중앙부처의 장,차관급, 실국장급 및 과장급 공무원 그리고 언론계 기자 등 모두 12명을 대상으로 한 인터뷰 결과를 (전체는 부록 참조) 정리하여 이를 워드클라우드와 네트워크 분 석을 실시하였다. 다만, 인터뷰 내용은 국회 업무에 국한하지 않고, 세종시로 이전한 후 정 부업무의 전반적인 효율성 문제를 중심으로 질문하고 답변한 내용들을 정리하였다. 특히, 이러한 과정에서 국회업무는 좀 더 비중을 두어 본 절에서 다루었으며, 국회와 다른 기관들 과의 관계가 불가피하게 다루어질 수 밖에 없기 때문에 본 절에서 네트워크 분석결과를 다 루기로 한다.
그림 3-2 워드 클라우드 분석결과
워드 클라우드 프로그램을 이용하여 그림으로 나타내 본 결과, 그림에서 보듯이 실국장 들의 업무 중 기관적 대상으로는 ‘국회’가 청와대 보다도 더 중심적인 역할을 하는 것으로 나타나고 있다. 즉, 청와대나 타 부처 또는 산하기관 등 보다도 국회를 가장 많은 빈도 및 중 요한 출장업무 대상지로 언급하고 있음을 알 수 있다.
이어서 언어네트워크 분석을 통하여 가장 빈도가 많이 발생된 핵심 키워드 40개를 가지 고 각 단어들의 동심원분석을 실시해 보았다. 그 결과 아래 그림에서 보는 바와 같이, 동심 원의 가장 중심부에는 국회와 회의가 자리잡고 있다. 이는 국회와 회의라는 단어가 전체 인 터뷰 내용의 중심적인 위치를 차지하고 있다는 것을 의미한다. 즉, 기관 대상면에서는 ‘국 회’가 중심적인 대상이고 이 ‘국회’ 대응을 위한 각종 회의를 위해서 실국장과 과장이 서울 에 출장을 가야 함을 알 수 있다. 개선방안을 강구할 때에도 중앙부처 실국장의 경우에는
‘국회’와 이에 대응하기 위한 ‘회의’문제를 해결해야 함을 제시해 준다고 할 수 있다.
그림 3-3 동심원 분석결과
이를 다시 연결중심성 분석을 통하여 각 단어들의 연결관계를 파악해 보았다. 아래 그림 에서 보는 바와 같이, ‘국회’와 ‘회의’라는 노드가 가장 중심적으로 기능하고 있으며, 이로 부터 파생되는 문제들이 멀리는 김영란과 동료관계로 까지 파생되고 있음을 알 수 있다.
그림 3-4 연결중심성 분석결과
위의 그림에서 보듯이 중앙부처 실국장들은 청와대나 다른 기관들 보다도 국회를 가장 많이 상대하는 기관으로 생각하고 있으며, 보좌관들도 만나서 자료요구나 설명요구를 하고 있기 때문이라고 생각한다. 이는 인터뷰 내용에서도 나타난다.
“10년 전만 해도 실국장들의 국회 출장은 많지 않은 편이었다. 국회는 보좌관을 담당하
In-Degree Centrality Out-Degree Centrality
어려움 1.551724 2.206897
위의 표에는 내향중심성과 외향중심성이 나타나 있다. 단어의 발생빈도가 최상이 아니면 서도 서울과 세종시를 제외하면 ‘국회’는 내향 중심성과 외향 중심성면에서 가장 높다. 즉,
‘국회’라는 기관이 파생하는 문제점과 국회 출장으로 따른 준비와 실국장과 과장들이 겪는 회의문제가 가장 큰 이슈로 제기되고 있음을 알 수 있다.
이러한 문제구조를 좀 더 세부적으로 살펴 보면 아래 그림에서 보는 바와 같다. ‘국회’와
‘실국장’ 및 ‘과장’들이 겪는 회의와 상호작용 문제라는 쟁점들이 가져다 주는 세부적인 문 제 그룹들을 정리하면 아래 덴드로그램 분석에서 보는 바와 같다.
