연구보고 R795 시장 개방 확대에 대응한 밭농업 경쟁력 제고 방안 연구(2/3차년도) 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2016. 12. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱(주)한디자인코퍼레이션(02-2269-9917) I S B N︱978-89-6013-958-9 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2017000169) 채광석︱연구위원︱제4장 집필 허정회︱부연구위원︱제3장, 제5장 집필 윤성은︱연구원︱자료 정리 및 제2장 집필 김부영︱연구원︱농업인 설문조사 및 제2장 집필 안동환︱교수︱밭작물의 분포 특성과 집적화 유형 분석 장민기︱부소장︱밭작물 생산체계 사례조사
머 리 말
밭농업은 논농업에 비해 재배품목이 다양하고 단위소득이 높아 재배업 에서 차지하는 비중이 지속적으로 증가하고 있다. 하지만 다양한 FTA 체 결로 인해 수입 농산물의 국내 시장 점유율이 높아지고 식량자급률은 떨어 지고 있으며, 대내적으로는 농업인력이 고령화되고 농가소득이 불안정해지 는 등 우리 밭농업은 여러 가지 어려움에 직면해 있는 실정이다. 따라서 한·중 FTA 발효 등 지속적인 농산물 시장 개방의 확대에 대응한 밭농업 경쟁력 제고의 필요성이 갈수록 중요해지고 있다. 이 연구는 국민 생활과 밀접한 관련이 있는 밭작물의 안정적 생산과 농 가경영의 안정적 유지 차원에서 밭농업 경쟁력 제고 방안에 대해 고찰하였 다. 3년에 걸친 다년차 연구의 제2차년도 연구로서, 1차년도 연구를 통해 도출된 과제 중, 노동력 확보, 기계화, 기반정비, 조직화 등 밭농업 생산측 면의 경쟁력 제고 요인들을 중심으로 심층 분석하였다. 우리 밭농업이 처 한 현실을 객관적 진단하여 당면 과제들을 도출하고 이를 통해 해결 방안 과 향후 보완 과제들을 제시하고자 하였다. 아무쪼록 이 연구가 우리 밭농업이 당면한 여러 가지 난제들을 풀어갈 수 있는 실마리를 제공하고, 정책 수립의 방향을 제시하는 데 조금이나마 기여할 수 있기를 바란다. 아울러 본 연구 수행에 도움을 주신 여러 농업 인들께 감사의 말씀을 드린다. 2016. 12. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구 배경 ○ 밭작물 시장 개방 확대가 주요 쟁점인 한중 FTA 발효 등 자유무역협정 체결의 확대에 따라 밭농업 경쟁력 제고에 대한 체계적인 연구의 필요 성이 제기됨. ○ 1차년도 연구에서 밭농업의 구조 변화 및 특성 분석 결과, 밭작물 재배 농가의 가장 심각한 경영애로 사항 중 하나로 노동력 확보가 지적되었 음. 노동력 확보 문제는 부족한 노동력의 기계동력 대체, 밭농업 기계화 를 위한 생산기반정비 및 조직화 문제와 연계되어 있음. 또한 밭작물 주산지의 품목별 집적화와 유형 분석을 통해 주산지 중심 정책의 의의 와 한계를 진단하고, 지역 중심의 밭농업 발전을 위한 대안을 모색할 필요가 있음. ○ 이를 위해 본 연구(2차년도)에서는 우리나라 밭농업의 경쟁력 제고를 위해 생산 측면의 농업인력 부족 해소, 기계화, 기반정비, 조직화 등 각 세부과제를 다각적으로 분석하여 정책 및 제도 개선 과제를 도출하고 자 함. - 3차년도 심층연구과제로 소비 측면의 품질경쟁력, 밭작물 소비 확대 및 시장 개척, 지역별 차별화 및 고부가가치화 전략 등을 제시함. 연구 방법 ○ 밭작물 재배농가의 가구 특성에 따른 노동력 활용 실태를 분석하기 위 해 통계청 MDIS에서 제공하는 농가경제조사, 농산물생산비조사 통계 자료를 분석함. ○ 농업경영체등록정보, 농업총조사 통계자료를 활용한 주요 밭작물의 집 적화 유형 분석과 사례조사를 통한 밭농업 노동력 활용 및 기계화 성과 분석은 위탁연구를 실시함.- Anselin Local Moran’s Ⅰ모델을 이용한 밭작물 집적효과 핫스팟 분 석을 실시함. ○ 밭작물 재배농가를 대상으로 밭농업 고용노동력 및 기계동력 활용, 밭 기반정비 수요, 조직활동 참여에 대한 설문조사를 실시함. ○ 문헌검토 및 방문조사를 통해 국내 및 외국 선진지 사례조사를 실시함. 밭농업 노동·기계투입 구조 분석 ○ 농가경제조사 2015년도 노동투입내역을 분석한 결과, 작물재배업에서 고용노동이 차지하는 비중은 18.2%로 가족노동시간의 1/4 수준이었음. 표본농가의 농가당 연평균 노동시간을 하루 8시간으로 환산 시 가족노 동력 101일, 고용노동력 22일을 필요로 하는 것으로 나타났음. - 고용노동력 투입 비중은 비교적 기계화가 진행된 미곡(7.3%)과 맥류/ 두류/잡곡류(7.0%)에 비해 화훼류(20.6%), 채소류(20.1%), 과실류(18.3%) 가 높은 수준임. ○ 연중 고용노동에 대한 수요는 품목에 따라 상이하나 정식기(4~6월)와 수확기(9~11월)에 대체로 집중되어 있음. - 연중 노동투입 형태를 가족노동과 고용노동으로 구분하여 살펴보면, 필요한 노동력을 우선 가족노동력으로 최대한 해결하고 부족한 노동 력을 단기 고용으로 보충하는 경향이 있음.
미곡 채소류 화훼류 과실류 <작물유형별, 월별 가족노동/고용노동 투입형태> ○ 농산물생산비조사 고용임금 단가를 분석한 결과, 2005년 평균 고용임금 단가는 시간당 4,905원이었으나 2015년 1만 원대 수준으로 증가하였음. 조직화 ○ 조직화는 농업경영체가 유통비용을 절감하고 시장교섭력을 제고하는 차원에서도 매우 중요한 과제이지만, 생산 단계에서 농지, 농기계, 노동 력 등 자원 이용의 효율성 제고를 위해서도 중요함. ○ 농업인 대상 설문조사 결과, 농업인은 조직 활동을 통해 정보 습득, 판 매처 확보, 생산기술 습득 등을 추구하고 있는 것으로 나타남.
○ 정부는 농업경영체의 조직화를 논농업에서 밭농업으로 확대하고 밭작물 주산지 중심의 조직화·규모화된 공동경영체 육성을 위해 밭작물공동경 영체 육성 계획을 추진하고 있음. ○ 각 품목별 맞춤형 조직화가 필요하며 이를 위해 품목별, 주산지별 특성 에 따른 조직화 방안 모색이 필요함. 기반정비 ○ 기존에 밭에서 생산되는 밭작물 유형, 주로 논에서 생산되는 밭작물 유형, 시설원예 집단화 지역 등 다양한 주산지 유형을 고려한 기반정비 방안 에 대한 모색이 필요함. ○ 소규모 개발 및 시설 관리가 간단한 지역에서는 기존의 지자체 중심 지 특회계 사업을 지속적으로 추진하되, 새로운 저비용의 광역 관개체계 도입 등은 주산지 중심의 광역 권역으로 확대 시행할 필요가 있음. ○ 생산·유통 분야에서 역량 있는 공동경영체와 연계하여 밭작물 중심의 맞춤형 기반정비를 고려하되, 시범사업 형태로 우선 추진하는 방안에 대한 검토가 요구됨. 또한 주산지 정비는 품목별 자급률을 높이기 위한 생산 확대에 초점을 맞추기 보다는 공동농업경영을 통한 자율적 수급 조절의 기반을 조성하는 방향으로 나아가야 함. ○ 주산지의 동태성을 고려하여 시·군 단위 농발계획, 원예산업 발전계획 등과 기반정비를 연계하고, 중점 육성 품목과 관련하여 공동경영체 육 성과 연계한 중장기 전략을 수립하여 기반정비를 추진할 필요가 있음. ○ 논에 관개·배수개선을 실시하여 밭작물 재배를 위한 범용성 확장이 가 능함.
