[요 약]
<신산업정책의 비전과 발전전략>
한국경제는 과거 선진기술이나 제품의 모방을 통하여 산업을 발전시켜 왔으나, 향후 선진국과의 기술 및 생산성 격차를 좁히기 위해서는 지식・혁신주도형 산 업정책의 지속적 추진이 필요함.
지식, 혁신, 기술, 생산성에 의한 산업 발전을 위해서는 과거와 다르게 개인・기 업・정부의 역량을 극대화하고 결집하는 전반적인 시스템의 개선이 요구됨.
제3 7 9호 (2008-05) 2008. 1. 30
한국 산업정책의 과거와 현재 그리고 미래
지식・혁신주도형 선진산업국가 비
전
기 본 방 향
발 전 전 략
정 책 과 제
・생산성 향상 혁신적이고 역동적인 산업
・고용 증대 양질의 일자리를 창출하는 산업
・국민소득 증대 삶의 질 향상에 기여하는 산업
산업구조의 고도화：
신산업 창출 및 기존산업의 고부가가치화
・부품소재산업의 글로벌화
・신기술산업의 주력산업화
・서비스산업의 성장동력화
・중소기업의 혁신역량 강화
・산업혁신 역량 강화
・인적자원개발 확충
・기업가정신의 함양 제도적 역량의 강화：
생산성 향상을 위한 혁신 환경 조성
1 9 6 0년대 이후 한국경제의 성과
한국은 본격적인 경제개발을 시작한 1 9 6 2년 이래 연평균 7 . 3 %의 괄목할 만한 성장을 기록함.
- 1 9 9 7년 말 대내외적인 요인들로 인하여 외환위기를 겪었으며 그 이후 경 제의 구조조정 등을 통하여 외환위기를 조기 극복하는 데에 성공하였으 나 경제성장률은 2 0 0 0년 이후 연평균 4 . 5 %로 둔화됨.
1 9 7 0년 한국의 1인당 G D P는 2 7 6달러에 불과하였으나 2 0 0 6년 현재 1만 8천 달러를 기록했고 2 0 0 7년에는 2만 달러를 달성한 것으로 추정됨.
- 그러나 1인당 G D P는 주요 선진국에 비해 아직 크게 낮아 2 0 0 5년 현재 경상기준으로 미국의 39%, 일본의 46%, EU15개국의 50% 수준에 그치 고 있음.
과거 한국의 경제성장을 성장요인별로 살펴보면, 주로 자본스톡의 증대가 큰 역할을 했던 반면 경제전체의 혁신을 의미하는 총요소생산성의 역할은 미흡했던 것으로 나타남.
경상・달러기준 불변・달러기준
미국 대비 일본 대비 EU15 대비 미국 대비 일본 대비 EU15 대비
1 9 7 0 0 . 5 1 4 . 1 1 1 . 9 1 0 . 4 1 0 . 9 1 7 . 3
1 9 9 6 4 2 . 6 3 3 . 2 5 1 . 0 3 1 . 7 2 6 . 7 5 0 . 9
1 9 9 8 2 3 . 7 2 4 . 5 3 2 . 2 2 8 . 5 2 5 . 9 4 6 . 4
2 0 0 0 3 1 . 5 2 9 . 6 5 1 . 1 3 1 . 5 2 9 . 6 5 1 . 1
2 0 0 5 3 9 . 3 4 6 . 2 4 9 . 6 3 5 . 8 3 4 . 1 5 9 . 1
<표 1 > 주요 선진국 대비 한국의 1인당 G D P
단위：%
자료：O E C D .
- 특히, 1990년대 후반 총요소생산성 증가율은 외환위기의 영향을 받아 상 당 폭 둔화되었다가 2 0 0 0년대에 들어서 다시 상승
- 그러나 2 0 0 0년대의 총요소생산성 증가율은 1 9 8 0년대에 비하면 여전히 크게 낮은 수준임.
1) 통상 성장요인 분석에서 인적자본은 노동에 포함되나, 여기서는 1 9 7 0년 이후 총요소생산성 증가율 시계 열 자료의 일관성 유지와 혁신활동에서의 인적자본의 중요성 등을 감안하여 총요소생산성의 개념에 포 함시켰음. 따라서 여기서의 총요소생산성은 기술진보 외에 인적자본 등 경제의 전반적인 혁신 정도를 포 괄하는 개념임.
