드는 것이 일반적이며, 대지를 덮게 되는 아스팔트와 콘크 리트에 의한 복사열로 국지적으로 기온이 상승하게 된다. 또한 토양이 인공적으로 봉쇄됨으로써 지하수위가 하락하게 되고,
주거지정비와 관련한 문제들은 앞에서 언급된 문제 외에도 많다.5 )이러한 문제들의 핵심 원인은 현행 주거지정비사업들이대상지의사회・경제적, 환경적 상황의 종합적 개선보다는 주택과 도로 등 일부 물리적 상황의 개선과 수익성 위주로 추진되 고있다는것이다.6)
주거지의 정비는 단순히 공간적 영역의 문제뿐 만 아니라 도시의 사회・경제적, 환경적문제들과 도상호연계되어있다. 따라서이러한복합적문제 의 해결을 위해서는 보다 종합적인 접근방법이 필 요하다. 주거지에 거주하는 사람들과 이들이 거주 하는 주택, 그리고 사람과 주택을 둘러싼 주변 환 경을 상호 결합된 유기체로 인식하고, 이 문제를
종합적으로 개선하려는 구체적인 작업이 이 때문 에중요한의미를갖는것이다.
2. 연구의목적및방법
본 연구의 목적은 사회적, 환경적 요소를 고려 한 주거지정비를 계획적으로 뒷받침하기 위해 현 행 지구단위계획이어떠한역할을 해야하며, 어떠 한계획요소가필요한지를제시하는것이다.
본 연구에서는 주거지정비를 위해 통합적 계획 이 필요하다는 문제인식하에‘통합적 계획수단’의 기본 개념을제시하였고, 그사례로서독일의상세 계획( B e b a u u n g s p l a n )이 갖고 있는 통합계획적
5) 기반시설의 부족도 커다란 문제다. 현행 사업은 대상 사업지구내의 도로 등 기반시설만 정비할 뿐 사업 후 증가하는 거주인구 및 차량통행으로 인해 사업대상지 외부의 기반시설에 부담을 주는 문제에 대해서는 전혀 대응할 수 없는 것이 현실이다. 그리 고정비사업을의도적으로소규모 단위로진행시킴으로써 주변지역의교육기반시설에무임승차(free riding)하는경우도많다.
6) 이것은 현재 우리나라의 도시계획 및 도시개발의 패러다임과도 연관된 근본적 문제다. 우리나라에서 도시계획은 다분히 물리 적 계획으로 인식되어 왔으며, 도시내의 주택과 도로, 각종 빌딩 등 물리적 환경을 계획적으로 관리하고 개발하는 것에 그 기 능이 맞추어져 왔다. 이러한 도시계획이 도시의 물리적 환경을 개선시키고 관리하는 데에 적지 않은 기여를 해온 것은 사실 이다. 그러나 물리적 시설을 만들고 이용하는 것은 결국 사람이기 때문에 사람의 삶의 문제를 외면한 채 수립되는 단순한 물 리적 계획은 그 한계가 명확하다. 이러한 우리나라 도시계획 패러다임의 한계는 주거지정비사업에서 보다 분명하게 드러나고 있다.
<그림1-1> 주거지정비사업의문제
주택재개발 사업
•개발이익의사유화
•부동산투기
사회적 측면
•부동산투기
•저소득층주택재고감소
•세입자대책부재
•주민들의경제적부담증가
•고밀개발에따른부정적 외부효과
기반시설과부하
도시환경적 측면
•고밀개발에따른부정적 외부효과
기반시설과부하
•공동주택방식의경우 고밀개발에따른 주거환경악화
•철거중심의사업추진 자원낭비
경제적 측면
•활용가능주택재고의감소
•낮은사업성
사업지연및주민부담가중
재건축 사업
주거환경 개선사업
사회적 갈등 도시경관 악화 거시적측면의시장실패
요소를 소개하였다. 독일의 상세계획은 지금까지 주로 단순한 물리적 계획수단으로서 알려져 왔는 데, 이 계획을 뒷받침하고 있는 기본 이념과 구체 적 내용에는 주민들의 사회적 삶과 환경친화적 개 발과관련된요소들이 포함되어있다. 특히주거지 정비사업의경우에이러한상세계획의통합계획적 기능과계획요소가잘드러나있다.
그 다음에는 통합적 계획수단으로서 우리나라 지구단위계획의 역할을 모색해 보았다. 현재 주로 물리적 계획수단으로서 기능을 하고 있는 지구단 위계획과 독일의 상세계획과의 비교를 통해 우리 의 지구단위계획에서 보완되어야 할 통합계획적 요소가 무엇인지를 도출하였다. 본 연구에서는 연 구의 성격상 주로 외국의 관련문헌과 국내 관련자 료를토대로기술적으로논의를전개하였다.
I I. 통합적 계획수단의 기본 개념 및 사례
1. 통합적계획수단의기본개념
‘통합( i n t e g r a t i o n )’은 서로 분리되어 있는 부문 이나 기능을 특정 목적을 위해 하나로 결합하는 행 위를 의미한다. 따라서‘통합적 계획( i n t e g r a t e d p l a n n i n g )’이란‘다양한계획요소들의결합을통해 특정 목표를 달성하고자 하는 계획’으로 정의할 수 있다. 이러한 통합적 계획의 필요성은 현대 도시의 문제들이도시구성요소간의관계가지나치게단절 되고 왜곡되어 있다는 문제의식으로부터 출발하고 있다. 도시의슬럼화와빈곤의문제, 주택난과교통
문제, 공해문제 등은 기본적으로 도시내에서 사람 과사람, 사람과물리적시설, 사람과자연환경과의 부적절한 관계 또는 관계의 단절 때문에 파생되는 것이다. 따라서이러한 현대 도시의 문제를 해결하 기 위해서는, 단절되거나, 부적절한관계를 복원시 키고정상화하는것이핵심과제다.7)
이러한 도시문제의 해결을 위해 공공은 다양한 제도와 정책을 통해 대응해 왔는데, 도시정비의경 우에도 단절된 관계의 복원이 필요한 부문들, 기존 의 관계가 더욱 강화되어야 할 부문들에 대한 적극 적대응이필요하다. 이러한의미에서주거지정비에 있어서의‘통합적 계획수단(integrated planning m e a s u r e )’은 주거지를 구성하는‘다양한 사회・경 제적, 물리적, 환경적요소간의관계에조화로운 질 서를 부여함으로써총체적으로주거지의삶의질을 향상시키는데기여하는계획수단’이라할수있다.
우리나라의 경우 시장의 논리가 지나치게 강조 됨으로써 많은 사회적 문제를 야기한 사례 가운데 하나가 도시재개발사업이었음은 부정할 수 없는 사실이다. 도시재개발사업이저소득계층의사회・
경제적 불이익을 심화시키고 자연환경을 오히려 악화시키고있는현실은주거지정비사업에있어서 사람과주택, 사람과 자연환경을함께고려하는 통 합적 계획수단의 필요성을 보다 구체적으로 보여 주고있다.
2. 통합적계획수단의사례:
독일주거지정비사업에서의상세계획8 )
7) 따라서 통합적 계획의 개념은 단순히 계획차원의 개념이라기보다는 인간생존 차원에서 심도 있게 논의되어야 할 중요한 개념 이다.
8) 독일에서는 우리나라에서와같이주거환경개선사업, 주택재개발사업, 재건축사업, 도심재개발사업등의구분이 없고, ‘도시정 비사업(Staedtebauliche Sanierungsmassnahmen)’이라는 이름하에 주거지역과 상업 및 공업지역의 재개발이 이루어지고 있다. 본 연구에서는 독일에서 주거지를 대상으로 이루어지는 정비사업을 편의상 주거정비사업이라고 명명하였다. 그리고 독 일에서는 정비사업의 특성과 지자체의특성에 따라 다양한형식과 내용으로상세계획이 수립되고 있다.