밭농업의 분포 특성 ○ 밭작물 재배지역을 주산지 중심으로 유형화하면 지역적 특성 및 품목의 성질에 따라 다양한 형태로 주산지를 정의할 수 있음. 148개 시군과 493개 품목을 대상으로 군집분석을 실시한 결과, 각각 4개의 지역 유형 과 5개의 품목 유형으로 구분할 수 있었음. ○ 지역별 특성에 따른 4개의 주산지 유형 중에서 ‘유형 1’은 농업면적이 넓고 영농규모가 큰 농업인이 가장 많이 분포함. 30년 동안 기후 변화 가 크지 않았던 지역으로 밭기반정비사업 수혜 수준이 낮음. ‘유형 2’는 귀농인 비중이 가장 높고 영농경험이 가장 적으며 밭기반정비사업 비 중, 농업역량, 농업소득, 산지조직화 점수가 모두 낮아 밭농업 여건이 가장 열악한 지역임. 밭기반정비와 더불어 농업인 교육을 포함한 전반 적인 농업역량 강화 정책이 필요한 지역임. ‘유형 3’은 4개 유형 중에서 가장 농업규모가 크고 영농경험이 풍부한 전업농의 비중이 높음. 또한 기후변화도가 가장 심하고 작물집중도가 높으며 밭기반정비 시행면적 이 가장 넓음. ‘유형 4’는 농업규모가 비교적 작으나 오랜 영농경험을 가진 전업농이 많은 지역임. 밭기반정비 정도와 조직화 점수는 낮지만 재배면적이 증가하고 있어 잠재적 주산지 유형으로 판단됨. 따라서 기 반정비뿐 아니라 청년층의 유입, 농업경영 규모화 등 다양한 형태의 정 책 지원이 요구됨. ○ 품목별 산지 특성에 따른 5개 주산지 유형 중에서 ‘유형 1’은 전국 재배 면적이 비교적 크고 영농규모가 작으며 품목별 지역집중도가 낮은 품 목임. 즉, 전국 재배면적은 크지만, 소규모 농가들이 여러 지역에 분산 되어 재배하는 품목임. ‘유형 2’는 재배규모, 농가분포, 영농규모가 모 두 평균에 가까운 유형으로 뚜렷한 특징은 없으나 비교적 지역집중도 가 높은 유형임. ‘유형 3’은 전국 재배규모는 매우 작지만 대규모 농가 들이 모여 주산지를 형성하여 지역집중도가 매우 높은 품목임. 1~3개 내외의 시·군·구에서 재배되고 있어 주산지가 매우 뚜렷한 품목임. ‘유
형 4’는 재배규모는 작은 편이지만 군집 중에서 지역집중도가 가장 높 은 품목으로 상위 시·군 농가가 집중적으로 분포되어 있음. ‘유형 5’는 재배규모가 크고 소규모 농가들이 재배하는 품목으로 지역집중도가 매 우 낮은 유형임. 소규모 농가들이 여러 지역에 비교적 균등하게 분포되 어 있어 주산지가 뚜렷하지 않은 품목이라고 해석됨. ○ 밭작물 재배지역별/품목별 유형화 분석은 밭농업 정책 설계 시 정책목 적에 맞게 우선적으로 사업을 시행할 지역과 품목을 선정하는 데 활용 이 가능함. <요약 및 시사점 1> 정책 및 제도 개선 방향 ○ 노동력 부족 문제는 품목별, 지역별로 차별화된 지자체 중심의 중장기 밭작물 발전계획(원예산업 발전계획 등)의 틀 속에서 추진해야 함. 특 히 고용노동 단기 확대뿐만 아니라 작부 전환 등 중장기 대책을 동시에 고려한 접근이 필요함. ○ 농기계 이용은 작업반 등 조직화를 통해 지역 단위 이용 효율화를 도모 하고 연중 활용 계획을 수립하여 체계적인 이용이 되도록 해야 함. ○ 지나치게 물리적 농지정비 중심의 일률적 기반정비를 지양하고, 현장의 구체적 수요가 있는 곳을 중심으로 조직경영체의 유통 역량 제고의 토 대가 되는 종합정비 방식의 밭기반정비사업을 추진함. ○ 기본적으로 가공·유통 분야에서의 조직적 역량을 제고시키되 이를 토대 로 기반정비, 농기계 공동이용 등 생산 단계의 조직적 성과 제고로 전 환하는 전략이 필요함.
<요약 및 시사점 2> 정책 및 제도 개선 과제 ○ 효율적이고 투명한 인력시장을 형성하기 위해 지자체, 지역의 조직경영체, 전문기관이 공동으로 지역의 밭작물 품목별/월별/작업 단계별 노동력 수요 자료를 제공하고 체계적인 노동력 공급 기반을 조성할 필요가 있음. ○ 기존의 지정주산지 외에 로컬주산지 품목을 포함하여 시·군 단위 농발 계획, 원예산업발전계획 등을 고려한 중장기 공동경영체 육성계획을 수 립하고 이와 연계한 중장기 기반정비 계획 및 정비 방안을 도출해야 함. ○ 시범사업 추진을 통해 주산지 중심의 관개개선 등 초기에 많은 재원이 소요되는 사업의 타당성을 검토할 필요가 있음. ○ 외국인 노동력 수급체계를 개별 농가 차원이 아니라 조직경영체 차원에 서 외국인 노동력 고용의 투명화와 안정화를 꾀할 필요가 있음. ○ 기반정비사업은 기존의 공급자 중심의 확대정책에서 벗어나 시설의 안 정적 이용·관리 능력을 갖춘 지역의 현장 수요를 중심으로 추진해야 함.
ABSTRACT
A Study on Improving Dry-field Farming
Competitiveness in Response to the Expansion of
Market Opening (Year 2 of 3)
Background of Research
The necessity of researching the ways to strengthen the competitiveness of Korean field crop farms came to the fore as free trade agreements (FTAs) have been concluded with more countries, including the FTA be-tween Korea and China which focuses on the market for field crops. The first-year research analyzed structural changes and characteristics of dry-field farming and indicated that labor shortage was the most common challenge faced by field crop farmers. Addressing labor shortage is closely intertwined with the substitution of machine power for manpower, the maintenance of agricultural production infrastructure for mechanization, and farmers organization. Furthermore, it is also necessary to analyze item clus-ters in major production areas of field crops and types thereof to find bene-fits and limits of the policy focusing on major production areas, and devel-op alternatives for develdevel-oping dry-field farming centered around each area. The second-year research aims to analyze critical issues such as alleviat-ing agricultural labor shortage, agricultural mechanization, the maintenance of agricultural production infrastructure and farmers organization, and de-velop required tasks for policy and institutional improvement with a view to strengthening the competitiveness of Korean field crop farms. A fol-low-up research for the third year will discuss the issues such as quality competitiveness, expansion of field crop consumption and market demand, regional differentiation, and strategies to make Korean field crop farms higher value-added.
Method of Research
This research uses data from Statistics Korea’s Farm Household Economy Survey and Agricultural Products Production Cost Survey to analyze the current utilization of farm workforce by features of field crop producers. Two separate studies were commissioned to analyze types of production clusters of major field crops ― using statistical data from Agricultural Holdings Registration Information and Agricultural Census ― and to assess the effectiveness of farm workforce utilization and agricultural mechanization through a case study. Data on utilization of hired farm workforce and agri-cultural machineries; demand for field crop production infrastructure main-tenance; and participation in organized activities were collected through the use of a farm household survey. Through a literature review and an in-per-son interview, successful cases in Korea and other advanced countries were explored.
Research Results and Implications
□ Analysis of Structure of Labor and Machine Input in Dry-field Farming The analysis of details of labor input in the Farm Household Economy Survey in 2015 shows the share of employed farm workers is 18.2% in the crop cultivation business, which is a quarter of family labor hours. If aver-age annual work hours per farm household in the sample group are con-verted based on 8 hours per day, 101 days are necessary for family labor and 22 days for employed labor force. The shares of employed farm work-ers are higher in the fields of flowering plants (20.6%), vegetables (20.1%) and fruits (18.3%) than rice (7.3%) and barley/pulses/minor grains (7.0%) for which farmers relatively more often use machines.
Although the demands for farm workers during a year vary with items, the demands are generally the highest in the planting season (April to June) and the harvesting season (September to November). Farmers tend to uti-lize family labor first to meet the required labor, and they have recourse to short-term employment later to address labor shortage.
□ Farmers Organization
Organizing farmers is significant in improving resources use efficiency ― manpower, agricultural lands and machines, as well as in reducing dis-tribution costs and strengthening bargaining power. Results of the survey indicate that farmers, through cooperatives, obtain information, find ac-counts, and learn about a new agricultural technology.
The Korean government plans to expand the scope of agricultural hold-ings organization from rice cultivation to general dry-field farming; and to support agricultural cooperatives in order to form large-scale joint agricul-tural holdings organization centered around major production areas of field crops. Customized organizing is required for each crop type, and it is nec-essary to develop a plan for organizing farmers depending on character-istics of each major production area.
□ Infrastructure Maintenance
It is necessary to make a plan to maintain the infrastructure in consid-eration of various major production types including a field crop type typi-cally cultivated in dry fields, a field crop type mainly cultivated in paddies, and controlled horticulture complexes. It is needed to continue to enforce the existing Regional Development Special Account led by local govern-ments in areas for small-scale development and easy management of facilities. It is also necessary to expand the introduction of new irrigation systems of low costs in wide regions to metropolitan regions of major pro-duction areas.