2) 김원규, “혁신주도형 경제와 총요소생산성”, e-KIET 산업경제정보, 산업연구원, 2004. 7. 26.
주：순자본스톡, 총요소생산성, 인적자본 측정방법은 김원규( 2 0 0 4 )2 )참조. 증가율은 로그차분에 의해 계산하 였으며 순자본스톡 증가율은 현재의 증가율이 아닌 전년도 증가율 기준이고 인적자본의 경우 2 0 0 0년 이후 는 2 0 0 1 ~ 2 0 0 5년 기간을 대상으로 하였음.
1 9 7 1 ~ 2 0 0 6
1 9 7 1 ~ 1 9 8 0
1 9 8 1 ~ 1 9 9 0
1 9 9 1 ~ 1 9 9 5
1 9 9 6 ~ 2 0 0 0
2 0 0 1 ~ 2 0 0 6
G D P 6 . 7 7 . 0 8 . 4 7 . 5 4 . 3 4 . 5
증가율
순자본스톡 1 0 . 4 1 3 . 0 1 0 . 8 1 3 . 0 8 . 1 5 . 3
노동 (취업자)
2 . 0 ( 2 . 4 )
3 . 5 ( 3 . 5 )
2 . 1 ( 2 . 8 )
2 . 2 ( 2 . 4 )
0 . 6 ( 0 . 7 )
0 . 3 ( 1 . 5 )
총요소생산성 (인적자본)
2 . 3 ( - )
0 . 6 ( - )
4 . 0 ( 0 . 7 )
2 . 5 ( 0 . 6 )
1 . 8 ( 0 . 3 )
2 . 8 ( 0 . 6 )
기여도
순자본스톡 2 . 9 4 . 0 2 . 9 3 . 4 2 . 1 1 . 5
노동 (취업자)
1 . 4 ( 1 . 7 )
2 . 4 ( 2 . 4 )
1 . 5 ( 2 . 0 )
1 . 7 ( 1 . 8 )
0 . 4 ( 0 . 5 )
0 . 2 ( 1 . 1 )
총요소생산성 (인적자본)
2 . 3 ( - )
0 . 6 ( - )
4 . 0 ( 0 . 5 )
2 . 5 ( 0 . 4 )
1 . 8 ( 0 . 2 )
2 . 8 ( 0 . 4 )
기여율
순자본스톡 4 3 . 7 5 7 . 1 3 4 . 2 4 4 . 8 4 7 . 8 3 3 . 6
노동 (취업자)
2 1 . 3 ( 2 6 . 0 )
3 4 . 4 ( 3 4 . 4 )
1 8 . 3 ( 2 4 . 2 )
2 1 . 9 ( 2 3 . 9 )
9 . 9 ( 1 1 . 9 )
4 . 7 ( 2 3 . 7 )
총요소생산성 (인적자본)
3 5 . 0 ( - )
8 . 5 ( - )
4 7 . 4 ( 6 . 1 )
3 3 . 3 ( 5 . 7 )
4 2 . 3 ( 5 . 3 )
6 1 . 7 ( 9 . 6 )
<표 2> 성장요인별 증가율1 )
단위：%
한국 산업정책의 변화와 평가
한국은 1 9 6 2년 이후 1 9 5 0년대의 수입대체전략에서 탈피하여 수출주도형 성장전략으로 전환하였으며 이후 산업정책의 성격도 시대적 상황에 따라 변화를 거듭하였음.
한국의 산업정책은 산업구조의 고도화를 통해 경제성장에 크게 기여함.
- 수출주력업종이 1 9 6 0년대 섬유제품, 합판, 가발, 신발 등의 경공업제품 에서 2 0 0 6년 현재 반도체, 승용차, 선박, 무선통신기기, 평판디스플레이 등으로 고도화됨.