1) 독일도시계획의통합계획적이념
독일의 도시계획은 기본적으로 사람들의 사 회・경제적 삶과 사람들이 형성하는 인공적 환경 이 자연환경과 조화되도록 하는 계획이념을 토대 로 하고 있다. 특히 공동체의 질서를 중시하는 독 일인들의 가치체계는 이러한 계획이념의 기본 토 대를 형성하고 있다.9 )독일 도시계획의 기본법이 라 할 수 있는 건설법전( B a u g e s e t z b u c h )에서는 토지이용계획1 0 )과상세계획11 )등 도시계획의목적 이“지속가능한 도시발전과 일반복지에 합당한 사 회적 정당성이 있는 토지이용을 보장함으로써 인 간적인 환경을 지키고, 자연적인생활의기반을 보 호하며 개발하는 데 기여하기 위함에 있다(제1장 제1조)”고 규정되어 있다. “지속가능한 도시발전”
그리고“인간적인 환경을 지키고 자연적인 생활의 기반을 보호하며 개발”한다는 표현에서는 인위적 개발과자연환경의 조화가 강조되고있으며, “사회 적 정당성이 있는 토지이용”이라는 표현에서는 인 위적 개발과 사회정의간의 조화가 강조되고 있다.
이와 같이 독일의 도시계획은 물리적 계획요소와 비물리적 계획요소의 조화를 통해 물리적 개발행 위가 사회적 정당성과 자연환경의 가치를 침해하
지 않토록 해야 한다는 통합계획적 이념을 기반으 로하고있다.
이러한 계획이념은 2 0세기 중반 현대적인 도시 계획제도가 등장하던 시기에 토지의 공공성과 사 회복지의 중요성이부각되었던 독일의사회・경제 적 상황을 배경으로 형성되었다. 특히 사회민주주 의(soziale Demokratie)와 사회적 시장경제 (soziale Marktwirtschaft)가독일 사회를 유지하 는 중요한 정치・경제적 이념 가운데 하나로서 확 고하게 자리잡게 되면서 도시의 계획과 개발은 사 회복지와매우밀접한연관을 맺게되었다. 그리고 1 9 8 0년대 녹색당의 등장과 더불어 환경문제에 대 한 새로운 인식이 사회전반에 확산된 이후 도시개 발은 환경적 고려하에 이루어져야 한다는 사회적 인식이 자리잡게 되었다. 그리고 독일에서 사람과 도시, 그리고환경이조화를이루는이른바통합적 도시계획의 개념이구체화되는 과정에는시민참여
운동1 2 )도커다란역할을하였다.
2) 독일 주거지정비사업에 있어서 상세계획의 통합계획적성격
독일의도시계획수단가운데통합계획적성격이가
9) 독일의 전통적 가치체계에는 이른바‘아시아적 가치’와 유사한 측면이 적지 않다. ‘아시아적 가치’는 권위와 위계 질서를 중 시하고 절약, 근면 그리고 개인보다는 집단을 중시하는 특성을 보이고 있는데, 19세기까지 독일의 가치체계는 대단히 보수적 이었으며, 근면, 규율, 권위, 절약 등이 지배적인 가치였다(이영희 역, 하랄트 뮬러 저. 1999. 문명의 공존 : p51). 이러한 독 일의 전통적가치체계가 내면적으로 공간계획 이념에도 커다란영향을 미쳤다고볼수 있다.
10) 토지이용계획( F l a e c h e n n u t z u n g s p l a n )은 우리 나라의 도시기본계획과 같이 자치단체의 행정구역을 대상으로 장기적인 도 시의 공간적발전구상을 표현한것으로서 개인의토지이용에 대한 직접적인 구속력은없다.
11) 상세계획( B e b a u u n g s p l a n )은 개인의 토지이용에 직접적인 구속력을 갖고 있다는 측면에서 우리나라의 도시(재정비)계획과 비슷하며, 대상지구가 도시계획적, 건축적인 측면에서 질서 있게 개발 또는 정비되도록 구체적인 지침을 제시한다는 측면에 서는 우리나라의 지구단위계획과 그 성격이 비슷하다. 상세계획은 일반적으로 토지이용계획( F l a e c h e n n u t z u n g s p l a n )에 따 라 수립되지만, 소규모 기초지자체의 경우에는 토지이용계획 없이 상세계획만 수립되는 경우도 있다( Werner Braam.
1993. Stadtplanung : p72).
12) 독일에서 본격적인 시민참여는 1 9 6 0년대 중반부터 시작되었는데, 1966년의 대연정(보수+진보진영) 이후 새로운 사회적 분위기가 조성되었기 때문이었다. 특히 1 9 6 7 ~ 6 8년 학생운동의 절정기와 맞물려서 시민참여에 대한 정치적 요구는 폭발적 으로 증가하였다. 도시개발에 대한 최초의 본격적인 시민저항의 사례는 1 9 6 9년 초 프랑크푸르터 베스탠드( F r a n f k u r t e r We s t e n d )에서 있었다. 당시 이 지역의 주거지에 업무시설을 중심으로 한 철거재개발이 추진되었지만주민들의 저항으로인 해결국계획안이크게수정되었다.
장구체적으로나타나있는것이상세계획( B e b a u u n g s plan: B-Plan)이다. 상세계획은독일 도시계획의 기본법이라 할 수 있는 건설법전( B a u g e s e t z b u c h )
에 근거1 3 )하고 있으며, 건축물에대한 지침 외에도
대상지의 사회적 기반시설의 계획, 환경및 자연보 호관련사항, 도로및주차장등기술적기반시설의 배치, 계획의 사회적, 환경적 영향에 대한 검토 등 과관련한사항을주요내용으로하고있다. 상세계 획( B - P l a n )은 독일의 도시계획체계상 우리나라의 도시기본계획과 그 성격이 유사한 토지이용계획 (Flaechennutzungsplan: F-Plan)의하위계획이 지만 개발이 이루어지는 모든 사업이 상세계획 수 립을 전제로 추진되고 있어서 법적 위상과 구속력 이 높은 계획수단이다. 우리나라에서는독일의 상 세계획이 일반적으로 도시설계적 성격의 계획수단 정도로 알려져 있고, 상세계획이가지고 있는 통합 계획적성격에대해서는많이알려져있지않다. 독 일에서 상세계획은 사업의 특성에 따라 다양한 형 태로 수립되는데, 주거지정비사업의 경우 다음과
같은통합계획적특성이나타나있다.
첫째, 상세계획에 도시계획적 요소와 사업계획 적 요소가 결합되어 있다. 주거지정비사업의경우 상세계획안에는사업의 소요비용과토지의구획정 리 등에 대한 사항까지 포함되어 있다. 이처럼 상 세계획에 도시계획적, 건축적 사항과 더불어 사업 의 추진에 필요한 사업계획적 사항을 명시함으로 써, 사업추진이 상세계획을 통해 가능하도록 되어 있다. 그리고 독일에서는 모든 주거지정비사업이 상세계획의 수립을 전제로 추진된다는 점에서 볼 때 독일의 상세계획은 계획과 개발을 통합적으로 관리하는핵심적계획수단의기능을하고있다.
