중앙부처 세종시 이전 이후 정책결정과정 실태조사

2017. 10.

중앙부처 세종시 이전 이후 정책결정과정 실태조사

중앙부처 세종시 이전 이후 정책결정과정 실태조사

2017. 10.사회조사센터

김지영·이달곤

김지영 초청연구위원 연구책임자

이달곤 교수(가천대) 공동연구자

오 균 초청연구위원(한국행정연구원) 하혜수 교수(경북대)

최영출 교수(충북대) 정광호 교수(서울대) 김철회 교수(한남대) 박경순 교수(한남대) 연구참여자

진경애 연구원(한국행정연구원) 홍민철 연구원(성균관대)

∙ 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.

1. 서론: 연구배경 및 필요성

⧠ 세종시 이전에 따른 환경변화가 정책의 품질과 의사결정과정에 어떠한 영향을 미쳤 는지에 대한 관심이 증대되고 있음

◦ 지리적 분산으로 인한 환경 변화가 정책의 대응성과 업무효율성에 영향을 미치 고 그 결과 정책결정과정에 영향을 미쳤다는 논의가 증가함

－ 청와대와 국회의 지리적 분산이 정책결정의 협업과정과 완성도에 영향을 주고 있음

－ 위기 상황에 적절한 행정적, 정책적 대응이 이루어지고 있는가에 대한 문제제 기가 이루어짐

－ 최근 정보통신영상기술을 통하여 지리적 이격을 보완하려는 노력이 이루어지 고 있으나 직접적인 대면접촉(face-to-face)은 여전히 행정 및 정책결정과정 에서 중요한 영향을 줄 것으로 보여짐

◦ 기존의 선행연구들은 세종이전에 대한 공무원 인식조사 및 정책소통, 인적자원 관리 실태를 주로 파악함

－ 개인차원의 정책 소통과 공무원의 업무 및 생활 만족도가 주된 연구관심으로 국가의 정책결정과정의 변화에 따른 정책품질영향은 간과해옴

－ 중앙부처의 실제 정책결정과정의 핵심 주체인 장관급 공무원들의 정책결정 환 경 변화를 고려한 연구가 충분히 이루어지지 못함

국문요약

◦ 청와대와 국회 그리고 서울지역 소재 행정기관과의 정책결정과정과 행정관리 상 에 발생한 변화에 따른 정책결정과정분석이 요구됨

－ 구체적으로, 업무 소통방식의 변화, 업무 처리방식의 변화, 업무 형태의 변화 분석을 통한 실제적 정책결정과정 분석 필요

◦ 대외관계에서 나타날 수 있는 언론, 이해관계자 등과의 사이에 지리적 근접성이 변화된 결과에 따른 정책참여과정상의 변화분석

◦ 이를 통해서, 세종시 이전 이후 정부운영 측면에서 제기된 문제를 해소할 수 있 는 구체적인 정책적 대안을 모색

2. 의사결정의 질을 분석하는 이론

⧠ 지리적 근접성 이론

◦ 정책행위자가 동일한 장소 또는 일정한 지리적 거리에 공존할 경우 대면적 상호 작용(face-to-face interaction)을 촉진하여 지식 이전과 혁신을 촉진

－ 고도로 구조화된 업무에 있어서 정보의 다양성(information diversity)은 예 측의 정확성(prediction accuracy)으로 측정된 의사결정의 질에 부의 영향 을 미치는 데 반하여(Iselin, 1988; Shields, 1983; Hwang & Lin(1999), 비 구조화된 업무에 있어서 정보의 다양성은 의사결정의 시간에는 부의 영향을 미치고 의사결정의 질(예측의 정확성)에는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났 음(Iselin, 1989)

－ 정보의 다양성이 정형적 정책과 비정형적 정책간에 상이한 영향을 미칠 수 있음.

정보의 다양성은 정형적 정책결정의 질을 제고하지 못하지만 비정형적 정책결 정의 질을 높일 수 있음

－ 의사결정의 질은 시간에 크게 좌우되며 의사결정자가 시간압박을 받을 경우 대안모색의 숙고 및 가장 효과적인 의사결정에 요구되는 충분한 시간을 확보 할 수 없음

⧠ 집단토론의 효과 이론

◦ 집단토론(group discussion)이나 집단사고(group thinking)가 의사결정의 질 에 긍정적인 영향을 미침

－ 어떤 구성원도 토론 전에 가진 개인적 정보에 근거해서는 최선의 해법을 발견 할 수 없고 집단토론을 통하여 공유되지 않는 정보의 교환을 통해서만 최적 대 안을 발견할 수 있음(Stasser, 1988; Greitemeyer & Schulz-Hardt, 2003;

Sculz-Hardt et al., 2006: 1080).

－ 구성원들은 집단토론 등 심층적이고 체계적인 정보처리에 참여하는 과정에서 숨겨진 프로필을 발견하여 초기의 잘못된 선호를 교정하고, 그에 따라 최적의 의사결정에 도달할 수 있음

⧠ 연구 분석틀

◦ 지리적 근접성(대면접촉), 시간압박, 그리고 집단토론이 정책결정의 질에 영향을 미친다는 이론에 기초하여 중앙부처의 세종시 분산이 어떠한 수준이나 형태로든 정책결정의 질에 영향을 미칠 수 있다는 가설을 설정

－ 가설1: 지리적 근접성(geographic proximity) 저하는 대면접촉의 빈도를 줄 이고 정보와 지식 교환의 기회를 줄여 정책결정의 질을 떨어뜨릴 수 있음

－ 가설2: 시간압박이 심한 상황에서는 적실성이 떨어지는 정책을 결정하거나 정 책결정의 타이밍을 놓칠 수 있음

－ 가설3: 세종시 이전은 주요 집단토론 구성원들이 한 자리에 모일 수 있는 기회 를 현저하게 감소시켜 집단토론의 기회를 감소시킬 수 있음

◦ 독립변수는 1차적으로는 세종시 이전에 따른 지리적 근접성의 변화라 할 수 있 으며, 2차적으로는 지리적 근접성 변화에 따른 참여자 사이의 접촉 또는 의사소 통의 변화라고 할 수 있음

◦ 종속변수의 정책결정의 질은 정확성과 적시성으로 측정

－ 예측 정확성과 판단 정확성 등과 같이 정책결정의 정확성은 정책결정의 질을 좌우하는 핵심 지표

－ 의사결정의 속도는 정확성을 떨어뜨릴 수 있으므로 신속성(speed)보다는 적 시성(timing)이 중요

그림 1 연구분석틀

⧠ 구조화된 질문지를 통해 세종시 이전 공무원을 대상으로 심층인터뷰 실시

◦ 연구의 방법은 세종시 이전 공무원을 대상으로 심층인터뷰(in-depth interview) 를 진행

－ 주로 국실장의 고위직 공무원을 대상으로 구조화된 질문지에 기초하여 인터뷰 를 진행하고, 일부 장차관급 공무원과 과장급 이하 공무원도 포함

⧠ 세종시 이전에 따른 청와대와의 관계 변화 실태를 평상시와 위기 시로 나누어 분석

◦ 평상시의 청와대 관계와 부처 정책에 대한 영향

－ 대통령에 대한 공식적인 보고는 관계 수석실을 통함. 보고할 내용에 대해서 부 처에서는 관련 실무자와 차관에 이르기까지 청와대의 관계비서실과 협의. 그 리고 최종 보고서 안이 작성되면 장관이 나서서 대통령과 정해진 시간에 보고

 실무수준에서 중시하는 이슈 모두에 대해서 총리와 장관들간의 회의에서 모 든 이슈를 다루기는 어려움. 그래서 부처에 가서 전달하고 실질적인 합의에 근거하여 실행하는 과정에서 부처 간에 이견이 발생할 수도 있음. 실무자들 간의 접촉은 많은 인원과 긴 시간이 필요함

－ 현실적으로 볼 때 세종시에 이전한 부처의 장관은 대부분의 시간을 서울에서 보냄. 서울의 사무소는 알려지지 않는 경우가 더 많음. 각 부처는 산하기관이 나 유관기관의 서울 시설을 활용

 개방된 공간에 서구의 정보통신회사 사무실처럼 앉아서 컴퓨터를 사용할 수 있는 정도의 시설이니 장관이 장시간 사용하기는 어려움

 정보통신영상기술을 통하여 지리적 거리와 이격을 보완하려는 많은 노력에 도 불구하고 직접적인 대면접촉(face-to-face)을 대신하는 데는 여러 가지 한계가 있다는 것이 확인됨