한국의 산업정책이 산업구조 고도화와 현재의 주력산업 형성에 크게 기여
<표 3 > 한국 산업정책의 변화와 평가
기 간 산업정책방향 평 가
1 9 6 2 ~ 1 9 7 1 경공업 위주의 수출주도형 전략
-본격적인 경제개발 추진 -경공업 위주 정책의 한계
1 9 7 2 ~ 1 9 8 0 정부주도의 중화학공업 육성
-최근 우리 경제의 주력산업의 기틀 마련 -중화학공업의 부실화와 저생산성 문제
1 9 8 1 ~ 1 9 8 5 중화학분야의 산업합리화
-중화학분야의 구조조정 추진 -산업합리화에 따른 막대한 조정비용
1 9 8 6 ~ 1 9 9 1 자율・경쟁・개방 체제로의 이행
-정부의 특정산업 개입근거 폐지 -기술개발 등 시장보완적 산업정책 추진
1 9 9 2 ~ 1 9 9 7 개방화와 민간주도 경제운용
-개방화를 확대하였으나 대내적인 구조적 문제점 상존 -외환위기의 발생
1 9 9 8 ~ 2 0 0 2 I M F관리체제와 산업구조조정
-기업의 재무구조 개선에 기여하였으나 중장기 경쟁력 제고에 미흡
-막대한 공적자금 투입 - I T산업이 주력산업으로 부상
2 0 0 3 ~ 2 0 0 7 혁신주도형 경제로의 전환과 부문 간 동반발전
-혁신역량 강화에 노력
-양극화 관련 정책의 타당성과 성과에 대한 논란 지속
한 것은 사실이나 동시에 그 과정에서 많은 시행착오가 발생한 것 또한 사실 임.
- 예를 들어, 1970년대의 중화학공업 육성정책은 1 9 8 0년대 산업합리화라 는 거대한 조정비용을 초래하였으며 1 9 8 0년대 후반 민간주도 경제운용 으로의 전환은 대내적인 구조적 문제를 확대시키면서 외환위기의 단초를 제공함.
- 외환위기 이후 정부주도의 급격한 산업구조조정은 외환위기의 조기 극복 에 기여하였으나 그 과정에서 막대한 공적자금이 투입되었고 경제의 성 장잠재력 확충에는 크게 기여하지 못한 것으로 나타남.3 )
참여정부에 들어서는 혁신주도형 경제로의 이행과 부문 간 동반발전을 적극 추진하였으나 투자 부진, 고용창출 미흡, 성장률 둔화 등이 지속되면서 정책 의 가시적 성과가 미흡한 상황임.
한국경제의 재도약을 위한 신산업정책의 비전과 기본방향
한국은 외환위기 이후 경제성장 둔화와 경제활력 저하를 경험하고 있음.
- 이는 기업가정신의 하락, 투자부진의 지속, 수출과 내수 간의 선순환 구조 약화 등에 기인하는 것으로 보임.
외환위기 이후 한국경제는 과거 요소투입 주도형 경제의 한계를 인식하고 혁신주도형 경제로의 전환을 추진하였으나 그 성과는 아직 미진한 상태임.
3) 1 9 9 3년 이후 2 1개 산업을 대상으로 노동생산성 증가율과 부채비율 증감 간의 관계를 추정해본 결과, 부 채비율의 감소는 노동생산성 증가율에 통계적으로 유의하게 긍정적 효과를 미치나 그 크기는 크지 않은 것으로 나타남.
- 2 0 0 0년대 들어 경제전체의 혁신 정도를 나타내는 총요소생산성 증가율 은 1 9 9 0년대보다 높아졌으나 투자와 고용의 확대로 연결되지 않아 경제 전체의 성장을 견인하지 못하고 있음.
한편, 한국경제가 직면하고 있는 세계화의 급속한 진전, 중국의 급부상, 전 세계적인 기술경쟁 심화 등은 대응 방법과 노력에 따라 선진경제 진입에 위 협요인이 될 수도 있고 기회요인이 될 수도 있음.
이러한 상황에 직면하여 한국경제가 진정한 선진경제로 진입하기 위해서는 한국경제의 재도약을 위한 신산업정책(New Industrial Policy)을 적극 추 진할 필요가 있음.
신산업정책의 비전은 한국경제가 지식・혁신주도형 선진산업국가로 이행하 는 것임.