둘째, 주거지정비사업이 진행될 경우, 이것이 주민들에게 미칠 사회・경제적 영향에 대한 대책 을 포함하고 있다는 점이다. 주거지정비사업이 진 행됨으로써 기존 주민들에 대한 사회・경제적 영 향이 예상되는 경우, 지자체는 이에 대한 대책을 사회계획( S o z i a l p l a n )1 4 )으로 수립하도록 건설법 전(제1 8 0조)에 명시되어있다. 그리고상세계획의
13) 건설법전이 주 근거법이고 그 외에 주요 관련법령으로는토지이용령, 건축법, 건설기본계획의 작성에 대한 시행령, 연방자연 보호법 등이 있다.
14) 1 9 6 0년 독일연방건설법( B B a u G )에 사회계획을 위한 항목이 등장하면서부터 사회적 측면을 고려한 계획이 도시계획과 연 결되었다. 당시개발에 따라 불이익을받게되는 개인에대한지원, 시민참여, 사회기반시설의 계획 등이 주요 항목으로포함 되었다. 1960년대 도시재개발사업들이 철거재개발에 따른 주민반발 등과 같은 문제들을 가져온 이후 1 9 7 1년의 도시건설촉 진법(Staedtebaufoerderungsgesetz) 제정단계에서재개발에 대한 새로운 방향전환이 논의되었다. 이러한 과정을 통해 바 르트( B a h r d t )의 제안에따른 사회계획( S o z i a l p l a n )이 재개발사업에 도입되기에 이르렀다(이상준. 1996. “통합적 도시개발 모형의 수립을위한기본방향”. 국토연구제2 5권 : p41).
15) 현재 건설법전에서는 두 가지 단계를 통해 제도적인‘시민참여’가 보장되어 있다. 시민들은“가능한 조기에”개발계획에 대한 정보에대해설명을들을수있어야하며(초기단계: 설명회개최), 두 번째 단계는상세계획안이한달간공시되는 과정에서주 민들이 의견을제시하는 것이다. 그리고 시민참여는이렇게 법적 형태안에서만 가능한 것이아니고, 시민광장( B u e r g e r f o r e n : 대표적인 것이 뮨헨의“Muenchener Forum(1968)”), 정비위원회(Sanierungskommission: 대표적인 것이 하노버의
“L i n d e n - S u e d ( 1 9 7 3년) )”등의시민조직을통해상세계획안작성에영향을미칠수있다.
16) 독일의 주거지정비사업을 위해 수립되는 사회계획에서는 다음과 같은 사항을 주요 전제조건으로 하고 있다. ① 도시의 재개 발을통한도시의 발전에 대해서모든세입자와 가옥주, 근로자, 자영업자들이상호신뢰를 가져야 함. ② 기존 거주자들의 거 주권이 계속적으로 보장되어야 함. ③ 현재의 생활여건이 근본적으로 개선되어야 하며, 주택의 점진적 개선도 가능해야 함.
④ 주택의 정비 후(주로 리모델링을 의미) 임대료의 상승은 현재의 거주자(세입자)들이감당할 수 있어야 함. ⑤ 주택설비의 개선은 가능한 한 거주자들의 의사에 맞도록 추진되어야 함. ⑥ 재개발 때문에 기존의 사업주가 지역을 떠나거나 기존의 일 자리가 줄어드는 것을 최소화해야 함. ⑦ 세입자, 가옥주, 근로자, 경영자, 자영업자 등은 재개발과정에 대해서 공동으로 체 계화된 절차를따라참여해야함.
승인과정에서사회계획을반드시 포함시키도록하 고 있으며, 상세계획 수립과정에서 실질적인 시민
참여1 5 )도 필수조건이 되고 있다. 주거지정비사업
의 경우에 수립되는 사회계획에서는 사업의 추진 에 따라‘개인적, 경제적, 사회적영역에서영향을 받게되는 모든 사람들의 권리 침해와 손실에 대해 그것의 방지나 경감을 위한 해결책’이 제시되도록 되어 있는데, 이러한사회계획은기존주민들의주 거안정성 보호를 핵심적 목적으로 하고 있다( <표 2-1> 참조) .1 6 )따라서 상세계획에 포함되는 구체 적인 물리적 개선사항들은 이러한 사회계획의 내 용과 긴밀하게 연관되어 있다. 임대주택의 개보수 를 목적으로 한 정비사업의 경우에 구체적인 정비 사업의 내용은 사회계획에서 합의된 임대료 수준
에따라결정되기때문이다.
물론 사회계획과 같은 제도는 임대주택에 거주 하는 가구의 비율이 높은 독일의 특수성이 반영된 것이기도 하다. 1990년대 중반 독일의 전체 가구 가운데 약 70% 정도가 임대주택에 거주하였다는 것을 감안하면, 독일 주택시장에서 임대주택과 세 입자의 위상이 우리와는 크게 다름을 알 수 있
다.1 7 )그리고 독일에서의 주거지정비사업이 우리
나라에서와 같은철거위주의 정비사업보다는개보 수 중심으로 진행되고 있는 것도 사회계획이 정착 될수있었던중요한토대가되고있다.
셋째, 상세계획에주거지의물리적개선사업이대 상지의 자연환경에미치는 부정적 영향을 최소화하 고, 자원을절약할수있도록생태계획( O e k o p l a n )이
<표2-1> 독일의주거지정비사업시수립되는사회계획의주요내용
17) 1 9 9 5년 기준으로우리나라비자가주택 가구의비율은약47% 정도다.
항 목 내 용
실태조사및주민상담
•자신들의거주기간, 소득, 가구크기, 임대료수준등에대하여조기에상담을받고추진되는사업에 대한정보를획득
•이러한상담과정을통해사업에따른부담과피해를경감시킬수있는재정적지원방안모색
지원조치
•정비사업이진행되는동안이주해야할경우세입자는임시거주주택과금전적지원을요구할수 있음.
•일반적으로주택소유주들은세입자들에게임시거주용주택을제공해야함.
•금전적지원 - 직접적인이사비용
- 간접적인이사비용: 주택기자재(전등등)의교체등부수적인이사비용 - 세입자가설치한시설에대한보상: 세입자가추가로설치한욕조등 - 전화이전비용
- 임시거주용주택의임대료가현재보다높을경우임대료차액지원
- 난방비지원: 겨울에이사하는경우임시거주용주택의추가적난방비용지원
•퇴거에대한합의
- 실태조사, 손해배상지원의수준결정, 지불등의과정이순차적으로진행되며, 이를통해재개발사 업주체와세입자가주택퇴거에대해합의를하게됨.
•사업에대한합의
- 주택소유주와세입자간에개선사업의내용과임대료수준등에대한구체적인내용을문서상으로 합의
- 이러한합의는퇴거이전에이루어지게됨.
- 기본임대료의경우개선사업후의인상은주택소유주가개선사업을위해지원받은공공지원금에 따라결정되며, 여기에온수사용과중앙난방등을추가한총임대료가결정됨.
나 관련 대책이 의무적으로 포함되어 있다. 환경적 위험에대한대처와환경친화적인개발을위한구체 적 계획 등을 주요 내용으로 하고 있는 생태계획은 사회계획과더불어상세계획이갖고있는가장뚜렷 한통합계획적 요소라 할 수 있다. 상세계획의근거 법인 건설법전( B a u g e s e t z b u c h )에서는 상세계획 수 립시명시되어야할환경적조항을규정하고있는데, 건설법전제9조에서는상세계획수립시유해한환경 적 영향으로부터의보호를 위해 특정 대기오염물질 을 사용해서는안되거나제한적 사용만이 허용되는
지역을 명시토록 하고 있으며,1 8 )환경적 문제를 안 고 있는 토지를 상세계획상에표시하도록 규정하고
있다.1 9 )이것은 환경적 위험을 대처하는 측면에서
대상지역내의 정확한 환경정보를 도시계획을 통해 일반에공개한다는측면에서커다란의미가있다. 그 리고자연녹지의파괴를최소화할수있는상세계획 의수립을규정하고있으며, 불가피하게녹지훼손이 이루어질경우이를보상할수있는조치도명문화하
고있다.2 0 )
주거지정비사업의 경우 상세계획에 포함되는
18) 건설법전 제9조 제1항 2 3에 따르면 자연휴양지나 종합병원 등 대기오염에 민감한 시설이 있는 지역의 경우, 이산화탄소 ( C O2), 아황산가스( S O2) 등 대기오염물질을다량발생시키는시설의 입지를 제한하도록 용도를지정하고있다.