In the fields of production and distribution, it is needed to plan infra-structure improvement customized to field crops in connection with com-petent joint holdings. However, it is necessary to first implement a project as a pilot project. Moreover, it is essential to construct the infrastructure for self-regulating demand and supply through joint agricultural manage-ment rather than focusing on expanded production to enhance self-suffi-ciency rates for each item in terms of maintaining major production areas. In consideration of shifting major production areas, it is necessary to es-tablish mid- and long-term strategies to connect agricultural development plans for each city and gun (county) and horticultural industry development plans to infrastructure maintenance and to joint holdings in relation to key
items to be supported. This aims to maintain the infrastructure. It is possi-ble to improve paddy irrigation and drainage to enapossi-ble field crop cultivation.
□ Direction for Policy and Institutional Improvement
It is essential to approach solutions to the labor shortage in the frame-work of the mid- and long-term field crop development plan (horticulture industry development plan) led by local governments different for each item and region. In particular, an approach is required in consideration of both crop change and short-term expansion of employed workforce. It is essential to seek efficient use of agricultural machines based on re-gions through organizing work groups, and make a plan for systematically using machines throughout the year.
Instead of uniform infrastructure maintenance focusing too much on physical farmland maintenance, it is needed to implement field infrastructure maintenance projects for general improvement that can be a basis for en-hancing distribution capability of organized holdings with on-site specific demands.
A strategy is required to improve organizational capability in processing and distribution in order to improve organizational outcomes in the stage of production including infrastructure maintenance and joint use of agricul-tural machines.
□ Tasks of Policy and Institutional Improvement
For an efficient and transparent workforce market, it is necessary that lo-cal governments, lolo-cally organized holdings and specialized institutes pro-vide labor demand data in cooperation for each field crop item/month/work stage and create a systematic basis for supplying workforce.
It is needed to make a mid- and long-term plan for supporting joint holdings in consideration of the Agricultural Development Plan for each city and county and the Horticulture Industry Development Plan including major production areas other than existing specified major production areas. It is then necessary to develop a mid- and long-term infrastructure main-tenance plan and a mainmain-tenance measure connected to the support plan. It is needed to review the feasibility of projects which initially require
many financial resources, for example, irrigation improvement focusing on major production areas through a pilot project.
It is necessary to pursue transparent and stable recruitment of foreign workers led by organized holdings, not by individual farmers for the de-mand and supply system of foreign farm workers.
It is essential to enforce the infrastructure maintenance project focusing on actual demands in the regions with stable use and management capa-bility of the facilities, beyond the existing expansion policy focusing on suppliers.
Researchers: Kim Hongsang, Chae Gwangseok, Heo Jeonghoi, Yoon Sungeun, Kim Booyoung
Research Period: 2016. 1. ~ 2016. 12. E-mail address: [email protected]
차 례
제1장 서론 1. 연구의 배경 및 필요성··· 1 2. 연구 목적··· 2 3. 기존 연구 검토··· 3 4. 주요 연구내용··· 12 5. 연구 방법··· 22 제2장 밭농업 노동·기계투입 구조 분석과 특성 1. 문제 인식 및 주요 논점··· 23 2. 밭작물 재배 농가의 특성 및 노동·기계 투입 형태··· 26 3. 노동·기계 투입 농업인 설문조사 결과··· 50 제3장 기반정비 및 조직화의 실태와 과제 1. 문제 인식 및 주요 논점··· 59 2. 기반정비 실태와 문제점··· 62 3. 조직화 현황과 과제··· 80 제4장 밭농업의 분포 특성 분석과 시사점 1. 문제 인식과 주요 논점··· 93 2. 밭농업 주산지 정책 현황··· 94 3. 밭농업 주산지와 지역특화도의 동태성 분석··· 96 4. 밭작물의 집적효과 분석··· 106 5. 밭작물 유형화 분석··· 110제5장 국내외 사례 조사·분석 1. 국내 사례··· 119 2. 외국 사례··· 131 제6장 결론: 연구 결과 요약 및 정책 과제 1. 연구 결과 및 시사점··· 143 2. 정책 및 제도 개선의 방향··· 154 3. 정책 및 제도 개선 과제··· 158 부록: 품목별 주산지 유형화 ···163 참고문헌··· 171
표 차례
제2장 <표 2-1> 논벼 및 밭작물 농작업 기계화율(2014) ··· 24 <표 2-2> 영농형태별 농가 수··· 27 <표 2-3> 영농형태별 일반 현황··· 28 <표 2-4> 경영주 연령별 일반 현황··· 29 <표 2-5> 가구원 규모별 일반 현황··· 30 <표 2-6> 재배면적 규모별 일반 현황··· 30 <표 2-7> 영농형태별 노동·기계투입 구조··· 32 <표 2-8> 가구원 규모별 노동·기계투입 구조··· 33 <표 2-9> 경영주 연령별 노동·기계투입 구조··· 35 <표 2-10> 재배면적 규모별 노동투입 구조··· 36 <표 2-11> 작물 유형별 월별 고용노동 형태··· 38 <표 2-12> 작물 유형별·작업 단계별 고용노동시간 비중··· 41 <표 2-13> 주요 작물의 작업 단계별 고용노동시간 비중··· 42 <표 2-14> 주요 밭작물의 기계화율(2013) ··· 43 <표 2-15> 작물별 작업별 농기계 제작회사의 수··· 44 <표 2-16> 품목별 노동시간(수작업+동력) 중 고용노동 및 동력 비중 변화··· 45 <표 2-17> 품목별 고용노동비 단가 변화··· 47 <표 2-18> 품목별 10a당 직접생산비 중 인건비, 대농구비 변화··· 50 <표 2-19> 외부노동력 고용형태에 따른 조사 농가 분포··· 51 <표 2-20> 외부노동력 고용 경로··· 51 <표 2-21> 기계와 인력 운용 방식··· 52 <표 2-22> 농기계 종류별 보유 대수··· 52 <표 2-23> 고용형태별 노동력 공급 확대 필요 여부··· 53<표 2-24> 노동력이 부족한 이유··· 54 <표 2-25> 밭작물 재배 시 노동력 부족에 대한 대처 방안··· 55 <표 2-26> 영농규모 축소 이후의 농지 활용··· 56 <표 2-27> 밭작물 부문 노동력 공급 원활화 방안··· 57 <표 2-28> 밭작물 기계화 확대 방안··· 58 제3장 <표 3-1> 밭기반정비 대상면적··· 63 <표 3-2> 연도별 밭기반정비사업 추진 현황··· 64 <표 3-3> 농업기반정비사업의 중점사업 우선순위··· 68 <표 3-4> 밭기반정비사업에서 중점을 두어야 하는 요소··· 69 <표 3-5> 농기계의 효율적 이용을 위해 가장 필요한 것··· 70 <표 3-6> 분산농지에 대한 밭기반정비사업 시 가장 바람직한 정비 방향··· 70 <표 3-7> 밭기반정비사업에서 환지를 실시하는 것에 대한 의견··· 71 <표 3-8> 농기계 공동이용 등을 위해 조직화에 참여할 의향··· 72 <표 3-9> 밭기반정비가 우선적으로 필요한 대상지··· 72 <표 3-10> 밭기반정비사업 참여에 대한 자부담 의견··· 73 <표 3-11> 자부담 의향 10% 미만의 기반정비 우선 대상지··· 73 <표 3-12> 자부담 의향 10% 이상의 기반정비 우선 대상지··· 74 <표 3-13> 밭기반정비사업 이후 관리 주체··· 74 <표 3-14> 공선출하회 및 농업법인 현황··· 81 <표 3-15> 농업법인 경영경지면적··· 82 <표 3-16> 농업법인 작물별 재배면적··· 84 <표 3-17> 참여하는 조직활동의 종류(중복응답) ··· 85 <표 3-18> 조직활동 참여 이유(중복응답) ··· 85 <표 3-19> 조직을 통해 실행하는 활동··· 86 <표 3-20> 조직활동의 도움 정도··· 87 <표 3-21> 밭작물공동경영체육성사업 대상지(2016) ··· 89
제4장 <표 4-1> 채소 주산지 지정 기준··· 95 <표 4-2> 밭식량작물 주산지 지정 기준··· 97 <표 4-3> 재배면적 기준 주산지 대상 지역 지정(예시) ··· 97 <표 4-4> 재배면적 규모와 지역집중도에 따른 품목 유형··· 99 <표 4-5> 옥수수 주산지 시·군·구 수 변화··· 101 <표 4-6> 두류(콩, 팥) 주산지 시·군·구 수 변화··· 102 <표 4-7> 서류(감자, 고구마) 주산지 시·군·구 수 변화··· 103 <표 4-8> 작물별 LQ 변동 시·군·구 수··· 104 <표 4-9> LQ 동태성 분석 기초통계량··· 105 <표 4-10> 식량작물 LQ 동태성 분석 결과··· 106 <표 4-11> 지역 기준 주산지 유형화 변수··· 111 <표 4-12> 지역별 특성에 따른 군집분석 결과··· 112 <표 4-13> 지역 기준 주산지 유형별 시·군·구··· 115 <표 4-14> 품목별 산지 특성에 따른 군집분석 결과··· 117 제5장 <표 5-1> 일본의 중산간 지역 종합정비 유형··· 140 제6장 <표 6-1> 농업 고용노동력 활용 방식의 유형과 특징··· 144 부록 <부표 1> 품목 기준 주산지 유형별 품목분류··· 163 <부표 2> 로컬주산지와 재배품목들··· 165
그림 차례
제2장 <그림 2-1> 작물 유형별 월별 노동투입 형태··· 40 <그림 2-2> 주요 품목의 고용노동비 단가 변화··· 48 <그림 2-3> 주요 품목의 월별 고용노동비 단가 변화··· 49 제3장 <그림 3-1> 밭기반정비사업의 연도별 사업량 및 사업비 변화··· 65 <그림 3-2> 지역별 정비 실적··· 67 <그림 3-3> 지형 여건별 정비 모델(안) 예시··· 77 제4장 <그림 4-1> 주요 식량작물의 핫스팟 분석 결과··· 108 <그림 4-2> 주요 과수·특용·채소작물의 핫스팟 분석 결과··· 109 제5장 <그림 5-1> 고흥지구 사업대상지구 위치도··· 129 <그림 5-2> 2004~2014년 점적관수 및 중력관수 면적 변화··· 133 <그림 5-3> 레리다 지역 하천수 이용 저류지 물 저장 및 광역 밭 관개··· 1351.