- 지식과 혁신을 통한 질적 향상을 경제발전의 주된 동력으로 활용함으 로써 경제전체의 업그레이드와 안정적・지속적 경제발전의 경제목표 를 추구
- 국내기업의 글로벌 지식・혁신 선도와 경제전체의 지식・혁신 활동 참여 및 성과 공유를 정책목표로 지향
신산업정책의 기본방향은 지식과 혁신에 기반하여 경제전체의 생산성 향상, 고용 확대, 국민소득 증대를 이루는 것임.
- 요소투입형 경제발전 방식의 효과가 약화된 현 상태에서 경제전체의 효 율성을 높이고 경제발전을 가속시키기 위해서는 생산성 향상이 최선의 방법이며 이를 통해 혁신적이고 역동적인 산업계를 창출해야 함.
- 또한 고용 창출 여부가 경제적 후생에 중요한 문제가 되고 있으므로 신산 업정책의 기본방향은 다수의 양질의 일자리 창출에 맞추어 정립될 필요 가 있음.
- 신산업정책의 목표와 전략에 따라 경제전체의 생산성이 높아지고 고용이 확대되면 2 0 1 2년 1인당 국민소득은 3만 달러(경상・달러기준)를 넘어서 삶의 질 향상에 기여할 것으로 기대됨.
한편, 신산업정책의 특징은 개인・기업・정부의 혁신역량을 결집하여 산업발 전과정의 기회요인을 최대한 활용함으로써 창조적인 지식기반의 산업발전 을 도모하는 것임.
- 첫째, 생산성 향상에 의한 성장을 통하여 고용기회를 확대하고 이는 다시 인적자본의 축적을 통해 지식과 혁신을 촉진함으로써 생산성 향상을 가 져오는 선순환구조를 강조함.
- 둘째, 경제전체의 생산성 향상이 기본적으로 개별 부문의 생산성 향상과 부 문 간 연계 강화에 기초하고 있기 때문에 부문별 생산성 향상을 우선시함.
- 셋째, 신산업정책은 지식과 혁신 및 부문 간 생산성의 긍정적 외부효과 확 산이 중요한 경제발전 수단이 되도록 활용함.
- 넷째, 신산업정책은 세계화의 급진전을 지속적인 시장 확대와 수익 창출 의 기회로 적극 활용하며 특히 F T A와 중국의 부상을 동아시아와 세계경 제에서 기술 및 시장 우위 확보의 기회로 삼음.
- 다섯째, 기업가정신이 충분히 발현될 수 있도록 창조적 파괴의 원천이 되 는 기업 생태계 형성에 대한 정책적 지원 체계를 갖춤으로써 신산업정책 이 지향하는 지식ㆍ혁신주도형 산업국가로의 구조전환에 적합한 역동적
시장 구성을 추구함.
- 여섯째, Rodrik(2004)4 )에서 제시된 것처럼 이 모든 과정에서 정부실패 와 시장실패를 최대한 방지하고 최선의 성과를 거두기 위해 상호 대등한 관계하에서 민간부문과 정부부문 간의 긴밀한 공동 협력이 중시됨.
신산업정책의 발전전략
지식・혁신주도형 선진산업국가의 비전하에 경제전체의 생산성 향상, 고용 창출, 국민소득 증대를 위해서는 발전전략으로서 산업구조 고도화와 제도적 역량 강화를 추진할 필요
특히, 생산성 향상은 슘페터의 창조적 파괴에 근거한 Foster, Haltiwanger and Krizan(1998)의 생산성 증가율 분해방식5 )에 의해 잘 설명됨.
- 산업구조적 측면에서 상기의 생산성 증가율 분해방식이 시사하는 바는 첫째, 우선 생산성이 높거나 생산성 증가율이 높은 부문으로 자원의 배분 이 원활하게 이루어져야 하고, 둘째, 경제의 비중이 높은 부문의 생산성
4) Rodrik, D., “Industrial Policies for the Twenty-First Century”, John F. Kennedy School of Government, Havard University, September 2004.
5) Foster, L., J. C. Haltiwanger and C. J. Krizan, “Aggregate Productivity Growth: Lessons from Microeconomic Evidence,”NBER Working Paper, No. 6803, 1998 참조. 여기서 생산성 향상을 나타 내는 요인은 다음과 같이 분해.