19) 건설법전제9조제5항에서는 건설행위시외부적 영향에대한대비가필요한 대지와자연재해에 대비하여특별한 안전장치가 필요한 대지, 지하자원의 개발과 연관이 있는 대지, 유해물질에 심하게 오염된 대지등이 상세계획상에 명시되도록 규정되어 있다. 특히 오염되었거나 그 가능성이 있는 토양( A l t l a s t e n )은 상세계획 도면에 건설예정지나 비건설예정지에 상관없이 모 두 객관적인 양식으로 표시하도록 되어 있다. 환경적 문제가 있는 토지에 대한 정보를 도시계획에 명시하고 있는 독일의 사 례는시사하는 바가 크다. 서울시의 경우 1 9 9 9 ~ 2 0 0 0년에 걸쳐 시 전역에 대한 도시생태환경을 조사하고 이를 지도화한 도 시생태현황도를 제작하였다(서울특별시. 2001. 도시생태개념의도시계획에의 적용을 위한 서울시 비오톱 현황조사 및 생태 도시조성지침수립). 이러한노력들은생태환경에대한보다정확한 정보를축적하는데 커다란기여를 할것으로 보인다.
주 : 블록1 0 3은 베를린의 크로이쯔베르그 재개발구역내에 위치하고있으며, 아황산가스( S O2)의 오염이 심각한지역이었다(주요 원인은 석탄난방). 이 지구에서는 고효율의 기술 적용, 소비행태의 조절 등을 통한 에너지의 절약, 대기오염 방출이 적은 난 방과 전기에너지의 이용 등을 통해 유해물질의 위험 감소, 주민들을 위한 저렴한 난방 에너지비용 유지, 태양발전과 블록발 전시설 등을 함께 활용하는통합적 에너지시설가동 등이 독일 최초로시도되었다. 이러한에너지활용대책을 통해 전체적인 난방비용은 이전보다 40% 가량 저렴하게 유지할 수 있었고, 대기오염이 크게 감소되는 성과를 거두었다. 블록 1 0 3에서의 시범적 재개발사업은 연방정부의‘시범적 주택건설 및 도시건설’사업과 베를린 주정부로부터 재정지원을 받아서 진행되었 다. 전체 재개발비용가운데 생태적 사업이 차지한 비용은 1 6 . 8 %였다.
<표2-2> 독일주거지정비사업의상세계획에포함되는생태계획의주요계획항목 (베를린크로이쯔베르그블록1 0 3지구의사례)
영 역 주 요 사 업
에너지
- 주택전체의통합적난방및온수사용시스템 - 블록난방발전소에의한자체적전기생산 - 태양열난방
물 - 식수의절약을위한시설
- 우수및오수의재활용
기후/녹지 - 주변의소기후( K l e i n k l i m a )개선을위해천정, 벽면, (다세대주택)내부정원의녹화 건자재 - 환경친화적건자재의활용(특히방열에있어서)
쓰레기
- 쓰레기발생억제 - 쓰레기분리수거 - 음식쓰레기의퇴비화시설
생태계획( O e k o p l a n )에서는 일반적으로 에너지와 물, 녹지, 건재사용, 쓰레기등에대한대책이주요 내용으로되어있다( <표2-2> 참조).
이처럼 독일의 주거지정비사업에 있어서 상세 계획은 단순히 물리적 측면만을‘상세’하게 규정 하는 계획수단이 아니라 환경적 측면과 사회적 측 면까지‘상세’하게 규정하고 있는 계획수단으로 서 기능하고 있다. 앞에서 언급한 상세계획의 통 합계획적 특징은 우리나라의 주거지정비사업에 시사하는 바가 크다. 우리나라 주택재개발사업의 경우에는 사업추진이 철저히 토지소유자 중심으 로 진행되고 있어서 세입자에 대한 대책은 거의 전무한 실정이다. 이러한 측면에서 볼 때 사업추 진단계에서부터 구속력을 갖춘 이주 및 보상계획 을 수립토록 하고 있는 독일의 사회계획은 시사하 는 바가크다.
또한 우리나라의 주거지정비사업에서는환경적 문제에 대한 고려가 사업추진 주체의 임의적 판단 하에 계획에 포함되고 있다. 이것은 현행 제도가 환경적 고려를 강제하지 않기 때문이기도 하지만, 무엇보다도 철저히 수익성을 고려한 사업계획이 수립되고 있기 때문이다. 따라서 독일의 경우처럼 사업계획의 수립단계부터 환경적 대처를 위한 별 도의 계획을 의무적으로 수립토록 하는 것도 고려 할필요가있다.
I I I. 주거지정비를 위한 지구단위계획의 통합계획적 기능
1. 현행지구단위계획의기능과한계 1) 지구단위계획2 1 )의목적과내용
우리나라의 지구단위계획은 도시계획구역내에 서“토지이용을 합리화하고 도시의 기능・미관을 증진시키는 한편 양호한 환경을 확보하기 위해 수 립(도시계획법 제4 2조)”되는 도시계획으로서 정 의되어 있다. “도시 안의 특정한 구역을 대상으로 인간과 자연이 공존하는 환경친화적 도시환경을 조성하고, 지속가능한 도시개발을 위한 도시관리 수단(건설교통부. 지구단위계획수립지침1 - 2 - 1 )” 으로 그성격이명시되어있다는 측면에서볼때에 는 독일의 상세계획과 그 성격이 유사함을 알 수 있다.
그러나 내용적으로 살펴보면, 우리나라의 지구 단위계획은 주택 및 기반시설 중심의 물리적 환경 의 개선을위한내용이중심이기때문에, 사회・경 제적 요소, 자연환경적요소가주택및기반시설과 조화되도록 하고 있는 독일의 상세계획과는 분명 한 차이를보이고있다. 그리고 독일의상세계획이 모든 신개발 및 재개발사업 추진시 의무적으로 수 립되는 반면, 우리의 지구단위계획은 그렇지 않다 는것도커다란차이다.
<표 3 - 1 >에서 나타난 바와 같이 우리나라의 지 구단위계획과 독일의 상세계획간의 가장 커다란 내용적 차이는개발의사회적, 환경적영향에대한 고려와 대책의 구체성, 수립의 강제성 등이라 할 수 있다. 우리나라의 지구단위계획에서는 주민들
20) 토지의 보호와 관련된 내용은 1 9 9 8년 1월부터 발효된 개정 건설법전에서 보다 강조되고 있는데, 신설된 제1조a에서는 토양 봉쇄(Bodenversiegelung) 문제 등 환경보호와 관련이 있는 조항들이 새로 추가되었다(제1조a 제1항: 대지와 토양은 절약 적으로 다루어져야하는데, 토양봉쇄는 필수적인 경우만으로 한정되어야한다. 제1조a 제3항: 환경에 커다란 영향을 미치는 계획안은대체지를 확보해야 한다) .