연구의 배경 및 필요성
본 연구는 밭작물 시장 개방 확대가 주요 쟁점인 한·중 FTA 발효 등 자 유무역협정(FTA) 체결의 확대에 따라 밭농업 경쟁력 제고에 대한 체계적 인 연구 필요성이 제기되어 추진되었다. 본 연구는 3개년에 걸친 다년차 연구의 2차년도에 해당되며, 초기의 연구 계획과 1차년도 연구(김홍상 외 2015)를 통해 제시된 2차년도 주요 연구 과제 등을 반영하였다. 1차년도 연구에서는 ‘밭농업의 실태에 대한 객관적인 인식과 정책 과제 의 구체화’에 초점을 두고, 2차·3차년도에 심층 분석이 필요한 과제를 도 출하고자 하였다. 그 결과 2차년도 심층연구과제로 ‘생산·공급 측면의 경 쟁력 제고 관련 과제인 효율적 인력 확보 및 기계화 촉진, 기반정비, 영세 성 보완을 위한 조직화’, 3차년도 심층연구과제로 ‘수요 측면에서의 경쟁 력 제고 과제인 지역별 차별화 전략, 새로운 시장 개척 및 고부가가치화 전략, 효율적 정책 및 예산 지원체계 구축’ 등을 제시하였다. 1차년도 연구에서는 밭농업의 구조 변화 및 특성 분석에 초점을 두었는 데, 2차년도 연구에서는 밭농업의 노동·기계투입 구조, 밭기반정비와 조직 화의 실태, 밭농업의 공간적 분포 특성 등을 분석하고, 효율적 인력 확보 및 기계화 촉진 방안 모색, 기반정비, 조직화 등 각 세부과제별 실태와 정 책 대안을 모색하고자 한다. 우선 각 세부과제별 실태와 문제점 파악만이 아니라 이를 종합적으로 이해하고 밭농업 경쟁력 제고 방안을 모색할 필요가 있다. 1차년도 연구에서 밭농업 농가는 농산물 수급 및 가격 안정에 큰 관심을 두면서 가장 심각한 경영 애로사항으로 노동력 확보 문제를 지적했 는데, 노동력 문제와 기계화 촉진 과제는 맞물려 있으며, 기계화 문제는 기 반정비 및 조직화 과제와 연계되어 있다. 물론 부족한 노동력의 확보 및 안정적 노동 공급체계와 관련해서도 조직적 대응이 중요한 과제로 등장한 다. 기반정비 측면에서도 단순히 기존의 물리적 농지개량만이 아니라 시설 의 지속적이고 효율적인 이용 및 관리를 고려할 경우 조직화 과제와 관련 이 된다. 현실적으로 밭기반정비는 다양한 이해관계로 인해 어려움이 많은 데, 가공·유통 분야에서는 조직적 성과가 뚜렷한 지역에서 기반정비의 어 려움을 잘 해소해나가는 현상이 나타나는 등 조직화와 밀접한 관련이 있는 것으로 파악된다. 또한 밭작물 주산지가 지속적으로 변화하는 점을 고려하여 품목별 집적 화 유형 분석 등을 통해 기존 주산지에 한정하지 않고, 주산지 중심 정책 의 의의와 한계를 동시에 파악하여 지역 및 지방자치단체(이하 지자체) 차 원의 지역 중심 밭농업 발전을 위한 대안을 모색할 필요가 있다.
2.
연구 목적
1차년도 연구에서 제시된 한·중 FTA 발효 등 밭작물 시장 개방 확대, 밭 농업 여건 변화 등에 대응하고 최근 주요 국정 과제로 제기된 새로운 성장 동력과 일자리 창출 등을 위해 밭농업의 중요성을 명확히 하면서, 밭농업 경쟁력 제고 방안을 구체화하는 데 연구 목적을 둔다. 이를 위해 2차년도 연구에서는 밭농업 경쟁력 제고 차원에서 필요한 다 양한 측면 중 생산·공급 측면과 관련된 인력 부족 문제 해소 및 기계화, 기 반정비, 조직화 등의 과제를 심층 분석하며, 정책 및 제도 개선 과제를 도 출하고자 한다. 품질경쟁력, 소비 확대 및 판로 확보, 지역별 차별화 전략 등 소비·수요 측면의 경쟁력 제고 방안 연구는 3차년도 연구 내용으로 분류하여 다년차 연구의 특성을 고려한 연구 목적과 범위를 설정하였다. 밭농업 경쟁력을 대 중국 등 국제경쟁력 제고 차원에서 고려하는 것이 아니라 국민 생활과 밀접한 관련이 있는 밭작물의 안정적 생산과 농가경영 의 안정적 유지 차원에서 고려한다. 즉, 이 연구에서는 구체적으로 가격경 쟁력의 수준을 국제시장을 고려한 수준으로 제고시키는 등의 방식으로 접 근하지 않는다. 본 연구에서 설정하는 경쟁력의 정의에 대해서는 뒤에서 자세히 기술하였다.
3.