∆Pt= ∑i∈Cθit-k∆pit+∑i∈C∆θit(pit-k-Pt-k)+∑i∈C∆θit∆pit+∑i∈Nθit(pit-Pt-k) -∑i∈Xθit-k(pit-k-Pt-k)
위의 식에서 i는 기업, C・N・X는 존속・신규・퇴출기업, Pt는 경제전체의 생산성, pi t는 i기업의 생산성, θi
는 i기업의 비중임. 첫 번째 항은 존속기업의 비중이 일정한 상황에서 존속기업의 생산성 증가 효과를 반 영하는 기업내 생산성 증가율 효과(within-firm effect), 두 번째 항은 존속기업의 생산성 수준이 일정한 상황에서 존속기업의 비중변화로 인한 생산성 증가효과를 나타내는 기업간 생산성 증가율 효과 (between-firm effect), 세 번째 항은 존속기업의 비중과 생산성이 모두 변화하는 것을 반영하는 교차 효과(cross effect), 네 번째 항은 경제전체에 비해 생산성이 높은 신규기업의 진입에 따른 생산성 증가 효과를 나타내는 진입효과(entry effect), 마지막 항은 경제전체에 비해 생산성이 낮은 기업의 퇴출에 따 른 생산성 증가효과를 나타내는 퇴출효과(exit effect)를 나타냄.
향상 노력이 필요하며, 셋째, 기업 및 제품의 진입・퇴출이 원활하게 이루 어져야 한다는 것임.
- 예를 들어, 향후 한국경제의 성장동력 확충 차원에서 필수적인 신기술산 업이나 동북아 및 세계분업구조상에서 역할 확대가 요구되는 부품소재산 업 등으로의 자원배분이 원활히 이루어져야 할 것임.
- 또한 경제의 비중이 높은 서비스업이나 중소기업 부문에서 생산성 제고 를 위한 혁신역량을 강화하면서 생산성이 높은 신규기업의 진입을 촉진 하고 생산성이 낮은 기업의 원활한 퇴출을 유도하는 등 지속적인 구조조 정 노력이 필요함.
E r n s t ( 2 0 0 1 )6 )는 다섯 가지 서로 다른 형태의“산업구조 고도화( i n d u s t r i a l u p g r a d i n g )”-산업 간 구조고도화, 생산요소 간 구조고도화, 소비구조의 고도 화, 가치사슬구조의 고도화, 전후방 연관관계의 구조고도화-를 제시하며 경제 발전을 유지시키기 위한 지속적인 산업구조 고도화의 필요성을 강조하였음.
한편, Acemoglu, Johnson and Robinson(2004)7 )은 경제성장 및 효율적인 자원배분에 있어 근본적인 요인(fundamental cause)으로서 경제적 제도 (economic institutions)의 중요성을 주장
O E C D ( 2 0 0 7 )8 )는 OECD 국가들이 세계경제에서 경쟁력을 유지・강화하기 위해서는 가치사슬(value chain)상의 상위단계로 진입하는 노력이 필요하
6) Ernst, D., “Global Production Networks and Industrial Upgrading：A Knowledge-Centered A p p r o a c h ,”East-West Center Working Papers No.25, May, 2001.
7) Acemoglu, D., S. Johnson and J. Robinson, “Institutions as the Fundamental Cause of Long-run G r o w t h ,”NBER Working Paper 10481, May 2004.
8) OECD, Staying Competitive in the Global Economy：Moving up the Value Chain, Paris, OECD, 2 0 0 7 .
고 이를 위해서는 다양한 제도적 역량 강화 전략이 필요함을 주장
- O E C D는 최근 다른 보고서9 ) 1 0 )에서도 OECD 국가들의 성장과 생산성을 제고하기 위해서는 제도개혁을 위한 미시정책( m i c r o - p o l i c e s )이 중요함 을 강조함.