21) 우리나라에서는 1 9 9 1년부터 도시개발과 관련된 사업이 진행되는 지구의 도시계획적 관리를 위해 독일 상세계획의 개념과 기능을 원용한 상세계획이 제도화되었는데, 2000년 7월부터는 기존의 도시설계와 상세계획이 통합된 지구단위계획이 시행 되고있다.
의 이주나 보상에 관한 사항, 환경적인 측면에 대 한 고려 등이 계획내용에 구체적으로 포함되어 있 지 않은 반면에 독일의 상세계획에는 이러한 사항 들이반드시포함되도록되어있다.
2) 현행 주거지정비사업에 있어서 지구단위계 획의한계
현재 우리나라의 지구단위계획은 주택재개발 사업을 포함해서 대부분의 도시개발 및 정비사업 을 대상으로 수립할 수 있으며, 대상사업의 성격
에 따라 차별적인 지구단위계획의 수립이 가능하 도록 되어 있다.2 2 )그러나 지구단위계획을 수립 할 수 있다고 명시되어 있을 뿐, 이것을 의무화하 지 않기 때문에 지자체가 별도의 조례로서 수립을 강제하지 않는 한 의무적으로 수립하지는 않아도 된다.
최근 서울시가 재건축사업의 추진시 지구단위 계획 수립을 의무화하였는데,2 3 )지구단위계획에 대한 인식의 부족으로 적지 않은 혼선이 야기되고 있다. 이것은지구단위계획이단순히용적률, 건폐
22) 도시계획법 제4 2조(지구단위계획구역의 지정 등)에 따르면, 법 제3 3조(지구의 지정)의 규정에 의하여 지정된 지구, 도시개 발구역, 재개발구역, 대지조성사업지구, 택지개발예정지구, 주거환경개선지구, 국가산업단지・지방산업단지및농공단지(동 법 제2조제6호가목에 해당하는 시설용지를 제외한다), 관광특구, 개발제한구역・시가화조정구역・녹지지역 또는 공원에서 해제되는 구역과 새로이 도시계획구역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역, 기타 도시의 기능 및 미관의 증진과 양호한 환경의 확보를 위하여 필요한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역에 대해서 지구단위계획을 수립할 수있도록 되어 있다.
23) 서울시는 2 0 0 0년 1 2월 1 8일 3 0 0가구 이상 대규모 재건축 사업을지구단위계획 수립 대상지역에 새롭게 포함시키는내용을 골자로한‘공동주택 재건축등 아파트와 관련한지구단위계획 운영지침’을발표한 바있다.
<표3-1> 우리나라지구단위계획과독일상세계획의주요내용비교
자료: 박무익. 2001. “지구단위계획의 도입배경과주요내용”. 도시문제4월호: pp14-15.
Braam, We r n e r. 1993. Stadtplanung : pp73-110.
구 분 지구단위계획(한국) 상세계획(독일)
목 적 토지이용을합리화, 구체화하고도시의기능, 미관을증 진시키며, 양호한환경을확보하기위해수립
지속가능한도시발전과일반복지에합당한사회적 정당성이있는토지이용을보장함으로써인간적인 환경을지키고자연적인생활의기반을보호하며 개발하는데기여토록수립
도시계획적고려 용도지역, 지구, 주변토지이용과조화 용도지역, 지구, 주변토지이용과조화 건 축 물 가구및획지, 용도, 건폐율, 용적률, 높이, 배치, 형태,
건축물의색체, 경관
가구및획지, 용도, 건폐율, 용적률, 체적률, 높이, 배치, 형태, 건축형식, 경관
기반시설 도로, 교통처리, 공지, 공원, 녹지 도로, 교통처리, 주차장, 공공건축물의배치, 공지, 식수배치
주 민 주민제안, 주민참여 상세계획과동시에관련대책을사회계획으로수
립, 주민참여
환 경 별도의규정없음 생태계획또는별도의조치
수립절차
기초조사-지구단위계획안작성-주민의견청취- 시군구도시계획위원회자문-지구단위계획의입안- 시도도시계획위원회심의-지구단위계획의결정및 고시-일반공람
기초조사-구역결정및공고-예비계획작성(기초 지자체가상위계획인토지이용계획에따라작성)- 주민의견청취-상세계획안작성-공람및주민 의견청취-기초지자체의회결정및고시 수립의무화 원칙적으로의무화되어있지않음(별도의조례에서규정) 사업추진시의무화되어있음.
율을 하향 규제함으로써 재건축사업의 추진을 제 약하는 규제수단으로 잘못 인식되어왔기 때문이
다.2 4 )지구단위계획이 사업의 원활한 진행을 저해
한다는 일반시민들의부정적 인식을바로잡고, 주 거지정비를 위한 통합계획적 수단으로 기능하기 위해서는 현재의 형식과 내용을 크게 보완해야 한 다. 그리고이러한보완과정에있어서가장커다란 과제는 사업계획적 요소를 보완하고, 취약계층주
민들2 5 )과 환경적 가치를 보호하기 위한 계획요소
를포함시키는것이다.
2. 지구단위계획의새로운통합계획적기능
앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 현행 지 구단위계획은 사회적, 환경적 주거지정비를 뒷받 침하기 위한 계획수단으로서는 그 기능이 크게 미흡하다. 이러한 측면에서 앞으로 우리의 지구
24) 현행 지구단위계획의 내용이 지나치게 물리적 계획의 측면만을 강조하고 있는 것도 이러한 잘못된 인식을 초래한 한 원인이 되고 있다. 지구단위계획지침에서도 지구단위계획의 성격 가운데 하나로“도시기반시설 및 건축물을 정비하고 가로경관을 조성하는 계획”을명시하고 있는데, 이것만이강조되고 있는 것이 현실이다. 또한지구단위계획의 내용이 사업계획의내용과 크게 다를 것이 없어서중복적인계획수립이라는비판이 제기되고 있다.
25) 이 부분에서 약간의 개념상 혼란이 있을 수 있다. 독일의 상세계획에서 사회계획을 통해 보호하고자 하는 것은 사회적 약자 들이다. 토지소유자들의 개발이익극대화를보장한다는 것은 아니다.
<표3-2> 현행지구단위계획에포함되는내용
자주: 위표는예시사항으로필요한경우, 지역실정에따라계획에포함할사항을더하거나줄이는등선택적으로따로정할수있다.
자료: 건설교통부. 2000. 지구단위계획 수립지침 : p19.
구역지정목적 계획에 포함될 사항
기존시가지의정비
- 도시기반시설
- 건축물의용도, 건폐율, 용적률, 높이등건축물의규모에관한사항 - 교통처리
- 공동개발및맞벽건축 - 건축물의배치와건축선
기존시가지의관리
- 용도지역・지구 - 도시기반시설
- 건축물의용도, 건폐율, 용적률, 높이등건축물의규모에관한사항 - 건축물의배치와건축선
- 교통처리
- 공동개발및맞벽건축
기존시가지의보존
- 건축물의용도, 건폐율, 용적률, 높이등건축물의규모에관한사항 - 건축물의배치와건축선
- 건축물의형태와색채
신시가지의개발
- 용도지역・지구 - 도시기반시설 - 가구및획지
- 건축물의용도, 건폐율, 용적률, 높이등건축물의규모에관한사항 - 건축물의형태와색채
- 경관 - 교통처리
- 건축물의배치와건축선
복합구역 - 목적별로해당되는계획사항을포함하되나머지사항은지역특성에맞게필요한사항을선택
단위계획이 보완되어야 할 기능을 제시하면 다음 과 같다.