 국장의 경우 서울에 결재 받으러 올 때 대면하게 됨. 물론 과장과 같이 사무 실에 들어옴. 그러나 과거에 특별한 관계나 경험이 없는 과장급 이하의 부하 직원에 대해서는 거의 알 수가 없음

◦ 위기 시 청와대 관계와 부처 정책에 대한 영향

－ 전직 장차관과의 면담과정에서도 확연하게 위기관리와 그 결과에 인과관계적 인 영향을 식별하기는 쉽지 않으나, 심각하게 걱정하고 있는 부분임이 확인

 실무적 차원에서도 문제가 나타남. 예를 들면, 위기 시에 설치되는 상황실에

정해진 것이 없기 때문에 임시적이며 불편할 수밖에 없는 상황

그림 2 청와대와 중앙부처 기능 변화 루프

⧠ 잦은 출장이 정책 품질과 타 업무에 미치는 영향 분석

◦ 대 국회관계 업무의 특성1: 출장업무의 중심 기관으로서의 국회

－ 클라우드 프로그램을 이용하여 그림으로 나타내 본 결과, 실국장들의 업무 중 기관적 대상으로는 ‘국회’가 청와대보다도 더 중심적인 역할을 하는 것으로 나 타남. 즉, 청와대나 타 부처 또는 산하기관 보다도 국회를 가장 많은 빈도 및 중요한 출장업무 대상지로 언급하고 있음을 알 수 있음

 중앙부처 실국장은 청와대나 다른 기관들보다도 국회를 가장 많이 상대하는 기관으로 생각하고 있으며, 이는 보좌관들과 만나 자료요구나 설명요구를 하고 있기 때문이라고 판단됨

 단어의 발생빈도가 최상이 아니면서도 서울과 세종시를 제외하면 ‘국회’는 내향 중심성과 외향 중심성면에서 가장 높음. 즉, ‘국회’라는 기관이 파생하 는 문제점과 국회 출장으로 따른 준비와 실국장과 과장들이 겪는 회의문제 가 가장 큰 이슈로 제기되고 있음을 알 수 있음

문제, 셋째 내부 및 외부와의 네트워크 약화 및 직무몰입도 문제, 그리고 넷째 로는 상호작용 약화로 인한 정책품질 문제로 구분

◦ 대 국회관계 업무의 특성2: 잦은 국회출장이 정책품질의 저하 요인과 연결

－ 언어네트워크 분석결과와 타 분석지표 결과값을 활용하여 대 국회업무가 정책 품질로 연결되는 전체적인 인과관계를 확인

－ 국회와 직접 관계되는 피드백 루프 (균형루프)

 국회보좌관들의 대면보고 요구나 국정감사 등 회의가 많아져서 출장 회수가 많아지게 됨. 근본적으로 국회의 업무행태가 변화된다면 이러한 문제는 줄 어들 것이나 시간이 많이 필요함

◦ 대 국회관계의 타 업무 영향 관계: 간접적 인과관계

－ 국회출장 업무는 비단 국회업무에만 그치는 것이 아니라 이로 인하여 타 업무 의 손실을 가져오고 그 손실된 업무는 또 다른 업무에 영향을 미치기 때문에 간접적인 인과관계도 살펴봄

－ 정책품질 루프 (B1: Balancing Loop)

 국회출장이 잦아짐에 따라 외부에서 체류시간이 늘어나고 이는 다시 정책업 무 집중시간의 감소를 나타냄. 이는 장차관의 정책결정기능, 실국장의 정책 및 조정기능, 과장급의 정책집중기능에 영향을 미치게 되어 정책의 정밀검 토 능력에 영향을 미치게 됨. 즉, 다른 각도에서 보면 서울 출장사무소를 공 식화하면 출장회수가 줄어들게 되는 구조임

－ 행정비효율성 루프 (B2: Balancing Loop)

 세종시 이전유지로 출장횟수가 증가됨에 따라 길거리 소통과 카톡전화 사용 빈도가 증가하게 되며 이로 인한 소통의 보안문제가 발생하여 세종시 행정 의 비효율성이 증가하게 됨

－ 소통의 적시적 대응 루프 (B3: Balancing Loop)

적시적 대응을 가능하게 하여 의사소통 능력을 향상시켜줌

－ 중앙부처의 정책기능 변화 루프 (R1: Reinforcing Loop)

 만약 세종시 이전을 통한 중앙부처 행정시스템이 현재와 같이 유지된다면 국회출장 등 출장횟수 증가는 부서별 회의 빈도를 약화시키고, 공무원들의 창의적 기획능력과 직무훈련 기회를 감소시켜서 공무원 개인의 발전 가능성 을 낮추게 되어 공직의 경쟁력을 전반적으로 떨어뜨릴 수 있음

－ 오송과 세종시간의 거리 단축노력 루프 (B4: Balancing Loop)

 세종시 이전으로 인하여 중앙부처 공무원들이 잦은 국회출장으로 외부에서 의 체류시간이 많아지게 되고 이로 인하여 정책업무 집중시간이 줄어들게 되며, 이는 오송과 세종시와의 공간적 거리단축 노력을 강화

－ 비공식적 인간관계와 인적 네트워크 루프 (R2: Reinforcing Loop)

 중앙부처 공무원들의 국회 출장 등 출장횟수가 많아지면 부서내에 직원 간 비공식적 소통빈도를 낮추게 되며 특히, 중간관리자 이하 직원들은 세종시 내에 주거비율이 높기 때문에 근무외 시간에 비공식적인 모임을 기피할 가 능성이 커지게 됨

⧠ 중앙부처 내 정책결정과정의 변화 실태: 정형적 정책결정과 비정형적 정책결정, 다 부처 정책결정에 대한 변화 분석

◦ 정형적 정책결정 변화

－ 세종시 이전으로 인한 지리적 분산이 공무원들간 접촉가능성은 낮추었지만 정 형적 정책결정의 특성상 위임전결, 전자결재, 그리고 SNS을 통한 간단한 대화 등을 통해 대응할 수 있으므로 정책결정의 품질에 심각한 영향을 미치지 않았 다고 할 수 있음

－ 잦은 출장으로 시간압박(time pressure)을 받을 수 있지만 정형적 정책결정

해야 할 필요성도 높지 않음

그림 3 세종시 이전 전후 정형적 정책결정패턴의 변화

◦ 비정형적 정책결정 변화

－ 비정형적 정책결정은 주로 복잡한 인과구도를 가진 비구조화된 정책문제에 대 한 결정으로서 장기적 시계, 거시적 관점, 그리고 변동성이 높은 디테일 등이 요구됨. 선례가 없는 새로운 유형의 비정형적 정책결정에 있어서는 세종시 이 전 전후에 큰 변화가 생겼다고 할 수 있음

－ 지리적 분산에 따른 대면접촉 기회의 부족 측면을 살펴볼 수 있음. 비정형적 정책문제의 경우 공직자들 간 대면접촉이나 비공식적 소통, 특히 상급자(실국 장)와의 상호작용과정에서 새로운 아이디어가 생산되고 정책결정의 정확성이 확보될 수 있는데, 공무원들의 잦은 출장으로 인해 상호 접촉 기회가 감소되고 이는 장기적으로 정책결정의 품질 저하를 초래할 수 있음

－ 시간압박으로 인한 정책결정의 질 저하 측면으로, 세종시 이전은 공직자의 잦 은 출장으로 직무투입시간과 심층적 검토시간의 저하를 초래하고 이는 다시 직무 몰입도를 떨어뜨려 정책의 질 저하로 연결될 수 있다는 점임

－ 집단토론의 곤란으로 인한 정책결정의 질 저하 측면임. 세종시 이전 이후 잦은 출장으로 인해 대면접촉가능성이 줄고, 시간압박이 증가하였으며, 그에 더하 여 집단토론을 통한 창의적 대안의 도출 가능성이 줄어들었다고 할 수 있음

◦ 다부처 정책결정의 변화

－ 다부처 정책의 경우에도 경제장관회의 등과 같이 반복적으로 이루어지는 정형 적인 정책인 경우와 군사안보나 위기대응 등과 같이 비정형적인 정책의 경우 그 양상이 다를 수 있음

－ 세종시 이전 후에는 장차관과 일부 국장의 서울 출장으로 이러한 결정구조에 균열이 생기고 있음. 실장 중심의 국과장 회의를 통해 부처의 대응책 초안을 만들어 관계 차관회의나 관계 장관회의에 가져가게 되는데, 앞서 살펴본 바와 같이 일부 국장의 청와대 및 국회 출장으로 인해 대면회가 줄어들거나 성립되 지 않는 경우가 많음

－ 실장들은 국과장 회의를 통해 결정된 부처의 대응책을 서울에 있는 차관(관계

노출됨

⧠ 언론 및 전문가와의 관계 변화 실태: 실국장과의 만남 빈도 감소, 민간 전문가와의 협업에 따른 시간과 비용 소요 증가

◦ 언론과의 관계변화는 각 부처 내 실국장의 업무가 서울-세종을 오가는 정책결정 과정변화에 기인하여 발생.