신산업정책의 핵심 정책과제
지식・혁신주도형 선진산업국가를 이루기 위해 지속적인 산업구조 고도화의 추진이 필요하며 이를 위해서는 핵심 부품소재산업의 글로벌화, 신기술산업 의 주력산업화, 서비스산업의 성장동력화, 중소기업의 혁신역량 강화 등이 필요
- 세계 및 동북아 분업구조의 변화 속에서 산업구조 고도화를 위한 부품소 재산업의 중요성은 더욱 확대되고 있으므로 세계경제에서 한국의 경제적 위상을 강화하기 위해서는 부품소재산업의 글로벌화를 추진하는 것이 매 우 중요하며 궁극적으로는 한국 부품소재산업의 세계적 공급기지화를 지 향해야 할 것임.
- 선진국 간 IT・BT・NT 등 신기술 및 융합기술의 개발경쟁이 치열한 가운 데 미래 세계시장에서 기술주도권을 선점하기 위해 신기술산업을 한국 경제의 선도적 산업으로 적극 지원할 필요가 있음.
- 경제전체의 성장 확대를 위해서는 성장동력원으로서 제조업뿐만 아니라 서비스업의 역할이 매우 중요한데, 특히 제조업의 높은 생산성에도 불구
9) OECD, Micro-policies for Growth and Productivity：Final Report, Paris, OECD, 2005.
10) OECD, Economic Policy Reforms：Going for Growth, Paris, OECD, 2006/2007.
하고 서비스업의 낮은 생산성으로 경제전체의 생산성 향상이 부진한 구 조적 문제를 극복할 수 있어야 할 것임.
- 경제의 역동성 제고와 생산성 향상을 위해서는 혁신주체로서 중소기업의 혁신역량이 강화되어야 하고 이를 통해 대기업에 비해 낮은 중소기업의 생산성이 제고되어야 함.
한편, 세계화와 기술혁신의 시대로 대변되는 2 1세기 산업정책의 요체가 혁 신, 인적자본, 기업가정신의 강화에 있으므로 제도적 역량을 강화하기 위해 서는 산업의 혁신역량 강화, 인적자원개발의 확충, 기업가정신의 함양에 정 책초점이 맞추어져야 함.
- 경제전체의 생산성 향상을 위해 산업의 혁신역량을 강화하는 것이 무엇 보다 중요한데, 특히 민간부문의 R&D 확대를 위한 정부의 적극적인 역할 이 요구되는 가운데 산업혁신역량 강화를 위한 글로벌 혁신센터를 지향 할 필요가 있음.
- 산업의 혁신과 경제성장의 확대는 궁극적으로 인적자원에 크게 좌우되므 로 인적자원개발의 확대는 필수적인 정책과제 중의 하나이며 이러한 인 적자원의 개발은 세계화와 기술혁신의 시대에 적합한 지식・혁신의 창조 적 인력 양성에 초점을 맞추어야 할 것임.
- 경제전체의 혁신을 제고하기 위해서는 새로운 기업 또는 제품의 창출이 지속적으로 이루어져야 하고 이를 위해서 기업가정신의 함양은 매우 중 요한 과제임. 이러한 기업가정신의 함양은 궁극적으로 기업규모에 상관 없이 각 분야의 글로벌 산업챔피언(industrial champion)을 키워내는 데 에 초점을 맞추어야 할 것임.
본 자료는 산업연구원 홈페이지www.kiet.re.kr을 통하여 항상 보실 수 있습니다.
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지식・혁신주도형 선진산업국가 비
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기 본 방 향
발 전 전 략
정 책 과 제
・생산성 향상 혁신적이고 역동적인 산업
・고용 증대 양질의 일자리를 창출하는 산업
・국민소득 증대 삶의 질 향상에 기여하는 산업
산업구조의 고도화：
신산업 창출 및 기존산업의 고부가가치화
・부품소재산업의 글로벌화
・신기술산업의 주력산업화
・서비스산업의 성장동력화
・중소기업의 혁신역량 강화
・산업혁신 역량 강화
・인적자원개발 확충
・기업가정신의 함양 제도적 역량의 강화：
생산성 향상을 위한 혁신 환경 조성
<그림 1 > 신산업정책의 비전과 발전전략
김 인 철
(연구위원・산업경쟁력실) ikim@kiet.re.kr (02-3299-3038)
김 원 규
(선임연구위원・산업경쟁력실) wkkim@kiet.re.kr
(02-3299-3186)
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