1) 사회계획적기능의보완
현재 주택재개발사업과 같은 주거지정비사업 을 시행할 때 수립되는 지구단위계획에는 사업에 따른 사회적 문제에 대해 적절한 대응책이 포함되 어 있지 않다. 이러한 측면에서 볼 때 지구단위계 획의 부문계획으로서‘사회계획(가칭)’을 수립토 록 하고, 이 계획에서 주민 동의와 세입자를 포함 한 주민들의 이주 및 보상과 관련한 사항을 명시 하는 것이 하나의 대안이 될 수 있다. 물론 이것은 지금까지 지구단위계획이 주로 물리적인 측면만 을 다루어온 계획이었다는 측면에서 볼 때 그 실 효성에 대해서 의문이 제기될 수도 있다. 그러나 사업을 추진하기 위해 필수적인 주민 동의, 이주 등에 관한 사항들을 지구단위계획에 포함시킬 경 우 초기 시행단계에서는 마찰이 일어날 수도 있지 만, 분쟁의 소지가 있는 사항을 사업의 초기단계 에서 확정함으로써 보다 원활한 사업추진이 가능 해질수도있다.
그리고 지구단위계획의 수립 주체인 공공이 보 다 적극적으로 주민들의 사회・경제적 상황을 감 안한 사회계획 수립을 지원함으로써 원주민들의 주거안정에도실질적인도움을 줄필요가있다. 현 재, 많은 사업조합은 민간 건설사나 컨설팅업체에 게 사업의 추진을 위탁하고 있는 것이 현실인데, 공공의 지원하에 사회계획이 수립될 경우 불필요 한 비용과 부작용을 크게줄일 수 있을 것이다. 사 회계획을지구단위계획에 포함시켜시행하는것과
관련한부작용과시행착오를최소화한다는측면에 서 과도기적으로 현재의 사업계획에 사회계획의 항목을 포함시키는 것도 하나의 대안이 될 수 있 다. 그러나 이것은 현행 제도와 큰 차이가 없다는 한계를 안고 있다. 지구단위계획에 이러한 사회적 계획기능이보완되기 위해서는지구단위계획이 지 금처럼 도시계획적 성격만을 갖는 것이 아니라 사 업계획적성격도가져야한다.
2) 사업계획적기능의보완
현재 지구단위계획수립지침에 따르면 지구단위 계획은“개별사업법으로 지정된 사업구역에 대한 실시계획과함께수립하여당해사업구역의계획적 관리를 도모할 수 있도록”되어 있다. 이것은 지구 단위계획이사업추진을전제로수립된다는것과더 불어지구단위계획과사업계획이서로밀접한연관 을맺어야함을의미하고있다. 이러한측면에서지 구단위계획의 일부분으로 포함되는 사회계획에 관 리처분계획을 포함시키는것이 고려될 수 있다. 그 리고사업계획을지구단위계획과별도로수립할것 이 아니라 지구단위계획에 사업의 주요 내용과 추 진계획을 포함시킴으로써지구단위계획의 수립 및 승인을통해사업승인절차를대신하는것도고려할 필요가 있다.2 6 )물론 이것은 모든 개발사업의추진 시 지구단위계획의 수립이 의무화됨을 의미한다.
그리고 장기적으로는 주거지정비사업외에 택지개 발사업이나 도시개발사업과같은 기타 개발사업의 경우에도 지구단위계획으로 사업계획을 대체하는 것을고려할필요가있다. 이경우에는사업별특성
26) 사업계획의 내용에 부분적으로 지구단위계획의 내용을 포함시켜 절차를 단순화 할 수도 있지만, 이 경우에는 사업의 도시 계획적 관리보다는 사업추진성격이 지나치게 강조됨으로써 지구단위계획에서 의도한 통합계획적 기능이 발휘될 수 없을 것이다. 사업계획은 이름 그대로 사업이 종료된 후에는 폐기되는 계획이다. 반면에 지구단위계획은 도시계획으로서 사업 의 종료 후에도 대상지구의 계획적 관리가 가능하다는 측면을 감안할 때 지구단위계획으로 사업계획을 통합시키는 것이 더 타당하다.
을반영하여지구단위계획의내용이차별화될필요 가있다.
3) 환경친화적계획기능의보완
앞에서도 언급한 바와 같이 주택재개발사업 등 최근 주거지정비사업에서 가장 논란이 되고 있는 문제 가운데 하나가 고밀 개발에 따른 환경악화문 제다. 이러한 문제에 대해 일부 지자체는 조례를 통해 용적률을 하향 조정하거나 지구단위계획의 수립 의무화등으로대처하고 있다. 그러나환경친 화적 주거지정비를 위해서는 단순히 용적률이나 녹지면적의 확보 등과 같은 소극적인 대응만으로 는 미흡하다. 현행‘지구단위계획수립지침’에서는
“지구단위계획구역에 대하여 도시계획수립지침의 환경성 검토방안중지구단위계획구역의지정목적 에 적합한 사항을 선정하여 환경성 검토를 실시한 다”라고 규정되어 있다. 그러나 이러한 소극적이 고 평면적인 항목별 검토로는 환경친화적 주거지 정비를담보하기에너무미약하다.
따라서 지구단위계획을 통해 사업대상지역의 환경개선이 실질적으로보장되기 위해서는단순히
건폐율, 용적률등평면적계획요소뿐만아니라에 너지의 활용, 폐기물의 처리와 재활용, 우수의 재 활용 등 보다 실질적인 계획요소가 지구단위계획 에 포함되어야 한다. 이러한 측면에서 볼 때, 지구 단위계획에 부문계획으로서<표 3 - 4 >와 같은 내용 이 포함되는‘생태계획(가칭)’을 수립하는 것이 고려되어야한다.
이러한 환경친화적 개발이 현실적으로 정착되 기까지는 상당기간 공공의 선도적인 참여나 지원 이 필요하다. 그리고이러한생태계획의수립이실 효성을 갖기 위해서는 공공기관의 적극적인 재정 적지원이뒷받침되어야한다.
새로운계획수단을 검토할 때 고려해야 할 사항 가운데 하나는 새로운 수단이 긍정적 효과 이외에 어떠한 부작용이나 새로운 과제를 가져올 것인지 를 파악하는 것이다. 긍정적효과에 대해서는이미 앞에서 언급한 바가 있으므로, 여기에서는 예상되 는 두 가지 과제에 대해서 살펴보도록 한다. 첫째, 지구단위계획을단순한 계획적 규제수단으로인식 하고 있는 일부 주민들은 새로운 계획수단의 도입 에 대해서 부정적인 반응을 보일 가능성이 적지 않다. 특히 우리 나라와 같이 토지소유자 중심으 로 재개발사업이 진행되는 상황 에서 세입자의 주거권을 보장해 주기 위한 새로운 계획적 수단 (사회계획)도입이주민들의 반발 을불러올가능성도있다. 그러나 세입자문제에 대한 보다 체계화 된 처리방식이 사회계획을 통해 정착됨으로써 사업추진이 원활 해진다면, 그러한부정적 인식은 크게바뀔수있을것이다.
둘째, 생태계획이 포함된 지
<표3-4> ‘생태계획(가칭)’의주요내용(예시)
<표3-3> 현행재건축사업의환경성검토주요항목(구리시신우지구의사례)
자주: 각항목별로환경현황, 영향예측, 저감방안이 피상적으로 서술되어 있음.
자료: 구리시. 2000. 구리시신우지구단위계획(안).