기존 연구 검토
3.1. 인력 확보 및 기계화
농업노동력 부족 문제를 해소하기 위한 대책으로서 안정적 인력 확보 방 안과 기계화를 통한 노동력 대체 방안 등 두 측면을 구분하여 검토할 필요 가 있다. 즉, 밭농업과 관련된 가장 중요한 과제가 노동피크기 노동력 부족 문제이며, 농업노동 부족 문제는 기계화, 기반정비 등의 과제와 연계되어 있다.1 김정섭·오내원·허주녕(2014), 장민기·이재현(2011), 김병률 외(2010) 등 기존 연구는 농업노동력을 유형화하고 노동력 공급 원활화에 초점을 두 어 관련 제도 개선에 대해 주로 다루어 왔지만, 노동력 부족 문제를 해결 하기 위한 기계화 차원의 연계 분석은 이루어지지 않았다. 최근 노동력 부 족, 고령화 등에 대응하여 밭농업 기계화도 중요한 과제로 제기되면서 밭 농업 기계화 논의가 확대되었다. 농림축산식품부 밭농업기계화TF(2014a, 2014b), 이중용 외(2014), 최용(2015) 등이 이러한 문제의식을 잘 반영한다. 1 벼농사를 중심으로 하는 논농업은 기반정비, 기계화를 통해 노동력 부족 문제를 해소 하여 왔다. 밭농업도 이러한 변화가 필요한데, 기반정비와 기계화의 여건이 논농업에 비해 매우 취약한 것이 문제이다.농업 부문의 안정적 인력 확보와 관련해서, 김정섭·오내원·허주녕(2014) 은 농업 고용 노동력의 수급 실태를 파악하고, 농업 노동시장에 관한 정책 방향을 제시하기 위해 농가 대상 설문조사와 함께 사례 지역을 선정하여 현지 면담조사를 실시하였다. 농가 설문조사 결과, 우리나라 농업에서 외 국인 이주 노동자의 노동력 기여분이 급격히 증가 추세에 있었으며, 농업 노동시장의 낮은 임금 수준이 상시 농업 노동자 구인에 있어 저해요소로 나타났다. 한편 농업의 계절적 특성으로 인해 일용 농업 노동의 임금 수준 은 상시 농업 노동에 비해 상당히 높게 나타났다. ‘농업총조사’ 및 ‘농가경 제조사’ 원자료 분석 결과, 농가당 연평균 농업 노동투입 총량은 과거에 비 해 크게 감소하였지만, 이는 가족노동력의 감소에 기인한 것으로 농업 종 사 가구원 1인당 연간 농업 노동시간은 전반적으로 크게 증가한 것으로 분 석되었다. 품목에 따라 노동투입시간과 연중 피크기가 다르게 나타나는데 주로 노지채소, 과수 등의 작목에서 시기별 진폭이 컸다. 특히 주산지의 경 우, 특정시기 대규모 노동력 수요가 발생하여 지역 외부로부터 노동력을 조달해야 하는 문제가 지적되었다. 또한 규모가 큰 농가일수록 고용노동이 차지하는 비중이 높게 나타났다. 그리고 이러한 연구 결과를 바탕으로 첫 째, 농축산 분야의 외국인 이주 노동자 도입 쿼터 증가, 둘째, 농업 부문의 근로자 파견 허용 검토, 셋째, 전문작업단 형태로 조직되어 있는 농업 부문 의 일용 노동시장 공식화, 넷째, 인력지원센터 등 제도적 뒷받침 및 시범 정책사업 추진을 주장하였다. 그러나 김정섭·오내원·허주녕(2014)의 연구 는 농업 부문 고용노동력 공급 원활화 측면에서 접근하여 고용노동력 관련 제도 개선에 주안점을 두고 있다고 볼 수 있으며, 농업 전체적인 시각에서 접근한 연구로 주산지를 중심으로 이루어지지 않았고, 기계화 등 노동인력 을 대체하는 부문에 대한 언급이 부족하다는 관점에서 제한적이라 할 수 있다. 김병률 외(2010)는 농업인, 농촌 인근 인력회사 대상 조사 및 현장조사 를 통해 농업인력 수급실태를 분석하고, 농업 부문 인력수급 불일치가 심 각한 점을 지적하였다. 조사 결과, 인력 부족으로 적기영농에 어려움을 겪 고 있다고 응답한 비율이 83.3%이며, 고용노동력이 필요하다고 응답한 비
율이 73%에 달하는 것으로 나타났다. 하지만 상시고용 비중은 11%에 그 치고, 일일고용을 이용하는 비중이 63%를 차지하였다. 또한 농촌 지역은 인력회사를 통해 농촌으로 투입되는 인력 비율은 매우 낮아 25% 미만이 68.8%로 나타났다. 높은 수준의 노동 강도 및 저임금으로 인해 농촌 인력 이 건설업 및 서비스업으로 대부분 투입되고 있는 실정이며, 이에 따라 농 축산업 인력 고용에 있어 외국인 의존도가 심화되고 있는 추세이고, 공급 이 절대적으로 부족하여 경영비 부담을 가중시키고 있다는 점을 지적하였 다. 본 연구에서는 농업 부문 고용인력 현황을 수요자, 공급자 측면에서 파 악하고, 농업 부문 고용인력 감소를 농촌 지역 내 농공단지 등 제조업, 건 설업, 서비스업, 공공근로사업 종사자 수와 연계 분석하여 농업 부문 노동 력 공급 감소 원인을 파악하는 데 초점을 두고 있다. 하지만 김정섭·오내 원·허주녕(2014)의 연구와 마찬가지로 농업 부문 인력 공급 원활화 측면에 서 접근하여, 노동력을 대체하는 기계화 연구는 이루어지지 못하였다. 장민기·이재현(2011)은 현장에서 어떻게 농업노동력 문제를 해결하고 있 는지에 관해 채소류를 중심으로 사례조사를 실시하였다. 이 연구는 노지채 소와 시설채소의 대관령원예농협 등 주산지 조직을 대상으로 어떠한 방법 과 유형으로 고용노동이 이루어지는지를 상세히 조사하여 농업 부문 고용 노동에 대해 실제적으로 접근하였다는 데 의의가 있다. 고용형 농업노동은 작업피크기 대응, 일상 작업 등 2가지 부문에서 발생하는데 각각 임시고용, 상시고용의 형태로 나타난다. 임시고용은 숙련도 및 고정인력 활용 측면에 서 전문작업팀 고용과 비전문알선인력 고용으로 구분되며, 상시고용의 경 우 인근 지역 인력(내국인) 고용과 외국인 인력 고용으로 구분된다. 이중용 외(2014)와 농림축산식품부 밭농업기계화TF(2014a, 2014b)는 밭 농업 기계화뿐만 아니라 기계화를 위한 밭기반정비의 수준 제고 등을 동시 에 검토하고 있다. 이중용 외(2014)는 밭농업 기계화 현황을 분석하고, 고 추, 마늘, 양파 등 9개 작물별 기계화 전략을 도출하였다. 이 연구는 밭농 업뿐만 아니라 국내 농기계산업 발전에 초점을 두어 이식·파종 및 수확작 업 기계화 영농단, 일관기계화 생산단지 조성사업 등 정부의 농기계활용 확산사업에 초점을 맞추고 있다.
최용 외(2015)는 밭농업 기계화율이 낮은 원인을 밭작물 재배농가의 영 세성, 밭작물 종류 및 재배방법의 다양성, 기반정리 등 기계화 기반 미흡에 서 찾고 있다.2 즉, 현재의 밭농업은 ‘재배규모의 영세성→농기계 구매력 취약(낮은 기계화율)→전업농 부재→일관된 생산·유통체계 구축 한계→재 배규모의 영세성’의 악순환이 반복되고 있다고 파악하였다. 또한 밭작물 재배양식이 지역별로 다양하여 일정한 규격으로 대량 생산해야 경쟁력을 가질 수 있는 농기계 개발에 걸림돌이 되고 있으며, 전체 밭 면적의 2/3 이 상이 경사도 7% 이상의 경사지에 위치하고 있어 농기계 이용에 한계가 있 다고 보았다. 최용 외(2015)의 분석 결과 영농규모가 클수록 농기계 이용 형태가 다르게 나타났다. 0.1ha 미만 농가의 경우 주요 농작업 평균 기계화 율이 34.8%이었고, 2.0ha 이상 농가에서는 64.5%로 기계화율이 높아지는 것으로 조사되어 농가의 규모화뿐만 아니라 조직화 필요성을 보여주었다. 최용(2015) 또한 마늘 3ha 이상, 양파 2.28ha 이상 등 일정 규모 이상 재배 할 경우에 인력을 기계로 대체한 생산비 절감 효과가 발생한다고 분석하였다. 최용 외(2015)는 농기계 임대사업, 농기계 제조업체, 농기계 R&D를 두 루 살펴보고 밭농업 기계화 촉진을 위해 첫째, 개발기종 보급촉진, 둘째, 밭농업기계 R&D, 재배양식 표준화, 밭농업 기반정비를 주장하였다. 밭농 업의 기계화는 밭기계 이용 시간은 짧은 반면, 오랜 시간과 비용이 투입되 는 만큼 밭기계 이용자의 품목별·작업 단계별 수요와 재배방식의 일관화, 농업인 조직화 등에 대한 보다 상세한 연구가 필요한 것으로 사료된다.
3.2. 기반정비
한·중 FTA 추진과 관련하여 밭농업 경쟁력 제고 차원에서 밭기반정비사 2 2010년 기준으로 주요 밭작물의 호당 재배규모를 살펴보면 0.3ha 미만의 농가 비율이 콩 98%, 감자 94.5%, 무 91.8%, 고추 89.8%, 배추 89.4%, 마늘 86.2%, 양파 67.1% 수준이다.업이 중요한 정책과제로 제기되고 있으며, 이러한 여건 변화를 반영하여 김영화 외(2012), 김홍상·채광석(2014), 김홍상 외(2015) 등은 밭기반정비 의 확대 추진 필요성을 제기하였다. 김영화 외(2012)는 기존의 밭기반정비 사업에 대한 평가와 새로운 밭기반정비사업의 확대 정비 대상 재조정 및 추진 방안을 제시하였다. 김홍상·채광석(2014)과 김홍상 외(2015)는 밭농 업의 체계적인 발전이라는 관점에서 기반정비의 시급성을 제시하였는데, 이는 기반정비에 관한 체계적이고 본격적인 연구라기보다 과제를 발굴하 는 수준의 연구였다. 한편 김영화 외(2013)는 밭작물의 논 재배 확대에 대 응한 논의 범용화 정리 방안에 대한 필요성과 정비 방안을 제시하였다. 노동력 부족, 고령화 등에 대응하여 밭농업 기계화에 대한 논의도 확대 되었다. 농림축산식품부 밭농업기계화TF(2014a, 2014b), 이중용 외(2014) 등이 이러한 문제의식을 잘 반영하는데, 밭농업 기계화 차원의 접근을 넘 어 기계화를 위한 밭기반정비의 수준 제고 등을 동시에 검토하고 있다. 서 동욱 외(2015)는 기계화 촉진을 위한 새로운 기반정비 방안에 대해 검토하 면서 다양한 정비 유형을 제시하였다. 예컨대, 정부정책 실현을 위한 정책 형 모델, 지형 여건에 따른 일반형 모델, 단지조성방식, 용수개발방식, 경 사도 및 작목단지에 따른 선택형 세부모델 등으로 구분하여 유형별 밭기반 정비 모델(안)을 제시하였다. 한편 김영화 외(2012)는 밭기반정비사업의 신규 모델로 기존의 밭기반 표준형 외에 생산기반 및 지역개발을 연계한 농산업단지형 모델을 제시하 여 향후 밭기반정비의 새로운 추진 방안 모색에 많은 시사점을 주었다.