－ 언론은 실국장과의 만남과 간담회를 통해서 정책의 이해도를 높이고, 이를 바 탕으로 정책정보를 국민에게 전달하는데, 실국장과의 만남 회수가 줄어듬에 따라 언론사 기자들의 정책이해도가 낮아지고 있다는 점임

－ 이러한 변화는 비단 정부부처 뿐만 아니라, 언론사 조직에서도 파견근무와 순 환근무에 따른 기자들의 역량문제와 서울-세종에 따른 편집부장과의 수시연 락의 제한의 변화도 동시에 수반되고 있음.

－ 그럼에도 불구하고, 이와 같은 언론관계의 변화가 정책품질의 변화에 영향을 주는 지 여부에 대해서는 현 시점에서 판단하기 어려움

◦ 전문가집단과 관계변화는 한국행정연구원의 대 고객과의 인식조사에서 보여주 었듯이, 민간전문가와의 협업에 따른 비용과 시간이 증가하고 있다는 점이 동일 하게 확인되었음

－ 특히, 연구기관과 전문가 집단과의 협업에 따라 정책품질이 향상된다고 본다 면 전문가 집단과의 협업이 낮아진 점은 향후 정책품질에 영향을 줄 여지가 큼

4. 정책적 시사점

⧠ 세종시 이전에 따른 지리적 분산의 비효율성 극복을 위한 제도적 개선이 이루어지 고 있으나, 여전히 소통의 저하가 정책품질 및 의사결정에 영향을 미치고 있는 것으 로 분석됨

왔음

◦ 세종이 이전 후의 소통 (공식적 접촉, 비공식적 접촉)의 저하가 세종시 이전의 효 과 뿐만 아니라, 김영란법 제정 및 세종시 지역의 지역 커뮤니티의 영향에 따른 효과가 존재함

◦ 이러한 긍정적인 효과와 더불어 공무원 인터뷰를 통한 실태조사의 요약을 하면 표와 같음

분석구분 실태변화 요약 개선점

청와대 관계의 변화

평상시 청와대 관계 장관 서울 상주로 변화없음 서울청사 및 사무실 기능강화

위기시 청와대 관계 실국장과의 긴급한 대응 부족 조직진단 및 조직기능 재설계

국회 관계의 변화

출장중심의 국회 세종시 이전 후 출장시간 및

소통비용의 증가 조직설계: 협력관제도 검토

잦은 출장에 따른 정책품질 출장거리 증가

소통비용 증가

국회분원 검토 교통수단개선 부처 내의 정책결정과정변화

부처 내 정형적 정책결정 SOP 절차에 따른 변화없음

ICT 활용에 따른 보완 스마트워크 센터 활성화

부처 내 비정형적 정책결정

대면접촉 감소 시간압박 증가 집단토론 기회 감소

실국장의 업무과도화

다부처 정책결정 (비정형)

대면접촉 감소 시간압박 증가 집단토론 기회 감소

SNS활용 및 토론활성화 방안 모색

언론 및 전문가 관계 변화

언론과 관계 대면접촉 감소

언론내부의 의사소통 변화 조직진단 및 조직기능 재설계

전문가 관계 전문가들과 회의 감소

회의준비 비용 증가 교통수단개선

◦ 대외관계의 정책결정과정의 개선방안

－ 국회 협력관 제도를 검토할 수 있음. 세종시 분산으로 인해 생기는 문제의 상 당 부분은 국회와의 관계에서 발생한다고 할 수 있음. 그에 따라 부처별로 다 수 부처를 두루 경험한 국장급 인재를 국회 협력관으로 두어 국회에 대한 대응 을 전담하도록 하는 것

－ 국회 상임위의 세종 쿼터제를 도입하는 것임. 즉 국회 상임위원회의 세종시 개 최를 의무화하는 것으로 국회 상임위원회 개최시 부처별로 적게는 100명에서 많게는 150명까지 동원되고 있는데, 상임위원회의 일정 비율을 세종시에서 개최하도록 의무화

◦ 부처 내 정책결정과정의 개선방안

－ 스마트워크센터 등을 활성화하여 서울에서도 자투리 시간을 활용하고 시간압 박의 문제를 완화하도록 해야 할 것. 특히 스마트워크센터의 활성화는 전문가 및 이해관계자가 밀집된 서울에서 집단토론을 진행하여 비정형적 정책결정의 질을 높일 수 있다는 점에서 권장될 수 있는 대안

－ 사회적 네트워크(SNS)를 활용하여 결재나 토론을 활성화하는 대안. 보안적인 문제를 해결하여 카톡을 허용하는 조치에 대해서도 전향적인 검토가 필요

◦ 지리적 접근성을 높이는 개선방안

－ KTX 세종청사역을 둘 경우 세종과 서울(청와대 및 국회) 사이의 거리를 1시 간 이내로 만들어 공무원의 시간손실과 직무피로감을 크게 줄일 수 있을 것.

오송역의 기능을 약화시키지 않으면서 세종역을 신설하는 대안을 고려

⧠ 정책품질 개선을 위한 제언: 장차관의 서울 임시사무소 기능 활성화, 세종 청사 기 능강화, 조직진단을 통한 기능 재설계

◦ 장차관의 서울 임시사무소 기능 활성화 방향

－ 현재의 서울 사무실을 그대로 두되 외국방문객과 언론관계자가 보다 편리하게 접근할 수 있는 공간과 시설구비

－ 현재 있는 서울사무실의 기구와 인력의 증대. 각 부처의 조직이나 기능적인 개 편을 최소화한 상태에서 서울 근무 인력 증대

◦ 세종 청사 기능 강화 방안

－ 장차관의 세종시 근무시간을 요일별로 고정하고 이를 공개함으로써 국회, 관 련 기관, 언론 등에서도 점점 자체 일정을 조정하는 관례를 만들어 가는 것이 대안

－ 국회와 유관기관과의 접촉을 하는 조직을 구성하고 대외관계(external relation management) 공직자를 임명하여 업무의 전반을 숙지한 다음 대외 관계를 전담하는 역할을 부여하는 방안

－ 휴일과 공휴일의 보고체계나 근무체계 개선

◦ 조직설계 및 조직진단 기능 재설계 강화방안

－ 현재 조직체계 개혁을 위해 회의체 조직 또는 TFT 조직 구성. 현재 행정의 전 문화에 대응하여 기술직, 개방형 직위제 등과 같은 직위분류제적 요소를 강화

－ 대외업무담당기능 신설 및 국장의 현재 업무기능의 재설계를 통한 공무원 증 원여부 및 기능 재분배 분석연구 필요

This study is motivated to find out actual conditions and circumstances of the policy processes in the ministries moved to Sejong City from Seoul area. Geographical proximity in decision making process is still critical factors. It enables well- integrated communications and efficient feedback in organization. Especially it is true that frequent human contacts between the superiors and subordinates mitigates the barriers of communication in the hierarchical organization. That is why personal contact is essential in creative enterprise.

The goal of the study includes a description of the landscape of communication among the major top decision makers in the ministries in Sejong City. Seoul area in which the presidential office and national assembly and other related ministries are located, the geographical distance between Sejong and Seoul seems to be a barrier for frequent and efficient contacts between top governmental decision makers. The geographical distance is about 120Km, and time additionally needed in traveling is about 1 and half and 2 hours when compared to the Kwachon City, in which major economic ministries previously located.

When we consider the transit time needed in catching train, which is not all the time standing by, and using different modes of transportation, the time distance will be at the most 2 hours. So if you spend 4 hours for you to move from your office to target office, which might be temporary office of the minster or drop-in center in the national assembly or mass media, and spend about 1 hour in communication and come back to your office, you must be read to make at least 5 hours a day.

If the situation ask you wait for extra time, your total time is about 6 hours. Then when you come back to your Sejong office, you experience burnout syndrome and are not able to concentrate your other work. This might be called business trip

영문요약

Kwachon Government Complex.