부 문 항 목
자연환경 기상, 지형, 지질, 동식물상
생활환경 토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음진동, 사회・경제환경 인구및주거, 교통, 문화재
부 문 항 목
기존환경실태 기상, 지형, 지질, 동식물상, 대기질, 수질, 토양, 소음진동
사업에따른환경대책
사업에따른폐기물처리대책 에너지절약및재활용대책 용수절약및재활용대책 지구단위의녹화대책
생활쓰레기발생억제및재활용대책
구단위계획을 수립한다는 것은 일단 현재보다 초 기비용이 많이 소요되는 사업을 계획하게 된다는 것을 의미한다. 이것은 사업을 추진하려는 주민들 의 입장에서 볼 때 금전적 손실로 받아들이기 쉽 다. 그러나 환경친화적 주거지로서 자신들의 주거 지가 새로운 가치를 부여받게 되고, 에너지절약적 조치의 경제적 편익이 가시화될 경우 초기비용의 부담문제에대한부정적 인식은크게개선될것으 로보인다. 그러나보다 근본적인과제는철거중심 의주거지정비사업보다는 개보수를중심으로하는 주거지정비사업의 추진이다. 기존의 사회적 관계 를완전히파괴하는 철거재개발방식으로주거지를 정비하는 한 사회계획과 생태계획의 실효성은 낮 아지고, 계획수립에따른 초기비용의 증가는 불가 피하게높아질수밖에없기때문이다.
I V. 정책과제 및 결론
1. 시범지구단위계획의수립과공공의재정적지원
지구단위계획이 통합적 주거지정비를 위한 계 획수단으로서의 기능을 하기 위해서는 단순히 관 련 제도의 개선만으로는 부족하다. 아무리 좋은 목적을 지향하는 제도라 할지라도 현실 사회에서 제대로 작동되지 않거나 부작용을 야기한다면 아 무 소용이 없다. 따라서 제3장에서 제시된 몇 가 지 새로운 기능을 보완함으로써 지구단위계획이 사회적, 환경적요소가 조화되는 통합적 주거지정 비에기여하려면 다음과 같은 정책적 준비가 필요 하다.
첫째, 시범 지구단위계획의 수립이 필요하다.
지구단위계획에사업계획적성격이부여되고사회 계획, 생태계획이라는 새로운 내용이 포함되어 시 행되기위해서는세부적인실천지침이마련되어야 할 것이고, 이러한 세부지침을 마련하기 위해서는 시범사업을 대상으로 시범적으로 지구단위계획을 수립해야 한다. 새로운 계획기능들이 실제로 어떠 한 부작용을 가져오는 지를 시범사업을 통해 면밀 하게 검토함으로써 보다 현실성 있는 실천지침이 만들어질수있다. 가능하면이러한시범사업은 대 상지역의 사회・경제적, 입지적특성별로 여러 차 례실시하는것이필요하다.
지구단위계획수립지침에 따르면“지구단위계 획은… 기존 시가지의 정비・관리・보존・신시가 지개발 등 그 목적에 따라 기반시설의 종류・건축 기준 등 계획항목이나 계획의 상세정도를 다르게 할 수 있다”라고 규정되어 있어서, 저소득계층의 주거지정비관련 사업의 경우 신시가지 개발과는 다른내용의상세계획이 수립될수있도록되어 있 다. 그러나 이와 관련한 구체적 내용이 아직까지 결정되지 못한 상황이다. 실제로 주거지정비사업 을 위해 수립된 지구단위계획의 사례에서도 지침 상에 나와 있는 일반적 항목 외에 특이한 내용이 포함되지못하고있는것이현실이다.2 7 )
따라서 기존 주거지의 재개발사업, 택지개발사 업등개별사업의 성격에따라지구단위계획에 포 함될사회계획과생태계획의내용이차별화되어야 한다. 그리고 수도권과 지방, 또는 도심지와 외곽 지 등 사업대상지의 입지특성에 따라 계획의 내용 을차별화하는것도 고려해야한다. 도시외곽의녹 지주변에서 진행되는 주거지정비사업의 경우에는 자연환경에 대한 고려가 보다 강조된 지구단위계
27) 구리시가 수립한배재지구단위계획(안)과 신우 지구단위계획(안)의 경우 부분별계획에 따르면① 계획의기본목표 ②토지 이용계획 ③ 가구 및 획지계획 ④ 건축물 등에 관한 계획 ⑤ 건축물의 배치 및 건축선 ⑥ 교통처리계획 ⑦ 단지내 공지 및 녹 지계획 ⑧ 건축기준의완화등의내용이포함되어있다.
획이 수립되어야 하며, 이미 사회・경제적 기능이 집적된 시가지역의 주거지정비사업에서는 사회・
경제적 환경에 대한 고려가 보다 강조된 지구단위 계획이수립되어야한다.
둘째, 지구단위계획의수립에 대한공공의 재정 적 지원대책이 마련되어야 한다. 영세한 주민들의 재정착을 확대하기 위해서는 이들의 재정착을 최 대한가능케할수있는방식으로사업이추진되어 야 하고, 이를 계획적으로 뒷받침할 수 있는 사회 계획을 수립해야 한다. 이를 위해서는 사회계획을 포함한 지구단위계획 수립에 있어서 공공의 재정 지원이 보다강화되어야한다. 물론 이것은근본적 으로 주거지정비사업에 대한 공공의 보다 적극적 인참여를전제로가능한일이기도하다.
과제를 단순히 지구단위계획의 수립 그 자체로 국한시킬 경우, 사회계획의 수립에 소요되는 비용 을공공이적극적으로지원해야 한다. 독일의경우 에는 이러한 비용을 수립주체인 기초지자체가 전 액지원하고있다. 물론우리나라 지자체의취약한 재정여건상 이러한지원이부담이 될수도있지만, 새로운 계획수단들이 사업의 사회적, 환경적비용
을 저감시키는 효과가 크기 때문에 공공의 지원은 타당성이 있다. 만약 현재와 같이 지구단위계획의 수립에 소요되는 비용을 주민 등 정비사업의 사업 주체에게 부담시킬 경우에는 형식적인 계획 (paper plan)의한계를벗어나기힘들것이다.
특히 생태계획이 실효성을 갖기 위해서는 보다 구체적이고 실효성 있는 공공의 지원이 뒷받침되 어야 한다. 에너지절약적 주거지정비를 위해서는 일반적인 정비사업의 경우보다 많은 투자비용이 소요될 수밖에없다. 따라서이러한비용을공공이 저리로 융자하거나 보조해주는 것이 생태계획의 실효성 담보측면에서핵심적인 과제가될것이다.
그러나 초기부터 생태계획 수립 등에 공공의 지원 을 대폭 확대하기는 어렵기 때문에 사업 대상지의 사회・경제적, 환경적특성에 따라 지원의 수준을 차별화하는것도필요하다.
2. 기존제도의보완
현재 도시계획법에서는 제4 2조(지구단위계획 구역의 지정 등), 제4 3조(지구단위계획의 내용) ,
주 : 사회계획을 현재의사업계획에포함시키는 방안도과도기적으로고려할수있음.
<표4-1> 주거지정비를위한지구단위계획의새로운기능과과제
구 분 수 단 내 용 기대효과 과 제
사회적기능 및사업계획적
기능
사회계획
- 기존주민의사회・경제적상황및개발 수요파악
- 주민동의
- 주민의이주시기이주비용 - 세입자문제
- 사업에따른관리처분계획
- 지구단위계획수립으로사업승인절차단일화 (단계적으로추진)
- 사회적약자의불이익최소화 - 분쟁으로인한사업지연방지 - 무분별한컨설팅방지및소요
비용절감 - 사업시행의원활화
- 초기단계에서 합의도출에시간 소요
-계획수립비용 확보
환경친화적
기능 생태계획 - 기초적인환경적조건
- 세부영역별대책(에너지, 물, 폐기물)
- 지속가능한주거지확보 - 주거지의경제적가치상승
- 환경친화적계획 의실천을위한 추가비용확보
기 타 - 대상지의사회・경제적, 입지적특성에따라 계획내용을차별화
- 계획내용의실효성확보 - 공공지원의효율증대
- 대상지유형별로 세부지침마련
제4 4조(지구단위계획구역의 지정에 관한 도시계 획결정의 실효), 제4 5조(지구단위계획구역안에서 의건축) 등4개조에걸쳐서지구단위계획에대한 내용을명시하고있다. 그러나앞에서언급한바와 같이지구단위계획이통합계획적수단으로서의기 능을 하기 위해서는 그 내용을 보완할 필요가 있 다. 이러한관련제도개정은현실적인여건을감안 하여단계적으로추진해야 한다. 주요제도개선과 제를요약하면다음과같다.