3.3. 조직화
주산지 지정 및 운영, 주산지 공동경영체의 육성 등이 기본적으로 수급 조절, 출하 및 유통 차원에서 이루어진 특성을 반영하여 기존의 농업경영 체 조직화에 대한 연구 중 유통 및 출하 단계에 초점을 맞춘 선행연구는 비교적 많다.황의식 외(2004)는 개별 영농의 한계를 극복하고, 농가경쟁력 제고와 산 지유통활성화를 위한 방안으로 공동마케팅 조직의 발전 전략을 제시하였 다. 산지유통주체가 경쟁력을 확보하고 교섭력을 높일 수 있는 요소로 농 가의 조직화를 제시하고, 그 방안으로는 회원제의 차별적 운영, 동질그룹 간의 소그룹화, 공동계산조직의 정예화 등을 제안하였다. 최병옥·임효빈·최진용(2015)은 당근의 주산지 조직화를 통한 수급안정 방안을 연구하여 밭작물의 품목별 주산지 조직화에 대한 연구 사례로서 의 의가 있다. 농림축산식품부는 국민 생활에 미치는 영향이 크고 가격 등락 폭이 큰 5가지 채소 배추, 무, 고추, 마늘, 양파 등에 대해 수급안정 대책을 실시하고 있는데, 본 연구에서는 이들 품목 이외에 최근 수입이 증가하고 있고 이로 인해 국내 생산기반이 감소 중인 당근에 대해 조직화를 통한 수 급 안정화 방안을 주산지인 제주 지역(전국 생산량의 60% 이상 차지)을 중심으로 분석하였다. 생산 단계의 조직화에 대한 연구로는 김정호 외(1998), 황의식·정호근 (2008), 박문호·황의식·허주녕(2015) 등이 있는데, 개별경영의 한계 극복과 효율적 자원 이용을 통한 생산체계 구축 관련 내용이 주를 이루고 있다. 김정호 외(1998)는 조직경영 성과 분석과 관련된 초기 연구로서 밭농업이 아닌 논농업에 대한 연구이지만, 쌀 농업의 경쟁력 제고를 위한 개별경영 및 지역 단위의 효율적인 생산체제를 구축하기 위해 지역요인 및 경영요인 에 의한 비용절감 효과를 계측하였다. 또한 경지정리, 기계화, 직파재배, 미곡종합처리장 설치 등 정부 주요 정책사업의 생산비 절감 효과를 사례조 사를 통해 분석하였다. 황의식·정호근(2008)은 거창, 남해의 나투어(natur), 순천농협 직영농장 등 지역단위 영농조직 사례들에 주목하고 농업경영의 조직화가 농업생산 의 효율성을 제고할 수 있는지 분석하였는데, 그 결과 마을 단위 농업경영 조직화가 토지 및 농기계의 효율적 이용에 효과가 있는 것으로 보았다. 전 업농 육성이 농업구조 개선의 핵심적인 과제라고 인식하지만, 영세소농까 지 포함한 농업 전반의 생산 효율성 제고를 위해서는 영세소농까지 포함하 는 마을 영농조직이 보완되어야 한다고 보았다. 하지만 큰 틀에서 볼 때는
전업농 육성이 보다 효과적이므로 농업경영의 조직화는 구조조정 정책의 보완적 수단으로 활용되어야 한다는 의견을 제시하였다. 한편 박문호·황의식·허주녕(2015)은 현재 정부가 논농업 경영체 육성의 일환으로 추진하고 있는 들녘경영체의 실태를 평가하고 육성 방안에 대해 연구하였다. 현지 면접조사를 통한 들녘경영체의 실태조사를 하고, 생산비 조사 자료를 이용하여 경영 효율성을 분석하였다. 들녘경영체 육성 방향으 로 합리성을 갖춘 조직경영체 지향, 지역 및 경영주체별 다양한 경영모델 육성, 들녘 중심의 논농업 지원시스템 구축 등을 제시하였다.
3.4. 밭작물 분포 특성 및 주산지 이해
밭작물의 분포 특성과 관련해서는 대부분 주산지에 대한 분석이 중심이 고, 최근 농업경영체 DB 자료 분석, 총조사 분석 등을 통해 주산지의 변동 성 또는 동태성을 고려하여 새롭게 밭작물 분포 특성을 파악하고 있다. 주산지 이해와 관련하여 이중웅(1994)은 마늘, 양파의 수급 안정을 기할 수 있도록 두 작물의 주산지 육성에 대한 필요성을 제기하고, 가능성을 검 토하였다. 이 연구는 주산지 육성을 위한 조직체 구성을 제안하였다. 박현 태·김연중·한석호(2002)는 주요 과채류의 주산지 분포와 그 구조를 파악하 고 산지의 변화 동향과 변화의 원인을 규명하였다. 아울러 주산지별 경쟁 력 검토와 주산지 간 또는 주산지 내의 변화를 전망하고 주산지 발전 방향 을 강구하고자 하였다. 특히 이 연구에서는 동태적 관점에서 주산지의 형 성과 쇠퇴가 주산지 간 또는 주산지 내에서의 경쟁과 보완 활동을 통해 나 타나고 있다는 것을 제시하였다. 최근에는 조가옥·송춘호·장동헌(2014)이 양념채소류 중에서 중요한 위치 를 차지하고 있는 양파를 중심으로 주산지의 개념과 정책에 대한 고찰을 하고, 도와 시·군 단위에서의 공간적 확산 실태를 분석하여 주산지 중심의 수급 조절과 경쟁력 제고를 위한 정책 과제 등을 제안하였다. 윤성은·김재 경·김한호(2013)는 농업경영체등록정보 자료를 이용하여 고추 농가를 대상으로 공간분포 분석을 시도하였다. 여기서는 고추 재배농가의 집적 유무를 Moran’s I를 이용하여 검정하고 고추 재배에 있어서 공간적 스필오버 (Spatial spillover)가 있는지를 계량 분석하였다. 분석 결과, 고추 생산의 경 우 높은 지역집적도를 보이며 소득을 종속변수로 한 분석에서 공간적 스필 오버 효과가 있음을 밝혔다. 이태호 외(2015) 등에서 농업경영체DB 자료, ‘농업총조사’ 원자료 등의 지역정보를 활용하여 밭작물의 지역 분포 특성, 기존 주산지의 변동성 등을 밝히고 있다. 이태호 외(2015)의 내용을 보다 구체화시켜 재정리하는 작업(<부속자료 1> 참조)은 제4장에서 살펴본다.