그림 3-5 덴드로그램 분석결과
In-Degree Centrality Out-Degree Centrality
식사를 0.172414 0.172414
상주 0.448276 0.448276
보좌관들이 0.068966 0.068966
행정문화 0.172414 0.172414
적기에 0.413793 0.413793
위의 덴드로그램분석은 주요 쟁점들을 연관성있는 그룹별로 묶어 주는 역할을 한다. 위
위의 표에서 보는 바와 같이, 정부기관이 세종시로 이전됨에 따라 나타나고 있는 문제점
3. 대 국회관계 업무의 특성2: 잦은 국회출장이 정책품질의 저하 요인과 연결
위에서 살펴 본 바와 같이 중앙부처 실국장들의 경우, 청와대 보다는 국회 업무로 더 많은 시간을 소비하고 있으며, 이로 인하여 적기에 검토를 위한 회의를 하지 못하는 문제가 발생 하고 이는 결국 정책품질의 저하로 연결되는 구조를 제시하고 있다. 이하에서는 위에서 분 석한 언어네트워크 분석결과와 타 분석지표 결과값들을 활용하여 대 국회업무가 정책품질 로 연결되는 전체적인 인과관계를 살펴 보고자 한다. 세종시에 정부기관이 이전함으로써 중앙부처 실국장들이 서울출장을 가게 되고 특히 그 중에서도 국회업무를 수행하는 과정에 서 나타나는 전반적인 업무의 인과관계를 파악해 보는 것은 공직효율성 제고 차원에서 대 단히 중요하다고 생각한다.
이러한 인과관계의 도식화는 첫째, 소위 ‘정책지렛대’를 발견하게 해 줌으로써 정부가 가 지고 있는 제한된 자원으로 가장 큰 효과를 얻을 수 있는 정책수단을 찾게 해 줄 수 있다.
즉, 세종시의 이전 및 정착을 기정사실화 하면 이러한 와중에서도 공직비효율성을 줄일 수 있는 정책수단을 찾을 수 있다는 것이다. 둘째, 이러한 인과지도를 통하여 정책시뮬레이션 을 가능하게 해 줄 수 있다. 즉, 세종시의 행정 비효율성을 줄이기 위하여 있을 수 있는 수단 들을 선택할 때 이러한 선택수단들이 향후 어떤 결과를 가져올 수 있을 지에 대한 추정과 예 측을 해 줄 수 있다는 점이다.
이러한 관점에서 세종시로의 이전이 정책품질과 연결되는 인과지도를 작성해 보면 아래 그림과 같다.
그림 3-6 세종시의 이전과 정책품질과의 인과지도
주: 위의 인과지도에서 서울사무소와 국회분원은 인터뷰 과정에서 개선방안으로 제기된 것을 고려한 것임.
위의 인과지도는 세종시 이전으로 인한 중앙부처 공무원들의 비효율성이 연결되는 전체 적인 과정을 의미한다. 이 중에서 국회와 직접 관계되는 세부 인과지도 (피드백 루프)가 있 고, 직접관계가 다시 간접관계로 연결되어 종국적으로는 정책품질과 연결되는 전체 루프들 의 결합이 있다. 이는 시스템이라는 것이 여러 요소들의 상호관계로 연결되어 있는 특성을 반영한 것이다.
시스템사고 (systems thinking) 이론에 의하면, 시스템내에서 영향을 미치는 주요 변수 들 간의 상호영향관계는 강화루프(reinforcing loop)와 균형루프(balancing loop)로 구 분된다. 여기서 강화루프(R로 표기, Reinforcing Loop)는 증가 또는 감소가 한 방향으로 지속적하여 발생하는 경우를 의미하여, 균형루프(B로 표기, Balancing Loop)는 증가 또 는 감소가 번갈아 가면서 발생하여, 결국 시스템이 어떤 값에서 안정(stabilize)을 찾아가 는 경우를 의미한다.
일반적으로 피드백 메커니즘에서 강화루프와 균형루프를 구분하는 방법은 루프를 구성 하는 변수와 변수간의 영향관계를 나타내는 극성(polarity)에서 +(Positive)극성을 제외한 -(Negative) 극성의 개수로 나타난다. 여기서 극성(polarity)는 두 변수간의 관계를 나타 내며, +(Positive) 극성은 하나의 변수 값이 증가할 때, 다른 하나의 변수 값도 같이 증가하 는 것을 의미하고, -(Negative) 극성은 하나의 변수의 값이 증가할 때, 다른 하나의 변수 값 은 반대로 감소하는 관계를 나타낸다.