Because trip to Seoul target office almost always involves important reporting to superiors or particular person, your trip must be harder work and you never feel relaxed. So psychologically the trip string up your nerves and you are always concern about any mistakes which are related with geographically isolated offices.

If you see your superior in his/her office in same building you work, you might be well prepared with documents and memories. In addition, if you have not seen your superiors and customer often due to separated work places, it creates an air of anxiety. So the psychological time of segregation is very large, and not easy to overcome the costs of psychological burden.

We attempted to utilize above mentioned 4 different kinds of distance when we have series of interview. We tried to find out any effects or problems the four different distance overshadowed. The ministers works in Seoul temporary office which is not formal Government Complex. Many of them located in commercial buildings, public agency center, and ministries’ affiliated organizations and dispersed near the Presidential Office (Blue House) or national assembly.

Therefore the contact with top decision maker in a ministry is made by the officer who should make trip of 6 hours at least. Vice ministers and assistant ministers, bureau chiefs and other related officials should move to the temporary minister’s office in Seoul whenever they make decision. Ministers who are very concerned about the contact with his/her staff members in the Sejong Government Complex make trip to Sejong usually on Monday morning. Based on various interviews, it became not a regular for the minister to move to Sejong office every Monday.

From 2012 to 2014, 16 ministries and 20 affiliated agencies have moved to Sejong City. And policy communication between the top decision maker and high level officials has not been improved even though many tools such as smart work center, screen meeting room based on high technology, conference call, and internet,

been compared and screened in order to improve inter- subjectivity. Administrative inefficiencies have been pointed out in many researches and those can be found in quantitative term if needed. Therefore, additional budgetary measures should be arranged and increase of staff members with minor adjustment of organizational structure should be developed sooner or later.

The potential for delayed, poor, and insufficient communication is very high and the interviewees frankly speak out the inefficiencies and undercooked communications which might sway and totter to quality aspects of public policy making. Business reporting to one’s superior is vertical communication. When person in subordinacy has a sense of distance between him and his superiors, the subordinate psychologically will face perplexity in reporting because he cannot know how important his message is. Or he fells to the tendency of delayed reporting.

To the worse, when there is emergency that urgently require for face-to-face contact and compacted cooperation among various organizations the probability of mishmash decision gets higher. Top decision maker should move to various places, including his office in Sejong, temporary office in Seoul, damaged area, control tower, coordinating meetings and so on. Urgent movement to many places will aggravate accurate communication, timely communication, detailed report, and interactive communications.

In the long run, many interviewees, especially public officials in political service including minister, vice minister, presidents secretary, and national assemblyman, anticipated that the relation between the presidential office and cabinet will be changing. They have felt an emerging tendency that centralization of important decisions making toward the presidential office. The role of ministries is given toward implementation of the policies completely made in the hands of the presidents and other related political appointees.

However, in a ministry, the relationship between the minister and vice ministers and officials below them has been changing. More delegation from the minister

researchers observed that a ministry whose function in service oriented became passive in a sense in dealing with their customers. Whereas ministries whose function is regulation oriented did not show significant changes.

Almost all the public employee in Sejong Complex told that their commitment to individual task is weakened. People working in the mass media, reporters and journalists, mentioned that the contact between the press and the government officials is lacking in terms of frequency, duration, and depth. Upper middle level public officials who must travel frequently confessed high level of physical exhaustion.

In developing and analysing a complicated policy, keeping poised attitude for a long hour is essential. But frequent traveling obscure task attention.

Within each ministry, public employee wants to see his/her minister if there is opportunity to contact him because he exerts authority over personnel affairs. In addition to such specific concern, culturally organizations without presence of top manager cannot be operated tightly and efficiently. Some employees show indifferent attitude the fact that their top manager is out of their reach and some are very concerned about to make face- to – face contact with the top manager.

There should be several measures to compromise the vulnerabilities of the present dispersed ministerial offices. The office of minister should be augmented in terms of liaison function, personnel, and communication technology. Also, the office of planning and management which carry out liaison function should be reshuffled.

Also, concentration of dispersed temporary ministers’ offices in one place, for example, Seoul Government Complex, can be examined. Movement of some functions of the national assembly also can be examined.

목 차 󰌜󰌛

제1장 서론 ···1

제1절 연구의 필요성과 목적 ···3

1. 연구의 배경과 필요성 ···3

2. 연구의 목적 ···4

제2절 연구의 범위와 방법 ···5

1. 연구의 범위 ···5

2. 연구의 방법 ···5

제2장 이론적 배경 및 연구 분석틀 ···7

제1절 선행연구의 검토 ···9

1. 세종시 관련 연구 동향 ···9

2. 선행연구와의 차별성 ···14

제2절 이론적 검토 및 분석틀 ···14

1. 이론적 검토: 지리적 근접성과 의사결정의 질 ···14

2. 분석틀 ···19

제3장 정책결정과정 변화에 대한 실태조사 ···25

제1절 청와대 관계의 변화 실태 ···27

1. 개관 ···27

2. 심층인터뷰의 내용 ···29

제2절 대국회 관계의 변화 실태 ···32

1. 개관 ···32

2. 대 국회관계 업무의 특성1: 출장업무의 중심 기관으로서의 국회 ···34

5. 소결 ···53 제3절 중앙부처 내 정책결정과정의 변화 실태 ···56 1. 조사설계 ···56 2. 정형적 정책결정 ···57 3. 비정형적 정책결정 ···60 4. 다부처 정책결정 ···65 5. 정책함의 ···67 제4절 언론 및 전문가와의 관계 변화 실태 ···71 1. 정책과정이론에서 비공식참여자들의 역할 ···72 2. 실태조사 ···75 3. 정책시사점 ···86

제4장 정책적 시사점 ···87

제1절 정책결정과정 개선을 위한 환경마련 ···89 1. 대국회 관계 정책결정과정 개선방안 ···89 2. 부처 내 정책결정과정의 개선방안 ···90 3. 지리적 접근성을 높이는 개선방안 ···91 제2절 정책품질 개선을 위한 제언 ···92 1. 장차관의 서울 임시사무소 기능 활성화 ···92 2. 정부 세종 청사 기능 강화 ···93

참고문헌 ···95

부록 ···103

부록1. 세종시 공무원 심층인터뷰 내용 ···105 부록2. 중앙부처 출장 및 영상회의 현황 조사분석 ···142

표 목차 󰌜󰌛

표 2-1 세종시 관련 주요 선행연구 ···13 표 2-2 인터뷰 수준별 범위와 내용 ···24 표 3-1 내향 및 외향 중심성 ···37 표 3-2 실국장의 출장과정의 발생하는 문제의 그룹핑 ···39 표 3-3 세종이전 후 정책과정의 업무효율성 변화 ···75 표 3-4 세종이전 후 실무자급 정책과정의 업무인식 변화 ···76 부록표 2-1 중앙부처 출장횟수 ···142 부록표 2-2 중앙부처 출장비 ···143 부록표 2-3 중앙부처 영상회의 현황 ···144

그림 2-1 세종시 이전이 정책결정의 질에 미치는 효과 도식화 ···21 그림 3-1 실국장들의 국회방문 업무유형 ···33 그림 3-2 워드 클라우드 분석결과 ···34 그림 3-3 동심원 분석결과 ···35 그림 3-4 연결중심성 분석결과 ···36 그림 3-5 덴드로그램 분석결과 ···38 그림 3-6 세종시의 이전과 정책품질과의 인과지도 ···42 그림 3-7 국회출장 관련 피드백 루프 ···44 그림 3-8 정책품질 영향 루프 ···46 그림 3-9 비효율성 구조 루프 ···47 그림 3-10 소통의 적시적 대응 루프 ···48 그림 3-11 중앙부처의 정책기능 변화 루프 ···49 그림 3-12 청와대와 중앙부처 기능 변화 루프 ···50 그림 3-13 오송과 세종시간의 거리 단축노력 루프 ···51 그림 3-14 비공식적 인간관계와 인적 네트워크 루프 ···52 그림 3-15 세종시 이전 전후 정형적 정책결정패턴의 변화 ···58 그림 3-16 세종시 이전 전후 비정형적 정책결정패턴의 변화 ···60 그림 3-17 다부처 정책결정의 비교 ···65 그림 3-18 정책결정의 품질에 미치는 효과에 관한 수정된 도식화 ···68 그림 3-19 정책과정 상 관료와 언론 및 전문가의 관계 ···74 그림 3-20 정책과정에서 관료와 비공식참여자들의 업무절차 ···78 그림 3-21 세종이전 후 정책과정 상 관료와 언론관계 변화 ···79

제1장

서 론

󰠛 제1절 연구의 필요성과 목적

󰠛 제2절 연구의 범위와 방법

󰌛󰌜 제1장 서론

제1절 연구의 필요성과 목적 1. 연구의 배경과 필요성

2017년 5월에 출범한 문재인 정부는 세종시 정책을 강력하게 추진하고 있다. 세종시 정 책은 지역균형발전정책의 일환으로 세종시에 경제부처를 포함한 다수의 중앙행정기관을 이전하여 업무를 추진하도록 하는 정책이다. 그러나 중앙부처가 세종시로 이전된 이후, 청 와대 및 국회와의 지리적 거리가 멀어짐에 따라 정책결정과정 상 많은 문제가 발생하고 있 는 것으로 평가되고 있다.