3.5. 연구의 차별성
앞서 연구 목적에서 지적하였듯이 이 연구는 밭농업 경쟁력 제고를 위한 주요 정책 과제로 인력 부족 해소 및 기계화, 기반정비 등을 제시하고, 이 러한 과제를 보다 체계적으로 검토하기 위하여 조직화 과제 등을 연계시켜 분석하고자 한다. 효율적 인력 확보, 기계화, 기반정비, 조직화 등의 과제 에 대하여 기존 연구에서도 다양하게 다루었지만, 이 연구에서는 다음과 같은 점에서 기존 연구와 차별성을 보인다고 하겠다. 첫째, 노동력 및 기계화 과제와 관련하여 밭농업의 영농형태별, 시기별, 작업 단계별 노동·기계투입 구조 분석을 통해 밭농업의 노동력 수급 실태 에 대해 살펴보고, 기계화가 얼마나 진행되어 왔는지 검토하며, 기계화 노 동력 대체 지역 사례, 조직적 노동력 해소 노력 사례를 통해 문제 해결 방 안을 모색해 보고자 한다. 농업 부문 종사자의 고령화, 여성화, 핵가족화로 인해 외부노동력 의존도는 높아져가고 있지만, 타 부문 대비 낮은 임금과 농번기의 일시적인 수요 급증으로 인해 외부노동력 고용에 어려움을 겪고 있으며, 파종 및 수확 단계 등 노동투입 피크 시에는 인력 조달의 어려움 과 동시에 인건비가 더욱 상승하여 밭작물 재배농가의 소득에 부정적인 영 향을 미치고 있음을 고려하여 안정적 노동력 확보 및 노동 대체 기계화 방 안을 검토하고자 한다.장민기·이재현(2011)에서 언급한 바와 같이 밭농업의 경우 품목별, 지대 별로 재배하는 밭작물이 매우 다양하고, 재배양식이 상이하며, 노동력 및 농기계 이용형태가 다르므로 주요 품목의 주산지를 중심으로 분석하고자 한다. 특히 구체적인 사례조사 등을 강조하고, 이를 위한 전문가 협동연구 (위탁연구-<부속자료 2> 참조)를 추진하였다. 농업노동의 문제는 적정 수준의 인력을 적기에 적량 확보할 수 있는가의 문제이다. 농업 부문 노동력 문제는 다양한 방면에서 접근할 수 있지만 본 연구에서는 노동력을 대체하는 기계화 측면에서 접근하고자 한다. 즉, 노동 피크 시 필요한 인력규모의 수준, 농가경영에서 밭작물의 기계화 진행 정도 등 실태 파악과 함께 기계화가 진행된 주요 품목의 특정 지역 사례조사를 통해 향후 밭농업 기계화 확대 가능성 및 개선 방안을 살펴보고자 한다. 둘째, 밭농업 경쟁력 제고 차원에서 중요한 과제인 고소득 작물 재배 등 작물 재배 선택의 자유도 증진, 기계화 및 노동력 부족 문제 해소 등과 밀 접한 관련이 있는 기반정비 방안을 새롭게 모색하고자 한다. 조건이 열악 한 밭을 포함하여 모든 농지에 대한 기반정비를 추진하는 것은 곤란하므로 보다 투자 성과가 있는 대상을 중심으로, 구체적으로 주산지를 중심으로 기반정비 대상을 검토하고 사업 방식을 도출하고자 한다. 기반정비를 밭 이용 효율 증진을 위한 물리적 농지 개량만이 아니라 밭농업 경영 측면에 서의 농지 이용 개선을 동시에 모색하고자 한다. 셋째, 농지, 노동, 농기계, 시설 등 투입 자원 이용의 효율성 제고를 위한 밭작물 경영체 조직화 방안을 검토하고자 한다. 밭작물 기계화율 제고를 위한 농기계 공동 이용 차원의 조직화 방향 설정, 품목별로 상이한 밭작물 의 생산 특성을 고려한 지역 중심의 조직화 방안, 농지 등 지역 자원의 효 율적 이용체계 구축 및 경영비 절감 차원의 조직화 방안 등을 주요 검토 과제로 삼고자 한다. 밭농업 관련 농업경영 조직화에 대한 대부분의 선행 연구는 출하 및 판매나 수급 조절에 초점을 맞추고 있으며, 자원의 효율적 이용을 위한 생산 단계의 조직화를 연구한 사례는 많지 않은데, 본 연구는 농지 및 농기계 등 자원의 효율적 이용을 통한 생산비 절감 차원에서의 조 직화를 주요 과제로 삼고자 한다.
넷째, 밭작물의 지역별 분포 특성, 주산지 특성 및 변동성 등과 관련하여 본 연구에서는 ‘농업경영체등록정보’ 또는 ‘농업총조사’ 원자료 등의 지역정 보를 활용하여 품목별 주산지 분포를 분석하고, 새롭게 등장하는 로컬주산 지품목의 검토 및 농업인 특성 분석을 실시하고자 한다. 이를 통해 주산지 정책, 조직화 등에 대한 정책 및 제도 개선 방안을 도출하고자 한다. 농업 경영체등록정보(DB) 분석 등을 통해 주요 밭작물 품목의 주산지 분포와 그 구조를 파악하고, 품목별 주산지 집적도와 유형화를 시도한다. 이를 통 해 차제에 품목별 주산지 정책을 기존 틀에 한정하지 않고 동태적으로 이해하 며, 필요에 따라 보다 광역적인 차원에서 추진할 근거와 주산지의 집적지 역을 중심으로 점진적으로 거점화시킬 수 있는 새로운 논리를 개발하고자 한다.
4.
주요 연구내용
4.1. 연구범위 설정의 관점
연구범위를 구체화하기 위해서는 1차년도 연구 결과(김홍상 외 2015)와 2차년도 연구 목적을 반영하여 효율적 인력 확보 및 기계화, 기반정비, 조 직화 등을 주요 연구 대상으로 정하는 것에 대한 관점 정립이 필요하다. 특히 농업경쟁력에 대한 개념적 검토 등을 통해 효율적 인력 확보 및 기계 화, 기반정비, 조직화 등을 생산·공급 측면의 밭농업 경쟁력 제고의 주요 과제로 이해하는 논거를 제시할 필요가 있다. 1차년도 연구에서 노동력 확보 곤란, 낮은 농산물 가격, 판로 부족, 높은 생산비 등 다양한 밭농업 애로사항이 제시되었다. 2014년 10a당 논벼 노동 시간이 11.8시간인데 비해 고구마 70시간, 배추 68.3시간, 마늘 124.5시간, 고추 160.7시간 등으로 밭작물 생산에는 고도의 노동투입이 이루어지고 있 다. 이들 밭작물은 노지재배의 특성상 정식기·수확기 등 노동력 수요 피크가 존재한다. 산지에서 작업반 운용, 인력은행 운용, 외국인 노동 활용 등 다양한 노동 공급 방안을 통해 문제 해결을 도모하지만, 1차년도 연구에서 밭농업 농가 설문조사 결과, 경영 애로사항 1순위로 노동력 확보의 어려움 이 지적된 바 있다. 반면 기계화는 기술적인 진보가 이루어지고 있음에도 농가 여건, 재배 포전 여건 등 제반 상황으로 인해 크게 진전되지 못하였다. 효율적 인력 확보 및 기계화, 기반정비, 조직화 등의 과제는 동시에 종합 적으로 이해할 필요가 있다. 노동투입이 없이는 기계가 가동될 수 없는 등 노동력 이용과 기계화는 긴밀하게 연결되어 있다. 장기적으로 보면 고된 밭작물 노동은 기계로 대체될 것이나, 현실의 밭농업에서는 기계가 노동을 완전히 대체하지 못하고 있으며 오히려 상당 수준의 작업은 여전히 노동에 의존하고 있다.3 또한 품목별, 지대별 특성에 따른 산지 전략이 다양하므로 종합적 인식이 필요한 상황이다. 조직화는 유통 효율화와도 밀접한 관련이 있지만, 노동력 확보, 기계화, 기반정비 등의 측면에서도 중요하다. 따라서 조직경영의 효율성 측면에서의 접근보다 생산·공급 측면의 경쟁력 제고를 위한 다양한 과제들의 효율적 대응이라는 관점에서 조직화 과제를 검토하 고자 한다. 밭작물의 생산과정은 종자·종묘부터 본포에서의 생산·재배 작업, 수확 작업과 수확 후 처리 및 저장 등 일련의 단계를 포함한다. 농업 생산 전·후 방에는 투입자재 생산·공급체계와 산지유통체계가 자리 잡고 있다. 생산과 정 자체도 농업경영체의 단독 활동뿐 아니라 농업인력 고용, 생산조직, 농 기계 활용의 시장·공동체 네트워크가 존재한다. 이러한 관점에서 밭작물 생산을 둘러싼 체계를 이른바 “밭농업 생산 시스템”과 같은 종합적인 인식 이 필요하다. 밭농업 생산 방식의 파악, 우수 사례조사 등 일선 밭농업 현장을 파악하 면서 조직체(생산조직, 판매조직 등), 주산지 구조 및 농협, 지자체 지원체 계 등 전반의 이해를 바탕으로 접근해야 하는 것이다. 3 김정섭 외(2016)에서는 가족노동력의 무리한 노동투입이 이루어짐을 지적하였다.
4.1.1.