현행 도시계획법 제4 2조(지구단위계획구역의 지정 등)에 따르면, 각종 개발사업이 이루어지는 지구에 대해 지구단위계획을 수립할 수 있도록 되어 있다. 그러나‘선계획 후개발’이라는 도시 개발의 원칙을 보다 강력하게 실천한다는 의미에 서 일정규모 이상의 사업에 대해서는 지구단위계 획의 수립을 의무화하는 내용을 법에 명시하는 것이 바람직하다. 특히 기존 주거지의 정비와 같 이 이미 형성된 인위적 공간질서를 재편하는 사 업에서‘개발에 우선하는 계획’은 필수적인 과제 이기 때문에 지구단위계획의 수립을 의무화할 필 요가 있다.28)
그리고 현행 도시계획법 제4 3조에서는 지구단 위계획의 계획내용 가운데“기타 토지이용의 합 리화, 도시의 기능증진 등에 필요한 사항으로서 건설교통부령이 정하는 사항”을 내용에 포함시킬 수 있도록 되어 있다. 따라서 본 연구에서 제시된 사회계획과 생태계획의 내용을 시행령에 포함시 키는 것도 단기적 제도개선 측면에서 하나의 대 안이 될 수 있다. 그러나 경관계획, 교통처리계획
등이 부분계획으로서 법 상에 명시되어 있기 때 문에 사회계획이나 생태계획도 시행령보다는 도 시계획법(제4 3조) 상에 명시하는 것이 바람직하
다.2 9 )그리고 사회계획과 생태계획의 구체적인
내용은 대통령령으로 정해야 하며, 이와 관련해 서 건교부가 수립한 지구단위계획수립지침의 개 정도 고려해야 한다. 또한 사회계획이나 생태계 획이 지역의 실태에 맞게 시행되기 위해서 지자 체가 관련조례를 통해 세부내용을 조정할 수 있 도록 해야 한다. 이는 수도권과 지방의 경우 대상 지 주민들의 경제적 능력이나 자연환경이 서로 크게 다르기 때문이다.
3. 결론
새로운세기를 맞아 사회의각 부문에서는새로 운 패러다임을 찾는 움직임이 활발하다. 경제개발 에가려소외되었던사회적약자에대한관심과 환 경문제에 대한 관심의 증가도 이러한 구체적 움직 임 가운데 하나로 볼 수 있다. 이러한 시점에서 주 거지정비의 새로운 패러다임을 찾는 작업들은 도 시를 연구하는 사람들에게 부여된 중요한 과제 가 운데하나가아닐수없다.
노후하거나 불량한 주거지가 주민들의 사회적 삶의개선에실질적으로도움이되고환경친화적인 주거지로거듭나게하기위해서는근본적으로새로 운 패러다임에기초한 계획수단이 필요하다. 본 연 구에서는 사회적으로 정당하고 환경친화적인 주거 지정비의 기본 개념을 통합적 계획( i n t e g r a t e d
28) 국토연구원이 건설교통부의 용역을 받아 수행한 관련연구에서도 주택재개발사업, 주거환경개선사업, 재건축사업이 제1 , 2 , 3 종 주거환경정비사업으로서 시행되는경우, 정비구역 지정단계에서반드시지구단위계획을수립할것을 제안하고 있다(건설 교통부. 2000. 21C 대비 노후불량주택정비제도개선방안연구: p190).
29) 또는 이러한 내용을 제4 3조에 포함시키기보다는 별도의 조항으로 구분하여 그 성격과 내용을 보다 분명히 하는 것도 고려할 필요가있다.
p l a n n i n g )으로구체화해야하며, 이를위해서 현행 지구단위계획에새로운계획기능을보완할것을제 안하였다. 현재의지구단위계획이용적률, 층고, 기 반시설등을제시하는단순한물리적계획으로서의 한계를 벗어나 대상지역 주민들의 사회・경제적, 환경적 상황을 종합적으로 개선시키는 데 기여할 수 있는 통합적 계획수단으로서 그 위상과 역할을 재정립하기위해서는사업계획적성격이보다강화 되어야 하고, 사회계획과 생태계획이 추가적으로 계획의 주요 내용으로 포함되어야한다. 이렇게함 으로써 지구단위계획이단순히 지구단위의 물리적 인 계획수단이 아니라 대상지구의 사회・경제적, 환경적 질서를 유지하고 개선시키는‘지구단위의 통합적 정비계획’으로서그 위상을 바로잡게될 것 이다.
본 연구에서제안한바와 같이실제적인 주거지 정비사업에서사회계획과생태계획을 포함한지구 단위계획이 제대로작동하기까지는 많은시행착오 가 있을 수 있다. 그러나 이러한 시행착오에 따른 비용이 현재진행되고있는환경파괴적재개발, 재 건축사업의 폐해보다는 분명 적을 것이다. 시행착 오를 최소화하기위해서는 시범사업과시범계획을 통해 보다 현실성 있는 세부지침이 수립되어야 하 며, 공공이 재정적 지원을 통해 주거지정비사업에 적극 참여하는 것이 무엇보다도 중요하다. 규제완 화라는 커다란흐름속에서공공의 역할이각부문 에서 축소되고 있지만, 주거지의 정비라는 영역에 서는 지금까지 소극적이었던 공공이 오히려 보다 적극적으로 지구단위계획과 재정적 지원을 통해 참여할 필요가 있다. 이것이야말로 경제적 가치만 이 중시되었던 지금까지의 주거지정비 행태를 버 리고, 사회적 가치와 환경적 가치를 함께 고려한 주거지정비를 가능케 할 수 있는 유일한 지름길이 될것이다.
건설교통부. 2000. 지구단위계획수립지침.
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참고문헌
The purpose of this study is to introduce the integrated planning measures for residential land redevelopment in Korea. The integrated planning measures in urban planning is to integrate social, ecological and physical planning factors to cultivate a sound environment socially and nat- u r a l l y. As a model for integrated planning measures, the legally binding land-use plan(Bebauungsplan) in Germany was reviewed. In establishing the Bebauungsplan in Germany, special consideration had been given to the protection, conservation and development of natural e n v i ronment and landscape. Also, as the plan was established with a goal to provide people with healthy living and working conditions, it played an important role in residential renewal pro j e c t s in Germany. In contrast, the District Plan in Korea plays a very limited role in residential re n e w a l p rojects. It pays little attention to the improvement of social and natural environment in pro j e c t a reas. There f o re, the District Plan should be improved by some integrated planning measure s such as the Social Plan and the Ecological Plan as included in the Bebauungsplan for re s i d e n t i a l renewal projects in Germany. Especially, the Social Plan could played an important role in mini- mizing socially adverse effects on the personal living conditions. The central government and municipalities should offer financial assistance for the establishing of the Social Plan and Ecological Plan.
A Study on the Integrated Planning Measures for Residential Land Redevelopment
Sang-Jun Lee
※Keywords : Integrated Planning Measures, Social Plan, District Plan