정부 고위 공직자들 간의 지리적인 근접성은 정책결정의 협업과정과 완성도에 매우 중요 한 요소로 작용한다(geographical proximity)(Boschma, 2005). 최근 정보통신영상기 술을 통하여 지리적 이격을 보완하려는 많은 노력이 이루어지고 있음에도 불구하고, 직접 적인 대면접촉(face-to-face)은 여전히 행정 및 정책결정과정에서 중요한 영향을 미치고 있다. 특히 일상 상황 및 위기 상황의 특성에 따라 다수의 의사결정 참여자 사이에 적절한 행정적, 정책적 대응이 이루어져야 함에도 불구하고, 지리적 한계로 인하여 긴밀히 소통이 이루어지지 못한 문제가 발생하고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해 최근 행정안전부의 세종시 이전, 세종시 제2국무회의 개최, 세종시 국회 분원 설치 등 세종시 정책이 강력하게 추진되고 있다. 세종시에 외교안보를 제외 한 모든 중앙부처를 이전하고, 국회분원을 설치하여 국회로의 출장을 축소하고, 세종시를 중 심으로 정책결정이 이루어질 수 있도록 하려는 취지라 할 수 있다. 그러나 이러한 세종시 정 책이 애초한 의도한 성과를 창출할 수 있을 지에 대한 의문이 제기되고 있는 것도 사실이다.

이에 따라 중앙부처의 세종시 이전 이후, 정책결정과정에 대한 면밀한 실태조사를 통해, 현재 상황을 진단하여 문제를 발견함으로써, 새정부의 세종시 정책에 대한 함의를 도출할 필 요가 있다. 그동안 한국행정연구원을 중심으로 세종시 이전 이후 어떠한 변화가 있었는 지를

평가하는 연구가 진행된 바 있다. 그러나 분석의 초점이 정책소통(policy communication) 과 공무원의 업무 및 생활 만족도에 집중되었고, 실제 정책결정과정에 대한 실증적 연구는 충분히 이루어지지 못하였다. 이러한 상황에서 세종시 이전 이후 정책결정과정의 질을 평 가하여 정책의 품질을 개선할 수 있는 방향을 모색하는 연구가 필요한 시점이라 할 수 있다.

중앙부처의 세종시 이전은 기본적으로 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고, 지역개발 및 국가 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 하고 있다.¹⁾ 이중에 서 본 연구에서 제기하고 있는 정책결정의 품질에 대한 논의는 국가경쟁력 강화에 초점이 맞추어져 있다. 따라서 중앙부처의 세종시 이전에 따른 수도권 집중의 완화, 지역개발 및 국가균형발전 등의 효과는 제외하고, 순수하게 정책결정의 질 및 행정관리상의 비효율 등 만 논의하기로 한다. 즉 정책결정과 행정관리에 그 범위를 한정하여 세종시 이전 이후 현재 까지의 변화의 실태를 파악하고자 한다.

2. 연구의 목적

본 연구는 위에서 제기한 연구의 필요성에 기초하여, 다음과 같은 목적을 지니고 있다.

첫째, 일부 중앙부처가 세종시 이전으로 인하여 청와대와 국회 그리고 서울지역 소재 행정 기관과의 정책결정과정과 행정관리 상에 발생한 변화를 업무 소통방식의 변화, 업무 처리 방식의 변화, 업무 형태의 변화 등의 측면으로 나누어 파악하고자 한다.

둘째, 세종시에 소재하는 중앙부처가 업무를 추진함에 있어서 언론, 이해관계자 등과의 사이에 지리적 근접성이 변화된 결과로 나타난 문제점을 현･전직 장관 등 최상위직 공무원 을 대상으로 한 인터뷰를 통해 다각도로 나누어 분석하고자 한다.

셋째, 세종시 이전 이후 변화와 문제점에 대한 분석을 바탕으로 지금까지 정부운영 측면 에서 제기된 문제를 해소할 수 있는 구체적인 대안을 모색할 수 있도록, 실태조사 결과의 함 의를 정리해보고자 한다.

1) 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(약칭: 세종시법) 제1조(목적) 이 법은 행정중심복합도시인 세종특별자치시를 설치함으로써 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고 지역개발 및 국가 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이 바지함을 목적으로 한다.

제2절 연구의 범위와 방법

1. 연구의 범위

본 연구는 다음과 같은 내용을 중심으로 연구를 수행하게 될 것이다. 첫째, 정부관료제와 청와대, 국회 및 정책수요자와의 관계에 초점을 맞추어 연구한다. 본 연구는 중앙부처의 세 종시 이전 이후의 정책결정과정의 실태를 분석하는 것을 목적으로 하기 때문에 연구의 초 점을 정부관료제와 청와대, 국회 및 언론과의 관계로 한정하고자 한다.

둘째, 본 연구는 중앙부처의 세종시 이전 이후 정책결정과정과 행정관리의 변화 실태를 중심으로 분석한다. 행정효율성이나 공직자의 근무태도와 같은 이슈들은 연구내용에 포함 되겠지만, 모두에서 밝혔듯이, 지역균형개발, 통일이후의 세종행정시의 위상, 수도이전 등 과 같은 이슈는 제외한다.

셋째, 본 연구는 중앙부처의 세종시 이전에 따른 장점과 단점을 단순히 정리하는 차원을 넘어, 현재의 실태를 정확하게 조사하고, 정책결정과정 상 변화된 구체적인 특징을 분석하 는데 초점을 맞춘다.

넷째, 세종시 이전 이후 정책결정과정의 변화에 대한 실태조사는 1) 중앙부처와 청와대 의 관계, 2) 중앙부처와 국회의 관계, 3) 중앙부처 내 정책결정과정, 4) 중앙부처간 관계, 5) 중앙부처와 언론 및 고객과의 관계 등의 5개 분야로 구분하여 분석한다.

마지막으로 본 연구는 기본적으로 세종시 이전 이후 정책결정과정 및 행정관리상의 변화 실태를 조사하여 분석하는데 초점을 맞추고 있다. 따라서 실태조사를 통해 도출된 문제점 의 개선방안에 대한 논의는 개괄적인 함의를 도출하는데 그치고, 본격적인 개선방안 도출 은 후속 연구를 통해 진행될 수 있기를 기대한다.

2. 연구의 방법

본 연구는 이론 및 선행연구에 대한 검토는 기본적으로 문헌연구를 통해 수행한다. 또한

선행연구에 포함하여 세종시 이전 이후 정책결정과정 및 행정관리의 변화에 대한 언론의 보도 등을 체계적으로 정리하고, 관련된 객관적인 자료를 수집하여 정리할 것이다. 이에 기 초하여 핵심내용인 세종시 이전 이후 정책결정과정 및 행정관리상의 변화 실태는 질적 연 구방법인 심층인터뷰를 통해 수행한다.

심층인터뷰는 정부관료제를 최상위직인 장차관, 상위직을 구성하는 실국장, 관리직를 구 성하는 과장급 등으로 구분하여 실시하고, 내용적으로는 중앙부처와 청와대의 관계, 중앙 부처와 국회의 관계, 중앙부처 내 정책결정과정, 중앙부처간 관계, 중앙부처와 언론 및 고 객과의 관계 등이 어떻게 변화하였는가를 질문지를 통해 수행한다.

구체적으로 심층인터뷰를 통해 파악하고자 하는 내용은 청와대와 국회와의 관계, 총리역 할 수행, 국가적 위기시의 컨트롤 타워 역할 수행, 장차관과 같은 정무직의 부처간의 협업 이나 관련 공공기관과의 협업, 언론기관과의 관계, 그리고 민간조직과의 관계 관리 등이다.