두 개 이상의 변수가 모여서 하나의 피드백 루프(Feedback Loop)를 형성할 때, 그 루프 를 형성하는 극성(polarity)의 종류에서 -(Negative) 극성의 개수가 짝수 또는 0 개 이면, 그 피드백 루프는 강화 루프(Reinforcing Loop)이고, 반대로 피드백 루프에서 -(Negative) 극성의 숫자가 홀수 개 이면, 해당 피드백 루프는 균형 루프(Balancing Loop)이다. 이하에서는 세종시의 중앙부처 공무원들이 서울로 출장을 가면서 발생하는 문 제들을 구조적으로 살펴 보기 위하여 시스템사고적 관점에서 하위 피드백 루프들을 도출해 보고자 한다. 국회와 직접 관계되는 피드백 루프를 살펴 보면 아래 그림과 같다.
그림 3-7 국회출장 관련 피드백 루프
위의 그림에서 보듯이 만약 국회보좌관들의 대면보고 요구나 국정감사 등 회의가 많아져 서 출장 회수가 많아지게 된다. 근본적으로 국회의 업무행태가 변화된다면 이러한 문제는 줄어들 것이나 이러한 가능성은 많은 시간을 요하게 될 것이다. 이를 어느 정도 받아들인다 면, 국회분원 설치도 일부 대안이 될 수 있을 것이다. 만약 국회분원 설치가 되면 출장횟수 는 줄어 들 것이다. 출장회수가 많으면 많을수록 길거리 소통 가능성이 높아지게 되고 이는 카톡전화 사용빈도도 높아질 것이라고 가정할 수 있다. 현실적으로 국회 보좌관들이 대면 보고 요구를 늘리고 있어서 출장회수는 늘어날 수 밖에 없다. 이 루프는 기본적으로 균형루 프 (balancing loop)라고 할 수 있다. 하나의 대안으로서의 국회 분원 설치가 고려될 수 있
다는 점이다. 그러나 국회의 분원 설치의 경우, A 실장은 ‘가령 상임위를 세종에 둔다고 하 는 경우 국회 보좌관과 비서관 뿐만 아니라 상임위의 수석전문위원들도 오고 가고 해야 하 는 등 지원체계가 이중으로 되어 있어야 하기 때문에 이 또한 어려운 상황’이라고 지적하기 도 하였다.
4. 대 국회관계의 타 업무 영향 관계: 간접적 인과관계
위에서는 대 국회관계의 업무와 직접 관계되는 피드백 루프를 살펴 보았다. 즉, 국회출장 업무로 인하여 생기는 직접적인 인과관계만을 살펴 본 것이다. 그러나, 국회출장 업무는 비 단 국회업무에만 그치는 것이 아니라 이로 인하여 타 업무의 손실을 가져오고 그 손실된 업 무는 또 다른 업무에 영향을 미치기 때문에 간접적인 인과관계도 살펴 보아야 한다. 실국장 들의 경우 국회업무가 가장 크기 때문에 대 국회업무 관계가 간접적으로 미치는 피드백 루 프, 즉 간접적인 인과관계 하위시스템을 살펴 보아야 근본적인 해결책을 찾을 수 있다. 간
위에서는 대 국회관계의 업무와 직접 관계되는 피드백 루프를 살펴 보았다. 즉, 국회출장 업무로 인하여 생기는 직접적인 인과관계만을 살펴 본 것이다. 그러나, 국회출장 업무는 비 단 국회업무에만 그치는 것이 아니라 이로 인하여 타 업무의 손실을 가져오고 그 손실된 업 무는 또 다른 업무에 영향을 미치기 때문에 간접적인 인과관계도 살펴 보아야 한다. 실국장 들의 경우 국회업무가 가장 크기 때문에 대 국회업무 관계가 간접적으로 미치는 피드백 루 프, 즉 간접적인 인과관계 하위시스템을 살펴 보아야 근본적인 해결책을 찾을 수 있다. 간