농업경쟁력의 정의와 결정요인
가. 농업경쟁력의 정의 본 연구의 목적이 시장 개방에 대응한 밭농업 경쟁력 제고인 만큼 ‘경쟁 력’에 대한 정의가 선행되어야 한다. 농업경쟁력에 대한 여러 선행연구들 에서는 ‘경쟁력’을 가격경쟁력이나 품질경쟁력 등과 같이 각자의 연구 목 적에 따라 범위를 특정하여 사용하는 경우가 대부분이다. 최정남·이명기·김병률(2009)은 농업경쟁력을 “농업경영체 및 종사자가 국 내 및 해외시장에서 농식품의 생산·판매를 확대함으로써 농업 종사자의 소득 을 제고하고 삶의 질을 지속적으로 향상시킬 수 있도록 하는 농업 및 관련부 문의 총체적 능력”으로 정의하는 등 농업경쟁력에 대한 개념적 이해를 시도 하였다. 본 연구는 최정남·이명기·김병률(2009), 김병률 외(2009) 등의 기존 연구를 수용하여 농업경쟁력을 “농업소득의 안정적이고 지속적인 증대”로 해 석하였다. 즉, 농업경쟁력은 1차적으로 농업경영체의 소득 증대로 볼 수 있으 며 나아가 장기적으로는 안정성과 지속성이 추가되어야 하는 것으로 보았다. 농업경쟁력을 결정하는 요인은 여러 가지가 있으나, 경쟁력이 시장에서 결정된다는 점을 고려하여 농업경쟁력의 결정요인을 생산·공급 측면과 소 비·수요 측면으로 구분하였으며, 이에 더하여 밭농업의 안정성과 지속성의 측면을 추가하였다. 나. 생산·공급 측면의 농업경쟁력 결정요인 □ 생산요소 및 기반의 확보 농업경영체가 제품(농산품)을 생산하여 시장에 내놓기 위해서 가장 먼저 필요한 것은 생산요소 및 생산기반의 확보이다. 농업 부문의 생산기반은 핵심 생산요소인 농지와 수리시설 등이 있으며, 그 외 생산요소로는 종자, 비료, 농약, 노동력, 농기계 및 기타 자본 등을 꼽을 수 있다. 확보된 생산 기반이나 생산요소에 대해서는 경지 정리나 수리시설 정비 등을 통해 생산여건을 개선하기 위한 노력이 더해진다. 생산 환경의 불확실성을 줄이고 안정성을 보장하기 위해서는 가뭄이나 홍수 등으로 인한 생산기반의 손실 및 생산 여건 악화를 방지하기 위한 노력이 필요하다. 이와 관련한 이슈로는 농지 확보 및 보존, 기반정비 확충, 농촌 인구 유 지, 피크기 노동력 확보, 농업 투자 활성화, 가뭄 및 홍수 방지 대책 등이 있다. 한편 밭농업에 한정해서 본다면 기존의 논을 밭으로 활용하는 문제 도 포함해서 고려할 수 있다. □ 비용절감(가격경쟁력) 농업경쟁력의 지표로서 대표적으로 사용되는 것 중 하나가 가격경쟁력 이다. 가격경쟁력이란 생산된 농산물을 경쟁 대상자보다 낮은 가격으로 판 매할 수 있는 능력을 의미하므로 결국 경쟁시장에서 누가 더 낮은 비용으 로 생산·공급할 수 있는지를 뜻한다. 즉, 가격경쟁력은 곧 비용 절감으로 해석될 수 있는 것이다. 비용은 크게 생산 비용와 유통 비용으로 나누어 볼 수 있다. 우선, 생산 비용의 절감은 생산성 증대와 생산비 자체의 절감, 두 가지 측면에서 접근 할 수 있다. 생산성이 증대되면 동일한 양의 생산요소를 투입하더라도 더 많은 생산량을 달성할 수 있게 되므로 동일한 생산량을 달성하기 위한 생 산비가 절감되는 효과가 나타난다. 이는 병충해에 강한 다수확 품종 개발, ICT 등 재배수단 개선, 기계화 달성 등과 같이 기술 개발을 통한 방법과 교육을 통한 노동력의 고급화로 노동생산성을 높이는 방법이 있다. 생산비 절감을 달성하는 다른 방법으로는 동일한 양의 생산요소를 사용 하면서도 여기에 소요되는 비용 자체를 절감하는 방법이 있다. 이는 농기 계 공동 이용이나 외국인 노동자 활용 등과 같은 값싼 노동력의 확보가 대 표적인 방법이다. 유통 비용은 흔히 상품의 원가와 판매가격을 차액을 발하는 것으로, 생 산된 농산품이 소비자에게까지 전달되는 과정에서 발생하는 비용이다. 생 산 단계에서 저비용을 달성하더라도 유통비가 높다면 결국 판매가격 상승 으로 이어지기 때문에 유통 비용의 절감은 가격경쟁력 제고를 위해서 매우
중요한 과제이다. 하지만 밭작물의 유통구조상의 문제 등은 별도의 연구영 역으로 이해하며 이 연구에서 본격적으로 다루지 않기로 한다. 다만, 산지 출하조직의 효율적 노동력 확보 기여 등 조직화 관련 과제 측면에서는 별 도로 검토할 필요가 있다. 다. 소비·수요 측면의 농업경쟁력 결정요인 □ 품질경쟁력 품질경쟁력은 소비자들이 선호하는 고품질의 제품을 생산하여 판매함으 로써 보다 높은 가격으로 판매할 수 있거나, 동일한 가격으로 판매할 경우 더 많은 수요를 확보할 수 있는 능력을 의미한다. 즉, 품질경쟁력은 품질 향상을 통한 소비자 수요의 확대 또는 소비자 지불의사(willingness to pay) 의 증가를 의미하므로 수요 확대의 측면으로 볼 수 있다. 품질경쟁력을 달 성하는 방안으로는 소비자가 선호하는 맛과 품질을 가진 신품종 개발이나 제품의 신선도 유지를 위한 저장 및 유통 기술의 개발 등이 있다. □ 소비 확대 및 판로 확보 품질경쟁력 제고 이외에 생산된 제품의 판매를 확대하는 방법으로는 홍 보 확대, 브랜드화, 포장 고급화 등이 있다. 수출시장 확대를 통해 해외 수 요를 증대하는 방법도 있다. 기존에 생산하지 못한 신품목을 도입하는 것 도 농업경영체 입장에서는 시장을 넓혀나가는 방법의 하나이다. 체리, 블 루베리 등 주로 해외 수입에 의존하던 품목에 대한 소비자 선호가 증가하 면서 국내 농가들이 직접 생산하는 것이 대표적인 예이며, 감귤 만감류인 천혜향, 진지향 등과 같은 신품종 개발도 해당된다. 라. 기타 농업경쟁력 결정요인 □ 소득의 안정화 수요 및 공급측면의 농업경쟁력 향상(농업소득 증대) 이외에 농업소득의
안정성을 고려해야 한다. 농업소득 증대는 통상적으로 평균 소득이 증가하 는 것을 의미하지만, 소득의 변동 폭이 크게 나타난다면 내실있고 안정적 인 농업경쟁력의 강화라고 보기 어렵다. 따라서 농업소득의 변동폭을 줄이 는 안정성 측면을 고려하지 않을 수 없다. 농업소득의 안정화를 위해, 시장 차원에서는 품목별 수급 조절을 통해 과잉생산을 방지하고 가격의 안정화를 꾀하며, 개별 농업경영체 차원에서 는 재배 품목의 다각화를 통한 위험(risk) 분산을 실시하고, 보험 가입을 통 한 위험 관리 등을 도모할 수 있다. □ 지속성(농가 생활환경 개선) 농업경쟁력의 지속성을 유지하기 위해서는 일차적으로 농업 및 농촌 인 구의 유지가 필요하며 이를 위해서는 농촌 생활환경의 개선이 뒷받침되어 야 한다. 이를 위해서는 문화, 교육, 보건 등 농촌생활에 대한 전반적인 부 분을 포괄적으로 고려해야 한다. 마. 밭농업 경쟁력 제고를 위한 본 연구의 관심 영역 앞서 살펴본 바와 같이 농업경쟁력은 다양한 요인들에 의해 결정된다. 2 차년도 연구에서는 1차년도에 언급한 바와 같이 밭농업의 생산 구조를 중 심으로 접근하고자 하며, 따라서 심층연구과제로서 밭농업 경쟁력 결정요 인 중 생산·공급 측면에 해당하는 효율적 노동력 확보 및 기계화, 기반정 비, 조직화 등을 중심으로 살펴보고자 한다. 1차년도 밭농업의 경쟁력 실태 분석에서 중국 밭작물 생산에 비해 우리 나라 밭작물 생산비가 높은 원인이 노동투입 비용의 큰 차이에 기인한다는 점, ‘농업인 인식조사’에서 밭농업 규모 확대 곤란 및 영농 규모 축소의 가 장 큰 요인이 노동력 확보 곤란이라는 조사 결과에도 나타나듯이 노동력 문제가 밭농업의 경쟁력 제고와 관련한 핵심 과제로 이해된다. 기계화는 노동력 절감 및 생산비 절감을 통한 가격경쟁력 확보 요인이 며, 기반정비는 농업 핵심 생산요소인 농지의 개량을 통한 공급 측면의 생
산 여건 개선에 해당하는 사항이다. 조직화는 주로 공동출하 등 유통 관련 과제이지만 효율적 노동력 확보, 기계화, 기반정비 등 생산 단계 측면에서 도 주요 과제로 등장한다. 이는 자원 이용의 효율성 달성을 통한 생산비용 절감 측면에서 접근할 수 있다. 밭농업 경쟁력 결정요소 중 수요 측면에 해당하는 새로운 시장 개척, 고 부가가치화 등은 본 연구과제 3차년도에 연구하고자 한다. 또한, 밭농업 경쟁력 제고를 위해서는 농업소득의 안정성 문제, 농업 경쟁력의 지속성 유지를 위한 농촌 생활환경 개선 등도 중요하게 고려되어야 할 부분이나 각각의 분야가 다양하고 광범위한 연구 주제를 포괄하는 만큼 이 부분은 별도의 연구 과제로 남겨두고자 한다. 밭농업 경쟁력 제고 방안을 도출하기 위해서는 각 품목별 특성을 고려하 여 살펴보는 것도 필요하나, 밭작물의 수가 워낙 다양할 뿐만 아니라 품목 별로 생산과정이 모두 상이하고 동일 품목이라 할지라도 지역적 특색이 모 두 달라 품목별 분석을 모두 담아내기에는 한계가 있다. 따라서 본 연구에 서는 품목 구분 없이 밭농업 전반의 생산 측면 경쟁력 제고 방안을 연구 대상으로 한다.