연구자들은 심층인터뷰 과정에서 비판적인 관점에서 토로하는 주관적 언급에 대해서는 객관적인 관점을 유지하도록 노력하고, 기존의 통계자료나 언론보도 자료 등을 통하여 적 절하게 교정하게 될 것이다. 즉 본 연구의 내용에 대한 언론보도와 객관적인 데이터도 함께 분석하여 심층인터뷰를 통한 질적 연구의 주관성 문제를 극복하고자 한다.

본 연구의 방법을 종속변수와 독립변수라는 관점에서 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 종 속변수는 중앙부처 정책결정과정의 질(quality) 또는 정책의 성과로 설정할 수 있다. 이를 파악하기 위한 인터뷰 상의 질문은 1) 세종시 이전 이후 정책결정과정에 어떤 변화가 있었 는가? 2) 세종시 이전 이후 정책결정의 질은 어떻게 달라졌는가? 3) 세종시 이전 이후 정책 의 성과는 어떻게 달라졌는가? 등이 포함될 수 있을 것이다.

둘째, 독립변수는 정책결정의 질 또는 정책의 성과에 영향을 미친 요인으로 설정할 수 있 다. 본 연구에서 중요하게 다루고 있는 요인으로는 정책결정 참여자 사이의 지리적･물리적 근접성 변화, 공식적･비공식적 관계의 변화 등이라 할 수 있으며, 이를 파악하기 위한 질문 으로 1) 세종시 이전으로 부처와 청와대, 국회, 언론과의 물리적 거리는 이전에 비해 어떻게 달라졌는가? 2) 부처와 청와대, 국회, 언론 사이의 공식적･비공식적 관계는 어떻게 달라졌 는가? 3) 물리적 근접성 및 공식적･비공식적 관계의 변화는 정책결정과정 및 정책결정의 질에 어떠한 영향을 미쳤는가? 등이라 할 수 있다.

제2장

이론적 배경 및 연구 분석틀

󰠛 제1절 선행연구의 검토

󰠛 제2절 이론적 검토 및 분석틀

󰌛󰌜 제2장 이론적 배경 및 연구 분석틀

제1절 선행연구의 검토

1. 세종시 관련 연구 동향

그동안 중앙 정부부처의 세종시 이전을 둘러싼 논의는 학문적으로 볼 때, 행정 정책･정책 학 분야의 주요 연구주제였다. 세종시 이전과 관련한 초기의 연구들은 대체적으로 세종시 이전에 대한 평가들이 주를 이루었다(나태준, 2005; 전영평, 2010; 류기철, 2009;, 채원 호･손호중, 2005; 김원동, 2006; 김상봉, 2006 등). 특히나 이 시기의 연구들은 세종시 이 전을 둘러싼 정치적 갈등과 정책변동에 대한 연구들이 다수 나타났다. 이후 정부부처의 세 종시 이전이 현실화 된 시점에서는 중앙 정부부처의 이전에 따른 문제점의 지적과 이에 따 른 해결방안을 모색하는 연구들이 나타났으며(임형백, 2011; 이용규･계용준･송용찬, 2013; 김동원, 2013; 허준영, 2013 등), 최근의 세종시를 연구대상으로 삼고 있는 행정･

정책학 분야의 연구들은 세종시로 이전한 공무원들의 적응에 대한 문제점과 중앙 정부기관 의 세종시 이전에 따른 지리적 분산으로 말미암아 물리적 거리 증대에 따른 행정비효율성 과 유관기관간의 소통문제를 지적하고 있는 연구들이 다수 발견되고 있다.

전영평(2010)은 국정운영의 관점에서 중앙정부 분할방식의 문제점과 실태를 비판 평가 하면서 세종시를 첨단산업 및 교육･연구과학 도시로 발전시키는 방안을 제안하였다. 그는 중앙정부 분할방식의 세종시 건설에 대하여 불합리한 정치적 선택이었으며, 국정운영의 합 리성을 심각하게 저해시키는 것으로 지적하면서, 세종시를 정부 분할방식이 아닌 다른 방 향으로 대한이 모색되어져야 함을 주장하였다. 전영평(2010)의 연구에서 지적하고 있는 국정운영의 비합리성은 행정비효율의 문제, 국가 위기관리상의 문제점 및 통일 이후의 문 제점, 자족기능 미흡에 따른 유령도시화 가능성을 우려하였으며, 정부 분할 논리의 비합리 성의 측면에서는 청와대와 정당과의 유기적 의사소통 단절문제, 국회와의 유기적 협력 문 제, 행정서비스의 직접 수혜자의 불편 문제, 언론 및 NGO와의 접근 효율성 문제 등을 지적

하였다.

허준영･이건(2010)은 세종시로 이전한 공무원들이 체감하는 일과 삶의 균형(WLB)과 개 인-조직 적합도(POF)를 직무만족과 이직의도에 영향을 주는 요인으로 설정하고 지방이전 이라는 환경부수에 의해 어떤 차이가 도출되는지를 구조방정식 모형을 통해 이전부처와 잔 류부처를 대상으로 영향을 분석하였다. 결과적으로 세종시 이전 공무원들이 잔류한 공무원 에 비해 직무만족도에 더 부정적인 영향을 미치고 있음을 실증적으로 증명하였다. 즉, 세종 시 이전 공무원들은 이에 따른 생활 및 근무환경 변화로 그간의 일과 삶의 균형이 흐트러지 면서 직무에 대한 불만이 증가하였고, 개인-조직 적합도에서 직무불만과 이직에 대한 고려 상황을 낳고 있다는 점을 시사하면서, 향후 정책적 시사점으로 세종시의 기본적 인프라 구 축, 유기적인 업무활동을 보장하기 위한 근무체계 개편, 소속감과 일체감을 증대시키기 위 한 다양한 접촉기회와 공간 마련을 주장하였다.

허준영･이건･윤건(2015)은 세종시 이전에 정부조직 내 공무원 간 인식분화를 낳게 하는 직접적인 이유로 잔류부처와 이전부처간 이해관계 변화와 세종시 이전에 따른 상호 의사소 통 어려움의 증가로 가정하고 문헌조사, 설문조사, 심층 면접조사 등의 방법을 활용하였다.

분석결과, 첫째, 행정비효율성 감소 노력 주체에 대해서는 잔류부처와 이전부처간 반대 결 과가 나왔으며, 이전(예정)부처 공무원들은 서울사무소 설치, 국회분원 설치, 국회 세종시 이전, 해당 상임위 세종시 개최, 해당 국감 세종시 개최 등의 시급성을 주장하고 있다는 점.

둘째, 이전부처 공무원들이 국회본회의 및 상임위원회 회의시 더 많은 공무원들이 직접 방 문하는 등 대면접촉 소통이 더 활발하게 진행되었다는 점. 셋째, 이전부처 공무원들은 잔류 부처를 관료로 인식하는 반면 자신들을 민원인으로 상정하는 등 의 피해의식이 발현되고 있다는 점. 넷째, 근무지 이전에 따른 물리적 심리적 소통환경 악화를 경험하는 등 소통에 대한 불만과 대면소통 위주의 조직문화에 대한 고충을 겪고 있다는 점 등 도출하였다.

허준영･권민영･조원혁(2015)은 세종시 이전에 따른 행정관리 및 정책소통의 배효율성 에 대한 맥락과 과정, 행위자(공무원)의 행위와 적응, 과정적 요인과 조건을 도출함에 있어 근거이론을 적용하였다. 연구결과를 살펴보면, 중앙행정기관의 세종시 이전은 기관간 비댕 쳉적 관계와 기존의 위계적 조직문화와 대면중심의 관행 등으로 말미암아 소통비용의 증가 를 가져왔으며, 정부의 기술중심적 대응에 대해 공무원들의 불신으로 인해 타기관에 대한

불만과 직무 및 업무방식에 대한 불신 등 부정적 결과가 나타나고 있음을 확인하였다.

허준영(2013)은 세종시 출범 1년에 따른 현황과 과제로 물리적 거리 증가에 따른 행정비 효율성 문제 가운데 정책소통관리 측면에서 이슈와 실태를 분석하고 이에 대한 개선방안 및 시사점을 도출하였다. 세종시 이전에 따른 정책소통 환경변화로는 타부처와 잔류부처 사이의 정책소통 문제, 국회와의 대응성 문제, 민간전문가 및 단체들과의 헙의나 협업의 곤 란성, 출장에 따른 업무의 연속성과 지연의 문제 등을 지적하면서, 향후 원격행정 활성화 및 스마트 행정 촉진 방안 등의 기술적 해결방안과 비대면 소통을 저해하는 권위주의적 행 정 문화의 개선과 조화로운 견제와 균형의 행정부-입법무 관계 등 문화적 개선의 필요성이 제기됨을 주장하였다.

류현숙･홍승희(2013)는 중앙부처의 세종시 이전 1단계로 이전한 6개부처 소속 공무원 들이 인식하는 이주 및 통근, 근무환경, 업무효율성, 생환환경 등의 4개 영역에 대한 만족도 를 분석하였다. 2013년 3월 기준, 공무원들의 만족도는 네가지 영역 모두 매우 낮게 인식 되고 있음을 확인하면서 향후 2, 3단계 이전에 앞서 개선해야 할 문제점들을 지적하였다.

첫째, 세종시 통근을 위한 셔틀버스의 확충 및 KTX 할인요금 적용과 택시요금 책정 기준 인하, 둘째, 근처상권 활성화 대책 마련을 통한 식사시설 및 주차공간 확보, 실내공기 개선 을 위한 정화 및 환기시설 정비 요구, 셋째, 업무효율성 제고를 위한 국정 운영 필수 기능의 세종시 확충(국회이전과 분원의 설치, 청와대 제 2집무실, 프레스센터 설치), 이 밖에도 문 화･여가시설, 교통시설, 교육･보육시설 확충이 요구됨을 주장하였다.

허준영(2013)은 정부의 세종시 행정효율성 논의를 실제 효율성 개념과 비교 고찰해보 고, 정부부처 분할의 유사 경험을 보유하고 있는 독일 사례를 통해 시사점을 도출하였다.

그에 의하면, 우리 정부는 투입지향의 행정 효율성 개념으로 접근하여, 기술적 측면에서의 행정 효율성 문제를 다루어온 측면에서 독일 사례는 관계는 측면에서 행정 비효율성을 극 복할 수 있을지에 대한 시사점을 제공하고 있다고 판단한다. 의회 주도의 행정 효율성 문제 극복(비용분할 보고서를 통한 외적 통제 상시화), 행정비효율 관련 주요 수치(출장 회수와 출장비 및 기타 비용 등)의 공개, 도시발전을 위한 국제기구 유치 등의 적극적인 지원전략 등이 세종시 정책에 반영되어야 함을 시사하였다.

최진혁(2015)은 세종시의 발전과제로서 자치분권의 내용과 선도균형도시로서의 도시가

되어야 함을 주장하면서 특히나 현실적 과제인 행정비효율성을 차단하는 일의 시급성과 이 에 대한 개선방안을 제시하였다. 행정비효율성에 대해서는 선행연구에서 제시하고 있는 주 체적인 측면에서 대통령-부처간, 정부부처간, 국회-정부간, 정부-민간간에 발생하는 비효 율성을 지적하였으며, 행정비효율성을 차단하기 위해서는 대통령-부처간에는 세종시에 대 통령 제 2집무실 설치, 정부부처간에는 세종청사와 서울청사의 부처간 협의체 운영, 영상 회의 활성화, 국회-정부간에는 세종시 국회분원 설치, 정부-민간간에는 효율적 스마트워 크 센터운영이 요구됨을 시사하였다.

안선민･신승윤･이수영(2017)의 연구는 세종시 이전에 따른 공무원들의 직무만족에 대 한 변화를 사회적 교환이론의 시각에서 분석하였는데, 공무원들에게 근무지 이전을 심리적 계약위반으로 상정하여 직무만족을 저해하는 요인으로 가정하고, 그 과정에서 조직의 참여 적 의사결정이 구성원의 직무만족 저하 문제를 일정부분 해소할 수 있을 것으로 판단하고 실증적 연구를 진행하였다. 연구결과, 세종시 이전에 따른 업무상 부담요인과 개인적 부담 문제들이 공무원들의 직무만족을 저해하는 요인으로 밝혀졌으나, 실증적으로는 참여적 의 사결정이 개인적 부담 또는 완화효과를 확인하지는 못하였다. 그럼에도 불구하고 향후 참 여적 의사결정 방법이 이론적으로 볼 때, 공무원들의 직무만족을 증진시켜 국정운영의 안 정성과 지속성 제고에 일정부분 도움이 될 것이라는 점을 시사하였다.

안선민･엄석진(2017)의 연구는 세종시 이전 이후, 정보기술을 통한 비효율성 문제 극복 이 이루어지지 않는 점을 조직의 위계문화 요인으로 설정하고 집권성, 공식성, 레드테이프 등의 위계문화가 정보기술의 활용 및 전통적 업무수행 방식에 미치는 영향을 회귀분석을 통해 도출하고, 인터뷰를 통해 회귀분석결과의 타당성을 한층 높이고자 하였다. 연구결과 를 살펴보면, 집권성과 레드테이프가 대면보고를 유지하게 하는 요인이었으며, 정보기술 활용에 긍정적인 영향을 미치는 요인은 공식성으로 분석되는 등 정보기술의 도입에도 불구 하고 기존의 소통방식이 유지되는 것은 소통방식의 문화적 요인의 영향이면서 정보기술이 기존 업무수행 방식의 보조 수단으로 활용될 시에는 실질적인 의사소통방식의 변화를 이끌 어내기가 곤란하다는 점을 증명하였다.

주제 저자 주요 내용 국정운영의 측면에서 본 세종시 정부

분할 이전의 평가

전영평 (2010)

중앙정부 분할 방식의 행정중심복합도시 건 설의 문제점과 실태를 비판 평가함 근무지 변경에 따른 공무원 이직의도에

미치는 영향에 관한 연구 – 세종시 이 전 조절효과를 중심으로 -

허준영･이건 (2010)

WLB와 POF를 직무만족과 이직의도에 영 향을 주는 요인으로 설정 후, 구조방정식 모 형을 통해 이전에 따른 영향을 분석함 기관 분산에 따른 중앙공무원의 인식

분화 및 원인 탐색 – 세종시 이전 및 잔 류 부처 소속 공무원 인식을 중심으로

허준영･이건･

윤건(2015)

세종시 이전 및 잔류부처 공무원을 대상으로 세종시 행정비효율성을 설문과 인터뷰를 통 해 분석함

세종시 이전 기관 공무원이 경험하는 행정비효율성에 관한 연구 – 근거이론 의 적용

허준영･권민영･

조원혁(2015)

세종시 이전에 따른 행정비효율성을 심층분 석하기 위해 행정비효율성 유발 조건과 그로 인한 결과를 개인, 집단, 조직, 국가 및 지역 사회 단위별로 분석함

세종시 이전 중앙행정기관의 정책소통

관리 개선 방안 허준영(2013) 세종시 이전에 따른 정책소통관리 상의 비효

율성 지적과 시사점을 제시함

세종시 이전이 공무원 직무만족에 미치 는 영향에 관한 연구 – 참여적 의사결 정의 조절효과를 중심으로

안선민･신승윤･

이수영(2017)

공무원의 비자발적으로 이루어진 근무지 이 전으로 직무만족이 저하되었을 것으로 가정 하고 이에 대한 개선 방안으로 참여적 의사 결정을 제안함

세종시 정부청사 이전에 따른 공무원의 일과 삶의 만족도 분석

류현숙･홍승희 (2013)

1단계 세종시 이전 6개부처 소속 공무원 대 상으로 일과 삶의 만족도와 이에 영향을 주 는 요인을 분석함

세종시 행정효율성 강화방안 모색을 위 한 독일사례 연구

허준영 (2013)

본-베를린 수도 분할에 따른 행정비효율성 에 대한 사례를 통해 행정효율성 강화방안을 모색함

위계문화가 정보기술 활용에 미치는 영 향에 관한 연구: 세종시 이전 중앙행정 기관을 중심으로

안선민･엄석진 (2017)

위계문화(집권성, 공식성, 레드테이프)가 세 종시 이전 중앙행정기관의 정보기술 활용에 미치는 영향을 분석함

지방분권과 지역균형발전에 따른 세종 특별자치시의 발전과제

최진혁 (2015)

정부부처의 세종시 이전에 따른 행정비효율 성 차단을 위한 발전방안을 도출함 표 2-1 세종시 관련 주요 선행연구

2. 선행연구와의 차별성

이상에서 살펴본 기존의 선행연구들은 중앙 정부부처의 세종시 이전에 대한 공무원 인식 조사 및 정책소통, 인적자원관리 실태를 파악하는 연구들이 중심을 이루고 있다. 그러나 기 존의 선행연구에서는 분석의 초점이 정책 소통과 공무원의 업무 및 생활 만족도에 집중되 어 있으며, 이 과정에서 실제 정책결정과정의 핵심 주체인 장관급 공무원들의 인식에 대한 연구는 충분히 이루어지지 못한 상황이다. 이러한 한계로 말미암아 연구대상 선정에 있어 서는 최상위급인 장관(정무직)을 포함한 실태조사가 이루어지지 못하여, 정책결정과정에 미친 실질적인 영향을 파악하는데 한계를 지니며 비공식적인 측면의 영향이 충분히 파악되 지 못하고 있는 실정이다.

이러한 문제 인식에서 출발하여 본 연구는 기존 선행연구의 한계를 극복하고, 방법론적 인 측면에서 심층인터뷰 방식을 활용하여 청와대, 국회, 타 부처, 언론, 이해관계자와의 관 계 변화와 그 변화가 정책결정과정에 미친 영향을 심층적으로 분석해보고자 한다.

제2절 이론적 검토 및 분석틀

1. 이론적 검토: 지리적 근접성과 의사결정의 질

지리적 분산이 정책결정의 품질에 미치는 효과의 분석에 있어서 이론적 배경으로 다음 세 가지 이론, 즉 지리적 근접성에 관한 이론, 시간압박 하의 의사결정에 관한 이론, 그리고 집단토론에 관한 이론을 살펴보고자 한다. 지리적 근접성에 관한 이론은 대면접촉의 부족 으로 인한 의사결정의 품질 저하 효과를 추정할 수 있고, 시간압박관련 이론은 장시간의 서 울(청와대와 국회 등) 출장 및 그에 따른 검토시간의 부족으로 인한 효과를 추정할 수 있으 며, 그리고 집단토론이론은 상이한 관점과 정보를 가진 사람들간 지식교환의 기회 부족으 로 인한 효과를 추정할 수 있을 것이다.

첫째, 지리적 근접성에 관한 이론은 기본적으로 지리적 근접성(geographic proximity)

이 의사소통의 손쉬운 시작, 의사소통의 빈도 증가, 우연적 만남의 가능성 증대, 그리고 공 동체 의식의 공유 등을 통하여 협업과 혁신을 증대시킨다는 주장이다(Knoben &

Oerlemans, 2006; Laursen et al., 2011). 지리적 근접성은 지리적 절대 거리, 운송수단 에 의한 거리(이동시간), 거리에 대한 행위자의 인식 등으로 다양하게 측정된다. 지리적 근 접성 이론에 따르면, 정책행위자가 동일한 장소 또는 일정한 지리적 거리에 공존할 경우 대 면적 상호작용(face-to-face interaction)을 촉진하여 지식 이전과 혁신을 촉진한다는 것 이다. 이러한 효과 이면에 깔려 있는 기본 논거는 짧은 지리적 거리는 풍부한 정보에 바탕을 둔 상호작용을 가능하게 하고, 특히 암묵지(tacit knowledge)의 교환을 촉진한다는 것이 다(Torre & Gilly, 2000; Knoben & Oerlemans, 2006: 74).

이론의 핵심은 지리적 근접성에 따른 대면접촉과 지식이전의 효과는 의사결정의 질에 긍 정적인 영향을 미칠 수 있다는 것이다. 지리적 근접성은 정보의 양적 풍부성과 질적 고도화 에 기반한 정보 우위(informational advantage)를 통하여 의사결정의 질을 제고할 수 있 다. 선행연구들도 지리적 근접성은 포트폴리오 의사결정 및 투자성과에 긍정적 영향을 미 치고, 분석가의 예측 정확성에 영향을 미치며, 지식의 이전에 긍정적 영향을 미치며, 더 나 아가 감독 및 규제의 효과성에 유의한 영향을 미친다고 주장한다(Baik et al., 2010;

Bodnaruk, 2009; Ivkovich & Weisbenner, 2005; Malloy, 2005; Audretsch &

Feldman, 1996; DeFond et al., 2011; Kedia & Rajgopal, 2011). 이러한 지리적 근접 성이 정보의 이전과 의사소통의 기회를 증대시키는 데 기여한다면, 근접지역에 위치한 개 인이나 기관은 상대적으로 협력과 협업의 기회를 더 많이 가질 것이고 그에 따라 더 정확하 고 완성도 높은 정책을 만들어낼 수 있다는 것이다.

정책 또는 업무의 특성에 따라 지리적 근접성과 그에 따른 정보의 다양성이 의사결정의 질에 미치는 효과가 달라질 수 있다. 즉 구조화된 업무와 비구조화된 업무에 있어서 정보의 다양성이 의사결정의 질에 미치는 효과가 달라진다는 것이다. 고도로 구조화된 업무에 있 어서 정보의 다양성(information diversity)은 예측의 정확성(prediction accuracy)으 로 측정된 의사결정의 질에 부의 영향을 미치는 데 반하여(Iselin, 1988; Shields, 1983;

Hwang & Lin(1999), 비구조화된 업무에 있어서 정보의 다양성은 의사결정의 시간에는 부의 영향을 미치고 의사결정의 질(예측의 정확성)에는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났 다(Iselin, 1989). 이러한 논리를 정책문제에 적용하면, 정보의 다양성이 정형적 정책과 비

정형적 정책간에 상이한 영향을 미칠 수 있다는 것이다. 정보의 다양성이 정형적 정책결정 의 질을 제고하지 못하지만 비정형적 정책결정의 질을 높일 수 있다는 것이다.

정보의 질이 의사결정의 질에 미치는 효과는 상황요인에 따라 달라질 수도 있다는 연구 결과도 있다(Raghunathan, 1999; Mullen et al., 1994). 먼저 의사결정자의 질에 따라 정보의 질이 의사결정의 질에 미치는 효과가 달라질 수 있다. 변수들간 관계에 관한 정확한 지식을 가진 의사결정자에게는 정보의 질이 높을수록 의사결정의 질이 개선되지만, 변수간 관계에 관한 정확한 지식을 갖지 못한 의사결정자에게는 정보의 질이 높을수록 의사결정의 질은 떨어진다는 것이다. 그 다음 체계적인 탐색 및 평가절차가 존재할 때는 집단응집성이 의사결정의 질을 제고하는 효과가 있는 반면, 지시적 리더십이 존재할 경우에는 집단응집 성이 의사결정의 질을 떨어뜨린다는 것이다. 따라서 의사결정자의 능력과 리더십, 체계적 인 탐색 및 평가절차 등이 중요하다는 것이다.

둘째, 시간압박이 의사결정의 질에 미치는 효과에 이론이다. 심리학자들은 의사결정의 질을 판단의 정확성으로 측정하고 있는데, 오랫동안 의사결정의 속도(speed)와 정확성 (accuracy) 사이의 상충관계(trade-off)에 초점을 두고 시간 압박의 효과에 관심을 두어 왔다(Kocher & Sutter, 2006; Woodworth, 1899; Sutter et al., 2003). 이론적으로 의 사결정의 속도와 정확성은 상충관계에 있다. 즉 일정한 수준의 자극 하에서 의사결정자가 대응을 빨리하면 할수록 오류를 범할 가능성이 높아진다는 것이다(Liu & Watnabe, 2012: 107; Pachella, 1974). 정보의 축적에 비례하여 정확한 의사결정을 내릴 확률은 증 가하지만, 정보의 축적을 위해 타이밍을 놓친다면 의사결정의 가치(효과)는 떨어질 것이다.

따라서 속도와 정확성이라는 상충되는 요구 사이의 합리적 균형을 유지하는 것이 중요하 다. 의사결정자들은 정확성이 요구될 때 오랜 시간 정보를 축적함으로써 오류를 범할 확률 을 줄일 수 있다(Bogacz et al., 2010: 10).

시간압박(time pressure) 속에서의 의사결정에 대해서는 두 가지 가설이 제시되어 있 다. 첫째, 시간압박과 위험감수 사이에는 역의 관계에 있다는 가설이다(Ben Zur &

Breznitz, 1981). 즉 시간압박이 높은 상황에서는 위험 감수 대안을 선택할 가능성이 낮다 는 것이다. 둘째, 시간압박과 위험선호 사이의 관계는 상황에 따라 달라진다는 가설이다 (Young et al., 2012; Busemeyer & Diederich, 2002; Busemeyer & Townsend,